Pubblicato il 19/05/2023

N. 08574/2023 REG.PROV.COLL.

N. 08053/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8053 del 2022, proposto da
Sicily By Car s.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Anna Maria Crosta e Antonino Giaimo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Carlo Alfredo Rotili in Roma, via Michele Mercati 42;

contro

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

nei confronti

ON, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gino Giuliano e Carlo Rienzi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale ON in Roma, viale Giuseppe Mazzini n. 73;

per l'annullamento

del provvedimento n. 30177, prot. n. 46333, adottato dall'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato nell'adunanza del 24.5.2022 a definizione del procedimento CV232, notificato alla Sicily by Car S.p.A. a mezzo p.e.c. in data 7.06.2022, con il quale la predetta Autorità: ha deliberato “a) che la clausola descritta al punto II del presente provvedimento, che prevede l'applicazione di un addebito di importo pari a € 50,00 (IVA esclusa) a carico del cliente consumatore per la gestione delle violazioni da parte di quest'ultimo del Codice della strada e dei casi di mancato pagamento di pedaggio o parcheggio, accertati e notificati al professionista dall'ente competente in relazione al veicolo oggetto del contratto di autonoleggio senza conducente, integra una fattispecie di clausola vessatoria ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera f), e 34 del Codice del Consumo per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione”; ha disposto “a) che la società Sicily By Car S.p.A. pubblichi, a sua cura e spese, un estratto del provvedimento ai sensi dell'articolo 37 bis del Codice del Consumo e dell'articolo 21, comma 8, del Regolamento, secondo le seguenti modalità:1) il testo dell'estratto del provvedimento è quello riportato nell'allegato al presente provvedimento; 2) il testo dell'estratto del provvedimento dovrà essere pubblicato per venti giorni consecutivi sulla home page del sito internet https://www.sicilybycar.it/ con adeguata evidenza grafica, entro venti giorni dalla comunicazione dell'adozione del presente provvedimento; b) che la pubblicazione del testo dell'estratto del provvedimento dovrà essere preceduta dalla comunicazione all'Autorità della data in cui la stessa avrà luogo e dovrà essere seguita, entro tre giorni, dall'invio all'Autorità di una copia del predetto estratto così come pubblicata sulla home page del sito di Sicily by Car S.p.A. https://www.sicilybycar.it/; c) la pubblicazione dovrà ricalcare in toto impostazione, struttura e aspetto dell'estratto allegato al presente provvedimento; le modalità di scrittura, di stampa e di diffusione non dovranno essere tali da vanificare gli effetti della pubblicazione; in particolare, nella pagina del sito internet su cui verrà pubblicato l'estratto, così come nelle restanti pagine, né altrove, non dovranno essere riportati messaggi che si pongano in contrasto con il contenuto dell'estratto o che comunque tendano ad attenuarne la portata e il significato”; inoltre ha precisato che “Ai sensi dell'articolo 37 bis, comma 2, del Codice del Consumo, in caso di inottemperanza l'Autorità applica una sanzione amministrativa pecuniaria da 5.000 euro a 50.000 euro” e che “L'estratto del provvedimento è altresì pubblicato, entro venti giorni dalla comunicazione della sua adozione, in apposita sezione del sito internet istituzionale dell'Autorità”; e di tutti gli atti, anche non conosciuti dalla ricorrente, presupposti, endoprocedimentali e/o connessi, tra cui la nota prot. n. 56527 registro partenza del 2.07.2021 contenente la comunicazione di avvio del procedimento, le deliberazioni dell'AGCM del 4.11.2021, del 18.01.2022 e del 29.03.2022 (non trasmesse alla ricorrente), con le quali sono state disposte proroghe del termine di conclusione del procedimento e le relative note di comunicazione alla Sicily by Car S.p.A. prot. n. 83711 registro partenza del 05.11.2021, prot. n. 13951 registro partenza del 20.01.2022 e prot. n. 30401 registro partenza del 29.03.2022, nonché la nota prot. n. 30886 registro partenza del 30.03.2022 contenente la comunicazione del termine di conclusione della fase istruttoria, oltre agli atti consequenziali all'impugnato provvedimento dell'AGCM n. 30177 del 24.5.2022;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato e del ON;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2023 la dott.ssa Francesca Petrucciani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso in epigrafe Sicily By Car s.p.a. ha impugnato il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato ha dichiarato la vessatorietà, ai sensi degli articoli 33, commi 1 e 2, lettera f), e 34 del Codice del consumo, della clausola di cui all’art. 2.2, lettera e), delle condizioni generali di contratto della Sicily by Car, secondo la quale il cliente si obbliga “ a procedere al pagamento di qualsiasi contravvenzione e/o pedaggi autostradali e/o biglietti di parcheggio in cui incorrerà durante il noleggio e a versare al Locatore, in caso di omesso tempestivo pagamento il corrispettivo (€ 50,00 più iva) per servizi aggiuntivi relativi alle multe, pedaggi, parcheggi e ogni sanzione o addebito comminati da autorità, enti, concessionari in relazione alla circolazione del veicolo ”.

La ricorrente ha dedotto che l’Autorità aveva ritenuto che la clausola in questione, imponendo al cliente il pagamento di un importo distinto e addizionale rispetto al corrispettivo del noleggio, che il professionista acquisisce in via immediata, a titolo di penale o altro titolo equivalente, in aggiunta al pagamento di parcheggi, pedaggi o delle sanzioni amministrative pecuniarie relative alla circolazione del veicolo, costituisse una penale ingiustificata e manifestamente eccessiva.

A sostegno del ricorso sono state formulate le seguenti censure:

1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 33, commi 1 e 2 lett. f) e 34 del Codice del Consumo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1382 c.c. Violazione e falsa applicazione dell’art. 34, comma 2, del Codice del Consumo. Carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 anche per contrasto con le risultanze dell’istruttoria. Violazione dell’affidamento. Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost.

La clausola in esame non integrerebbe una penale ma un corrispettivo per alcuni servizi aggiuntivi, come reso palese dalla formulazione letterale della stessa (“corrispettivo (€ 50,00 più iva) per servizi aggiuntivi relativi alle multe”), con conseguente insussistenza dei presupposti per la declaratoria di vessatorietà.

Ed infatti, la somma non veniva richiesta tutte le volte che al cliente era comminata una multa o una sanzione per mancato pagamento di parcheggio o pedaggio, anche a prescindere dalla circostanza che lo stesso pagasse la sanzione, ma soltanto nel caso in cui il cliente non avesse pagato la sanzione in tempo per prevenire la notifica alla Sicily by Car.

Trattandosi di un corrispettivo, sarebbe preclusa ogni valutazione di vessatorietà riguardante il suo ammontare, secondo quanto disposto dall’art. 34, comma 2, del Codice del consumo, che stabilisce che “La valutazione del carattere vessatorio della clausola non attiene alla determinazione dell’oggetto del contratto, né all’adeguatezza del corrispettivo dei beni e dei servizi, purché tali elementi siano individuati in modo chiaro e comprensibile”.

Tali conclusioni permarrebbero valide anche dopo la modifica legislativa dell’art. 196 del Codice della strada ad opera della legge n. 156/2021 (entrata in vigore il 10.11.2021), poiché, contrariamente a quanto affermato dall’Agcm, anche eliminata la solidarietà passiva del proprietario del veicolo con il contravventore rimarrebbero comunque da svolgere una serie di attività per la gestione delle contravvenzioni, per le quali sarebbe legittimo richiedere un corrispettivo.

La qualificazione della clausola come penale non sarebbe motivata, avendo l’Autorità rilevato, al riguardo, unicamente la non decisività del nomen iuris utilizzato dal professionista.

Inoltre, le clausole predisposte da Sicily By Car erano state già esaminate in precedenza dall’Autorità, senza che fosse mossa alcuna contestazione di vessatorietà, ingenerando così l’affidamento della ricorrente circa la legittimità della condizione in questione.

2.Violazione e falsa applicazione dell’art. 33, comma 2, lett. f), del Codice del consumo. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1384 c.c. Carenza dei presupposti di fatto e di diritto. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illogicità, per sviamento, per travisamento dei fatti e per ingiustizia manifesta. Motivazione carente e illogica. Violazione e falsa applicazione dei principi di buon andamento ed imparzialità della P.A. di cui all'art. 97 Cost.

In ogni caso, quand’anche la clausola dovesse essere qualificata come penale, la stessa non potrebbe ritenersi manifestamente eccessiva, tenuto conto dell’onerosità della gestione dei servizi aggiuntivi relativi alle multe e alle sanzioni per mancato pagamento di pedaggi e parcheggi, comminate da autorità, enti e concessionari.

Inoltre, l’Autorità non aveva specificato i criteri che aveva applicato per individuare il limite

oltre il quale la penale doveva ritenersi manifestamente eccessiva.

3. Eccesso di potere per disparità di trattamento. Violazione dell’art. 3 Cost. Eccesso di potere per contraddittorietà estrinseca. Violazione del principio di imparzialità della P.A. di cui all’art. 97 Cost. Ingiustizia manifesta.

l’Agcm non avrebbe avviato procedimenti per la declaratoria di vessatorietà nei confronti di tutti gli operatori del settore dell’autonoleggio senza conducente le cui condizioni generali di contratto contenevano una previsione analoga (e in alcuni casi sostanzialmente identica) a quella di cui all’art. 2.2, lettera e), delle condizioni di Sicily By Car.

4. Violazione e falsa applicazione dell’art. 23, comma 5, del “Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, clausole vessatorie” adottato dall’Agcm con delibera dell’1.04.2015, n. 25411. Violazione dei principi di economicità, efficienza, e non aggravio dell’attività amministrativa, di cui all’art. 1 della legge n. 241/1990, e del principio del giusto procedimento. Violazione del diritto fondamentale di difesa ex art. 24 Cost. Violazione del principio di buon andamento dell’Amministrazione di cui all’art. 97 della Cost.

La comunicazione alla Sicily by Car di avvio del procedimento era stata effettuata in data 2.7.2021; quindi, nel rispetto del termine di conclusione del procedimento di 150 giorni previsto dall’art. 23, comma 5, del Regolamento dell’Agcm, il procedimento avrebbe dovuto essere definito entro il 29.11.2021; l’Autorità, tuttavia, aveva ripetutamente prorogato il predetto termine per complessivi 178 giorni (sino a totali 328 giorni) e, dunque, sino al 26.5.2022, e soltanto con p.e.c. del 7.6.2022 aveva trasmesso all’odierna ricorrente il provvedimento conclusivo del procedimento, che era stato emesso il 24.5.2022.

Tali proroghe sarebbero state disposte in violazione del comma 5 dell’art. 23 del Regolamento, che consentiva la proroga del termine di conclusione del procedimento con provvedimento motivato del Collegio fino ad un massimo di sessanta giorni, e soltanto in presenza di particolari esigenze istruttorie, oppure in caso di estensione soggettiva od oggettiva del procedimento.

In ogni caso, il termine non avrebbe potuto essere prorogato per 178 giorni.

Inoltre, dalle note AGCM del 5.11.2021, del 20.1.2022 e del 29.3.2022 di comunicazione delle proroghe non emergeva alcuna particolare esigenza istruttoria, che giustificasse la dilazione.

Si sono costituiti l’Autorità garante della concorrenza e del mercato e il ON resistendo al ricorso.

All’udienza pubblica del 22 febbraio 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.

Con il provvedimento impugnato l’Autorità ha accertato la vessatorietà della clausola di cui all’art. 2.2, lettera e), delle condizioni generali di contratto della Sicily by Car, che prevedono che in caso di violazione del codice della strada o mancato pagamento del pedaggio/parcheggio da parte di un veicolo oggetto di contratto di autonoleggio senza conducente - accertata e notificata a Sicily By Car dall’ente competente - sia richiesto al cliente consumatore il pagamento, a titolo di penale, di un importo distinto e addizionale rispetto al corrispettivo del noleggio, importo che il professionista acquisisce in via immediata in aggiunta al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria elevata per le citate infrazioni; tale importo è pari a 50 euro, più IVA, per ciascuna pratica.

La clausola è stata ritenuta vessatoria ai sensi degli artt. 33, commi 1 e 2, lett. f), e 34 del Codice del consumo, in quanto idonea a “imporre al consumatore, in caso di inadempimento o di ritardo nell'adempimento, il pagamento di una somma di denaro a titolo di risarcimento, clausola penale o altro titolo equivalente d'importo manifestamente eccessivo”.

Deve, in primo luogo, rilevarsi che risulta condivisibile la qualificazione giuridica come clausola penale operata dall'Autorità e contestata con il primo motivo.

Difatti, la pattuizione ha come scopo principale quello di liquidare in maniera anticipata e forfettaria il danno discendente dall'inadempimento di un obbligo contrattuale (Cass., sez. VI, ord., 26 luglio 2021, n. 21398): come tale essa si presenta manifestamente sproporzionata. La prestazione del privato va, infatti, rapportata al danno cagionabile alla controparte contrattuale (v. Cass., sez. II, 10 maggio 2012, n. 7180): pertanto, in caso di pagamento della sanzione amministrativa, nessun pregiudizio subirebbe la società, con la conseguenza che l'arricchimento patrimoniale conseguito incassando la penale si paleserebbe senza causa (cfr. Cass., sez. III, 3 novembre 2010, n. 22357). Nell'ipotesi inversa, ossia in caso di pagamento curato dal professionista in luogo del contravventore, la penale si palesa manifestamente eccessiva (v. Cass., sez. III, 19 giugno 2020, n. 11908): ad esempio, ipotizzando il mancato pagamento del corrispettivo per una sosta (il cui costo potrebbe essere di pochi euro), la società incasserebbe comunque € 50,00, che corrisponde ad un importo di norma pari o superiore a quello della multa.

Quanto all'ulteriore tesi, avanzata dalla società, della necessità di coprire i costi sostenuti dal professionista per la gestione della pratica amministrativa (circostanza immutata a seguito della novella legislativa che ha eliminato la solidarietà passiva del proprietario del veicolo a noleggio), va osservato che trattasi di argomentazione non condivisibile.

Invero, l'imposizione di una tariffa à forfait appare manifestamente sproporzionata, considerato che la necessità di un'organizzazione aziendale che possa recuperare i dati anagrafici degli utilizzatori dei veicoli è connaturata con la prestazione del servizio di autonoleggio: in altre parole, risultando sempre necessario conservare la documentazione relativa ai vari contratti stipulati, sia per ragioni fiscali, sia a fini di tutela delle proprie ragioni nei confronti dei consumatori (ad esempio un danno occulto scoperto dal professionista solo dopo la riconsegna), appare evidente che la gestione della pratica concernente la sanzione amministrativa non determina alcun mutamento nell'organizzazione aziendale. Conseguentemente, risulta palese che la somma domandata non possa considerarsi necessaria a coprire i costi del servizio di cui, peraltro, non beneficia il consumatore, ma l'ente accertatore dell'infrazione.

Quanto al fatto che l'Agcm avrebbe già valutato le condizioni generali del contratto predisposte dalla ricorrente, si osserva che tale procedimento si è concluso con l’accertamento della vessatorietà di una serie di clausole che non includevano quella oggetto del procedimento.

Tale circostanza, come è evidente, non determina l'impossibilità per l’Autorità di vagliare in un secondo momento altre condizioni contrattuali: difatti, quello dell'Autorità non è controllo preventivo di legittimità, bensí una verifica successiva della vessatorietà di singole clausole (sul punto, v. Cons. Stato, sez. VI, 18 giugno 2016, n. 3907).

Conseguentemente, fallace appare il ragionamento della parte ricorrente che imporrebbe all'Autorità di verificare, una volta avviata l'istruttoria su una determinata pattuizione, l'esistenza di eventuali squilibri contrattuali in relazione ad ogni singola clausola: si tratta, all'evidenza, di un obbligo non solo non previsto, ma anche contrario ai generali principi di efficienza ed economicità dell'azione amministrativa, atteso che l'Agcm verrebbe gravata dell'onere ( sub poena di decadenza) di indagare in generale la legittimità di tutte le condizioni generali di contratto, anche quelle per cui non emergono ictu oculi profili di vessatorietà (v. anche Tar Lazio, sez. I, 19 maggio 2022, n. 6439).

Quanto alla disparità di trattamento rispetto ad analoghe clausole di altre compagnie di noleggio, dedotta con il terzo motivo, deve richiamarsi la giurisprudenza amministrativa che, pronunciandosi sui procedimenti di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, ha affermato, secondo principi mutuabili nel caso di specie, che «Ogni accertamento circa l’esistenza di profili di scorrettezza di pratiche commerciali ascritte a diversi soggetti è connotato da autonomia ed è preclusa la verifica di ipotesi di disparità di trattamento in materia di sanzioni amministrative, che postula l’identità o quantomeno la totale assimilabilità delle situazioni che appare in linea generale difficilmente configurabile» (Tar Lazio, 21 marzo 2011, n. 2409); inoltre, è stato rilevato che “quand’anche la diversità di trattamento fosse in concreto dimostrata, ciò resterebbe del tutto irrilevante ai fini del giudizio di legittimità del trattamento asseritamente deteriore patito dal ricorrente” (Consiglio di Stato, 3 giugno 2019 n. 3723).

Con il quarto motivo la ricorrente ha dedotto la tardività della conclusione del procedimento, i cui termini sono stati più volte prorogati dall’Autorità.

Anche tale censura deve essere disattesa.

Come evidenziato dall'avvocatura erariale, il termine di conclusione del procedimento è stato prorogato con tempestivi provvedimenti espressi che hanno chiarito, volta per volta, le ragioni dell'ulteriore segmento temporale necessario per l'istruttoria, spesso collegato con la necessità di garantire al professionista l'esercizio della difesa nel procedimento.

In particolare, la prima proroga di 60 giorni del termine di conclusione del procedimento (inizialmente fissato ai primi di dicembre 2021), deliberata dall’Autorità in data 4 novembre 2021, è stata disposta per “ particolari esigenze istruttorie, in considerazione della necessità di esaminare le risultanze in atti ai fini della valutazione della fattispecie oggetto del procedimento in questione nonché di garantire alla società in indirizzo un adeguato diritto di difesa ”; tale proroga, infatti, è intervenuta dopo l’audizione del professionista (svolta il 19 settembre 2021), nonché in occasione della memoria difensiva dallo stesso presentata in data 7ottobre 2021 (par. 10 provv.); la seconda proroga di 60 giorni, deliberata dall’Autorità il 28 gennaio 2022, è stata motivata in ragione della sussistenza di “ particolari esigenze istruttorie, in considerazione della necessità di esaminare le risultanze in atti ed eventualmente acquisire ulteriori elementi utili ai fini della valutazione della fattispecie oggetto del procedimento in questione, anche alla luce della recente modifica al Codice della Strada intervenuta con Legge 9 novembre 2021, n. 156, nonché al fine di garantire alla Società in indirizzo il pieno esercizio del contraddittorio e del diritto di difesa ”.

La normativa citata, entrata in vigore a decorrere dal 10 novembre 2021, ha infatti modificato l’art. 196 del Codice della strada, (“Principio di solidarietà”) introducendo la previsione secondo cui in caso di noleggio senza conducente “il locatario, in vece del proprietario, risponde solidalmente con l’autore della violazione”.

Tale circostanza, intervenuta nel corso dell’istruttoria, ha quindi comportato la necessità di valutarne le eventuali ricadute sulla fattispecie oggetto del procedimento.

La terza proroga di 58 giorni, deliberata il 29 marzo 2022, infine, è stata disposta in considerazione della “ necessità di assicurare alle Parti il pieno esercizio del diritto di difesa e un adeguato contraddittorio in considerazione della conclusione della fase istruttoria ”, comunicata al professionista il 30 marzo 2022 e fissata al 19 aprile 2022.

Pertanto le proroghe del termine sono state tutte disposte per effettive esigenze connesse allo svolgimento dell’istruttoria e alle garanzie difensive e sulla base di adeguata motivazione.

Inoltre, con riferimento al procedimento in esame non è previsto un limite al numero delle proroghe, né un termine finale massimo, sicché, anche sotto tale profilo, non si evidenziano illegittimità nell’operato dell’Autorità.

In conclusione il ricorso deve essere respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente alla rifusione in favore dell'Autorità resistente delle spese di lite, che liquida in complessivi € 2.000,00 oltre accessori di legge.

Compensa le spese nei confronti del ON.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Antonino Savo Amodio, Presidente

Francesca Petrucciani, Consigliere, Estensore

Matthias Viggiano, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesca Petrucciani	Antonino Savo Amodio

IL SEGRETARIO