Pubblicato il 21/07/2025

N. 05452/2025 REG.PROV.COLL.

N. 03568/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3568 del 2024, proposto da
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore ,-OMISSIS-, quest’ultimo anche in proprio, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Di Martino, Antonino Di Martino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Vico Equense, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Emilia Dubbioso, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a. dell’ordinanza n. -OMISSIS- notificata il successivo 15 luglio, a firma del Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Vico Equense, che <ORDINA al sig. -OMISSIS-, nato a -OMISSIS-, in qualità di proprietario, la DEMOLIZIONE E RIMESSA IN PRISTINO DELLO STATO DEI LUOGHI relativamente a tutte le opere abusive accertate e dettagliatamente descritte - per ultimo - nel Rapporto Tecnico prot. n. -OMISSIS- eseguite presso il fondo/immobile sito in questo Comune alla Via -OMISSIS-, catastalmente individuato al foglio di mappa -OMISSIS-, facendo applicazione dell’art. 31 d.P.R. 380/01 e dell’art. 167 D.L.vo 42/04;

b. dell’ordinanza n. -OMISSIS-, notificata il successivo 15 luglio, recante <il divieto, in via definitiva, di esercizio/prosecuzione dell’attività di agriturismo di cui alla Segnalazione Certificata d’Inizio Attività prot. n. -OMISSIS- e successive modifiche ed integrazioni prot. n. -OMISSIS- e prot. n. -OMISSIS-, presso il fondo/immobile sito in questo Comune alla Via -OMISSIS-, catastalmente individuato al foglio di mappa-OMISSIS-per effetto dei molteplici illeciti ivi accertati e - per ultimo – contestati con Ordinanza n. -OMISSIS- che ha acclarato di fatto e in via definitiva la non legittimità del predetto immobile/fondo e quindi l’incompatibilità con l’esercizio nello stesso dell’attività di agriturismo in argomento>;

c. della nota p.e.c. del 17.06.2024, a firma del Responsabile del Servizio Urbanistica del Comune di Vico Equense, recante <diffida dall’intraprendere lavori edili, ancorché ripristinatori, presso il fondo e gli immobili fatti oggetto di accertamento comunale e indicati nella citata Ordinanza n. -OMISSIS- (-OMISSIS-) /2024 fino alla emissione del citato provvedimento conclusivo, ovvero fino alla presentazione di regolare s.c.i.a. edilizia in merito e di correlato idoneo dissequestro temporaneo concesso dall’A.G., pena la comminatoria delle ulteriori sanzioni di legge applicabili al riguardo>;

d. dell’ordinanza n. -OMISSIS- del 04.06.2024, a firma del Responsabile del Servizio Urbanistica, recante <immediata sospensione dei lavori ed avvio del procedimento amministrativo volto all’irrogazione delle sanzioni previste dall’art. 31, commi 2, 3, 4 e 4bis del d.P.R. 380/2001>;

e. della nota prot. -OMISSIS-, a firma del Responsabile SUAP, volto <al divieto di prosecuzione dell’attività economica di cui alla Segnalazione Certificata d’Inizio Attività prot. n. -OMISSIS- e successive modifiche ed integrazioni per l’esercizio di attività di agriturismo presso il fondo/immobile sito alla Via -OMISSIS->;

f. di ogni altro atto e provvedimento connesso, propedeutico e consequenziale a quelli indicati, tra cui, per quanto possa occorrere, il rapporto tecnico prot. -OMISSIS-

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Vico Equense, in persona del Sindaco, legale rappresentante pro tempore ;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 la dott.ssa Gabriella Caprini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

I. Parte ricorrente, titolare dell’attività agrituristica sita in Vico Equense, alla località San Francesco, impugna l’ordinanza di demolizione n. -OMISSIS-dell’11 luglio 2024 del Settore Antiabusivismo, l’ordinanza del Settore Commercio - SUAP n.-OMISSIS- del 12 luglio 2024 di divieto di esercizio/prosecuzione della predetta attività di cui alla SCIA prot. -OMISSIS- nonché, quali atti presupposti, la nota del Servizio Urbanistica, trasmessa il 17 giugno 2024, recante la “diffida dall’intraprendere lavori edili, ancorché ripristinatori, presso il fondo e gli immobili fatti oggetto di accertamento comunale e indicati nella … ordinanza n. -OMISSIS- (rectius -OMISSIS-) /2024, fino alla emissione del … provvedimento conclusivo, ovvero fino alla presentazione di regolare S.C.I.A. edilizia in merito e di correlato idoneo dissequestro temporaneo concesso dall’A.G.” nonché la stessa ordinanza di sospensione dei lavori n. -OMISSIS- del 4 giugno 2024 del Settore Antiabusivismo, tutte del Comune di Vico Equense.

II. A sostegno del gravame deduce i seguenti motivi di diritto:

- VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DI LEGGE (ARTT. 3, 41, 42 e 97 COST.; ARTT. 3, 7, 10, 19, 21-nonies e 21-quinques L. 241/90; ARTT. 3, 6, 10, 22, 23, 27, 31, 33 D.P.R. 380/01; D.L.vo 42/04, art. 167). VIOLAZIONE DEI PRINCIPI DI LEGALITÀ E TIPICITÀ DEGLI ATTI AMMINISTRATIVI. ECCESSO DI POTERE PER CARENZA DEI PRESUPPOSTI FATTUALI E GIURIDICI PER L’ESERCIZIO DEI POTERI DI AUTOTUTELA. TRAVISAMENTO. SVIAMENTO. MANIFESTA INGIUSTIZIA. ABNORMITÀ e SPROPORZIONE DEL PROVVEDIMENTO DI DIVIETO IN VIA DEFINITIVA DELL’ESERCIZIO/PROSECUZIONE DELL’ATTIVITA’ DI AGRITURISMO.

A) Sull’ordinanza n.-OMISSIS-/2024 di divieto di esercizio/prosecuzione dell’attività commerciale di cui alle SCIA prot. -OMISSIS-, prot. -OMISSIS- e prot. -OMISSIS-: I) tale ordinanza sarebbe illegittima stante la carenza dei presupposti necessari per l’esercizio dell’autotutela nonché inficiata da eccesso di potere, sproporzione e abnormità. Decorso del termine di 60 giorni fissato dall’art. 19, c. 3, L. n. 241/90 per l’esercizio del potere inibitorio in ordine alla SCIA, il divieto di prosecuzione dell’attività avrebbe potuto essere disposto solo in presenza delle condizioni stabilite dagli artt. 21 quinques e 21 nonies della L. 241/90, insussistenti nel caso di specie. L’inibitoria della SCIA commerciale si configura quale provvedimento di autotutela adottato in assenza dei presupposti legali e senza rispettare gli obblighi partecipativi e motivazionali; in particolare, l’atto sarebbe privo di motivazione, essendo stata omessa l’esternazione dello specifico interesse pubblico sotteso all’autotutela e mancando la necessaria comparazione tra l’interesse pubblico e l’interesse privato, non essendo sufficiente il richiamo all’esigenza del mero ripristino della legalità; II) disponendo l’inibitoria in toto dell’attività commerciale, la PA avrebbe agito in palese violazione del principio di proporzionalità dell’attività amministrativa, considerato che gli abusi accertati riguarderebbero in minima parte le porzioni immobiliari su cui si svolge l’attività di agriturismo e costituirebbero, comunque, adattamenti a manufatti legittimamente autorizzati, interessando aree già destinate alla somministrazione; III) e IV) il prosieguo dell’attività agrituristica non è affatto incompatibile con le operazioni edilizie di riconfigurazione dello stato legittimo in ragione della residualità strutturale e funzionale delle difformità contestate; all’ordinanza demolitoria ( n. -OMISSIS-del 11.07.2024) è conseguito sic et simpliciter il provvedimento di chiusura totale dell’agriturismo (n. -OMISSIS-), quale conseguenza automatica, senza alcuna preventiva interlocuzione procedimentale (violazione art. 7 L. 241/90) o riconoscimento di un lasso temporale per ottemperare all’ingiunzione di ripristino (come manifestato il 17.06.2024), evitandosi ogni inibitoria dell’attività economica; V) con la nota provvedimentale del 17.06.2024 il Funzionario Responsabile del Servizio Urbanistica ha diffidato “dall’intraprendere lavori edili, ancorché ripristinatori”, sebbene il sequestro penale riguardasse soltanto le opere descritte ai punti da 1 a 6 del rapporto tecnico prot. -OMISSIS- e con C.I.L. del 17.06.2024 (prot. -OMISSIS-) il sig. -OMISSIS- avesse espresso la volontà di procedere al ripristino dei luoghi sulla base della sola emissione dell’Ordinanza n. -OMISSIS-/24 (“immediata sospensione dei lavori ed avvio del procedimento amministrativo volto all’irrogazione delle sanzioni previste dall’art. 31, commi 2, 3, 4 e 4bis del d.P.R. 380/2001”) senza doversi attendere l’adozione del provvedimento, ingiungente la demolizione, ex art. 31 d.P.R. 380/01.

B) Sull’ordinanza n. -OMISSIS-/2024 di demolizione e rispristino dello stato dei luoghi: VI) il provvedimento sarebbe illegittimo per difetto di motivazione, non avendo la PA indicato il regime autorizzatorio disatteso; il Comune avrebbe, in sostanza, omesso di indicare il titolo (PdC, Scia, Cila) occorrente per l’esecuzione dell’attività edilizia di cui ingiunge la demolizione. Il regime repressivo di cui all’art. 31 DPR 380/2001 sarebbe stato applicato in assenza delle condizioni di legge, in quanto le violazioni contestate non sarebbero di entità e consistenza tale da giustificare le gravi sanzioni irrogate. L’ordinanza sarebbe in ogni caso priva di motivazione, non avendo la PA dato conto delle ragioni di pubblico interesse che depongono per la demolizione delle opere e non avendo tenuto in debita considerazione l’affidamento maturato in capo al privato. La PA si sarebbe limitata ad invocare genericamente il D.Lgs. n. 42/2004 e la L.R. n. 35/87 senza in alcun modo argomentare in ordine alle specifiche disposizioni violate.

III. Si è costituita l’Amministrazione intimata, concludendo per il rigetto del ricorso.

IV. All’udienza pubblica del 22.05.2025, fissata per la trattazione, la causa è stata introitata per la decisione.

V. Il ricorso è, in primo luogo, infondato.

A) Sull’Ordinanza n.-OMISSIS-/2024 di divieto di esercizio/prosecuzione dell’attività commerciale.

I) Come si evince dal rapporto tecnico prot. n. -OMISSIS- in atti, a seguito di diversi sopralluoghi effettuati sul vasto fondo e presso l’immobile di proprietà del sig. -OMISSIS-, su richiesta della Guardia di Finanza nell’ambito delle attività di indagine relative al procedimento penale n. -OMISSIS- – mod. 21, venivano accertati consistenti abusi edilizi anche nella porzione immobiliare ove si svolge l’attività commerciale sotto l’insegna “L’Incanto”. Era conseguentemente adottata l’ordinanza n. -OMISSIS-/2024, in atti, recante la comunicazione di avvio del procedimento per l’irrogazione delle sanzioni di cui all’art. 31 DPR 380/2001 nonché emessa la nota prot. n. -OMISSIS-, parimenti in atti, recante l’avvio del procedimento volto al divieto di prosecuzione dell’attività commerciale di cui alla SCIA prot. n. -OMISSIS- e ss.mm.ii.. Ciononostante, parte ricorrente non si avvaleva delle garanzie partecipative previste dalla L. 241/90, non trasmettendo alla PA, nel termine assegnato, alcuna memoria e/o controdeduzione. Infondata è dunque doglianza con la quale parte ricorrente lamenta la violazione degli obblighi partecipativi.

I.1) Rilevata, all’esito degli accertamenti tecnici operati nella proprietà, la presenza di numerose e consistenti opere sprovviste di titolo abilitativo, urbanistico, paesaggistico e prive del deposito sismico effettuate tanto nel fabbricato rurale che nella pertinente porzione di fondo ove veniva svolta l’attività agrituristica, la PA ha esercitato i poteri amministrativi, di natura vincolata, volti al ripristino dello stato dei luoghi e al divieto di esercizio/prosecuzione dell’attività commerciale.

Ed invero “l’attività commerciale non può essere autorizzata in immobili difformi dalla disciplina urbanistica” (Cons. di St., sez. V, 1543/2005 e n. 3398/2008). Con l’entrata in vigore della L. n. 287/91, prima, e del D.Lgs. n. 114/98 e del D.Lgs. n. 59/2010, poi, le disposizioni in materia di commercio stabiliscono, infatti, uno stretto collegamento tra la programmazione delle rete commerciale e la pianificazione urbanistica, sicché l’apertura e degli esercizi commerciali e di quelli di somministrazione di alimenti e bevande è subordinata alle previsioni di quest’ultima, trattandosi di un rapporto tra attività di gestione e attività programmatoria (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, sez. IV, 5154/2008 e n. 6514/2004), Dalla lettura della normativa di riferimento (D.Lgs. n. 114/98, Legge n. 287/91 e D.Lgs. n. 59/2010) discende, in positivo, che l’esistenza di un valido titolo concessorio costituisce indispensabile presupposto per il rilascio dell’autorizzazione commerciale alla somministrazione di alimenti e bevande e, in negativo, che la stessa preclude all’amministrazione di assentire autorizzazioni in locali privi delle necessarie autorizzazioni edilizie. L’autorità preposta deve verificare la sussistenza, oltre che dei requisiti di carattere soggettivo e oggettivo previsti dalla normativa di riferimento, anche degli ulteriori parametri indicati dalla legge, quali, in particolare, la conformità della destinazione d’uso dell’immobile da destinare ad attività commerciale ed il rispetto delle norme, prescrizioni, autorizzazioni in materia edilizia ed urbanistica. Secondo condivisa giurisprudenza, “in sede di rilascio dell'autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico-edilizia dei locali in cui l'attività commerciale si va a svolgere, con l'ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio (ma anche la decadenza della Scia) deve ritenersi senz'altro legittimo, ove fondato su rappresentate ed accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l'attività commerciale viene svolta” (TAR Campania Napoli, Sez. III, n. 2467/2023).

I.2) Tanto premesso, il provvedimento di inibitoria della SCIA commerciale non si qualifica in termini di autotutela amministrativa, sicché infondate sono le censure relative alla carenza dei presupposti di cui agli artt. 21 quinques e 21 nonies della L. n. 241/90.

In adesione all’orientamento anche di recente espresso dalla giurisprudenza, il provvedimento di ritiro dell’autorizzazione commerciale, come conseguenza della condotta del destinatario, violativa di specifiche previsioni urbanistiche, va qualificato, di contro, come revoca/decadenza. “Gli atti amministrativi, infatti, vanno interpretati non solo in base al loro tenore letterale, ma soprattutto risalendo all'effettiva volontà dell'Amministrazione e al potere concretamente esercitato. In proposito, soccorre la sentenza dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 18 del 2020, secondo cui la decadenza, intesa quale vicenda pubblicistica estintiva, ex tunc (o in alcuni casi ex nunc ), di una posizione giuridica di vantaggio (c.d. beneficio), è istituto che, pur presentando tratti comuni col più ampio genus dell'autotutela, ne deve essere opportunamente differenziato, caratterizzandosi specificatamente: a) per l'espressa e specifica previsione, da parte della legge, non sussistendo, in materia di decadenza, una norma generale quale quelle prevista dall'art. 21 nonies della L. n. 241 del 1990 che ne disciplini presupposti, condizioni ed effetti; b) per la tipologia del vizio, more solito individuato nella falsità o non veridicità degli stati e delle condizioni dichiarate dall'istante, o nella violazione di prescrizioni amministrative ritenute essenziali per il perdurante godimento dei benefici, ovvero, ancora, nel venir meno dei requisiti di idoneità per la costituzione e la continuazione del rapporto; c) per il carattere vincolato del potere, una volta accertato il ricorrere dei presupposti. I detti presupposti ricorrono nel caso di specie, in cui vi è stata violazione di prescrizioni amministrative essenziali per il perdurante godimento dei benefici o comunque vi è stato il venir meno dei requisiti per la continuazione del rapporto ed è stata conseguentemente applicata la disciplina dell'art. 3, comma 7, della L. n. 287 del 1991 (disciplina sul commercio e successive integrazioni), ai sensi della quale la decadenza costituiva atto necessitato. Infatti, tra i presupposti del legittimo svolgimento dell'attività commerciale va annoverata la regolarità edilizia dell'immobile in cui l'attività è esercitata, rispondendo ad un evidente principio di ragionevolezza escludere che possa essere utilizzato uno spazio, con la presenza dell'utenza, in contrasto con la disciplina urbanistico-edilizia ( ex multis , da ultimo, Cons. Stato, V, 8 aprile 2024, n. 3182). Il legittimo esercizio di un'attività commerciale, insomma, postula, sia in sede di rilascio del titolo abilitativo che per l'intera durata del suo svolgimento, l'inziale e perdurante regolarità, sotto il profilo urbanistico-edilizio, dei locali in cui l'attività è espletata, con conseguente potere-dovere dell'autorità amministrativa di inibire l'attività esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati atti di accertamento e/o provvedimenti repressivi di abusi edilizi (cfr. Cons. Stato, V, 8 aprile 2024, n. 3182)” (Cons. di St., del 25.06.2024, n. 5616).

II) Ne consegue allora che il divieto di prosecuzione dell'attività di somministrazione di alimenti e bevande all'interno di locali carenti della necessaria regolarità urbanistico-edilizia costituisce attività vincolata. “La regolarità urbanistico-edilizia dei locali rappresenta, dunque, una delle condizioni cui la legge subordina l’esercizio dell’attività di somministrazione. In sua mancanza, il ritiro dell’autorizzazione commerciale già rilasciata e, in ogni caso, la chiusura dell’esercizio costituiscono iniziative doverose da parte degli organi amministrativi preposti al controllo, senza alcun margine per valutazioni di stampo discrezionale” (TAR Toscana, Firenze, sez. III, n. 1642/2021). “Trattandosi di un provvedimento vincolato, ... non è invocabile neppure la valutazione alla stregua dei principi di proporzionalità e ragionevolezza dell'azione amministrativa, atteso che quando l'amministrazione adotta un provvedimento vincolato non ha nessun margine di apprezzamento discrezionale, senza che sia possibile una comparazione tra interessi pubblici e interessi privati”. (Cons. Stato, sez. V, 07/11/2022, n. 9786)

II.1) Peraltro, dall’esame del verbale di ispezione prot. n. -OMISSIS-, in atti, della comunicazione della notizia di reato ex art. 347 cpp e del rapporto tecnico si riscontra che gli abusi non riguardano affatto una parte minimale dell’immobile ove si svolge l’attività commerciale.

Nella comunicazione della notizia di reato indirizzata alla Procura della Repubblica prot. n. -OMISSIS- in atti, si dà atto dell’accertamento di una serie di opere inquadrabili nelle categorie della nuova costruzione, ampliamento e ristrutturazione effettuate nel fabbricato rurale e nella relativa porzione di fondo ove viene svolta l’attività agrituristica. In particolare, a seguito dei sopralluoghi effettuati, emergeva la realizzazione delle seguenti opere: “1. Trasformazione di pergolato in nuova volumetria di circa mc. 645.28 mediante installazione di copertura in lamiera e sottostanti chiusure di lati liberi, costituite da parapetti perimetrali composti in parte da mutatura ed in parte da staccionata in legno per un’altezza di circa mt. 0.90 con soprastanti infissi, allo stato utilizzata come sala per la somministrazione di cibi e bevande; 2. Realizzazione di nuova volumetria in adiacenza alla struttura di cui sopra adibita ad attività di agriturismo delle dimensioni di circa mc 38,20 completa delle rifiniture ed allo stato utilizzata come w.c.; 3. Ristrutturazione ed ampliamento del fabbricato rurale a servizio dell’attività di agriturismo, mediante sia trasformazione di una preesistente area cortilizia ubicata ad ovest dello stesso in volumetria ed allo stato adibita a locale cucina/lavaggio, che realizzazione di balconata e relativa chiusura a veranda sul prospetto nord, il tutto già in uso; 4. Realizzazione di ulteriore volumetria in posizione retrostante al trasformato pergolato di cui al punto n° 1) di circa mc 292.75, allo stato utilizzato come locale deposito; 5. Realizzazione di una serie di manufatti ed opere connesse nella porzione di fondo posta a monte del fabbricato rurale, costituenti alloggi/stalle per l’allevamento degli animali detenuti; 6. Ulteriori opere di minore entità quali scale e sistemazioni di aree esterne, che saranno meglio dettagliate dal tecnico intervenuto;” (cfr. prot. n. -OMISSIS-/2024 in atti).

Nella relazione prot. n. -OMISSIS- redatta dal tecnico comunale intervenuto sui luoghi sono dettagliatamente descritte le rilevanti opere abusive riscontrate nella proprietà del ricorrente e, in particolare, dal n. 37 al n. 61 (pagg. 9 – 11 del rapporto) quelle relative al fabbricato rurale catastalmente identificato al foglio n.-OMISSIS- e alla porzione di fondo identificato al foglio -OMISSIS- ove viene esercitata l’attività agrituristica.

Orbene, le numerose contestazioni e la tipologia di illeciti edilizi riscontrati nei locali ove si svolge l’attività agrituristica (inquadrabili nelle categorie della nuova costruzione, ampliamento e ristrutturazione) rendono infondata la censura nella parte in cui è volta a sostenere la parzialità degli abusi e la conseguente sproporzione della chiusura totale dell’attività commerciale.

II.2) Ciò posto, la conformità urbanistica ed edilizia va valutata nel complesso della struttura ove si svolge l'attività. Si è condivisibilmente affermato che “La regolarità urbanistica dell'opera va valutata per l'intero e per l'intero condiziona l'esercizio dell'attività commerciale, anche perché, diversamente opinando, ne scaturirebbe l'elusione delle sanzioni previste per gli illeciti edilizi” (Cons. Stato, Sez. V, 07/11/2022, n. 9786).

III) Da quanto esposto deriva l’infondatezza delle ulteriori censure con cui parte ricorrente, sul presupposto, erroneo, della residualità strutturale e funzionale delle difformità contestate sulle porzioni di fondo ove è esercitata l’attività di agriturismo, sostiene che non vi sarebbe incompatibilità tra il proseguimento dell’esercizio dell’attività commerciale e il contestuale ripristino dello stato legittimo.

IV) Parimenti infondati sono i motivi di ricorso con i quali parte ricorrente lamenta lo sviamento e la perplessità dell’azione amministrativa stante la “sostanziale contestualità tra ordinanza demolitoria (11.07.2024) e ordinanza di chiusura (12.07.2024)” e l’insussistenza di alcun automatismo tra contestazioni edilizie e inibitoria commerciale.

Dirimente è il carattere doveroso e vincolato dell’azione amministrativa in caso di accertata carenza dei presupposti di legge per lo svolgimento dell’attività commerciale. Ed invero, l’art. 3, comma 7, della L. 287/1991 prevede che “le attività di somministrazione di alimenti e di bevande devono essere esercitate nel rispetto delle vigenti norme, prescrizioni e autorizzazioni in materia edilizia, urbanistica e igienico-sanitaria, nonché di quelle sulla destinazione d'uso dei locali e degli edifici, fatta salva l'irrogazione delle sanzioni relative alle norme e prescrizioni violate”. Analoga previsione è contenuta nell’art. 90, comma 3, della L.R. Campania n. 7/2020, richiamata nel provvedimento impugnato e non censurato sotto tale profilo da parte ricorrente. Conseguentemente, “nel rilascio dell'autorizzazione commerciale occorre tenere presenti i presupposti aspetti di conformità urbanistico - edilizia dei locali in cui l'attività commerciale si va a svolgere, con l'ovvia conseguenza che il diniego di esercizio di attività di commercio deve ritenersi senz'altro legittimo, ove fondato su rappresentate ed accertate ragioni di abusività dei locali nei quali l'attività commerciale viene svolta (cfr. Cons. Stato, IV, 14 ottobre 2011, n. 5537; Cons. Stato, sez. V, 8 maggio 2012, n. 5590). Il legittimo esercizio dell'attività commerciale è, pertanto, ancorato alla iniziale e perdurante regolarità sotto il profilo urbanistico - edilizio dei locali in cui essa viene posta in essere, con conseguente potere - dovere dell'autorità amministrativa di inibire l'attività commerciale esercitata in locali rispetto ai quali siano stati adottati provvedimenti repressivi, che accertano l'abusività delle opere realizzate ed applicano sanzioni che precludono in modo assoluto la prosecuzione di un'attività commerciale (Cons. Stato, VI, 23 ottobre 2015, n. 4880). L'affermazione che la regolarità urbanistico edilizia dell'opera condiziona l'esercizio dell'attività commerciale nel suo intero, con la conseguente inibizione, per l'autorità amministrativa, di assentire l'attività nel caso di non conformità della stessa alla disciplina urbanistico - edilizia è stata riferita anche alla disciplina del commercio di cui alla L. n. 426 del 1971 (Cons. Stato, sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5656, e 28 giugno 2000, n. 3639). Si è, quindi, assistito al consapevole e definitivo superamento del precedente indirizzo giurisprudenziale che affermava l'illegittimità del diniego di autorizzazione commerciale (o di annullamento o di trasferimento di esercizio) per ragioni di ordine urbanistico, sul presupposto che l'interesse pubblico nella materia del commercio fosse di diversa natura ed implicasse perciò criteri valutativi differenti (Cons. Stato, sez. V, 21 aprile 1997, n. 380). E' stato di recente precisato che: "il revirement giurisprudenziale si fonda su un criterio di ragionevolezza e sul principio di buona amministrazione per cui non è tollerabile l'esercizio dissociato, addirittura contrastante, dei poteri che fanno capo allo stesso ente per la tutela di interessi pubblici distinti, specie quando tra questi interessi sussista un obiettivo collegamento, come è per le materie dell'urbanistica e del commercio" (Cons. Stato, sez. V, 29 maggio 2018, n. 3212)” (Cons. Stato, Sez. V, Sent., 07/11/2022, n. 9786).

V) Con riferimento, da ultimo, alle doglianze con cui parte ricorrente censura la nota pec del 17.06.2024 con la quale il Responsabile del Servizio Urbanistica, emessa l’ordinanza n. -OMISSIS-/2024 recante avvio del procedimento repressivo degli abusi edilizi, ha comunque diffidato parte ricorrente dall’intraprendere lavori edili, ancorché ripristinatori, prima dell’emissione del provvedimento conclusivo ovvero fino alla presentazione di apposita SCIA e correlato dissequestro, si osserva quanto segue. Considerato che, a seguito dell’emissione dell’ordine di demolizione n. -OMISSIS-/2024, il ricorrente ha avviato i lavori di rispristino dello stato dei luoghi, previa presentazione di apposita comunicazione, non sussiste più alcun interesse a contestare la nota diffida del 17.06.2024, ormai superata.

B) Sull’ordinanza n. -OMISSIS-/2024 di demolizione e rispristino dello stato dei luoghi

VI) Le censure sono parimenti destituite di fondamento.

VI.1) Orbene, con riguardo ad opere abusive eseguite in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica in aree vincolate, la giurisprudenza ha condivisibilmente elaborato il principio dell’indifferenza del titolo necessario all'esecuzione di interventi in zone vincolate, affermando la legittimità, in ogni caso, dell'esercizio del potere repressivo e, tanto, indipendentemente dalla qualificazione giuridica dell’abuso e dal regime autorizzatorio astrattamente necessario. Ed invero, “Ai sensi dell'art. 27, D.P.R. n. 380 del 2001, in relazione a interventi realizzati in area paesaggisticamente vincolata, è doverosa la demolizione d'ufficio di tutti gli interventi realizzati sine titulo e non solamente di quelli che avrebbero richiesto il previo rilascio di un permesso di costruire" (Cons. di St., sez. VII, 09/01/2023, n. 237). In altri termini, "L'art. 27, D.P.R. n. 380 del 2001 impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano, comunque, costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico. Infatti, per le opere abusive eseguite in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica in aree vincolate, vige un principio di indifferenza del titolo necessario all'esecuzione di interventi in dette zone, essendo legittimo l'esercizio del potere repressivo in ogni caso, a prescindere dal titolo edilizio più idoneo e corretto per realizzare l'intervento edilizio nella zona vincolata; ciò che rileva, ai fini dell'irrogazione della sanzione ripristinatoria, è il fatto che lo stesso è stato posto in essere in zona vincolata e in assoluta carenza di titolo abilitativo, sia sotto il profilo paesaggistico che urbanistico" (T.A.R. Lazio, Roma, sez. II, 02/01/2024, n.35), "indipendentemente, cioè, dalla tipologia di abuso compiuto e dal titolo edilizio che la normativa richiede per realizzare l'intervento" (DIA o permesso di costruire) (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 02/05/2023, n.2626; sez. III, 13/04/2022, n. 2524). Ora, "Gli interventi edilizi ricadenti in zona assoggettata a vincolo paesaggistico e comportanti un'alterazione dell'aspetto esteriore dell'immobile sono sempre assoggettati alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica. Di conseguenza, quand'anche le opere realizzate fossero pertinenziali o precarie e quindi assentibili con mera d.i.a., l'applicazione della sanzione demolitoria è comunque doverosa ove non sia stata ottenuta la necessaria autorizzazione paesistica" (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VI, 18/04/2017, n.2114; sez. III, sent. n. 4303 del 18.07.2024).

VI.2) Prive di pregio sono altresì le doglianze, di cui al punto VI.a., con le quali parte ricorrente deduce l’inapplicabilità delle conseguenze sanzionatorie previste dall’art. 31 DPR 380/2001 ad alcuni interventi minori (recinti per animali, pergolati, piccole rampe). Ed infatti “in caso di abuso deve essere seguito un approccio globale e non atomistico, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio" (Cons. di St., sez. VII, 13/11/2023, n. 9724). In altri termini, "la valutazione dell'abuso edilizio presuppone una valutazione complessiva e non atomistica delle opere realizzate; non è dato scomporne una parte per negare l'assoggettabilità ad una determinata sanzione demolitoria, in quanto il pregiudizio arrecato al regolare assetto del territorio deriva non da ciascun intervento a sé bensì dall'insieme delle opere nel loro contestuale impatto edilizio e nelle reciproche interazioni. L'opera edilizia abusiva va infatti identificata con riferimento all'immobile o al complesso immobiliare, essendo irrilevante il frazionamento dei singoli interventi avulsi dalla loro incidenza sul testo immobiliare unitariamente considerato" (T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 27/04/2020, n. 1496). Pertanto, "non è prospettabile una valutazione atomistica degli interventi edilizi allorché gli stessi facciano parte di un disegno sostanzialmente unitario di realizzazione di una determinata complessiva opera, risultante priva di titolo” (T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, n. 4303/2024).

VII) Ciò posto, l’ordinanza di demolizione censurata è atto assolutamente vincolato e quindi risulta adeguatamente motivata attraverso il richiamo effettuato dall’Ente alla consistenza delle opere, all’assenza di titolo edilizio ed ambientale e alle norme di legge violate. Si evidenzia, a tal proposito, una analitica descrizione degli interventi edilizi, dalla quale emergono le trasformazioni edilizie ed urbanistiche effettuate dalla parte ricorrente, in assenza di permesso di costruire ex art.10 DPR n. 380/2001, di autorizzazione paesaggistica ex art. 146 D.Lgs. n. 42/2004 e, da ultimo, del deposito dei calcoli strutturali presso il competente Ufficio sismico comunale. Tanto, in contrasto, secondo asserzione non smentita, con le prescrizioni della zona omogenea di riferimento del PRG (ZT “1b”), in zona sottoposta a Vincolo Idrogeologico e Forestale ex R.D. 3267/1923, in area classificata secondo il vigente P.S.A.I. in zona “P4/R3” (pericolo/rischio frana molto elevato/elevato) e in zona di rispetto cimiteriale.

VII.1) Secondo quanto si evince dall’Ordinanza n. -OMISSIS-/2024, come pure, come visto, dall’accertamento tecnico prot. n. -OMISSIS- dal verbale di ispezione prot. n. -OMISSIS- e dalla comunicazione della notizia di reato prot. n. -OMISSIS-/2024, i numerosi interventi realizzati non sono affatto di ridotte dimensioni e comportano un apprezzabile aumento di superficie e di volumetria e una sensibile modifica ed alterazione dello stato dei luoghi. A prescindere dalle considerazioni già svolte, tali opere, globalmente considerate, sono quindi da ritenere ascrivibili ad interventi ex novo di nuova costruzione ovvero a trasformazione edilizia ed urbanistica, di cui agli artt. 3 e 10 del DPR 380/01, con conseguente assoggettabilità al regime previsto per il rilascio del permesso di costruire e per l’autorizzazione paesaggistica ai sensi dell’art. 146 D. Lgs. n. 42/2004.

VII.2) Adeguata è, infatti, la motivazione dell’ordine di demolizione gravato ove è rinvenibile una compiuta descrizione morfologica, costruttiva, dimensionale e ubicativa, quest’ultima mediante indicazione degli estremi di accatastamento urbano, delle opere abusive quivi contestate. Ed invero, secondo consolidato e condiviso orientamento giurisprudenziale, non è configurabile, per l’emanazione di sanzioni repressive degli abusi edilizi, alcun onere di motivazione aggiuntivo circa le ragioni di pubblico interesse fondanti l’ingiunzione alla demolizione, atteso che l’abusività è di per sé motivazione sufficiente all’adozione delle misure repressive in questione. Come osservato, infatti, “L'ordine di demolizione, come tutti i provvedimenti sanzionatori in materia edilizia, è atto vincolato e, quindi, non richiede una specifica valutazione delle ragioni di interesse pubblico, né una comparazione di quest'ultimo con gli interessi privati coinvolti e sacrificati, né una motivazione sulla sussistenza di un interesse pubblico concreto ed attuale alla demolizione e non può ammettersi alcun affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il tempo non può avere legittimato, né l'interessato può dolersi del fatto che l'amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi" (Cons. di St., sez. VI, 14 marzo 2014, n. 1292; sez. III, 30/04/2025, n. 3695; TAR Campania, Napoli, n. 4303/2024). Ne deriva che “Il tempo trascorso fra il momento della realizzazione dell'abuso e l'adozione dell'ordine di demolizione non determina l'insorgenza di uno stato di legittimo affidamento e non innesta in capo all'amministrazione uno specifico onere di motivazione; ciò in quanto il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell'interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell'intervento” (Cons. di St., sez. IV, 17/03/2025, n.2168). “Conseguentemente, una volta accertata la realizzazione di illeciti edilizi l'Amministrazione non dispone di alcun margine di discrezionalità ed ha, quindi, l'obbligo di intervenire con un atto repressivo, dovuto nell' an e vincolato nel suo contenuto, senza che su di esso possa influire alcuna comparazione tra interessi pubblici ed interessi privati” (TAR Campania, Napoli, n. 4303/2024). In definitiva, l’istruttoria espletata dalla PA è immune da censure ed il provvedimento risulta congruamente motivato ai sensi dell’art. 3 L. 241/1990.

VIII) A fronte di un provvedimento plurimotivato, ininfluente e, come tale, inammissibile è la doglianza relativa alla mera evocazione del d.lvo. n. 42/2004 e della L.R. n. 35/1987. Ora, per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse, con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento, sicché il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze.

VIII.1) Ad ogni modo, in applicazione del dettato di cui all’art. 21-octies della L. 241/90, alla luce dell’istruttoria espletata e della natura vincolata del potere esercitato, il procedimento non poteva avere esito differente da quello manifestatosi.

VI. Tanto presupposto, deve, altresì, darsi atto del deposito, in data 11.04.2025, dell’Accertamento tecnico edilizio prot. n. -OMISSIS- del Servizio Urbanistica – Ufficio Antiabusivismo, in relazione all’intervenuto parziale ripristino, ove, previa dettagliata descrizione dell’attuale stato dei luoghi, sono riportate le seguenti conclusioni: “Alla luce di quanto si qui espresso e descritto, tenuto conto di quanto è stato possibile accertare nel corso del sopralluogo effettuato sia in data 16 Dicembre 2024 che in data 14 Gennaio 2025, ed al netto delle aree ancora sottoposte a sequestro, si ritiene che sia stata operata la rimozione delle opere abusive precedentemente accertate di maggiore rilevanza, purtuttavia non dell'interezza delle opere contestate. Pertanto al momento può attestarsi l'avvenuta effettuazione di un RIPRISTINO PARZIALE dello stato dei luoghi, residuando ancora circa un trenta percento ancora da rimuovere, ovvero da sottoporre ad eventuale procedura di sanatoria. Si precisa che la suddetta valutazione è da riferirsi anche al fabbricato e relative pertinenze/porzioni di fondo in cui veniva esercitata l'attività agrituristica, in quanto pur essendo stare operate le maggiori riduzioni in pristino contestate - e alcune altre possono ragionevolmente farsi rientrare nell'attività liberamente consentita — su dette porzioni immobiliari permangono comunque ancora diversi illeciti edili non rimossi e non ancora sanati”.

VII. Sulla base delle sopra esposte considerazioni, il ricorso deve essere:

a) quanto all’ordinanza di cessazione dell’attività di somministrazione, respinto;

b) quanto all’ordinanza di demolizione delle opere abusive, in parte dichiarato improcedibile, per le opere per le quali è intervenuta la riduzione in pristino, e, in parte, respinto, per gli ulteriori interventi abusivi, tuttora presenti nel sito.

VIII. La complessità delle questioni dedotte inducono tuttavia il Collegio a compensare tra le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

a) lo respinge, quanto all’ordinanza n.-OMISSIS-/2024 di divieto di esercizio/prosecuzione dell’attività commerciale;

b) in parte lo dichiara improcedibile e in parte lo respinge, quanto all’ordinanza n. -OMISSIS-/2024 di demolizione e rispristino dello stato dei luoghi.

Compensa tra le parti le spese di giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria per procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Laura Maddalena, Presidente

Gabriella Caprini, Consigliere, Estensore

Anna Abbate, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gabriella Caprini	Maria Laura Maddalena

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.