Pubblicato il 11/05/2026

N. 08656/2026 REG.PROV.COLL.

N. 02790/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2790 del 2025, integrato da motivi aggiunti, proposto da
La VE Stabilimento Balneare e Ristorante s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Giuseppe Marini, Valentina Carucci e Vincenzo Cellamare, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;

contro

RO CA, in persona del Sindaco p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti Rita Caldarozzi, Andrea Camarda, Federica Graglia, Giorgio Pasquali e Manuela Scerpa, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Agenzia del demanio - Direzione RO CA, in persona del legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in RO, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Fiammetta Fusco, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia e con domicilio eletto ex art. 25 c.p.a. presso l’Avvocatura dell’ente in RO, via Marcantonio Colonna, 27;

nei confronti

RO EC s.r.l.s., in proprio e quale mandataria dell’r.t.i. con mandante la Beach Volley Accademy Dilettantistica a r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Giovanni Neri, con domicilio digitale presso la pec come da registri di giustizia;
Free Shoreline s.r.l.s., La LA BO coop. soc., Bola Beach s.r.l.s., EN s.r.l., Grimor Pizza s.r.l., SG Mare s.r.l., BB Pannonia s.r.l., Più Blue s.r.l., BI.MA 2012 s.r.l., Wish s.r.l.s., Stabilimento Elmi s.r.l., Caffè Tre s.r.l., Margherita Appia s.r.l., Lido Beach di QU IZ e QU SA s.n.c., Reposea s.r.l., Cometa Service soc. coop., Sun Beach s.r.l., Meccanismo Appio s.r.l., Dory s.r.l.s., Roshotels s.r.l., Lavoro e legalità società cooperativa sociale, Delfino di IN Susanna e C. s.a.s., 42 Parallelo s.n.c., Polisportiva Litorale a.s.d., Lanari Maurizio impresa individuale, Nuova Belsito s.r.l., Lauretta Beach s.r.l., Acsom cooperativa sociale, Società industrie commerci zone marittime s.r.l., RO Levante s.r.l.s., Sailing 809 s.r.l.s., Orizzonte s.r.l.s., Stabilimenti balneari lido di RO s.r.l., Anthea 19 s.r.l.s., Iris s.r.l.s., Cral Poste, Re 9 soc. coop., Egam s.r.l.s, Cral Eni RO e.t.s., Migliore AL e figli s.r.l., Tramontana s.r.l., Fdl s.r.l.s, Mamb s.r.l.s., S.Fra s.r.l.s., Vivam s.r.l.s., G.V. s.r.l.s., Arpa s.r.l., Hydra s.r.l., Magic Beach s.r.l.s., La Bonaccia s.r.l., Viva s.r.l.s., La capannina a mare s.r.l., Guerrino beach s.r.l., Il corsaro s.r.l., La corsara s.r.l.s., Cielo beach s.r.l., Benic s.r.l., Gambrinus s.r.l.s., Lido alma s.r.l.s., Kokai s.r.l.s., Caffè del porto s.r.l., Mavola s.r.l., Marea s.r.l., To be ship s.r.l., Evoluzioni ambientali soc. coop., Marea s.r.l.s., Rivida s.r.l., Frudish s.r.l., Nemo s.r.l., Mimi s.r.l.s., Fondazione Piccolo America e.t.s., Casagni Rita s.r.l.s., Honos s.r.l., non costituite in giudizio;

per l'annullamento

dei seguenti atti di RO CA:

(ric.)

- avviso pubblico del 14.2.2025 “per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del litorale di RO CA per finalità turistiche e ricreative” e dei relativi allegati, ivi comprese le schede tecniche descrittive dei lotti, compresa quella relativa al lotto su cui insiste la concessione della ricorrente;

- determinazione dirigenziale n. QC/462/2025 del 14.2.2025, prot. QC/2025/14486, di indizione del menzionato avviso pubblico;

- deliberazioni della Giunta capitolina n. 136 del 26.4.2024, recante “indirizzi e criteri generali per la valorizzazione economica, sociale e paesaggistico-ambientale del Litorale di RO”, e n. 44 dell’11.2.2025, recante “integrazione” a detta delib. n. 136/24;

(I mm.aa.)

- della determinazione dirigenziale rep. QC/1398/2025, prot. QC/60555/2025 del 16.5.2025, recante presa d’atto della graduatoria redatta dalla Commissione e approvazione della graduatoria definitiva e della conseguente proposta di aggiudicazione afferente all’avviso pubblico per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del litorale di RO CA di cui al bando approvato con d.d. rep. n. Qc/462/2025, prot. n. Qc/14486/2025, con particolare riferimento al Lotto A.18; del relativo All. A “Graduatoria provvisoria e proposta di aggiudicazione” e del “Prospetto aggiudicatari gara”;

- della determinazione dirigenziale rep QC/1443/2025, prot. QC/63401/2025 del 20.5.2025, di rettifica della graduatoria definitiva, con particolare riferimento al Lotto A.18, nonché del relativo Allegato A - graduatoria rettificata e proposta di aggiudicazione, e della nota del Presidente della Commissione prot. QC/60344 del 16.5.2025, recante rettifica prospetto per meri errori materiali;

- dell’atto prot. QC/35298 del 4.4.2025, recante istituzione del seggio di gara e della commissione per la valutazione delle offerte;

- di tutti i verbali del seggio di gara e della commissione di valutazione delle offerte, e in particolare, per quanto qui rileva, del Verbale del seggio di gara del 10-11.4.2025, di apertura delle buste amministrative relative al Lotto A.18; del Verbale del seggio di gara del 14.4.2025, recante le esclusioni e i soccorsi istruttori per il Lotto A.18; del Verbale del seggio di gara del 18.4.2025, di ammissione a seguito dei soccorsi istruttori per il Lotto A.18; del verbale di quinta seduta riservata della Commissione giudicatrice del 28.4.2025; del verbale di sesta seduta riservata della Commissione giudicatrice del 29.4.2025 di valutazione delle offerte tecniche relative al lotto A.18; del verbale di prima seduta pubblica del 7.5.2025 di valutazione delle offerte economiche relative al lotto A.18;

- nei limiti esposti con il presente atto, della determinazione dirigenziale rep. QC/1215/2025, prot. QC/46146/2025 del 30.4.2025, recante “Autorizzazione alla prosecuzione dell’attività ai soggetti titolari di concessioni demaniali marittime formalmente scadute ma ancora nella materiale disponibilità del bene al fine di garantire il regolare avvio della stagione balneare 2025. Continuità operativa dei servizi all’utenza”;

- ove occorra, del regolamento della Regione Lazio 12.8.2016, n. 19 e s.m.i., recante “Disciplina delle diverse tipologie di utilizzazione delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative”, nei limiti esposti con il presente atto;

- di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo, e in particolare dell’Avviso pubblico approvato con d.d. prot. QC/462/2025 del 14.2.2025;

(II mm.aa.)

- della determinazione dirigenziale Rep. n. QC/2424/2025, prot. n. QC/110489/2028 dell’8.8.2025, recante: “Rettifica graduatoria definitiva afferente l’Avviso pubblico per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del Litorale di RO CA, per finalità turistiche e ricreative, giusta Determinazione Dirigenziale rep. n. QC/462/2025, prot. n. QC/14486/2025, approvata con Determinazione Dirigenziale numero repertorio QC/2377/2025 del 05/08/2025 numero protocollo QC/109336/2025 del 05/08/2025”, con cui è stata rettificata la Graduatoria relativa al Lotto A.18 – La VE stralciando la soc. Bola Beach s.r.l., e del relativo All. A, recante la Graduatoria rettificata in data 8.8.2025;

- della determinazione dirigenziale rep. n. QC/2377/2025, prot. n. QC/109336/2025 del 5.8.2025, recante: “Rettifica graduatoria definitiva afferente l’Avviso pubblico per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del Litorale di RO CA, per finalità turistiche e ricreative, giusta Determinazione Dirigenziale rep. n. QC/462/2025, prot. n. QC/14486/2025, approvata con Determinazione Dirigenziale numero repertorio QC/1443/2025 del 20/05/2025 numero protocollo QC/63401/2025 del 20/05/2025”, e del relativo All. A: “Graduatoria rettificata e proposta di aggiudicazione_signed”;

- della (identica a quella rep 2377/2025) determinazione dirigenziale rep. n. QC/2374/2025, prot. n. QC/109336/2025 del 5.8.2025, recante: “Rettifica graduatoria definitiva afferente l’Avviso pubblico per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del Litorale di RO CA, per finalità turistiche e ricreative, giusta Determinazione Dirigenziale rep. n. QC/462/2025, prot. n. QC/14486/2025, approvata con Determinazione Dirigenziale numero repertorio QC/1443/2025 del 20/05/2025 numero protocollo QC/63401/2025 del 20/05/2025”;

- per quanto occorrer possa, del Verbale di seduta del 5.8.2025, prot. QC/109233 del 5.8.2025;

- della determinazione dirigenziale rep. n. QC/2421/2025, prot. n. QC/110479/2025 dell’8.8.2025, recante: “Stipula delle concessioni demaniali marittime afferenti l’Avviso pubblico per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del Litorale di RO CA, per finalità turistiche e ricreative, giusta Determinazione Dirigenziale rep. n. QC/462/2025, prot. n. QC/14486/2025, per la stagione balneare 2026”;

- degli atti relativi alla “verifica requisiti aggiudicatari” disposta da RO CA e conosciuta solo in seguito al deposito eseguito nel presente giudizio in data 19.9.2025;

- di tutti gli atti già impugnati con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti, e in particolare dell’Avviso pubblico approvato con d.d. prot. QC/462/2025 del 14.2.2025, di tutti i Verbali del seggio di gara e della commissione di valutazione delle offerte relativi al lotto A.18, del regolamento della Regione Lazio 12.8.2016, n. 19 e s.m.i.;

(III mm.aa.)

- della nota di RO CA, Dipartimento valorizzazione del patrimonio e politiche abitative, Direzione rigenerazione del litorale e grandi progetti, prot. QC/2026/0007229, trasmessa via pec in data 3.2.2026, recante: «Comunicazioni inerenti alla gara n. 4788 del 14/02/2025, approvata con Determinazione Dirigenziale prot. rep. N. QC/462/2025, prot. n. QC/14486/2025 del 14.02.2025 relative all’area demaniale denominata “LA VELA” e modalità operative di cui all’art. 25 D.P.R. 15 febbraio 1952, n. 328», con cui la ricorrente è stata invitata a sgomberare l’area oggetto della concessione “entro e non oltre il 31.3.2026”;

nonché per la condanna

di RO CA al risarcimento dei danni subiti e subendi dalla ricorrente per effetto degli atti impugnati, da disporsi in forma specifica, mediante esclusione dei controinteressati, aggiudicazione della concessione in favore della ricorrente, e subentro nel contratto di concessione medio tempore stipulato con il raggruppamento temporaneo d’imprese RO EC s.r.l., e/o per equivalente, secondo quanto sarà meglio determinato in corso di causa.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di RO CA, dell’Agenzia del demanio - Direzione RO CA, della RO EC s.r.l.s. e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 28 aprile 2026 il dott. LU NN e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

AT

1. Con ricorso notificato il 27.2.2025 (dep. in pari data) La VE stabilimento balneare s.r.l., premesso di essere un operatore del settore turistico e di essere già stata concessionaria di beni demaniali marittimi e di strutture turistico-ricreative, ha impugnato l’avviso pubblicato da RO CA il 14.2.2025 per l’affidamento di n. 31 concessioni di beni demaniali marittimi del litorale per finalità turistiche e ricreative, tra cui quello fin ad allora gestito dalla ricorrente (unitamente agli “Indirizzi e criteri generali per la valorizzazione economica, sociale e paesaggistico-ambientale del Litorale di RO”, adottati dalla Giunta Capitolina con la deliberazione n. 136 del 26.4.2024, successivamente integrata dalla deliberazione n. 44 dell’11.2.2025).

1.1. A fondamento dell’impugnativa la parte ha articolato un unico motivo (rubr. “ Violazione di legge. Violazione degli artt. 3 e 4, l. n. 118 del 2022 e s.m.i.; violazione dell’art. 1, d-l. n. 131 del 2024, conv. con mod. dalla l. n. 166 del 2024. Difetto di motivazione e di istruttoria. Illogicità e irragionevolezza manifesta. Violazione dei principi di concorrenza, par condicio, trasparenza, massimo accesso alle procedure di evidenza pubblica. Violazione degli artt. 3 e 41 Cost. Violazione art. 1, 1° prot. addizionale alla Cedu. Violazione della l.r. n. 13 del 2007, della l.r. n. 8 del 2015 e del reg. reg. n. 19 del 2016, spec. art. 19, c. 3 ”), con cui ha prospettato che:

- l’avviso impugnato sarebbe illegittimo in quanto elusivo delle previsioni di legge appositamente dettate dal legislatore statale per la gestione delle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, nell’esercizio della sua competenza esclusiva in materia di tutela della concorrenza;

- in particolare, la procedura, in quanto indetta il 14.2.2025, sarebbe soggetta alle previsioni di cui agli artt. 3 e 4 l. n. 118/2022, come modificate dall’art. 1 d.l. n. 131/2024, conv. con mod. dalla l. n. 166/2024;

- per contro, RO CA non solo non avrebbe fatto menzione delle predette disposizioni, ma ne avrebbe disatteso i principi e i criteri di gestione.

1.2. Più nello specifico, ad avviso di parte ricorrente, si tratterebbe di “violazioni che direttamente investono la possibilità di formulare un’offerta congrua, sostenibile e consapevole, perché incidono sugli elementi fondamentali del rapporto concessorio”, e segnatamente:

A) “ Mancata valorizzazione del valore degli investimenti non ammortizzati, e mancata previsione dell’obbligo di indennizzare il gestore TE ”:

- RO CA avrebbe dovuto determinare prima della pubblicazione del bando, ai sensi dell’art. 4, co. 4, lett. b) , l. n. 118/2022, l’indennizzo da riconoscere ai concessionari uscenti (tale da coprire il valore degli investimenti effettuati e non ammortizzati su ogni singolo lotto e quanto necessario per garantire un’equa remunerazione degli investimenti effettuati negli ultimi cinque anni);

- invece, l’art. 20 dell’avviso gravato: differirebbe l’individuazione dei beni oggetto di indennizzo a un momento, quello della redazione del “verbale di consegna”, successivo al rilascio della concessione; limiterebbe contra legem il valore dell’indennizzo ai “beni non amovibili realizzati o acquistati per l’esercizio della concessione”; farebbe riferimento per la determinazione dell’indennizzo a un decreto del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti che sarebbe tuttavia inconferente (decreto 28.12.2022, n. 202);

B) “ Indeterminatezza del contenuto della domanda, in particolare quanto al piano economico-finanziario. Illegittimità della durata della concessione. Violazione del reg. reg. n. 19/2016 ”:

- l’avviso gravato sarebbe illegittimo giacché, contrariamente a quanto previsto all’art. 4, co. 4, lett. c) ed l) nonché all’art. 4, co. 5, l. n. 118/2022, non dispone che la proposta tecnica debba essere corredata da un piano economico-finanziario atto a corroborarne la sostenibilità economica e stabilisce che la concessione abbia una durata (una stagione balneare, con facoltà di riassegnazione per un periodo massimo di due ulteriori annualità) inferiore a quella minima di cinque anni prevista dalla legge e, ad avviso della ricorrente, pure inidonea ad ammortizzare i costi che una proposta seria e affidabile richiederebbe;

- né tale inferiore durata potrebbe trovare un fondamento nell’art. 19, co. 3, reg. reg. Lazio n. 19/2016, sia in quanto norma di rango secondario e comunque da leggersi alla luce delle sovraordinate e successive previsioni statali sia perché, pur accordando ai comuni la possibilità di provvedere, nelle more dell’approvazione del Pua comunale o del relativo adeguamento, al rilascio di concessioni temporanee, comunque richiederebbe la sussistenza di “casi eccezionali” (nel cui novero non potrebbe rientrare la mancata approvazione del Pua, in ragione degli anni oramai trascorsi rispetto alla pubblicazione del predetto regolamento);

- d’altronde, osserva ancora la ricorrente, la Giunta capitolina, nelle linee di indirizzo adottate con la delibera n. 136/2024, aveva richiesto di definire ex ante un complessivo studio dell’arenile, la cui mancata attuazione disvelerebbe una carenza di istruttoria, di motivazione e di determinatezza dell’oggetto della concessione e il cui mancato completamento non potrebbe integrare i suddetti “casi eccezionali”, poiché si tratterebbe di onere procedimentale a carico dell’amministrazione e, in ogni caso, previsto come propedeutico allo svolgimento delle stesse gare stagionali;

C) “ Indeterminatezza dell’oggetto della concessione e conseguente impossibilità di formulare un’offerta consapevole ”:

- l’avviso impugnato sarebbe illegittimo anche perché sarebbe incerta e non correttamente definita la consistenza delle aree da affidare in concessione, in dedotta violazione di quanto previsto all’art. 4, co. 4, lett. a) ed m) , l. n. 118/2022;

- nello specifico, le schede descrittive dei beni demaniali allegate al bando non sarebbero sufficienti, poiché RO CA non avrebbe eseguito tutte quelle attività preliminari e propedeutiche all’indizione delle procedure secondo quanto stabilito dalla Giunta capitolina con la delibera n. 136/2024;

- invero, il Gruppo di lavoro a tal fine appositamente costituito con determinazione dirigenziale del 18.4.2024 non avrebbe completato le attività previste e l’art. 20 dell’Avviso, proprio in ragione di tale lacuna, rinvierebbe a un momento successivo all’aggiudicazione della concessione la redazione di un “Verbale di consegna che dovrà contenere una descrizione dettagliata delle consistenze e dello stato di manutenzione del bene”;

- tali asserite illegittimità sarebbero vieppiù avvalorate dalla circostanza che l’avviso prevede che il sopralluogo da parte degli interessati sia soltanto facoltativo, pur espressamente ritenendo necessario (quanto meno) visionare lo stato dei luoghi “al fine di presentare una offerta consapevole”;

- in altri termini, in assenza di una definizione certa e corretta delle consistenze, dello stato di manutenzione, dei beni amovibili e di quelli di difficile rimozione correttamente assentiti e di quelli non correttamente assentiti, come pure dei beni già acquisiti al patrimonio dello Stato, risulterebbe impossibile per un operatore serio predisporre una proposta progettuale completa del “Progetto Architettonico e Costruttivo”, o individuare le soluzioni per assicurare un “Minor impatto visivo” o per migliorare l’ “Accessibilità”, secondo quanto previsto dal bando;

D) “ Illegittima previsione della royalty a titolo di offerta economica. Incertezza assoluta dell’offerta economica” :

- l’art. 14 dell’avviso prevede che il concorrente, fermo l’obbligo del pagamento del canone annuale di concessione, debba strutturare la propria offerta economica anche con “una percentuale unica offerta, a titolo di royalty , da applicarsi sul fatturato complessivamente realizzato nell’esercizio della concessione, in aumento rispetto alla royalty del 2,00 % (duepercento) a base d’asta”;

- tale clausola, al pari della delibera di Giunta n. 44/2025, che indirizza gli uffici a procedere in tal senso, violerebbe l’art. 4, co. 6, lett. a) , l. n. 118/2022, che, nell’individuare i criteri di valutazione delle offerte, prevederebbe esclusivamente la possibilità di valutare “l’importo offerto rispetto all’importo minimo di cui al comma 4, lettera e) ” e cioè rispetto al “valore dell'indennizzo di cui al comma 9”;

- né l’ente concedente avrebbe potuto provvedere in autonomia, in quanto la giurisprudenza costituzionale avrebbe chiarito in più occasioni che criteri e modalità di affidamento delle concessioni sono riservati alla competenza esclusiva dello Stato ex art. 117, co. 2, lett. e) , Cost.;

- peraltro, una tale previsione della royalty renderebbe incerta e indeterminabile l’offerta economica, perché farebbe riferimento a un presupposto futuro, incerto, indeterminato e indeterminabile (“il fatturato complessivamente realizzato nell’esercizio della concessione”);

- essa, inoltre, snaturerebbe il rapporto concessorio, in quanto trasformerebbe la concessione di beni in concessioni di servizi;

- ancora, la clausola sarebbe elusiva dei canoni di ragionevolezza, economicità e buon andamento, in quanto non sarebbe affatto scontato che l’operatore che abbia proposto una maggiore percentuale sul fatturato sia quello che effettivamente apporterà una maggiore utilità economica all’amministrazione;

E) “ Indeterminatezza di alcuni criteri di valutazione dell’offerta tecnica, che rendono impossibile formulare un’offerta attendibile e ulteriori profili di criticità del bando che incidono sulla partecipazione ”:

- l’avviso gravato sarebbe illegittimo anche nella misura in cui non individuerebbe criteri ed elementi di valutazione dell’offerta tecnica che consentano di formulare una proposta consapevole e realizzabile;

- nello specifico:

-- gli elementi di valutazione sarebbero gli stessi per tutti i lotti messi a gara, nonostante la loro disomogeneità e la suddivisione degli stessi in tre tipologie (stabilimenti balneari, esercizi di ristorazione e spiagge libere attrezzate);

-- l’elemento dell’offerta tecnica denominato “Qualità della Proposta progettuale”, quanto in particolare ai sub criteri che richiedono la presentazione di un “Progetto Architettonico e costruttivo”, del “Minor impatto ambientale”, del “Minor impatto visivo”, della “Accessibilità”, sarebbe assolutamente incerto e indeterminato, in quanto non sarebbe nota l’esatta consistenza delle aree dei beni e poiché la realizzazione del predetto progetto richiederebbe l’ottenimento di tutta una serie di pareri acquisibili però solo a valle dell’aggiudicazione, senza che peraltro sia stabilito quale debba essere il livello di progettazione;

-- tali criticità sarebbero acuite dalla tempistica prevista nella procedura, che non consentirebbe affatto di porre in essere tutte le attività necessarie alla realizzazione della proposta progettuale e all’avvio dell’attività;

-- inoltre, alcuni criteri di valutazione non sarebbero congrui rispetto a quanto l’avviso dichiara di voler perseguire: il bando, tra gli elementi di valutazione dell’esperienza pregressa, indica il possesso della certificazione di impresa a prevalente carattere giovanile (con attribuzione di un punteggio pari a 10 sui 20 complessivi previsti per questo elemento), ma ciò contrasterebbe con la ravvisata esigenza di premiare l’esigenza pregressa; parimenti contraddittoria sarebbe la previsione di un punteggio massimo di 5 nel caso in cui il concorrente non possieda alcuna concessione e di 0 punti nel caso di titolarità di più di una concessione; più in generale, i criteri non sarebbero allineati a quanto previsto dall’art. 4, co. 4, l. n. 118/2022, anche con riguardo alla previsione, in base all’art. 4 dell’avviso impugnato, di un “Vincolo di Partecipazione e di Aggiudicazione” (assetto che ridurrebbe la libera espressione del confronto competitivo e di cui l’amministrazione non avrebbe offerto alcuna motivazione).

2. RO CA si è costituita in resistenza.

2.1. In via pregiudiziale, ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa, prospettando che le clausole gravate non sarebbero “immediatamente escludenti”.

2.2. Nel merito, l’ente ha anzitutto contestato l’assunto da cui muove il ricorso, deducendo che la procedura indetta non ricadrebbe nell’ambito di applicazione della normativa statale invocata dalla società per le seguenti ragioni:

- la gara prefigurata nel prototipo legislativo andrebbe letta e inquadrata alla luce della proroga prevista in favore dei gestori attuali, purché titolari una concessione in essere; tale paradigma normativo sarebbe dunque estraneo alla realtà del litorale romano, dove vi sarebbero soltanto ex concessionari, con titoli oramai scaduti da diversi anni, sì da non poter beneficiare della proroga sino al 2027 stabilita dalla legge statale;

- l’assegnazione di concessioni a lungo termine, inoltre, sarebbe preclusa dalla mancata approvazione del Pua, pur adottato con deliberazione dell’Assemblea capitolina n. 98/2022; tale circostanza obbligherebbe a esperire procedure concorsuali c.d. ponte;

- mancherebbero peraltro “alcuni decreti, imprescindibili per la traduzione in concreto del paradigma ivi profilato”.

2.3. L’amministrazione ha poi offerto ulteriori argomentazioni difensive:

- quanto all’indennizzo, ha prospettato che i gestori uscenti non potrebbero vantare alcuna pretesa in tal senso, in forza di quanto previsto dall’art. 49 cod. nav. e che, comunque, “per spirito di maggior cautela e salvaguardando comunque possibili interessi di precedenti gestori”, l’ente ha ritenuto di contemplare un indennizzo da determinarsi, in assenza del decreto ministeriale, secondo una stima effettuata anche liberamente dalle parti e da porre poi a carico del nuovo concessionario subentrante, nei limiti dell’importo non ammortizzato, nella logica quindi di un obbligo c.d. passante (finanziariamente neutro) tra il precedente gestore e l’affidatario della gara che sarà indetta entro il 2027 ai sensi degli artt. 3 e 4 l.n. 118/2022;

- sulla royalty , ha evidenziato che la scelta effettuata dall’amministrazione coglierebbe gli spunti offerti dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato con le sentenze nn. 17 e 18 del 2021 e dall’Agcm con le “Proposte di riforma concorrenziale, ai fini della Legge Annuale e per il Mercato e la Concorrenza, anno 2021” in termini di più proficua valorizzazione dei beni, a beneficio dell’erario e quindi dell’intera collettività; ciò non contrasterebbe con la legge, in quanto la clausola finirebbe per inserirsi in un accordo negoziale tra le parti (che dunque costituirebbe nella sostanza il fondamento dell’attribuzione patrimoniale in favore dell’amministrazione); peraltro, la clausola non renderebbe indeterminabile l’offerta, sia perché lo stesso ricorrente, in quanto gestore TE, sarebbe a conoscenza dei dati rilevanti, sia in quanto ogni interessato che partecipi a una gara pubblica si esercita e cimenta nella previsione di costi, ricavi e utili;

- per quanto concerne la durata, ad avviso dell’amministrazione, l’integrale applicazione dell’art. 4 l. n. 118/2022 sarebbe preclusa dalla mancanza dell’atto regolatorio di utilizzo degli arenili (Pua), in virtù di quanto disposto dall’art. 19, co. 3, reg. Reg. Lazio n. 19/2016; l’ente dunque si sarebbe trovato di fronte a una scelta obbligata sull’individuazione della durata, la cui misura piuttosto contenuta avrebbe peraltro reso ultronea la richiesta del Pef;

- sul vincolo di partecipazione e aggiudicazione, si tratterebbe invero di un mezzo per raggiungere lo scopo della massima tutela del principio di concorrenza e la cui discrezionale adozione da parte dell’amministrazione, che non abbisognerebbe di particolare motivazione, non sarebbe sindacabile se non nel caso di abnormità;

- quanto alle linee di indirizzo adottate dalla Giunta capitolina, non vi sarebbe un vincolo assoluto di traduzione in clausole del bando, anche tenuto conto che non conterrebbero prescrizioni, sarebbero per lo più rievocative di principi generali e formulate in termini generici, per l’appunto di mero indirizzo;

- con riguardo all’asserita indeterminatezza dei beni da affidare in concessione, varrebbero le schede tecniche specifiche di ciascun lotto, elaborate a seguito di un’istruttoria effettuata da Risorse per RO s.p.a., da cui potrebbero essere tratte tutte le informazioni necessarie, completate dalla facoltà di ogni aspirante di prendere visione dello stato dei luoghi;

- quanto ai criteri di valutazione delle offerte, la stazione appaltante avrebbe adottato regole in grado di consentire a ciascun concorrente di valorizzare nella propria offerta le peculiarità del lotto di interesse e avrebbe inoltre bilanciato l’esperienza pregressa con la necessità di evitare ingiustificate restrizioni del mercato e di aprirlo a nuovi operatori.

3. L’Agenzia del demanio si è costituita in resistenza con atto di stile.

4. Respinta l’istanza di sospensione del bando in sede di appello cautelare, la società ha preso parte alla procedura, presentando la domanda di partecipazione per il lotto A.18 (“La VE”).

5. Con successivo ricorso per motivi aggiunti notificato il 14.7.2025 (dep. il 25.7) essa ha quindi impugnato la determinazione dirigenziale del 16.5.2025 (unitamente agli atti presupposti riportati in epigrafe), con cui RO CA ha approvato la graduatoria predisposta dalla commissione di gara, recante il seguente ordine: vincitore, RO EC s.r.l.; II class., Free Shoreline s.r.l.s.; III class., Bola Beach s.r.l.; IV class., EN s.r.l.; V class., La LA BO coop. soc.; VI class., La VE stabilimento balneare.

5.1. L’impugnativa è stata affidata ai seguenti motivi:

(i) “ Sulla mancata esclusione degli altri concorrenti per difetto dei requisiti di partecipazione previsti dall’avviso. Violazione dell’art. 7.2.1 del bando. Subordinatamente illegittimità dell’art. 7.2.1, lett. a) del bando per violazione degli artt. 3, 41, 97 Cost. e dei principi di par condicio, trasparenza e concorrenza ”: la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria e tutti gli altri concorrenti per insussistenza del requisito di idoneità professionale di cui al punto 7.2.1, lett. a) , dell’avviso (“ Essere iscritto nel Registro delle Imprese o registro analogo per attività coerenti e pertinenti con l’oggetto del Lotto al quale partecipa, quali lo svolgimento di attività turistico-ricreative, con specifico riferimento alla gestione di stabilimenti balneari e spiagge (codice ATECO 93.29.20 e similari) e/o gestione di attività di ristorazione e somministrazione di bevande (codice ATECO 56.10.11 e similari) ”; in subordine, qualora dovesse ritenersi che la predetta clausola sia da interpretare nel senso di consentire la partecipazione anche alle imprese “inattive” secondo la rispettiva visura camerale, l’avviso sarebbe in parte qua illegittimo, perché darebbe luogo a storture concorrenziali contrarie alle logiche di par condicio e concorrenza, incentivando la costituzione di imprese ad hoc per la partecipazione alla gara, pur sprovviste di adeguate capacità tecnico-professionali; inoltre, il quinto classificato dovrebbe essere escluso in quanto privo di un codice Ateco attestante l’esercizio di attività “coerenti e pertinenti” con l’oggetto del Lotto A.18;

(ii) “ Sull’inattendibilità dell’offerta economica dell’aggiudicataria e degli altri concorrenti del lotto a.18. Illegittimità degli atti impugnati per violazione degli artt. 3 e 97 Cost.. Violazione dell’art. 15 e dell’art. 19 dell’avviso. Violazione art. 12 della direttiva 2006/12/Ce del 12.12.2006 relativa ai servizi nel mercato interno. Violazione art. 37 cod. nav. violazione art. 4, l. n. 118/2022 e smi. Subordinatamente: illegittimità degli artt. 7.2, 14, 15, 19 dell’avviso per violazione degli artt. 3 e 97 Cost., dei principi di trasparenza e par condicio ”: la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria e tutti gli altri concorrenti per inattendibilità delle relative offerte, in quanto dette società avrebbero presentato un rialzo eccessivo della royalty prevista dall’avviso; in subordine, avrebbe dovuto quantomeno avviare un’interlocuzione con i concorrenti, al fine di verificare l’affidabilità e la sostenibilità dei significativi rialzi percentuali offerti, anche tenuto conto della proposta economica della ricorrente-gestore TE (che più degli altri conoscerebbe i dati di fatturato e di utile attendibili per formulare un’offerta sostenibile); in via di ulteriore subordine, il bando sarebbe illegittimo nella parte in cui non ha imposto requisiti speciali di partecipazione di natura economica, al fine di verificare la solidità dell’operatore concorrente, né ha disciplinato un subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta;

(iii) “ Sull’indebita valutazione dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria. Illegittimità degli atti impugnati per violazione degli artt. 13 e 15.1 del bando. In subordine. Illegittimità dell’art. 13 del bando ”: l’aggiudicataria non potrebbe essere ritenuta un’impresa a prevalente carattere giovanile, in quanto dalla relativa visura risulterebbe che soltanto due soci su sei hanno un’età inferiore a 35 anni e, quindi, non avrebbe avuto diritto al punteggio di 10 punti di cui al criterio B.3; la commissione non avrebbe dovuto attribuire 5 punti alle società EN (III classificata) e La LA BO (V classificata) per esperienza pregressa, in quanto la prima sarebbe stata costituita soltanto il 4.3.2025, mentre la seconda non svolgerebbe attività di gestione di stabilimenti balneari; il carattere approssimativo dei lavori della commissione sarebbe pure corroborato dalla circostanza che l’offerta tecnica della Bola Beach S.r.l. è stata utilmente valutata, nonostante che il seggio di gara avesse già definitivamente escluso la concorrente per assenza dei requisiti di idoneità tecnica previsti dall’avviso;

(iv) “ Sulla illegittima valutazione delle offerte tecniche. Violazione degli artt. 13 e 15.1 del bando, degli artt. 3 e 97 Cost., degli artt. 1 e 3, l. n. 241/1990. Difetto di motivazione. Violazione dei principi di trasparenza, concorrenza e par condicio. Illegittimità del bando per genericità dei criteri in violazione degli artt. 3 e 97 Cost. Violazione art. 4, l. n. 118/2022 ”: con riguardo alla valutazione delle offerte tecniche, la lex specialis si sarebbe limitata a prevedere macro-voci estremamente generiche circa l’apprezzamento della proposta progettuale, sicché la commissione avrebbe dovuto darsi dei sub-criteri di valutazione; soprattutto essa avrebbe dovuto esplicitare, con un giudizio motivato, le ragioni a giustificazione del punteggio attribuito; il voto numerico, nel caso di specie, non sarebbe sufficiente, in quanto la genericità degli elementi e dei criteri di valutazione non consentirebbe di ricostruire l’iter logico-giuridico seguito dalla commissione;

5.2. Con la stessa impugnativa, la società ha altresì gravato la determinazione dirigenziale del 30.4.2025, con la quale l’ente ha autorizzato “in via temporanea e per il tempo strettamente necessario al perfezionamento delle assegnazioni all’esito delle procedure di gara in corso, ai soggetti titolari di concessioni demaniali marittime formalmente scadute ma ancora nella materiale disponibilità del bene, di proseguire le attività turistico ricreative assentite”, con “l’obbligo a rilasciare l’area a semplice richiesta dell’Amministrazione nei termini da questa indicati”, deducendo:

(v) “ Illegittimità della d.d. rep. qc/1215/2025, prot. qc/46146/2025 del 30.4.2025 per violazione degli artt. 3 e 4, l. n. 118/2022. Violazione dei principi di proporzionalità e buon andamento. Violazione dell’avviso. Sviamento ”: il titolo della ricorrente non potrebbe dirsi scaduto, in forza dei provvedimenti di rinnovo e proroga che RO CA stessa avrebbe adottato, l’ultimo dei quali risalirebbe al 30.4.2024 (d.d. rep. QC1051/2024, prot. QC/24516/2024); la società dunque beneficerebbe dell’ulteriore proroga al 30.9.2027 prevista dall’art. 1 d.l. n. 131/2024; né l’amministrazione avrebbe potuto prevedere un obbligo di rilasciare l’area a semplice richiesta, considerato che vi sarebbero numerosi beni di proprietà della società che dovrebbero essere rimossi e per i quali sarebbe necessario chiedere e acquisire i relativi permessi e che l’art. 20 dell’avviso comunque subordina il rilascio alla determinazione dell’indennizzo per il concessionario TE.

5.3. La ricorrente ha inoltre reiterato le censure già articolate con il ricorso introduttivo, insistendo sul rilievo che l’amministrazione avrebbe dovuto necessariamente adeguarsi alla sopravvenuta disciplina statale di cui alla legge n. 118/2022.

5.4. Essa ha inoltre proposto azione ex art. 116 c.p.a. in relazione al silenzio-rifiuto che si sarebbe formato sull’istanza di accesso formulata per conoscere le offerte di tutti i candidati che la precedono in graduatoria e i procedimenti di verifica sull’aggiudicataria ai sensi dell’art. 20 del bando (su cui è stata poi dichiara la cessazione della materia del contendere con ordinanza ex art. 116, co. 2, c.p.a. n. 17981 del 17.10.2025).

5.5. La parte ricorrente ha quindi chiesto di:

“- annullare tutti i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con il presente ricorso per motivi aggiunti;

- per l’effetto condannare RO CA, in via principale, previa esclusione dell’aggiudicataria e degli altri concorrenti, ad aggiudicare il Lotto n. A.18 in favore di La VE Stabilimento Balneare e Ristorazione S.r.l., ovvero, subordinatamente, ad annullare l’intera procedura, ovvero ancora, gradatamente, a riedire la valutazione delle offerte;

- condannare altresì RO CA al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento della concessione a La VE Stabilimento Balneare e Ristorazione S.r.l. previo eventuale subentro nella concessione rilasciata all’aggiudicataria, ovvero al risarcimento dei danni per equivalente, in caso di esecuzione parziale o integrale della concessione nelle more del giudizio, nella misura che sarà quantificata in corso di causa”.

6. La parte resistente ha preso posizione sui motivi aggiunti con apposita memoria.

6.1. In via pregiudiziale ha eccepito l’inammissibilità delle censure riferite alle valutazioni espresse dalla commissione per difetto della “prova di resistenza”; quanto all’impugnazione della nota del 30.4.2025, ne ha eccepito l’irricevibilità per tardività nonché l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse (essendo nei fatti venuta meno l’efficacia dell’atto).

6.2. Nel merito, oltre a richiamare le precedenti difese, l’amministrazione ha replicato quanto segue:

- la condizione di inattività non evidenzierebbe una carenza del requisito di idoneità professionale richiesto dal bando, in quanto dovrebbe tenersi conto che nel territorio nazionale non sarebbero state esperite procedure evidenziali ai fini dell’assegnazione delle concessioni balneari, sicché la previsione di un requisito di partecipazione che selezioni soltanto le imprese con una certa “storia” imprenditoriale finirebbe per restringere enormemente il campo della competizione, “segnando il destino della gara, con la plausibile aggiudicazione, per lo più, alle medesime imprese, già ex concessionarie”;

- quanto alla verifica sui codici Ateco, la commissione avrebbe correttamente condotto un giudizio di “similarità” in rispondenza alla finalità di verifica della richiesta idoneità professionale, avuto riguardo all’interesse pubblico all’accesso al mercato di concorrenti per i quali sia possibile pervenire a un giudizio globale di affidabilità professionale, con l’esigenza di evitare la creazione o il rafforzamento di riserve di mercato in favore di determinati operatori economici;

- in punto di attendibilità economica delle offerte, la controparte non avrebbe supportato le proprie deduzioni dal punto di vista probatorio (in tal senso, non sarebbero spendibili le proiezioni effettuate sulla base del bilancio della ricorrente relativo a un’annualità), mentre il rialzo offerto dall’aggiudicataria sarebbe in linea con la media delle offerte riscontrata in tutti i lotti di gara;

- con riguardo al punteggio previsto per le imprese giovanili (criterio B.3), i tre (e non due – secondo l’amministrazione) soci under 35 della RO EC sarebbero titolari della maggioranza delle quote societarie, sì che sarebbe giustificata l’attribuzione del punteggio (la cui sottrazione comunque non gioverebbe alla ricorrente);

- quanto all’esperienza pregressa (criterio B.1), il punteggio aggiuntivo non sarebbe stato affatto riconosciuto alla LA BO, mentre la sottrazione dello stesso rispetto al totale dei punti conseguiti dalla società EN non potrebbe comunque arrecare alcuna utilità alla ricorrente;

- sulla valutazione delle offerte tecniche, nel dare atto che la stazione appaltante ha provveduto a rettificare la graduatoria con l’esclusione della società Bola per carenza dei requisiti prescritti, è stato osservato che la parte ricorrente, a seguito della pubblicazione dell’avviso, non avrebbe tempestivamente impugnato i criteri e gli schematismi valutativi previsti dalla lex specialis e che la media dei coefficienti, a cui è correlata la media dei punti assegnati, sarebbe direttamente espressiva del grado di apprezzamento dell’offerta in relazione ai singoli sub-criteri;

- circa la nota del 30.4.2025, la società non avrebbe alcun titolo per l’occupazione del bene, sicché non potrebbe in alcun modo censurare l’autorizzazione concessa dall’amministrazione a occupare soltanto temporaneamente l’area demaniale nelle more dello svolgimento della procedura.

7. Con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 30.10.2025 (dep. il 5.11) la società ha gravato gli atti di rettifica della graduatoria, il primo del 5.8 e l’ultimo dell’8.8, dove si dà atto dell’esclusione della Bola Beach dal lotto n. 18 e dunque del posizionamento dell’odierna ricorrente al quinto posto, reiterando le doglianze già dedotte (senza però che compaia più la censura relativa all’attribuzione all’aggiudicataria del punteggio di cui al criterio B.3 – impresa a prevalente carattere giovanile e con una prospettazione, prima assente, circa asserite false dichiarazioni in relazione al punteggio di cui al criterio B.1 – esperienza pregressa). Ha inoltre impugnato la determinazione dirigenziale dell’8.8.2025, là dove dispone la stipula delle concessioni con gli aggiudicatari a far data dalla stagione balneare 2026, prospettando che l’amministrazione non potrebbe rilasciare le concessioni per un’annualità diversa da quella prevista nel bando. Ha, infine, riproposto le conclusioni già rassegnate.

8. L’ente resistente ha replicato con apposita memoria.

8.1. In via pregiudiziale ha eccepito la tardività del secondo ricorso per motivi aggiunti, sostenendo l’applicabilità dei termini di cui all’art. 120 c.p.a. e rappresentando che gli atti da ultimo gravati sarebbero stati pubblicati sulla piattaforma TuttoGare e, in ogni caso, sarebbero stati conosciuti dall’interessata quantomeno con i depositi effettuati da RO CA in data 1-3.9.2025. Sempre in rito, ha eccepito la mancata riproposizione del motivo correlato al criterio tabellare B.3, prospettandone dunque l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse.

8.2. Nel merito, oltre a richiamare i precedenti scritti difensivi, la parte resistente ha osservato che la ricorrente, nel motivo dedicato alla presunta insussistenza dei presupposti per l’attribuzione del punteggio di cui al criterio B.1 (esperienza pregressa), avrebbe tentato di correggere il tiro, evocando una asserita falsa dichiarazione delle controinteressate società EN e LA BO; senonché, a quest’ultima non sarebbe stato riconosciuto il punteggio aggiuntivo, mentre alla prima avrebbe trovato applicazione quanto previsto dall’avviso in punto di esperienza maturata dal “legale rappresentante/socio di maggioranza/titolare effettivo, nei cinque anni antecedenti la data di pubblicazione dell’Avviso, nell’ambito delle attività turistico-ricreative oggetto della tipologia (‘A’, ‘B’ o ‘C’) di bene demaniale al quale partecipa”, avuto riguardo all’esperienza dell’amministratore unico della concorrente come dipendente della società ricorrente. Quanto allo slittamento della stagione balneare oggetto di affidamento, l’amministrazione ha prospettato che la data di avvio indicata nell’avviso potrebbe essere legittimamente differita in ragione del contenzioso instaurato e tenuto conto delle peculiarità dei contratti attivi.

9. Si è costituta in giudizio la controinteressata RO EC, in proprio e quale mandataria del costituendo r.t.i. primo classificato con la società mandante Beach Volley Accademy Dilettantistica. La parte controinteressata ha dedotto argomentazioni difensive a sostegno della propria mancata esclusione, evidenziando che la mandante sarebbe attiva e costituita sin dal 2012 e presenterebbe un codice Ateco aderente alla sua attività prevalente, ossia quella sportiva dilettantistica praticata sulla sabbia; ha inoltre insistito sull’attendibilità della propria offerta e sulla sussistenza del requisito di impresa a prevalente carattere giovanile.

10. All’esito dell’udienza del 10.2.2026 il Collegio, avuto riguardo alla natura dell’“Avviso” impugnato e dei vizi dedotti con il ricorso introduttivo nonché ai successivi sviluppi della procedura, ha disposto l’integrazione del contraddittorio nei confronti degli operatori che risultano inseriti nelle graduatorie per tutti i lotti delle tipologie A, B e C, quali controinteressati sopravvenuti.

11. Con un terzo ricorso per motivi aggiunti notificato il 5.3 (dep. il 6.3), la società ha impugnato la nota trasmessa via pec da RO CA il 3.2.2026, con cui la ricorrente è stata invitata a sgomberare l’area oggetto della concessione “entro e non oltre il 31.3.2026”, sia facendone valere l’illegittimità in via derivata per le censure già dedotte con le precedenti impugnative sia per un’ulteriore censura di invalidità propria (“ Violazione/falsa applicazione degli artt. 3 e 4, l. n. 118/2022. Violazione/falsa applicazione degli artt. 25 e 31 del d.P.R. n. 328/1952 e dell’art. 49 cod. nav.. Violazione degli artt. 3 e 97 Cost. e dei principi di economicità e buon andamento. insussistenza e comunque errata valutazione dei presupposti in fatto e in diritto. violazione/falsa applicazione dell’art. 20 dell’avviso” ).

11.1. Più nello specifico, la RO EC non potrebbe essere ritenuta aggiudicataria in via definitiva, in ragione del contenzioso in atto sulla legittimità degli atti della procedura (che disvelerebbe altresì la violazione dei canoni di efficienza e buon andamento); il titolo della ricorrente sarebbe tuttora in essere in quanto oggetto di proroga ex lege; l’amministrazione avrebbe omesso di considerare l’indennizzo dovuto al gestore TE; le disposizioni invocate dall’ente (artt. 25 e 31 d.P.R. n. 328/1952) si riferirebbero alla scadenza della concessione e agli adempimenti richiesti al concessionario TE e non potrebbero dunque trovare applicazione nel caso in esame.

11.2. La società ha quindi chiesto nel merito di “annullare tutti i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo, con il primo ricorso e secondo ricorso per motivi aggiunti, nonché la nota impugnata con il presente terzo ricorso per motivi aggiunti” e, per l’effetto, di condannare RO CA “in via principale, previa esclusione dell’aggiudicataria e degli altri concorrenti, ad aggiudicare il Lotto n. A.18 in favore di La VE Stabilimento Balneare e Ristorazione S.r.l., ovvero, subordinatamente, ad annullare l’intera procedura, ovvero ancora, gradatamente, a riedire la valutazione delle offerte” nonché “al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante affidamento della concessione a La VE Stabilimento Balneare e Ristorazione S.r.l. previo eventuale subentro nella concessione rilasciata all’aggiudicataria, ovvero al risarcimento dei danni per equivalente, in caso di esecuzione parziale o integrale della concessione nelle more del giudizio, nella misura che sarà quantificata in corso di causa”.

12. Con decreto monocratico n. 675 del 10.3.2026 è stata accolta l’istanza ex art. 53 c.p.a. formulata dalla società e, per l’effetto, è stata disposta la dimidiazione dei termini nei sensi richiesti con riferimento al terzo ricorso per motivi aggiunti, fissando per la trattazione della domanda cautelare la camera di consiglio del 24.3.2026 e per la trattazione del merito l’udienza pubblica del 28.4.2026.

13. RO CA e la controinteressata RO EC hanno replicato al contenuto dell’ultimo ricorso per motivi aggiunti.

13.1. La prima ha eccepito l’inammissibilità dell’impugnativa in quanto la nota sarebbe priva di forza provvedimentale e comunque non si inserirebbe nella medesima sequenza procedimentale né avrebbe una stretta connessione o rapporto funzionale con l’oggetto del giudizio già in essere tra le parti. Nel merito ha osservato che la pendenza del contenzioso non priverebbe di efficacia gli atti della procedura adottati dall’amministrazione e che, comunque, il recupero del bene sarebbe un atto dovuto e vincolato, in ragione del fatto che la ricorrente sarebbe un occupante sine titulo dell’area demaniale (ciò che pure renderebbe irrilevanti le altre doglianze in punto di indennizzo e violazione di canoni di efficienza e buon andamento dell’azione amministrativa).

13.2. La seconda ha negato la fondatezza delle censure per ragioni analoghe a quelle dedotte dall’amministrazione.

14. L’istanza di sospensione dell’atto gravato è stata respinta in sede di appello cautelare.

15. Si è costituita in giudizio la Regione Lazio per evidenziare che “il Regolamento regionale n. 19/2016 è stato adottato in attuazione dell’art. 56 della L.R. n. 13/2007, quale regolamento ‘autorizzato’ ai sensi dell’art. 47, comma 2, lett. c) dello Statuto della Regione Lazio” e che “la disposizione di cui all’art. 19, comma 3, ha natura transitoria e risponde all’esigenza di garantire la continuità amministrativa nelle more dell’approvazione dei PUA comunali, prevedendo il rilascio di concessioni temporanee solo in presenza di casi eccezionali”.

16. All’odierna udienza la causa è stata trattenuta in decisione.

IT

1. In limine litis, occorre anzitutto dare atto che la società ha prodotto la documentazione attestante l’adempimento dell’ordine di integrazione del contraddittorio (v. dep. 9-10-31.3).

2. Ancora in via pregiudiziale è necessario scrutinare l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo sollevata dalla parte resistente, nei limiti di quanto ancora di interesse. Invero, la questione potrebbe risultare tuttora rilevante, malgrado la partecipazione della società alla procedura e la successiva impugnazione ex art. 43 c.p.a. degli atti che ne costituiscono lo svolgimento (unitamente a quelli presupposti già gravati con il ricorso introduttivo), in quanto l’eventuale fondatezza dell’eccezione con riguardo a tutte le censure contenute nel ricorso introduttivo porrebbe il tema della sorte dei successivi ricorsi per motivi aggiunti e, in particolare, della sussistenza o meno dei presupposti per una loro riqualificazione in termini di ricorso autonomo ( ex plur., Cons. Stato, sez. V, 6.2.2026, n. 962; Cons. Stato, sez. VI, 22.10.2025, n. 8193).

2.1. L’eccezione è infondata con riguardo ai contestati profili della durata dei titoli da rilasciare all’esito della procedura e della royalty.

2.2. La parte resistente muove essenzialmente dall’assunto che le clausole del bando contestate dall’odierna ricorrente non ne precludevano la partecipazione alla procedura. Esse dunque non sarebbero “immediatamente escludenti”, con la conseguenza che non ricorrerebbero i presupposti, per come chiariti da consolidata giurisprudenza, ai fini dell’immediata impugnazione della lex specialis .

2.3. Sennonché, giova osservare che il diffuso riferimento alla categoria delle cc.dd. clausole non immediatamente escludenti può valere soltanto come evocazione riassuntiva di una elaborazione ben più articolata sulle condizioni dell’azione e in particolare sull’interesse ad agire.

2.3.1. Invero, l’onere di tempestiva impugnazione è stato riferito dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, a partire dalle fondamentali considerazioni di cui alla sentenza n. 1 del 29.1.2003, più che a formule stereotipate, alla verifica – com’è del resto imposto dalla teoria generale del processo – della “sussistenza di una lesione concreta ed attuale della situazione soggettiva dell’interessato, che determina, a sua volta, la sussistenza di un interesse attuale all’impugnazione”.

2.3.2. È stato quindi osservato, nella predetta pronuncia, che “[c]iò che […], appare decisivo, ai fini dell’affermazione dell’onere di immediata impugnazione delle clausole che prescrivono requisiti di partecipazione è pertanto non soltanto il fatto che esse manifestino immediatamente la loro attitudine lesiva, ma il rilievo che le stesse, essendo legate a situazioni e qualità del soggetto che ha chiesto di partecipare alla gara, risultino esattamente e storicamente identificate, preesistenti alla gara stessa, e non condizionate dal suo svolgimento e, perciò, in condizioni di ledere immediatamente e direttamente l’interesse sostanziale del soggetto che ha chiesto di partecipare alla gara od alla procedura concorsuale”.

2.3.3. Tanto perché, chiarisce l’Adunanza plenaria, “l’eventuale illegittimità della procedura acquista significato e rilievo soltanto se comporta il diniego di aggiudicazione, in tal modo ledendo effettivamente l’interesse protetto, di cui è titolare il soggetto che ha preso parte alla gara”; interesse protetto che è, invero, costituito “non dall’astratta legittimità del comportamento dell’Amministrazione, ma dalla possibilità di conseguire l’aggiudicazione. L’aggiudicazione costituisce il bene della vita che l’interessato intende conseguire attraverso la gara; ed è il medesimo bene della vita che si intende conseguire attraverso la tutela giurisdizionale, nell’ipotesi di illegittimo diniego di aggiudicazione”.

2.4. Orbene, il caso in esame presenta delle significative peculiarità che consentono di riconoscere la sussistenza di una lesione attuale (per come affermata) già al momento della proposizione del ricorso introduttivo.

Invero, la parte ricorrente ha prospettato inter alia che RO CA non avrebbe potuto indire una gara-ponte per il rilascio delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, ma avrebbe dovuto applicare la disciplina nazionale di cui all’art. 4 l. n. 118/2022, con la conseguenza, per quanto qui d’interesse, che l’oggetto della procedura avrebbe dovuto, tra l’altro, concernere il rilascio di titoli di durata non inferiore a cinque anni. Inoltre, sempre secondo la prospettazione della società ricorrente, l’ente non avrebbe potuto, in dedotta assenza di una copertura legislativa, stabilire l’obbligo di pagamento di una royalty in favore dell’amministrazione, inserendolo peraltro tra i criteri di valutazione dell’offerta economica in termini di maggiore rialzo rispetto alla misura minima fissata dall’avviso.

2.5. In sostanza, con tali censure la parte ricorrente ha contestato gli elementi essenziali della concessione (durata e corrispettivo) da affidare all’esito della procedura; ha prospettato che la lex specialis avrebbe già leso l’interesse, a suo dire giuridicamente tutelato dalla legge nazionale, a conseguire un bene della vita diverso da quello plasmato dall’ente concedente con le regole di gara; ha quindi affermato un bisogno di tutela che prescinde dagli esiti dello svolgimento della procedura, ma vi preesiste, in quanto attiene, come già evidenziato, agli essentialia negotii concernenti l’uso del bene (inteso necessariamente anche nella sua dimensione giuridica) oggetto di procedura.

2.6. Nella peculiarità del caso in esame, può quindi affermarsi che l’eventuale esito vittorioso della procedura non farebbe venire meno l’esigenza di tutela posta a fondamento dell’azione, all’opposto, quindi, di quanto normalmente si verifica a fronte delle “clausole non immediatamente escludenti”, per le quali la lesione acquista invece attualità soltanto in caso di mancata aggiudicazione del bene della vita. In una tale eventualità, negare l’immediata impugnazione della lex specialis comporterebbe che i portatori di un siffatto interesse siano tenuti a partecipare alla procedura con riserva di introdurre comunque una lite pur in caso di esito vittorioso della stessa.

2.7. Né si potrebbe affidare la correzione degli elementi essenziali della concessione a un contenzioso successivo all’aggiudicazione, in quanto, così ragionando, il bene della vita conseguito all’esito della parentesi giurisdizionale sarebbe significativamente diverso da quello su cui si è svolto il confronto competitivo, con palese violazione delle logiche concorrenziali e dello stesso interesse dell’ente concedente a selezionare la migliore proposta proveniente dal mercato per la valorizzazione del bene demaniale.

2.7.1. Invero, è sin troppo ovvio che la platea degli operatori potenzialmente interessati a una concessione di lungo periodo e senza il pagamento di una royalty sul fatturato in favore dell’amministrazione non può razionalmente coincidere con quella degli aspiranti aggiudicatari di un titolo-ponte, per di più gravato dal peso economico della predetta obbligazione.

2.7.2. D’altronde, nel caso in esame, l’emenda giurisdizionale della concessione non sarebbe comunque possibile anche per altra ragione, in quanto, come sopra rilevato, la misura della royalty costituisce non soltanto il contenuto di un’obbligazione a carico del futuro concessionario, bensì anche uno dei criteri di valutazione delle offerte (in senso similare, questo Tribunale, sez. III- ter , con la sent. n. 9483 del 16.11.2012, ha già osservato che “le clausole dello schema di contratto” non sono riconducibili né alle “prescrizioni concernenti i requisiti per l’ammissione alla gara […]” né alle “altre prescrizioni che non determinano automaticamente conseguenze negative in capo ai partecipanti, invece prodotte dal provvedimento che ne faccia applicazione”; e che se dunque la loro contestazione non potesse essere immediata, ciò comporterebbe “un’inefficienza dell’ agere amministrativo, risolventesi in possibile alterazione della par condicio , in quanto una tempestiva correzione dello schema contrattuale consentirebbe a tutti i concorrenti di conoscere per tempo il definitivo assetto pattizio del futuro rapporto con la stazione appaltante e di assumere le conseguenti determinazioni, anche in termini di offerta”).

2.8. Del resto, sotto una diversa prospettiva, il caso in esame è pure riconducibile alle tradizionali ipotesi in cui la legittimazione è riconosciuta, indipendentemente dalla presentazione dell’offerta, nel caso in cui “ si contesti in radice l'indizione della gara ” o “ si contesti che una gara sia mancata ” e che siano previste “ condizioni negoziali che rendano il rapporto contrattuale eccessivamente oneroso e obiettivamente non conveniente ” ovvero l’assunzione di “obblighi contra ius ” (Cons. Stato, Ad. plen., 26.4.2018, n. 4); ipotesi assimilabili a quella qui controversa, dove si censura la scelta di RO CA di seguire un paradigma normativo in tesi del tutto diverso da quello corretto e che conduce, secondo le prospettazioni di parte ricorrente, al rilascio di un titolo i cui elementi essenziali sarebbero inidonei a consentire un ammortamento dei costi che una proposta seria e affidabile richiederebbe e che sarebbero comunque contra ius , perché sprovvisti di copertura legislativa ( cfr. Cons. Stato, sez. V, 25.1.2024, n. 807, sull’onere di immediata impugnazione – quantomeno – del bando nel caso in cui si contesti l’impostazione stessa della gara e, in particolare, la determinazione dell’oggetto).

2.9. L’iniziativa giurisdizionale dell’odierna ricorrente, quale operatore del settore turistico seriamente interessato a un uso proficuo del demanio marittimo, è dunque ammissibile con riguardo ai profili sopra evidenziati; con la precisazione che le censure articolate nel ricorso introduttivo verranno esaminate infra nello scrutinio del secondo ricorso per motivi aggiunti (ove esse sono state espressamente riproposte), in quanto la società ha chiesto in via principale l’aggiudicazione del lotto di interesse e, soltanto in via subordinata, l’annullamento dell’intera procedura.

3. Tanto precisato, è necessario dare atto dell’improcedibilità della prima impugnativa ex art. 43 c.p.a. per sopravvenuto difetto di interesse, in quanto gli atti con quel mezzo impugnati sono stati superati dai provvedimenti gravati con il secondo ricorso per motivi aggiunti, a eccezione della determinazione dirigenziale del 30.4.2025, a cui è riferito il quinto motivo.

4. Con tale censura la società prospetta l’illegittimità della predetta determinazione dirigenziale, con cui l’ente resistente aveva autorizzato, in via temporanea per la stazione balneare 2025 e per il tempo strettamente necessario al perfezionamento delle assegnazioni all’esito delle procedure di gara in corso, i soggetti titolari di concessioni demaniali marittime scadute ma ancora nella materiale disponibilità del bene, a proseguire le attività turistico ricreative assentite, con l’obbligo di rilasciare l’area a semplice richiesta dell’amministrazione nei termini da questa indicati.

4.1. L’invalidità della determinazione dirigenziale discenderebbe dalla circostanza che l’odierna ricorrente sarebbe titolare di “un titolo che, in forza dei provvedimenti di rinnovo e proroga adottati dalla stessa RO CA, l’ultimo dei quali risalente al 30.4.2024 (D.D. rep. QC1051/2024, prot. QC/24516/2024), era ed è da considerarsi ‘in essere’ alla data di entrata in vigore della l. n. 118 del 2022”.

4.2. Sennonché, a parte il generico riferimento a rinnovi e proroghe (in atti risulta soltanto un titolo scaduto nel 2013; doc. 6 ric.) e prescindendo dall’esame delle questioni pregiudiziali per ragioni di economia processuale, proprio la determinazione del 30.4.2024, richiamata dalla società a supporto della propria tesi, in realtà aveva autorizzato gli ex concessionari a permanere nell’occupazione dei beni demaniali per la sola stagione balneare 2024, nelle more dello svolgimento di una nuova procedura evidenziale in luogo di quella indetta nel 2020, oggetto all’epoca di annullamento giurisdizionale.

4.3. L’atto dunque già muoveva dall’incontestata scadenza del titolo solo oggi vantato dalla società, nel senso che l’amministrazione aveva ritenuto, pur nella consapevolezza che gli occupanti dei beni demaniali fossero privi di titolo, di disporre una mera “proroga tecnica” nelle more della indizione di una nuova gara.

4.4. Peraltro, la predetta determinazione del 2024 è stata già ritenuta illegittima dal Tribunale (sez. II, sent. n. 20554 del 19.11.2024, conf. da Cons. Stato, sez. VII, 29.8.2025, n. 7152), sul presupposto che, pur non dubitandosi “della possibilità di dare corso ad affidamenti temporanei delle concessioni balneari, nelle more dell’espletamento di gare ad evidenza pubblica strutturate”, in quel peculiare caso la procedura non era stata ancora indetta; di qui il ravvisato contrasto con il diritto unionale. Tale aspetto priva ulteriormente di efficacia euristica le argomentazioni spese dalla società a corredo del proprio assunto di perdurante efficacia della concessione.

4.5. Il motivo deve pertanto essere disatteso.

5. Esaurito l’esame del primo ricorso per motivi aggiunti, occorre a questo punto vagliare l’ulteriore eccezione in rito sollevata dalla parte resistente, concernente l’asserita tardività della seconda impugnativa ex art. 43 c.p.a.

5.1. L’eccezione di irricevibilità, argomentata sul presupposto che troverebbe applicazione il termine dimidiato di decadenza ex art. 120 c.p.a., deve essere disattesa.

5.2. Invero, non si tratta di procedura di affidamento di pubblici lavori, servizi o forniture, ma di concessione di beni demaniali, per cui trova applicazione il rito ordinario e non quello speciale, il cui ambito applicativo è, per giurisprudenza costante, di stretta interpretazione (Cons. Stato, sez. V, 18.10.2019, n. 7398; più di recente, ex multis, Cons. Stato, sez. VII, 21.3.2024, n. 2762).

6. Può dunque procedersi all’esame del merito del secondo ricorso per motivi aggiunti, muovendo dal prioritario scrutinio delle censure che in caso di fondatezza comporterebbero l’aggiudicazione del lotto all’odierna ricorrente, in doverosa considerazione, sulla base del principio della domanda, delle conclusioni rassegnate dalla società.

7. Con il primo motivo la parte ha dedotto che la stazione appaltante avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria e tutti gli altri concorrenti per dedotta carenza del requisito di idoneità professionale di cui al punto 7.2.1, lett. a) , dell’avviso, in quanto: le società classificatesi alle prime tre posizioni (RO EC, Free Shoreline e EN) risultano inattive e costituite dopo la pubblicazione dell’Avviso di indizione della procedura di gara (avvenuta in data 14.2.2025); la quarta classificata, La LA BO, pur risultando attiva, sarebbe priva di un codice Ateco attestante l’esercizio di attività “coerenti e pertinenti” con l’oggetto del Lotto A.18 (gestione di uno stabilimento balneare).

7.1. Ora, l’art. 7.2.1 della lex specialis , rubricato “Requisiti di idoneità professionale”, prevede che ciascun concorrente a pena di inammissibilità deve “ a) Essere iscritto nel Registro delle Imprese o registro analogo per attività coerenti e pertinenti con l’oggetto del Lotto al quale partecipa, quali lo svolgimento di attività turistico-ricreative, con specifico riferimento alla gestione di stabilimenti balneari e spiagge (codice ATECO 93.29.20 e similari) e/o gestione di attività di ristorazione e somministrazione di bevande (codice ATECO 56.10.11 e similari). Ai fini della comprova, il concorrente potrà allegare una visura camerale aggiornata, fermo rimanendo che l’Amministrazione concedente provvederà d’ufficio, tramite il FVOE, ad acquisire l’iscrizione nel Registro delle Imprese o registro analogo ”.

7.2. Principiando dalla censura rivolta all’operatore che immediatamente precede l’odierna ricorrente nella graduatoria, giova rammentare che, nello specifico ambito delle procedure per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, la giurisprudenza ha precisato che non può assumere rilievo dirimente né che nell’oggetto sociale di un operatore non figuri la gestione di stabilimenti balneari “trattandosi di un’attività che detto operatore economico, in conseguenza delle ripetute proroghe delle concessioni in essere, non ha mai potuto svolgere” né che il concorrente non abbia già esercitato un’attività esattamente corrispondente a quella in concessione, “in quanto ciò contrasterebbe con il principio di par condicio nell’accesso al «mercato» delle concessioni demaniali” (Cons. Stato, sez. VII, 4.4.2025, n. 2907).

7.3. Orbene, dalla visura camerale della concorrente La LA BO (all. 23, I mm.aa.) risulta invero cha la società svolge prevalentemente l’attività di “assistenza bagnanti” e “servizi connessi alla balneazione su spiagge”, ma anche, inter alia, “attività di somministrazione di bevande”, di “pulizia generale di edifici”, di “servizi per la cura del paesaggio”, di “intrattenimento e divertimento”, inclusa la “riparazione e manutenzione di giostre, altalene e altre attrazioni di divertimento”. Non è quindi affatto irragionevole il giudizio complessivo di idoneità professionale formulato dalla commissione di gara, nel senso di ritenere che l’insieme delle attività esercitate dalla società esprima quella attitudine imprenditoriale di organizzare persone e mezzi per offrire una pluralità di servizi in grado di soddisfare esigenze di accoglienza, turistiche e ricreative.

7.4. D’altronde, è necessario evidenziare che il concetto di idoneità professionale, maturato nel contesto della disciplina sui contratti pubblici e oggi disciplinato all’art. 100 del relativo codice, non può essere trasposto senza i necessari adattamenti all’ambito per cui è causa, sia per la rammentata esigenza di evitare ingiustificate restrizioni di mercato e il permanere di rendite di posizione, sia perché, mentre nei contratti passivi i requisiti di professionalità concorrono a filtrare gli operatori che possano assicurare una certa qualità e regolarità delle prestazioni oggetto di affidamento, nei contratti attivi, tra cui sono pacificamente annoverate le concessioni di beni, siffatta esigenza non sussiste con eguale intensità, trattandosi di rapporti negoziali dai quali l’amministrazione ricava un’entrata senza chiedere al partner contrattuale specifiche prestazioni ( cfr. , di questa sezione, la sent. n. 14197 del 17.2.2025, ancorché in materia di valutazione di congruità delle offerte, dove si richiamano le considerazioni svolte da C.g.a.R.s., sez. giur., 28.9.2023, n. 620 e Cons. Stato, sez. III, 14.2.2022, n. 1071).

7.5. Tale ultimo rilievo consente inoltre di lumeggiare la questione dell’ammissibilità delle offerte presentate da società risultanti inattive.

7.6. A differenza di quanto ritenuto in giurisprudenza nel diverso settore normativo del codice dei contratti pubblici (a cui afferiscono le pronunce richiamate dalla ricorrente), il giudice dell’appello, con specifico riguardo alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, ha già chiarito che, se la lex specialis si limita a richiedere - come nel caso che occupa - l’iscrizione alla Camera di commercio, la condizione di inattività dell’impresa non risulta ostativa alla partecipazione alla gara (Cons. Stato, sez. VII, 14.6.2022, n. 4841; cfr. Cons. Stato, sez. V, 6.5.2022, n. 3564 in materia di accesso a finanziamenti pubblici).

7.7. Del resto, tale esito ermeneutico, come sopra anticipato, è coerente con la diversa struttura dei contratti attivi ed è pure riconducibile, nella peculiarità del settore delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative, alla circostanza che un’aprioristica esclusione delle start-up rischierebbe di restringere eccessivamente un mercato che nel tempo è rimasto notoriamente chiuso alle logiche concorrenziali.

8. Con un secondo motivo la ricorrente deduce che la commissione di gara avrebbe dovuto escludere l’aggiudicataria e tutti gli altri concorrenti per inattendibilità delle relative offerte, in quanto gli altri operatori avrebbero presentato un rialzo eccessivo (dall’8% al 18,20%) della royalty prevista dall’avviso; in subordine, la commissione avrebbe dovuto quantomeno avviare un’interlocuzione con i concorrenti, al fine di verificare l’affidabilità e la sostenibilità dei significativi rialzi percentuali offerti, anche tenuto conto della proposta economica della ricorrente-gestore TE (che più degli altri conoscerebbe i dati di fatturato e di utile attendibili per formulare un’offerta sostenibile); in via di ulteriore subordine, il bando sarebbe illegittimo nella parte in cui non ha imposto requisiti speciali di partecipazione di natura economica, al fine di verificare la solidità dell’operatore concorrente, né ha disciplinato un subprocedimento di verifica della congruità dell’offerta.

8.1. Il motivo è destituito di fondamento.

8.2. Come già chiarito dalla sezione in casi analoghi:

- “il riferimento contenuto nell’avviso alla ‘congruità’ dell’offerta deve […] essere inteso, compatibilmente con la natura del rapporto da instaurare o del contratto da stipulare, come verifica della ‘capacità solutoria del debitore rispetto alle obbligazioni pecuniarie assunte, avuto riguardo alla capacità del medesimo di produrre reddito d’impresa, vieppiù nel caso di specie in cui il corrispettivo effettivo è legato all’alea del fatturato previsto’ (C.g.a.R.s., sent. n. 620/2023 cit.)” (sent. 14197/2025 cit.);

- traendo linfa dai principi costantemente ribaditi dalla giurisprudenza, pur se con riguardo al giudizio di anomalia nelle procedure soggette al Codice dei contratti pubblici, è stato inoltre precisato che “la verifica di congruità è discrezionale”, che “la mancata esclusione di un’offerta non abbisogna normalmente di una specifica motivazione (dovendosi ritenere che l’amministrazione non abbia rinvenuto elementi per giustificare l’esclusione)” e che chi contesta la mancata esclusione di un operatore ha l’onere di “dedurre specifiche ragioni, corredate almeno da un principio di prova, circa l’incongruità dell’offerta presentata dalla controinteressata” (sent. n. 4790 del 16.3.2026).

8.3. In altri termini, proprio perché la concessione di beni costituisce fonte di un’entrata per l’amministrazione, il rialzo, anche significativo, del corrispettivo da parte del concorrente non costituisce di per sé una incongruità, salvo che l’offerente versi in una tale situazione di incapacità di produrre reddito da potersi seriamente dubitare che l’obbligazione promessa venga poi effettivamente adempiuta.

8.4. Nel caso che occupa, l’odierna ricorrente ha invece presentato proiezioni di calcolo basate sul proprio bilancio (peraltro riferito a una sola annualità), senza soffermarsi sulla redditività attesa della futura attività né sulla struttura dei costi degli altri aspiranti aggiudicatari, pretendendo di ricavare dai rialzi offerti dagli altri operatori, peraltro significativamente diversi tra loro ma tutti ritenuti apoditticamente eccessivi se comparati con la propria dinamica dei costi/ricavi, una indimostrata inidoneità dei diversi concorrenti ad assicurare il futuro adempimento delle obbligazioni (la loro capacità solutoria).

8.5. Il motivo, quindi, non consente di cogliere alcuna irragionevolezza nelle valutazioni di RO CA né di validare l’assunto che l’avviso avrebbe dovuto prevedere ulteriori requisiti o una più dettagliata disciplina del giudizio di “congruità” delle offerte.

9. Con il terzo motivo la ricorrente prospetta che la commissione di gara avrebbe dovuto escludere La LA BO e la società EN per avere fornito false dichiarazioni al fine di conseguire il punteggio di cui al criterio tabellare B1 per esperienza pregressa o che, in subordine, detti concorrenti non avrebbero dovuto conseguire alcun punto per tale voce.

9.1. Il motivo è improcedibile per difetto di interesse, in quanto l’eventuale fondatezza della censura, siccome riguardante soltanto due dei quattro operatori che precedono la ricorrente in graduatoria, comunque non potrebbe comportare l’aggiudicazione del lotto in suo favore.

9.2. In ogni caso, già solo scrutinando la posizione della LA BO, ossia della concorrente immediatamente precedente l’odierna ricorrente nella graduatoria definitiva, è sufficiente osservare che nessun punteggio risulta esserle stato attribuito in relazione al criterio dell’esperienza pregressa (v. la scheda dell’all. 11 del verbale del 29.4.2025, doc. 12 I mm.aa.).

9.3. Né peraltro verrebbe in rilievo un’ipotesi di falsità dichiarativa, in quanto il motivo si limita a trascrivere uno stralcio delle attività riportate nell’offerta della controinteressata per poi affermare che tali attività non avrebbero alcuna “attinenza con la gestione di uno stabilimento balneare, che richiede tutt’altra esperienza, professionalità e responsabilità” (p. 25). Ora, fermo restando che nessun punteggio è stato attribuito per tale voce alla controinteressata, siffatta allegazione neppure evidenzia un’ipotesi di falsità, perché non viene affatto dedotto che le pregresse attività dichiarate dalla controinteressata non sarebbero mai state poste in essere, bensì che le stesse non sarebbero congrue rispetto all’oggetto della gara. Il motivo finisce quindi per confondere due piani assolutamente diversi, quello della incontestata verità storica delle attività vantate dalla LA BO con quello della loro valutazione (che, come sopra rilevato, ha comunque avuto esito negativo).

9.4. Analoghe considerazioni valgono con riguardo alla posizione della società EN, in relazione alla quale la ricorrente contesta la circostanza che “il concorrente si è limitato a dichiarare che l’amministratore unico è stato ‘dipendente’ dello stabilimento balneare La VE […], ma il generico riferimento all’essere stato dipendente, peraltro non accompagnato dalla produzione di alcun documento giustificativo, non dimostra l’esperienza pregressa nello specifico Lotto Bandito, deputato alla ‘gestione di stabilimenti balneari’”. Ancora una volta, vi è un’indebita sovrapposizione tra il piano della verità storica, che invero non viene specificamente contestata, e quello della sua valutazione ai fini dell’attribuzione del punteggio.

10. Parimenti infondato è il quarto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, con cui la società lamenta che la lex specialis si limiterebbe “ad articolare la valutazione in alcune macro-voci estremamente generiche, senza ulteriormente specificare – attraverso sub-criteri, sub pesi e sub punteggi – quali elementi o aspetti l’Amministrazione ha inteso privilegiare”.

10.1. Invero, l’avviso, oltre ad avere articolato il punteggio in varie voci con fissazione di un minimo ed un massimo per ciascuna voce, ha previsto l’attribuzione di un coefficiente graduato in base ad un criterio motivazionale per ciascuno degli elementi qualitativi cui è assegnato un punteggio discrezionale (v. par. 15.2 dell’avviso). Un sistema che consente di controllare l’iter logico e di sottoporre a verifica il punteggio attribuito, con ciò sottraendosi alle dedotte censure.

10.2. L’analiticità dei criteri e l’articolata descrizione del metodo di valutazione contenuta nella lex di gara, per come descritti, combinati con il punteggio numerico attribuito ai concorrenti, risultano quindi idonei a soddisfare l’onere motivazionale richiesto per la valutazione dell’offerte; ciò in ossequio al pacifico orientamento giurisprudenziale circa la sufficienza del punteggio numerico in presenza di criteri di valutazione dettagliati, collegati a una griglia di analitici descrittori dell’attribuzione dei punteggi e sub-punteggi (Cons. Stato, sez. V, 8.1.2024, n. 265, §§ 3 e 6).

10.3. Dalla lettura del paragrafo 15.1 dell’avviso si evince altresì quali fossero gli aspetti che l’amministrazione ha inteso privilegiare, ossia selezionare il concorrente “che offra quindi le maggiori garanzie di proficua utilizzazione dell’area per un uso rispondente a un più rilevante interesse pubblico, in conformità all’art. 37 del Codice della Navigazione. Particolare attenzione sarà rivolta alla destinazione del bene demaniale, in relazione agli interessi della collettività comunale, e all’offerta complessiva di servizi finalizzati alla pubblica fruizione e allo sviluppo dell’offerta turistico-ricreativa”; finalità che sono poi ulteriormente specificate con la indicazione di criteri e sub-criteri di valutazione e relativi punteggi.

10.4. Per quanto osservato è quindi infondata anche l’impugnativa del bando per genericità dei criteri formulata in via subordinata.

11 . Appurata l’infondatezza di tutte le doglianze che avrebbero potuto comportare l’aggiudicazione del lotto di interesse in favore dell’odierna ricorrente o comunque una regressione della procedura alla fase di valutazione delle offerte, è necessario a questo punto esaminare, seguendo l’espressa graduazione delle domande proposte, le censure che comporterebbero l’annullamento dell’intera procedura, già formulate dalla società con il ricorso introduttivo e poi riproposte nelle successive impugnative ex art. 43 c.p.a.

12. A tal riguardo, giova premettere che, come recentemente osservato dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 89/2025 (con ampi riferimenti ai propri precedenti), la vicenda delle concessioni demaniali marittime ad uso turistico-ricreativo è stata contrassegnata dal “«travagliato susseguirsi» (sentenza n. 109 del 2024)” di numerosi interventi del legislatore statale; in particolare, la “normativa nazionale di riferimento ha «dovuto confrontarsi con i vincoli derivanti dai principi comunitari di tutela della concorrenza e di libertà di stabilimento» (sentenza n. 109 del 2024), che assumono «particolare rilevanza» (sentenza n. 222 del 2020) per quanto attiene ai criteri e alle modalità di affidamento delle concessioni”.

12.1. Considera ancora la Corte che “[i]n questo quadro, non sono mancati tentativi di riforma complessiva del settore da parte del legislatore statale, che per due volte è intervenuto con leggi delega (dapprima con l’art. 11, comma 2, della legge 15 dicembre 2011, n. 217, recante «Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee - Legge comunitaria 2010»; in seguito con l’art. 4 della legge n. 118 del 2022), in entrambi i casi rimaste, tuttavia, non attuate. Nondimeno, in particolare con riferimento all’ultima legge delega, la giurisprudenza amministrativa si è espressa nel senso che i principi e i criteri direttivi in essa contenuti «soccorrono certamente per una disciplina uniforme delle procedure selettive di affidamento delle concessioni, al fine di indirizzare nell’esercizio delle rispettive competenze l’attività amministrativa delle Regioni e dei Comuni» ed entrano «a comporre il quadro dei referenti assiologici che permeano l’ordinamento vigente», contribuendo a disciplinare direttamente la materia fino a quando il legislatore statale «non provveda direttamente ad abrogarli e/o a disciplinare diversamente» (Cons. Stato, n. 4481 del 2024)”.

12.2. E tale diversa disciplina è effettivamente intervenuta. Nello specifico, osserva la Corte, “con l’art. 1, comma 1, lettera b ), del d.l. n. 131 del 2024, come convertito, il legislatore statale ha provveduto a disciplinare direttamente la procedura di affidamento delle concessioni, senza fare più ricorso alla legge delega. A seguito delle modifiche apportate dal decreto-legge suddetto, il nuovo art. 4 della legge n. 118 del 2022, ora rubricato «[d]isposizioni in materia di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive», stabilisce, in particolare: i termini per l’avvio delle procedure (commi 2 e 3); i contenuti del bando di gara (comma 4); i criteri di aggiudicazione che l’ente concedente deve applicare (comma 6); nonché il diritto del concessionario TE al riconoscimento di un indennizzo, posto a carico del subentrante, corrispondente al valore degli investimenti effettuati e non ancora ammortizzati al termine della concessione, compresi quelli effettuati in occasione di eventi calamitosi, al netto di ogni misura pubblica di sovvenzione eventualmente percepita e non rimborsata, sulla base di criteri previsti da un apposito decreto ministeriale (comma 9)”.

13. Il legislatore statale ha quindi impresso un nuovo corso alla materia delle concessioni demaniali marittime, esercitando la competenza esclusiva ad esso spettante.

13.1. Invero, come evidenziato nella sentenza della Corte costituzionale sin qui richiamata, il giudice delle leggi “ha costantemente sottolineato che «i criteri e le modalità di affidamento di tali concessioni debbono essere stabiliti nell’osservanza dei principi della libera concorrenza recati dalla normativa statale e dell’Unione europea, con conseguente loro attrazione nella competenza esclusiva statale di cui all’art. 117, secondo comma, lettera e ), Cost., che rappresenta sotto questo profilo un limite insuperabile alle pur concorrenti competenze regionali ( ex multis , sentenze n. 161 del 2020, n. 86 del 2019, n. 221, n. 118 e n. 109 del 2018)» (sentenza n. 10 del 2021)”.

13.2. Soggiunge poi la Corte che “«il riferimento alla tutela della concorrenza non può ritenersi così pervasivo da impedire alle Regioni, in materia, ogni spazio di intervento espressivo di una correlata competenza» (sentenza n. 161 del 2020), purché la normativa regionale non influisca «sulle modalità di scelta del contraente» e non incida «sull’assetto concorrenziale dei mercati in termini tali da restringere il libero esplicarsi delle iniziative imprenditoriali» (sentenza n. 109 del 2018), dovendo altrimenti «cedere il passo alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di concorrenza» (ancora, sentenza n. 161 del 2020)”.

14. Dalle considerazioni che precedono discende che per la selezione dei titolari delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative il legislatore statale ha stabilito un nuovo modulo procedimentale connotato in termini di specialità rispetto alle altre procedure evidenziali e di cogente esclusività, avendo esercitato la competenza legislativa a sé riservata, con l’espressa finalità di assicurare su tutto il territorio nazionale il rispetto dei “ principi di libertà di stabilimento, di pubblicità, di trasparenza, di massima partecipazione, di non discriminazione e di parità di trattamento ” (art. 4 l. 5 agosto 2022, n. 118, come sostituito dall’art. 1 d.l. 16 settembre 2024, n. 131, conv. con modif. dalla l. 14 novembre 2024, n. 166).

15. Bisogna a questo punto chiedersi se, a fronte del riferito quadro normativo, RO CA potesse indire una gara-ponte, quando era già vigente la disciplina nazionale di riordino della materia.

16. Al quesito, all’esito dell’approfondimento proprio della fase di merito, può darsi risposta positiva, ma con le precisazioni che seguono.

16.1. Non vi è dubbio che, in termini generali, la normativa statale sia di immediata applicabilità. In tal senso, depongono i seguenti rilievi:

- l’art. 4, co. 13, l. n. 118/2022 ha stabilito che “[l]e disposizioni del presente articolo si applicano alle procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive di cui al comma 1 avviate successivamente alla data di entrata in vigore della presente disposizione e ai relativi atti concessori ” (quindi dal 17.9.2024, data di entrata in vigore del d.l. n. 131/2024);

- non sono previsti atti di attuazione o specificazione della disciplina, a eccezione del decreto interministeriale in materia di indennizzo eventualmente spettante al gestore TE, la cui mancata adozione tuttavia “ non giustifica il mancato avvio della procedura di affidamento ” (co. 9; si noti che il successivo co. 11 demanda al medesimo decreto l'aggiornamento dell'entità degli importi unitari dei canoni, prevedendo nondimeno, in caso di mancata adozione, l’incremento ope legis del 10 per cento).

16.2. Sennonché, lo stesso legislatore - nella consapevolezza che il nuovo corso di valorizzazione del demanio marittimo mediante lo svolgimento di procedure competitive ha posto le amministrazioni che gestiscono il demanio di fronte a un’inedita e complessa attività amministrativa ( ex plur., rilascio dei beni da parte degli ex concessionari, ricognizione dello stato dei luoghi, predisposizione della documentazione di gara sulla base di nuove regole e criteri di valorizzazione e per un ampio orizzonte temporale) - ha pure stabilito la proroga delle concessioni sino al 30.9.2027 (o, al più tardi e secondo particolari condizioni, al 31.3.2028) “ se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge ”; e ciò proprio “ [a]l fine di consentire l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento ” (art. 3, co. 1, l. n. 118/2022). Dunque, il legislatore stesso ha stimato che il compimento delle attività necessarie per il rilascio delle concessioni secondo il nuovo modulo procedimentale necessitasse di un apprezzabile lasso temporale, tanto da giustificare nelle more l’estensione della durata dei titoli in essere per salvaguardare la continuità dei servizi sulle spiagge in favore dell’utenza.

16.3. In tale contesto va inquadrata la peculiarità del litorale romano, dove, come riferito dall’amministrazione, non vi sono più concessioni in essere la cui proroga ope legis consentirebbe di assicurare “ l'ordinata programmazione delle procedure di affidamento ” e, allo stesso tempo, la continuità dei servizi turistico-ricreativi sul litorale.

16.4. E allora, se l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento previste dalla legge statale può sorreggere la proroga legale dei rapporti in essere per assicurare nelle more i predetti servizi (non importa in questa sede precisare a quali condizioni e limiti), detta esigenza può non irragionevolmente consentire lo svolgimento di una gara-ponte che garantisca il conseguimento dei medesimi obiettivi, ossia l’ordinata programmazione delle più ambiziose procedure di affidamento secondo il nuovo modulo procedimentale e, al contempo, la continuità dei servizi turistici e ricreativi sul litorale. In altri termini, non può dirsi palesemente illogica la scelta di RO CA di traghettare i beni demaniali sulla nuova rotta di valorizzazione stabilita dal legislatore statale con l’indizione di una gara-ponte, a fronte della circostanza che essa non avrebbe potuto raggiungere lo stesso risultato con lo strumento in astratto previsto dal legislatore (la proroga legale delle concessioni in essere).

16.5. In senso ostativo all’applicazione della disciplina statale e a giustificazione di una “gara-ponte” non può invece essere invocato l’art. 19, co. 3, del regolamento della Regione Lazio 12 agosto 2016, n. 19, là dove prevede che “[ i]n casi eccezionali i Comuni possono provvedere, nelle more dell’approvazione e/o dell’adeguamento dei PUA comunali, al rilascio di concessioni temporanee di durata pari o inferiore alla stagione balneare, ferma restando l’acquisizione dei pareri, nulla-osta o altri atti di assenso previsti dalla normativa vigente. Tali concessioni sono subordinate al deposito di una cauzione a garanzia della rimozione delle opere al termine di ciascuna stagione ”.

Invero, a prescindere da ogni considerazione sui rapporti tra il regolamento regionale e la sopravvenuta disciplina nazionale, è sufficiente osservare che:

- l’art. 47 della legge della Regione Lazio 6 agosto 2007, n. 13, prevede che i comuni provvedono al rilascio delle concessioni “ in conformità alla normativa statale e regionale e ai contenuti del piano di cui all’articolo 46, per quanto riguarda le aree demaniali marittime ”, ossia del piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo (“Puar”);

- la Regione ha adottato il Puar con deliberazione del Consiglio 26 maggio 2021, n. 9, stabilendo che “ I comuni sono tenuti ad adottare i Piani di utilizzazione degli arenili (PUA) in conformità alle disposizioni contenute nel Piano regionale di utilizzazione delle aree del demanio marittimo per finalità turistiche e ricreative ovvero ad adeguare, ove necessario, i PUA già approvati alle suddette disposizioni, entro centottanta giorni dalla relativa pubblicazione sul Bollettino ufficiale della Regione ”, termine più volte prorogato, sino a quello (oramai da tempo scaduto, peraltro prima dell’indizione della presente procedura) del 30.9.2024 (ai sensi dell’art. 23, co. 20, legge Regione Lazio 29 dicembre 2023, n. 23);

- RO CA non può invocare la mancata adozione del piano che l’ente stesso avrebbe dovuto adottare per disattendere in ipotesi la disciplina statale, anche perché, a ragionare diversamente, l’attuazione della disciplina nazionale sarebbe potenzialmente differita sine die , per di più sulla base della mancata adozione di un atto che l’ente stesso ha il compito di assumere.

16.6. Neppure rileva l’argomento per cui mancherebbero alcuni decreti attuativi della disciplina statale, in ragione di quanto già osservato appena sopra al par. 16.1.

17. Seppure con le precisazioni che precedono, è dunque infondata la censura secondo cui RO CA avrebbe dovuto applicare in toto il nuovo paradigma normativo e non avrebbe invece potuto indire una gara-ponte di durata inferiore rispetto a quella minima prevista dalla legge; procedura che comunque, come emergerà infra, si inserisce nel solco tracciato dalla novella, pur con alcuni adattamenti dovuti alla peculiarità del caso in esame.

18. Con ciò cade anche la doglianza relativa alla mancata previsione da parte dell’avviso dell’obbligo di presentare un piano economico-finanziario.

18.1. Invero il pef è ricollegato dall’art. 4, co. 5, l. n. 118/2022 alla determinazione della durata della concessione, che deve essere “ pari al tempo necessario a garantire l'ammortamento e l'equa remunerazione degli investimenti previsti dal piano economico-finanziario dell'aggiudicatario ” e comunque non inferiore a cinque anni e non superiore a venti anni. Trattandosi di gara-ponte dove la durata è predeterminata (una sola annualità/stagione balneare con facoltà di rinnovo per altre due ex art. 5 dell’avviso), il pef non avrebbe potuto assolvere la predetta funzione.

18.2. Né soccorre il richiamo alla finalità del piano economico-finanziario di “ garantire la sostenibilità economica del progetto e che include la quantificazione degli investimenti da realizzare ” (art. 4, co. 4, lett. l , l. n. 118/2022). Invero, giova ribadire che la presente gara-ponte presenta un orizzonte temporale molto più limitato rispetto a quello contemplato dalla normativa statale; peraltro, la lex specialis comunque prevede una possibile valutazione di incongruità delle offerte, da intendersi nel senso già precisato di capacità solutoria dell’aggiudicatario.

19. Altrettanto infondata è la doglianza relativa alla previsione da parte del bando di una royalty in favore dell’amministrazione parametrata al fatturato realizzato dall’aggiudicatario in aggiunta al canone.

19.1. Non sussiste dubbio alcuno in ordine a quanto costantemente ribadito dalla Corte costituzionale, secondo cui “le potestà di determinazione e riscossione del canone per la concessione di aree del demanio marittimo seguono la titolarità del bene e non quella della gestione (sentenze n. 94 del 2008 e n. 286 del 2004). Le anzidette potestà costituiscono, infatti, espressione del potere di disporre (nei limiti in cui lo consente la natura demaniale) dei propri beni; esse «precedono logicamente la ripartizione delle competenze ed ineriscono alla capacità giuridica dell’ente secondo i principi dell’ordinamento civile» (sentenza n. 427 del 2004)” (sent. n. 73/2018; più di recente, sent. n. 46/2022).

19.2. Ora, mentre per effetto delle riforme realizzate, tra l’altro, con il d.lgs. 31 marzo 1998, n. 112 (cfr. art. 105, comma 2, lett. l ), in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza, la gestione delle concessioni dei beni demaniali marittimi compete di norma alle regioni (e ai comuni), la titolarità dei beni è rimasta in capo allo Stato, a cui spettano le relative entrate (cfr. Corte conti, Sez. contr. gest. amm. Stato, delib. 21 dicembre 2021, n. 20/2021/G). Regioni e comuni, in quanto titolari delle competenze e delle funzioni gestorie sui beni del demanio marittimo, provvedono quindi, tra l’altro, alla definizione del quantum dei canoni, applicando i criteri che stabilisce lo Stato (cfr. Corte cost., 13.4.2018, n. 73, richiamata anche da Tar Lazio, sez. II quater , 9.1.2023, n. 241).

19.3. Tra i criteri immanenti alla gestione dei beni demaniali vi è quello della loro necessaria valorizzazione anche sotto il profilo della redditività in favore dell’erario (quindi della “collettività” che non può liberamente fruire del bene, una volta concesso a singoli privati), già derivante dai principi dell’evidenza pubblica espressi dalla legge di contabilità dello Stato ( cfr. art. 3 r.d. n. 2440/1923; art. 37 r.d. n. 827/1924) e pure implicitamente sotteso al concetto di “ proficua utilizzazione ” a cui l’art. 37 cod. nav. fa riferimento per selezionare l’aggiudicatario nel caso di pluralità di domande in concorrenza (ed è appena il caso di precisare che RO CA ha ribadito che la royalty è “un’entrata prevista per le Casse dello Stato - e non di RO CA, come erroneamente assume la parte ricorrente”; p. 15 mem. del 6.3.2025).

19.3.1. D’altronde, l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella nota sentenza n. 17 del 9.11.2021 ha auspicato “che le amministrazioni concedenti sfruttino appieno il reale valore del bene demaniale oggetto di concessione”, osservando in tal senso che “sarebbe opportuno che anche la misura dei canoni concessori formi oggetto della procedura competitiva per la selezione dei concessionari, in modo tale che, all’esito, essa rifletta il reale valore economico e turistico del bene oggetto di affidamento”.

19.3.2. Più di recente, il Consiglio di Stato, nell’esprimere il parere sul c.d. decreto indennizzi, ha osservato che “una logica di adeguata valorizzazione delle risorse pubbliche (specie a fronte del rilievo, più volte oggetto di risalente e vigorosa denunzia da parte della Corte dei conti, per cui i canoni attualmente imposti non risultano, in termini generali, proporzionali ai fatturati conseguiti dai concessionari attraverso l’utilizzo dei beni demaniali dati in concessione) imporrebbe, a fronte della acclarata scarsità, un affidamento concorrenziale orientato alla potenziale massimizzazione dei canoni offerti, in obbedienza ad una direttiva di efficienza ed efficacia della gestione del demanio, informata, anche sulla spinta delle esigenze di risanamento dei pubblici bilanci, ad un principio di buon andamento dell’azione amministrativa (articolo 97 della Costituzione)” (Sez. att. norm., parere 22.7.2025, n. 750).

19.4. RO CA, come da essa stessa precisato nel presente giudizio (pp. 12-13, mem. del 16.3.2025), ha quindi inteso cogliere gli spunti offerti nel panorama giurisprudenziale per inverare la predetta logica di valorizzazione, traducendola più che in un meccanismo di offerta al rialzo sul canone, nella previsione di una royalty sul fatturato che si aggiunge al canone stabilito sulla base dei criteri di legge (questo non soggetto nella presente procedura alla dinamica competitiva).

19.5. Detta previsione, pur presentando note di atipicità rispetto alle ordinarie modalità di remunerazione della concessione d’uso di beni del demanio marittimo, non risulta palesemente irragionevole, potendo trovare la sua giustificazione causale nel richiamato criterio di valorizzazione, declinato però non in termini assoluti – il rialzo rispetto a un ammontare predeterminato – bensì in termini relativi e flessibili, ossia in funzione del futuro andamento dell’attività che l’aggiudicatario eserciterà mediante la concessione (la royalty è dunque determinata per relationem , ma non è indeterminabile come invece prospettato dalla parte ricorrente).

19.6. Tale flessibilità del meccanismo di valorizzazione, che si adatta all’effettiva consistenza dei ricavi, non risulta incoerente con la natura della presente procedura - non di lungo respiro ma, come più volte rilevato, di gara strettamente limitata dal punto di vista territoriale e temporale nelle more delle più ambiziose procedure stabilite dal legislatore statale - perché consente di prescindere dalla problematica di dover ammortizzare negli anni un costo tendenzialmente fisso e non dipendente dai ricavi (il canone rialzato all’esito della gara), tenendo presente che, nel caso di specie, il concessionario potrà esercitare le attività turistico-ricreative per un limitatissimo arco temporale (una sola annualità, al più rinnovabile per altre due). Peraltro, se la royalty al rialzo non assicura necessariamente la selezione dell’offerta più redditizia in termini assoluti (non essendo prevedibili i ricavi che avrebbero realizzato i singoli concorrenti), essa presenta nondimeno il pregio per gli aspiranti aggiudicatari di adattarsi alla loro struttura dei costi/ricavi e, al contempo, di garantire comunque una maggiore redditività del bene in favore dell’erario rispetto all’incameramento del solo canone.

19.7. D’altronde, le modalità con cui l’amministrazione ha tradotto il criterio di valorizzazione del demanio nelle more dell’indizione delle più significative procedure secondo il nuovo modulo procedimentale stabilito dalla legge nazionale non sono state affatto contestate dalla difesa erariale, pure costituita nel presente giudizio nell’interesse dell’Agenzia del demanio.

20. Parimenti priva di fondamento è poi la censura relativa all’indennizzo asseritamente spettante ai gestori uscenti.

20.1. Invero, pur trattandosi effettivamente di voce la cui determinazione è rimessa al legislatore statale (Corte cost., sent. n. 157/2017, sent. n. 222/2020, sent. n. 89/2025 e prec. ivi cit.), è stato già chiarito che, nel caso in esame, non vi sono concessionari uscenti (a beneficio dei quali l’invocata l n. 118/2022 si rivolge), bensì soltanto occupanti sine titulo , che hanno conservato la disponibilità del bene in virtù di scelte contingenti dell’amministrazione.

20.2. Peraltro, l’acquisizione gratuita dei beni inamovibili al demanio ex art. 49 cod. nav. è stata già ritenuta compatibile con il diritto sovranazionale dalla Corte di giustizia dell’Unione europea (sez. III, 11 luglio 2024, C-598/22, Società Italiana Imprese Balneari Srl c. Comune di Rosignano Marittimo, Ministero dell'Economia e delle Finanze e altri ; cfr. Cons. Stato, sez. VII, 14.10.2025, n. 8024, ove si rammenta altresì che ai sensi dell’art. 49 cod. nav., la devoluzione al demanio marittimo avviene automaticamente alla scadenza della concessione, cosicché il procedimento per l’incameramento delle pertinenze demaniali non ancora acquisite ha carattere meramente ricognitivo e dichiarativo: non occorre, infatti, alcun provvedimento amministrativo che accerti la consistenza della devoluzione ai fini dell’acquisto delle opere al patrimonio dello Stato, non essendo tale elemento previsto ai fini costitutivi dalla norma).

21. Altrettanto infondate sono le censure in punto di asserita indeterminatezza dell’effettiva consistenza dei beni da affidare.

21.1. Al riguardo, la parte ricorrente ha invocato le disposizioni di cui all’art. 4, co. 4, lett. a) ed m), l. n. 118/2022, in forza delle quali l’ente concedente è tenuto a indicare nel bando “ l'oggetto e la finalità della concessione, con specificazione dell'ubicazione, dell'estensione, delle caratteristiche morfologiche e distintive dell'area demaniale e delle opere di difficile rimozione insistenti, compresi eventuali interventi manutentivi o di adeguamento strutturale e impiantistico necessari per il nuovo affidamento ” nonché “ le modalità di svolgimento del sopralluogo presso l'area demaniale oggetto di affidamento ”.

21.2. Sennonché, ferma l’inapplicabilità tout court alla presente procedura della novella per le ragioni sin qui esposte, la scheda tecnica per il lotto di interesse allegata all’avviso pubblico (doc. 2 ric.) contiene comunque sufficienti informazioni per formulare l’offerta, dando atto:

- che si tratta di stabilimento balneare “sito in RO, Lungomare Amerigo Vespucci 120, CAP 00122”, “confinante a ponente con lo Stabilimento ‘La Spiaggia’ e a levante con lo Stabilimento balneare ‘Miami’”, “censito al catasto terreni al foglio 1123, Sez. C particelle numero 373, 1063/p, 1078/p”;

- che “[l]’area demaniale marittima da affidare in concessione al netto della fascia di arenile pari a 5 metri dalla linea di battigia (Linea di costa 2024) è di mq. 8.775,93 mq. 621,08 di difficile rimozione mq. 8.154,85 di area scoperta Il canone pertanto ammonta a € 16.378,26. Lo stesso verrà aggiornato sulla base del progetto presentato dall’aggiudicatario tenendo conto delle superfici delle opere di facile rimozione ai fini del calcolo complessivo dell’importo del canone dovuto”.

Seguono poi planimetrie, cartografia Sid, inquadramento urbanistico e indicazioni sulla regolarità urbanistica.

21.3. Quanto al sopralluogo, l’art. 9 dell’avviso ne prevede la facoltà (“ Le offerte possono essere presentate senza effettuare obbligatoriamente il sopralluogo dei beni demaniali. I concorrenti, pertanto, al fine di presentare una offerta consapevole, potranno liberamente visionare lo stato dei luoghi e delle aree oggetto di concessione, con le modalità che riterranno più opportune ”).

21.3.1. Sicché l’aspirante aggiudicatario, ove non avesse ritenuto già satisfattive le indicazioni fornite nella scheda tecnica, ben avrebbe potuto effettuare una ricognizione dello stato dei luoghi nel proprio interesse.

21.3.2. L’odierna ricorrente non può invece dolersi della mancata previsione di un obbligo di sopralluogo, in quanto esso in ipotesi gioverebbe non al privato (che comunque ha l’espressa facoltà di provvedervi ai sensi del bando), bensì all’ente concedente, il quale ha però ritenuto nella sua discrezionalità che le informazioni messe a disposizione degli aspiranti aggiudicatari già tutelassero adeguatamente il proprio interesse a ricevere offerte aderenti alla realtà fattuale.

21.3.3. D’altronde, traguardando la questione alla luce dalla giurisprudenza sui contratti pubblici affidati ai sensi del pertinente codice, il problema che normalmente si pone con riguardo al sopralluogo è quello di stabilire a quali condizioni un obbligo previsto in tal senso da parte della lex specialis a pena di esclusione sia legittimo ( ex plur. , Cons. Stato, sez. VII, 6.12.2024, n. 9783) e non certo quello del suo facoltativo svolgimento da parte dell’interessato.

21.4. In tale contesto, scolorano i richiami di parte ricorrente agli indirizzi espressi dalla Giunta capitolina e, in particolare, all’impugnata deliberazione n. 136/2024, là dove invita gli uffici a procedere a una ricognizione dello stato dei luoghi prima dell’indizione delle procedure evidenziali. Invero, le schede tecniche presentano, come sopra esposto, dettagliate informazioni sui beni, la cui correttezza è stata soltanto messa in dubbio da parte ricorrente, ma non specificamente contestata con circostanziati elementi di prova. Peraltro, esse – giova ribadirlo – devono essere lette alla luce della facoltà di sopralluogo prevista dall’avviso in favore degli interessati nonché, comunque, del fatto che, come più volte sottolineato, trattasi di procedura-ponte, propedeutica a quella più complessa e ambiziosa da indire ai sensi del nuovo modulo procedimentale stabilito dal legislatore statale.

22. Quanto alla previsione di criteri di aggiudicazione uniformi per le tre tipologie di lotti messi a gara, va rammentata l’ampia discrezionalità sul punto riconosciuta all’amministrazione; la parte ricorrente, per contro, non ha dedotto specifiche e circostanziate ragioni per ritenere che la scelta dell’amministrazione palesi una tale irragionevolezza da comportare uno debordamento dagli ampi margini di valutazione ad essa riservati.

22.1. Né sussiste l’asserita illegittimità di alcuni dei criteri di valutazione dell’offerta tecnica per indeterminatezza e, in particolare, di quello attinente alla “Qualità della Proposta progettuale”, quanto ai sub criteri che richiedono la presentazione di un “Progetto Architettonico e costruttivo”, del “Minor impatto ambientale”, del “Minor impatto visivo”, della “Accessibilità”.

22.1.1. Si tratta, invero, di concetti tecnici di uso diffuso, la cui ontologica ampiezza di significato è significativamente temperata dalle specificazioni contenute nell’avviso (v. tabella p. 22-23) ed è comunque funzionale all’esplicarsi dell’autonomia dell’offerente nella formulazione della propria offerta e, al contempo, consente all’amministrazione, sempre nel doveroso rispetto dei principi e delle regole che presidiano le valutazioni tecniche e discrezionali, di apprezzare le proposte che meglio realizzano l’interesse pubblico.

22.1.2. D’altronde si tratta di elementi di valutazione che pure evocano quelli previsti dall’art. 4, co. 6, l. n. 118/2022 (in part., lett. b , c , e , f ).

22.1.3. La predetta tabella, peraltro, reca specificazioni di dettaglio che consentono di superare la censura circa l’assenza di chiarezza del livello di progettazioni richiesto; l’avviso chiarisce, infatti, che oggetto di valutazione è “la qualità degli aspetti architettonici e di ripartizione degli spazi oltre che l’impiego di materiali ecosostenibili e riciclati per la realizzazione delle strutture” e specifica che “i manufatti, i percorsi di accesso e gli impianti tecnologici dovranno avere carattere di strutture amovibili”, fermo restando che “ [g] li interventi dovranno essere coerenti con la normativa urbanistica, paesaggistica e ambientale e con gli strumenti pianificatori vigenti, con particolare riferimento alla salvaguardia del paesaggio e degli habitat esistenti”.

22.2. Neppure merita accoglimento la doglianza secondo cui alcuni criteri previsti dal bando non sarebbero coerenti con gli obiettivi che l’avviso gravato intenderebbe conseguire.

22.2.1. In particolare, la previsione di un punteggio premiale per le imprese a prevalente carattere giovanile, ancorché collocata in maniera opinabile all’interno di un macro criterio denominato “Esperienza pregressa”, è tuttavia coerente con la volontà dell’amministrazione di valorizzare anche tali operatori per consentire loro l’accesso a un mercato da tempo caratterizzato da rendite di posizione (tale finalità è pure menzionata dall’art. 4, co. 1, l. n. 118/2022). In altri termini, ancorché la collocazione sistematica del sub-criterio potrebbe sembrare inopportuna, essa serve piuttosto a temperare gli effetti che un’eccessiva valorizzazione dell’esperienza pregressa potrebbe avere in uno specifico contesto territoriale da tempo sottratto all’accesso di nuovi operatori.

22.2.2. In questa stessa direzione muove il punteggio decrescente previsto all’aumentare delle concessioni di cui è titolare l’aspirante aggiudicatario al momento di presentazione della domanda nell'ambito territoriale del Comune di RO. Si tratta di criterio che tenta di contemperare la valorizzazione dell’esperienza pregressa, per la quale è comunque previsto un punteggio fino a cinque punti per ogni anno di attività, con l’esigenza avvertita dall’amministrazione di evitare che la titolarità delle concessioni si concentri in capo a pochi operatori già operanti sul mercato e di fatto beneficiari della gestione dei bene demaniali pur a fronte di titoli oramai ampiamente scaduti.

22.2.3. In tale peculiare contesto, assumono pregnanza i vincoli di partecipazione e aggiudicazione previsti dall’ente resistente. Il primo “riducendo le possibilità di partecipazione degli operatori interessati, e in particolare dei grandi operatori, cioè di coloro che hanno la possibilità di partecipare a più o a tutti i lotti […] diminuisce le possibilità partecipative di questi ultimi e aumenta le chances di vittoria delle piccole e medie imprese” (Cons. Stato, sez. V, 2.1.2024, n. 59); anche il secondo (peraltro pure menzionato dall’art. 4, co. 4, lett. q , l. n. 118/2022) opera in ottica pro-concorrenziale sul mercato, evitando che uno o pochi operatori si aggiudichino tutti i lotti. Non può quindi dirsi irragionevole la scelta dell’amministrazione di stabilire i predetti vincoli, proprio per assicurare una massima apertura del litorale a una pluralità di operatori interessati, anche agevolando la partecipazione degli aspiranti con minore presenza sul mercato.

23. Può dunque passarsi all’esame dell’impugnativa, contenuta sempre nel secondo ricorso per motivi aggiunti, della determinazione dirigenziale dell’8.8.2025 con cui RO CA ha deciso di rilasciare le concessioni demaniali per la stagione balneare del 2026 anziché che per il 2025.

23.1. La doglianza di parte ricorrente, secondo cui tutti gli atti sarebbero divenuti illegittimi per “sopravvenuta impossibilità dell’oggetto” sul presupposto che l’ente avrebbe dovuto rilasciare necessariamente le concessioni nel 2025, è priva di fondamento.

23.2. In primo luogo, la lex specialis non contiene una tale limitazione, ma si riferisce al rilascio di concessioni per un’annualità/stagione balneare con facoltà di rinnovo per altre due.

23.3. Un tale limite, inoltre, non risulta implicitamente imposto neppure da alcun particolare interesse meritevole di tutela, tanto che la stessa parte ricorrente neppure spiega quale sarebbe il senso di siffatta inedita “sopravvenuta impossibilità dell’oggetto”. Questa, anzi, si porrebbe in frontale contrasto il principio di conservazione degli atti, anche letto al lume del principio di efficienza e buon andamento ex art. 97 Cost. (invero, pur non essendo desiderabile, le procedure evidenziali sovente non si concludono nel tempo auspicato, ma non sono per ciò solo da reputarsi svolte inutiliter ).

23.4. Peraltro, l’amministrazione ha espressamente motivato la scelta (“l’iter istruttorio e le verifiche sul possesso dei requisiti previsti dalla vigente normativa, ancora in corso, relativamente agli operatori aggiudicatari, anche tenuto conto dei plurimi ricorsi e segnalazioni pervenute, hanno comportato un rilevante e imprevedibile allungamento delle tempistiche per l’assegnazione dei lotti”); e sul punto alcuna specifica deduzione di segno contrario è stata offerta dalla società.

24. Accertata l’infondatezza del secondo ricorso per motivi aggiunti, può procedersi all’esame della terza impugnativa ex art. 43 c.p.a. avente a oggetto la nota trasmessa via pec da RO CA il 3.2.2026, con cui la ricorrente è stata invitata a sgomberare l’area oggetto della concessione “entro e non oltre il 31.3.2026”.

24.1. Le doglianze sono prive di fondamento, ciò che consente di prescindere dallo scrutinio delle eccezioni pregiudiziali (inclusa quella di inammissibilità per difetto di interesse per l’eccepita natura interlocutoria dell’atto gravato).

24.2. Invero, appurato che la società ricorrente non ha alcun titolo per occupare il bene demaniale, il rilascio del bene è doveroso. La pretesa dell’amministrazione non necessita, come noto, di particolari motivazioni né della comparazione tra interessi pubblici e privati una volta accertata, come nel caso di specie, l’assenza di un valido titolo in capo all’odierna ricorrente per trattenere la disponibilità del bene demaniale ( ex multis, di questa sezione, la sent. n. 14676 del 24.7.2025 e prec. ivi cit.).

25. In conclusione, il ricorso introduttivo in parte deve essere dichiarato inammissibile e in parte deve essere respinto; il primo ricorso per motivi aggiunti deve essere in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e in parte respinto; il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti devono essere respinti.

26. La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. V- ter, definitivamente pronunciando, così dispone:

- in parte dichiara inammissibile e in parte respinge il ricorso introduttivo;

- in parte dichiara improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e in parte respinge il primo ricorso per motivi aggiunti;

- respinge il secondo e il terzo ricorso per motivi aggiunti;

- compensa le spese del giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2026 con l'intervento dei magistrati:

NN IA EN, Presidente FF

LU NN, Referendario, Estensore

Francesca Sbarra, Referendario

L'RE	IL PRESIDENTE
LU NN	NN IA EN

IL SEGRETARIO