Pubblicato il 29/08/2025

N. 07152/2025REG.PROV.COLL.

N. 01087/2025 REG.RIC.

N. 01353/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1087 del 2025, proposto da AT S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Angelo Clarizia, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, via Principessa Clotilde, 2;

contro

Ro.Y.Al.TU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Abbate e Sabrina ROno, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Abbate in RO, via della Maratona, 56;

nei confronti

RO TA, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Federica Graglia, con domicilio eletto presso il suo studio in RO, via del Tempio di Giove, 21;

sul ricorso numero di registro generale 1353 del 2025, proposto da RO TA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Federica Graglia e Giorgio Pasquali, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Federica Graglia in RO, via del Tempio di Giove, 21;

contro

Ro.Y.Al.TU S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Carlo Abbate e Sabrina ROno, con domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Carlo Abbate in RO, via della Maratona, 56;

nei confronti

AT S.r.l., non costituita in giudizio;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (sezione Seconda) n. 20554/2024.

Visti i ricorsi in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio, nell’ambito dei rispettivi ricorsi, di RO TA e di Ro.Y.Al.TU S.r.l.;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 luglio 2025 il Cons. Daniela Di Carlo e uditi per le parti gli avvocati Angelo Clarizia, Carlo Abbate e Giorgio Pasquali;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- La s.r.l. AT (con il ricorso di appello n. 1087/2025) e RO TA (con il ricorso di appello n. 1353/2025) hanno impugnato, per quanto di rispettivo interesse, la sentenza di cui in epigrafe, con la quale il TAR del Lazio ha accolto il ricorso n. 2144/2024 proposto dalla Ro.Y.Al.TU ai sensi dell’art. 108, comma 1, c.p.a., avente ad oggetto:

1) l’annullamento e la riforma della sentenza del medesimo TAR del Lazio, Sezione II, n. 7829/2022 del 14/06/2022 con cui è stato accolto il ricorso n. 1044/2021 proposto dalla s.r.l. AT;

2) con primi motivi aggiunti, l’annullamento della nota del Direttore del Municipio RO X Prot. CO/2023/0174121 del 20/12/2023, con la quale, in riscontro alla diffida del 17.11.2023 con la quale la Ro.Y.Al.TU chiedeva la conclusione della procedura attivata nel 2020 per la selezione dei concessionari temporanei degli stabilimenti del Lido di Ostia, rendeva noto che « l’Amministrazione è impedita di concludere la procedura di selezione dei nuovi concessionari temporanei degli stabilimenti balneari del Lido di Ostia avviata con DD prot. CO/3040/2020 in quanto, relativamente al lotto 6, con sentenza n. 7829/2022, il TAR per il Lazio (Sezione Seconda) ha annullato la suddetta determinazione dirigenziale e, dunque, l’intera procedura, su ricorso promosso dalla AT Srl, concessionario uscente. La sentenza non è stata gravata ed è passata in giudicato », in uno con le « disposizioni del Direttore Generale prot. DG/2023/10955, DG/2023/10039 e CO/2023/0173243 » e della D.D. prot. n. CO/2830 del 23/12/2022, con riserva di richiesta dei danni;

3) con ulteriori motivi aggiunti, l’annullamento della Determinazione Dirigenziale num. repertorio QC/1051/2024 del 30.04.2024 – num. protocollo QC/24516/2024 del 30.04.2024 avente ad oggetto “… assegnazione temporanea per la stagione balneare 2024 ai titolari delle concessioni demaniali marittime per finalità turistiche e ricreative in essere sul litorale lidense alla data del 31 dicembre 2023; della D.D.n. QC/536/2024 del 29.02.2024, con la quale è stato approvato “l’elenco delle 2 Concessioni Demaniali Marittime per finalità turistiche e ricreative sul litorale lidense di RO TA alla data del 31.12.2023 ”, nonché della deliberazione della Giunta Capitolina n. 136 del 26.04.2024.

2.- Per comprendere meglio i fatti di causa, è opportuno ripercorrere le vicende che hanno preceduto l’opposizione di terzo e di quelle che si sono susseguite.

2.1.- La S.r.l. AT, odierna appellante è titolare della concessione demaniale marittima con finalità turistico ricreative n. 10/2009, avente ad oggetto l’area pubblica in cui è attualmente situato lo stabilimento balneare denominato “AT”, in Comune di RO.

In vista della scadenza della concessione prevista per il 30 dicembre 2020, la società presentava al Comune di RO TA un’istanza di proroga, volta ad ottenere il riconoscimento della perdurante efficacia fino al 31 dicembre 2033 del titolo medesimo, sulla base della disciplina prevista dall’art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145/2018 (che stabilisce una durata di ulteriori anni quindici delle concessioni balneari), manifestando anche la volontà di avvalersi della disposizione normativa di cui all’art. 182, del d.l. n. 34/2020, convertito con modificazioni dalla l. n. 77/2020 (che, inconsiderazione dell’emergenza epidemiologica da Covid-19, inibisce lo svolgimento delle procedure ad evidenza pubblica per l’affidamento delle concessioni balneari).

Il Municipio X di RO TA non riscontrava la suddetta istanza e anzi, con determinazione dirigenziale prot. n. 128777 del 22 dicembre 2020, indiceva, ai sensi dell’art. 36 e ss. del codice della navigazione, una procedura ad evidenza pubblica “ per l’affidamento di n. 37 Concessioni Demaniali Marittime con finalità turistico ricreative site sul litorale del Municipio X di RO TA in scadenza al 31.12.2020 – Stagione balneare 2021 ”.

In particolare, la gara veniva bandita sul presupposto che “ le istanze di proroghe di cui all’art. 1, comma 682, 683 e 684, della L. 145/2018 rubricata: “Bilancio di previsione dello Stato per l’anno finanziario 2019 e bilancio pluriennale per il triennio 2019-2021”, presentate, medio tempore, dai Gestori delle Concessioni Demaniali Marittime rilasciate per finalità turistico ricreative, dovevano ritenersi non accoglibili alla luce della costante giurisprudenza che dichiara illegittima ogni ipotesi di proroga automatica in materia, in quanto in contrasto con la direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (c.d. direttiva Bolkestein) ”.

Lo stesso Municipio, comunque, con determinazione dirigenziale prot. 131239 del 30 dicembre 2020 disponeva una “proroga tecnica” delle concessioni demaniali in essere “ a partire dall’1.01.2021 e per il periodo di tempo necessario alla conclusione della procedura di affidamento ” avviata con la precedente determinazione dirigenziale prot. 131531/2020 e “ comunque di durata non superiore a 12 mesi ” (fino al 31 dicembre 2021).

2.2.- A quel punto, la S.r.l. AT impugnava le prefate determine innanzi al TAR del Lazio con il ricorso n. 1044/2021, denunciandone l’illegittimità sotto vari profili. Per quel che qui interessa, tra i motivi di illegittimità, la società AT deduceva sia la violazione “dell’intero impianto normativo regionale in tema di affidamento delle concessioni demaniali marittime” e, in particolare, l’erronea applicazione degli artt. 46, 47 e 53 bis della l.r. Lazio n. 13/2007 (come modificata dalla l.r. Lazio n. 8/2015), per non essere stata la procedura di gara preceduta dalla adozione del Piano di utilizzazione degli arenili (P.U.A.) comunale, negando l’invocabilità a tal fine dell’art. 19, comma 3, del Regolamento regionale 12 agosto 2016, n. 19, recante la “ Disciplina delle diverse tipologie di utilizzo delle aree demaniali marittime per finalità turistico-ricreative ”, sia la violazione dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020, non avendo l’amministrazione, nell’indire la procedura per l’affidamento delle concessioni balneari, tenuto conto della conservazione -ivi espressamente prevista- della validità ed efficacia di tutte le concessioni “ in scadenza tra il 31 gennaio 2020 e la data della dichiarazione di cessazione dello stato di emergenza epidemiologica da COVID-19 ” sino ai novanta giorni successivi a tale definitiva cessazione.

Nelle more del giudizio, la società proponeva altresì ricorso per motivi aggiunti formulati “in via subordinata” all’accoglimento delle censure già dedotte in sede di ricorso introduttivo, con i quali contestava alcune clausole del bando che, a suo dire, presentavano “portata escludente”, nonché taluni “requisiti di ammissione alla proroga tecnica delle concessioni” disposta con la determinazione direttoriale n.311922/2020, ove interpretati in termini restrittivi e ostativi al riconoscimento in favore dello stesso concessionario “uscente” della continuità gestionale.

2.3.- A definizione di questo contenzioso, il TAR del Lazio, con la sentenza n. 7829 del 14 giugno 2022, accoglieva il motivo relativo alla violazione dell’art. 103, comma 2, del d.l. n. 18/2020, di conseguenza affermando la spettanza del diritto rivendicato dalla s.r.l. AT a beneficiare, quale concessionario uscente, oltre che della proroga tecnica di un anno disposta dalla determina con cui era stato indetto il nuovo bando di gara, anche dello speciale regime di proroga emergenziale.

Inoltre, il TAR accoglieva anche il motivo relativo all’illegittimità del ridetto bando per non essere stata, la procedura di gara, preceduta dall’adozione del Piano di utilizzazione degli arenili (P.U.A.) comunale.

2.4.- Successivamente accadeva che il Comune di RO, richiamate le numerose sentenze rese dal TAR del Lazio sui ricorsi proposti individualmente da quasi tutti i gestori in essere per l’annullamento del citato bando, con determinazione dirigenziale del 23 dicembre 2022, n. Rep. CO/2830/2022, annullava in autotutela il bando in questione.

2.5.- È a questo punto della vicenda che si è inserito il contenzioso relativo alla opposizione di terzo: la s.r.l. Ro.Y.Al.TU, partecipante alla gara per l’assegnazione del Lotto 6 di cui è titolare la odierna società appellante, in data 16.2.2024 proponeva innanzi al medesimo TAR del Lazio un ricorso ai sensi dell’art. 108, comma 1, c.p.a. per l’annullamento e la riforma della citata sentenza n. 7829 del 14/06/2022, assumendo la lesione della propria posizione giuridica legata alla partecipazione alla gara e all’utile collocamento in graduatoria, che le dava diritto, a suo dire, a rivendicare la conclusione della procedura in proprio favore, in opposizione alla domanda giudiziale proposta dalla società AT e accolta dal TAR con la suddetta sentenza, a definizione di un giudizio in cui illegittimamente non era stata citata a comparire.

La società ricorrente richiedeva, quindi, l’accoglimento del ricorso per opposizione di terzo e, per l’effetto, la riforma della sentenza opposta, “ adottando ogni conseguenziale provvedimento, nonché annullare la impugnata nota del Direttore del Municipio RO X Prot. CO/2023/0174121 del 20/12/2023, comunicata a mezzo pec in pari data, ed ogni altro atto presupposto e/o conseguente e/o comunque connesso e, segnatamente, le Disposizioni del Direttore Generale prot. DG/2023/10955, DG/2023/10039 e CO/2023/0173243, la D.D. prot. CO/2830/2022 e, per l’effetto, accertare e dichiarare l'obbligo di RO TA in persona del Sindaco p.t., di dar corso agli esiti della procedura relative all’assegnazione delle concessioni demaniali marittime in scadenza al 31.12.2020 provvedendo all’aggiudicazione definitiva del lotto n. 6 in favore della ricorrente ”.

La società AT si costituiva in giudizio sollevando eccezioni preliminari sulla inammissibilità del ricorso sotto vari profili e, nel merito, insisteva per il rigetto del ricorso medesimo.

Il TAR adito, con la sentenza n. 20555 del 19.11.2024 qui impugnata, ha respinto le eccezioni preliminari sollevate dalla società AT; ha accolto la domanda di opposizione di terzo, rescindendo la sentenza e in rescissorio respingendo il ricorso n. 1044/2021 proposto dalla società AT nei confronti di RO TA; in relazione alle restanti domande di annullamento proposte, in parte le ha dichiarate improcedibili, in parte inammissibili e in parte le ha respinte.

3.- L’impugnazione della suddetta sentenza, per quanto di rispettivo interesse, da parte della società AT (con il ricorso di appello n. 1087/2025) e di RO TA (con il ricorso di appello n. 1353/2025), è alla base dell’odierno contenzioso.

4.- Più in particolare, la società AT ha impugnato la sentenza nel punto in cui ha accolto l’opposizione di terzo proposta dalla società Ro.Y.Al.TU ai sensi dell’art.108 c.p.a. e ha annullato la sentenza TAR n. 7829/2022, con conseguente rigetto del proprio ricorso n. 1044/2021, e nel punto in cui ha in parte ritenuto fondati i secondi motivi aggiunti, ritenendola errata per i seguenti motivi:

1) inammissibilità del ricorso proposto dalla società Ro.Y.Al.TU ai sensi dell’art. 108, c.p.a. per carenza di interesse all’annullamento della sentenza del TAR del Lazio n. 7829/2022, in quanto la società in questione non ha mai rivestito la qualità di controinteressato pretermesso nel giudizio conclusosi con la sentenza opposta, né comunque ha mai dimostrato quale vantaggio concreto otterrebbe dall’annullamento della sentenza opposta; inoltre, la gara indetta dal Comune di RO nell’anno 2020 non solo non si è mai conclusa, ma anzi è stata annullata in autotutela, con la conseguenza che la medesima, all’attualità, non potrebbe essere conclusa a favore dei partecipanti alla selezione, per di più perché significherebbe affidare una stagione balneare relativa ad un’annualità diversa da quella oggetto del bando di gara; infine, se anche l’Amministrazione dovesse decidere di concludere la selezione bandita nel 2020, la società opponente non potrebbe comunque ottenere l’aggiudicazione definitiva del lotto 6 per mancanza dei requisiti di partecipazione alla gara come richiesti dal bando, essendo stata nelle more esclusa dalla procedura.

2) Improcedibilità del ricorso per tardività: sotto altro profilo, il ricorso in opposizione avrebbe comunque dovuto essere dichiarato improcedibile per tardività, in quanto la società Ro.Y.Al.TU , benché non evocata nel giudizio opposto, ha avuto conoscenza della sentenza opposta quando è stata pubblicata sul sito del Comune di RO, nella Sezione “Bandi, Avvisi e concorsi”, in data 29.12.2022, la Determinazione Dirigenziale del 23 dicembre 2022 n. Rep. CO/2830/2022, di annullamento in autotutela della procedura di gara, che in motivazione vi ha fatto riferimento.

4.1.- La società AT non si è costituita nel giudizio di appello n. 1353/2025 proposto da RO TA.

5.- RO TA ha invece proposto autonomo appello (n. 1353/2025) e si è pure costituita in quello n. 1087/2025 della società AT, rivendicando in entrambi la legittimità del proprio operato.

Anzitutto, col primo motivo, ha sostenuto che la sentenza impugnata avrebbe errato a dichiarare la illegittimità della determina comunale n. 1051/2024 ai fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, c.p.a. (senza annullare l’atto sul rilievo che la stagione, al momento della decisione, fosse già interamente decorsa e che quindi, dall’eventuale suo annullamento non sarebbe derivata alcuna utilità alla società ricorrente), in quanto il primo giudice si sarebbe dovuto limitare a dichiarare la sola improcedibilità della domanda di annullamento per sopravvenuta carenza di interesse.

Inoltre, con il secondo motivo, ha lamentato il vizio di ultrapetizione in cui sarebbe incorso il primo giudice, avendo pronunciato su una domanda (la declaratoria di illegittimità ai soli fini risarcitori) mai formulata dalla parte ricorrente.

Infine, il primo giudice avrebbe errato anche nel qualificare il contenuto della ridetta determina comunale, in quanto non si tratterebbe di una proroga in via di fatto di concessione scaduta, bensì di un affidamento temporaneo giustificato dal coevo compimento di attività amministrativa strumentale ad affidare le nuove concessioni con apposita gara, ricadente perciò nel concetto di proroga tecnica, come anche previsto dall’art. 120 del decreto legislativo n. 36/2023, che al comma 10 contempla l’opzione della proroga preventivamente prevista nei documenti di gara, mentre al successivo comma 11 disciplina la proroga del contratto funzionale al completamento della procedura di gara finalizzata alla scelta del nuovo appaltatore (terzo motivo).

6.- La società Ro.Y.Al.TU , costituita in entrambi gli appelli, ha preliminarmente eccepito la carenza di interesse della società AT rispetto al proprio appello, visto che la concessione di cui era titolare è scaduta quantomeno a far data dal 29 giugno del 2022 (in quanto la proroga prevista dalla legge n. 118/2022 si applicava unicamente alle concessioni con finalità turistiche ricreative in essere al momento della sua entrata in vigore, avvenuta il 5 agosto 2022, e a quella data la concessione era già scaduta; in ogni caso, sarebbe oramai scaduta anche la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime fino al 31/12/2024, mentre l’ulteriore proroga al 31/12/2027 si pone in contrasto con la direttiva europea n.2006/123/CE e deve quindi essere disapplicata), e che inoltre non si rientra nell’ambito di applicazione della proroga tecnica fino al 31 dicembre 2024.

Ha poi insistito sulla sussistenza della propria legittimazione attiva e interesse a ricorrere con l’opposizione di terzo ordinaria, ritenendo corretta la sentenza appellata nella parte in cui ha ritenuto che anche l'aggiudicatario provvisorio sia un soggetto legittimato, in quanto titolare di una posizione autonoma che subisce un diretto e immediato pregiudizio dalla sentenza opposta, la quale diviene, quindi, incompatibile con l'interesse della parte opponente.

In merito, poi, all'asserita carenza dei requisiti per ottenere l'aggiudicazione definitiva del Lotto 6, essendo stata la stessa, nelle more, esclusa dalla partecipazione alla procedura, ha eccepito l’inammissibilità della censura in quanto sollevata dalla società AT per la prima volta nel presente giudizio di appello, con conseguente inammissibilità della stessa per violazione del divieto dei nova in appello ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a..

In ogni caso, la censura sarebbe anche infondata nel merito, e a tal fine ha richiesto che il presente giudizio sia sospeso ai sensi dell’art. 79, c.p.a., in quanto attualmente pende dinanzi al TAR del Lazio l’impugnativa della società Ro.Y.Al.TU avverso la propria esclusione (determinazione dirigenziale del 21 maggio 2025 pubblicata sull'albo pretorio on line di RO TA il 23 maggio del 2025).

Infine, ha eccepito la genericità della censura ripropositiva della eccezione di inammissibilità per tardività del ricorso di primo grado avverso la delibera comunale del 23 dicembre 2022, eccezione che sarebbe comunque infondata perché la pubblicazione sul sito istituzionale del Municipio X di RO TA non costituisce un'ipotesi di pubblicità legale, posto che il bando prevedeva espressamente che gli atti della procedura dovessero essere pubblicati sulla piattaforma “tuttogare”. In ogni caso, l’Amministrazione, nel giudizio di primo grado, non ha offerto prova neppure della pubblicazione di detta determinazione all'Albo Pretorio on line, né tantomeno della notifica della stessa alla società ricorrente.

7.- La società AT ha insistito sulla perdurante sussistenza del proprio interesse a coltivare l’odierno appello, posto che RO TA, nella pendenza del presente giudizio, con Determina Dirigenziale Prot. n. QC/46146/2025 del 30/04/2025 ha deliberato di “ 1) di autorizzare, in via temporanea e per il tempo strettamente necessario al perfezionamento delle assegnazioni all’esito delle procedure di gara in corso - ai soggetti titolari di concessioni demaniali marittime formalmente scadute ma ancora nella materiale disponibilità del bene, di proseguire le attività turistico-ricreative assentite, alle medesime condizioni previste dal titolo concessorio originario e comunque fino al subentro in corso di stagione del nuovo concessionario, ovvero fino alla sottoscrizione del nuovo atto di concessione nei casi in cui, all’esito delle gare, risultassero assegnatari i medesimi operatori (…)”.

8.- Le parti hanno ulteriormente insistito sulle rispettive tesi difensive. In particolare, la società Ro.Y.Al.TU ha reiterato l’istanza di sospendere il giudizio ai sensi dell’art. 79, c.p.a., mentre RO TA quella volta ad ottenere la riunione degli appelli, cui non si è opposta la società AT.

9.- Alla udienza pubblica del 1° luglio 2025, la causa è passata in decisione sulla previa discussione delle parti.

10.- Va anzitutto disposta la riunione dell’appello n. 1353/2025 a quello n. 1087/2025, preventivamente proposto, siccome aventi ad oggetto la medesima sentenza (art. 96, comma 1, c.p.a.).

11.- Va poi respinta l’eccezione preliminare sollevata dalla società Ro.Y.Al.TU di carenza di interesse della società AT a coltivare l’appello n. 1087/2025 stante la scadenza della sua concessione, posto che, al di là e a prescindere dalle argomentazioni addotte dalla società appellata a sostegno della tesi della irreversibile perdita di efficacia del titolo, è tuttavia risultato, sulla base dei documenti da ultimo versati al giudizio, che RO TA, nella pendenza del presente giudizio, con Determina Dirigenziale Prot. n. QC/46146/2025 del 30/04/2025 ha deliberato di “ 1) di autorizzare, in via temporanea e per il tempo strettamente necessario al perfezionamento delle assegnazioni all’esito delle procedure di gara in corso - ai soggetti titolari di concessioni demaniali marittime formalmente scadute ma ancora nella materiale disponibilità del bene, di proseguire le attività turistico-ricreative assentite, alle medesime condizioni previste dal titolo concessorio originario e comunque fino al subentro in corso di stagione del nuovo concessionario, ovvero fino alla sottoscrizione del nuovo atto di concessione nei casi in cui, all’esito delle gare, risultassero assegnatari i medesimi operatori (…)”.

Trattasi, in buona sostanza, di una proroga tecnica motivata in riferimento alla necessaria strumentalità rispetto alla gara in corso.

La legittimità del suddetto atto sulla base delle previsioni recate dall’art. 120 del decreto legislativo n. 36/2023 rappresenta una questione di merito e, in ogni caso, la stessa non è oggetto dell’odierno giudizio.

Al momento, si tratta infatti solo di valutare la astratta titolarità della situazione legittimante al ricorso, e sul piano della verifica della sussistenza delle condizioni dell’azione il vaglio non può che ritenersi favorevolmente superato, essendo indubbio e comprovato per tabulas l’interesse attuale, diretto e personale della società AT, quale concessionario uscente, ad ottenere la riforma della sentenza che, accogliendo l’opposizione di terzo spiegata dalla odierna appellata società Ro.Y.Al.TU , ha rescisso la sentenza del TAR del Lazio a sé favorevole, in origine infatti accoglitiva del suo ricorso avverso la pubblicazione dei nuovi bandi di gara per l’affidamento delle concessioni demaniali marittime.

12.- Venendo agli appelli, e principiando da quello proposto dalla società AT, va anzitutto respinto il primo motivo teso a far dichiarare, in riforma della sentenza impugnata, la inammissibilità del ricorso proposto dalla società Ro.Y.Al.TU ai sensi dell’art. 108, c.p.a. per carenza di interesse all’annullamento della sentenza del TAR del Lazio n. 7829/2022.

In linea generale, va infatti affermato il principio secondo cui l'aggiudicatario provvisorio rappresenta un soggetto legittimato a proporre l'opposizione di terzo ordinaria, in quanto soggetto titolare di una posizione giuridica autonoma che subisce diretto pregiudizio dalla sentenza opposta, quando, come nel caso che qui ricorre, l’assetto di interessi disegnato dalla sentenza, ove non venisse rescissa, ha l’effetto di comprimere il suo interesse (pretensivo) a ché la procedura venga conclusa con l’adozione dell’aggiudicazione definitiva in suo favore, e l’assegnazione così dell’anelato bene della vita.

Difatti, nella misura in cui la sentenza opposta ha annullato il nuovo bando per l’assegnazione delle concessioni scadute, travolgendo tutti gli atti a valle della procedura, è agevole rilevare come sia stato irreversibilmente compromesso l’interesse dell’aggiudicatario provvisorio a conservare il suo utile collocamento in graduatoria.

L’assetto di interessi disegnato dalla sentenza, occorre quindi concludere, è senz’altro incompatibile con l'interesse della società opponente, quale aggiudicatario provvisorio, a prescindere dalla sua qualificazione come soggetto litisconsorte necessario pretermesso.

È poi destituito di fondamento l'assunto difensivo secondo cui la società Ro.Y.Al.TU non avrebbe dimostrato quale vantaggio concreto otterrebbe dall'annullamento della sentenza opposta, sul rilievo che RO TA non potrebbe utilizzare i risultati di una gara bandita nel 2020 per affidare le concessioni per una sola stagione balneare, estendendoli ad affidamenti concernenti diverse e successive stagioni balneari, in quanto la legittimità dell’atto va valutata sulla base della disciplina vigente all’atto della sua emanazione, anche ai fini risarcitori.

Nemmeno coglie nel segno l’argomento secondo cui la gara indetta dal Comune di RO nell’anno 2020, non solo non si è mai conclusa, ma anzi è stata annullata in autotutela, posto che le ragioni del ritiro in autotutela poggiano proprio sull’accoglimento del ricorso avverso i bandi di gara, per cui è ragionevole ritenere che a siffatta decisione il Comune di RO non si sarebbe determinato, ove i suoi bandi non fossero stati annullati.

Sulla base di tali considerazioni risultano prive di rilevanza nel presente giudizio le questioni dedotte dall’appellante con riferimento alle varie norme di proroga introdotte dal legislatore fino all’ultimo d.l. n. 131 del 2024, la cui compatibilità con la disciplina dell’Unione europea non deve quindi qui essere esaminata.

Infine infondato è l’assunto con cui si sostiene che la società Ro.Y.Al.TU non potrebbe comunque ottenere l’aggiudicazione definitiva del Lotto 6 per mancanza dei requisiti di partecipazione alla gara, come richiesti dal bando, essendo stata la stessa, nelle more, esclusa dalla procedura.

A questo proposito, va rammentato che pende attualmente dinanzi al TAR del Lazio l’impugnativa della società Ro.Y.Al.TU avverso la propria esclusione (determinazione dirigenziale del 21 maggio 2025 pubblicata sull'albo pretorio on line di RO TA il 23 maggio del 2025), e che tale giudice è l’unico a poterne vagliare la legittimità sulla base degli specifici motivi di ricorso presentati.

Da tale accertamento, inoltre, non dipende la possibilità di definire l’odierno giudizio, che ha ad oggetto l’opposizione di terzo ordinaria e, per mezzo di essa, il vaglio della legittimità dei bandi di gara per le nuove assegnazioni, potendosi agevolmente constatare come la decisione dell’Amministrazione di escludere dalla procedura la società Ro.Y.Al.TU per mancanza del possesso dei requisiti attenga ad un segmento procedimentale autonomo, ininfluente rispetto all’esito dell’odierno contenzioso.

Come si è poc’anzi detto, e va qui ancora ricordato, la legittimità dell’atto impugnato va vagliata esclusivamente sulla base della disciplina normativa e delle condizioni di fatto esistenti al momento della sua adozione.

Da ciò consegue il rigetto sia dell’istanza della società Ro.Y.Al.TU di sospendere il presente giudizio ai sensi dell’art. 79, c.p.a., non sussistendo un nesso di pregiudizialità necessaria in senso logico giuridico rispetto al giudizio pendente in primo grado avverso determinazione dirigenziale del 21 maggio 2025, sia della eccezione che mira a far dichiarare la società Ro.Y.Al.TU carente di interesse a coltivare l’originario ricorso in opposizione di terzo ordinaria.

13.- Pure infondato è il secondo motivo di appello formulato dalla società AT, incentrato sulla asserita improcedibilità del ricorso di opposizione di terzo per tardività, sull’assunto che la società Ro.Y.Al.TU avrebbe avuto conoscenza della sentenza opposta quando la stessa è stata pubblicata sul sito del Comune di RO, in data 29.12.2022, e inoltre che la Determinazione Dirigenziale del 23 dicembre 2022 n. Rep. CO/2830/2022, di annullamento in autotutela della procedura di gara, comunicata anche alla società Ro.Y.Al.TU , vi ha fatto espresso riferimento fra le motivazioni.

In disparte l’eccezione di Ro.Y.Al.TU di genericità della ridetta censura, siccome meramente ripropositiva di quella già articolata in primo grado, la tardività del ricorso di primo grado va senz’altro esclusa sulla base di plurime argomentazioni: (i) la società Ro.Y.Al.TU è stata pretermessa nel giudizio di impugnazione avverso i nuovi bandi di gara; (ii) la delibera comunale del 23 dicembre 2022 non le è stata personalmente notificata o altrimenti comunicata; (iii) la pubblicazione sul sito istituzionale del Municipio X di RO TA non costituisce un'ipotesi di pubblicità legale, posto che il bando prevedeva espressamente che gli atti della procedura dovessero essere pubblicati sulla piattaforma “tuttogare”; (iv) in ogni caso, l’Amministrazione non ha offerto prova nemmeno della pubblicazione di detta determinazione nell'Albo Pretorio on line.

14.- Venendo ora all’appello di RO TA, sono anzitutto infondati il primo e il secondo motivo con cui si è sostenuto che la sentenza impugnata avrebbe errato nel dichiarare la illegittimità della determina comunale n. 1051/2024 ai soli fini risarcitori ai sensi dell’art. 34, c.p.a. e che, ciò facendo, sarebbe pure andata in ultrapetizione rispetto alle domande effettivamente formulate dalla parte ricorrente.

Devono in particolare ricordarsi i principi enunciati dalla Adunanza plenaria con la sentenza n. 8/2022, correttamente richiamati dalla sentenza appellata, rispetto ai quali non vi è motivo di discostarsi: per ottenere l'accertamento dell'illegittimità dell'atto amministrativo ai soli fini risarcitori, è sufficiente che la parte dichiari di avervi interesse per eventuali pretese risarcitorie, senza necessità di: a) specificare i presupposti della futura domanda risarcitoria; b) avere già proposto la domanda risarcitoria nel medesimo giudizio di impugnazione.

La dichiarazione costituisce una modifica in senso riduttivo della domanda originaria di annullamento (emendatio libelli) ed è sufficiente a far sorgere l'obbligo per il giudice di accertare l'illegittimità dell'atto impugnato, anche quando sia venuto meno l'interesse all'annullamento.

Peraltro, una volta manifestato l'interesse risarcitorio, il giudice deve limitarsi ad accertare la legittimità dell'atto impugnato, come avrebbe fatto in caso di permanente procedibilità dell'azione di annullamento.

La dichiarazione della sussistenza di un interesse risarcitorio non richiede particolare formule ed è sufficiente che emerga dalla lettura degli atti processuali e, nel caso di specie, come correttamente rilevato dal giudice di primo grado, l’espressa salvezza di ogni diritto anche di natura risarcitoria, rappresentata dalla parte, costituisce elemento idoneo a integrare i presupposti per l’applicabilità dell’art. 34, comma 3, c.p.a..

In ogni caso, è fuori fuoco il riferimento al vizio di ultrapetizione, che si realizza nel caso, qui non ricorrente, in cui il giudice pronunci oltre la domanda proposta dalla parte, attribuendole un bene della vita non richiesta, valendo, anche nel giudizio amministrativo di legittimità il principio dispositivo, sia pure temperato da quello acquisitivo con riferimento alla sola fase della istruttoria probatoria, per il noto principio di vicinanza o prossimità della prova.

Nel caso in esame, nulla di ciò si è verificato, per l’evidente rilievo che la domanda giudiziale mirava all’annullamento dell’atto, che postula in sé l’accertamento della sua illegittimità.

Pertanto, siccome nel più sta il meno, appare un controsenso logico, ancora prima che giuridico, affermare che la parte ricorrente non avrebbe mai formulato domanda di accertamento dell’illegittimità, che per quanto si è appena detto è per sé stessa naturaliter insita nella domanda di annullamento.

Ad ogni modo, la ratio della previsione contenuta nell’art. 34, c.p.a. non è quella di far sì che il giudice si sottragga alla decisione, ma è anzi quella, esattamente opposta, che il giudice si pronunci sulla legittimità dell’atto anche quando questa non risulti più utile per il ricorrente.

In altre parole, proprio per evitare il rischio del non liquet, vietato dall’ordinamento, e per assicurare l’effettività della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, nell’art. 34 c.p.a. si è previsto che il giudice si pronunci comunque sulla legittimità dell’atto ai soli fini risarcitori, essendo ciò in linea anche la scelta di legislatore di rendere la domanda risarcitoria autonoma rispetto a quella di annullamento e proponibile anche con separato giudizio, pure successivo rispetto alla sentenza sulla legittimità dell’atto.

Nel caso specifico, merita soggiungere, la spettanza del bene della vita ai fini della instaurazione del giudizio risarcitorio si valuterà all’esito del giudizio, attualmente pendente dinanzi al TAR del Lazio, sulla legittimità della determina dirigenziale con la quale si è revocata la aggiudicazione provvisoria in favore della società Royaltur e si è disposta la sua esclusione dalla procedura per mancanza del possesso dei requisiti di partecipazione previsti dal bando.

In altri termini, ad essere pregiudiziale rispetto alla futura domanda di risarcimento del danno, non è il presente giudizio, ma quello incentrato sull’accertamento del perdurante possesso del requisito di partecipazione, quale precondizione imprescindibile al fine del mantenimento della aggiudicazione provvisoria e del suo consolidamento in quella definitiva.

15.- Infine infondato è il terzo motivo di appello, in quanto il primo giudice non ha affatto errato a qualificare il contenuto della determina impugnata, avendo la stessa assunto la funzione, malgrado le formali diciture formali, di una proroga in via di fatto della concessione scaduta, sganciata dai necessari presupposti previsti dall’art. 120 del decreto legislativo n. 36/2023, che richiede la pubblicazione del bando e la esistenza in essere della gara, e non, come nel caso che qui ricorre, il mero compimento di un’attività amministrativa prodromica al futuro svolgimento della gara, al momento dell’adozione della impugnata delibera senz’altro insussistente.

Emerge infatti dai documenti e dagli atti processuali che RO TA, prendendo atto delle pronunce del TAR del Lazio, prima che le stesse venissero riformate da questa Sezione in riferimento alla non necessità, ai fini della legittimità dei bandi, della necessaria attuazione del PUA, avesse ritirato in autotutela i bandi e rifiutato di portare a compimento le procedure di aggiudicazione provvisoria, sicché alcuna strumentalità necessaria può riconoscersi all’atto in questione, che non configura una legittima proroga tecnica, ma solo una illegittima reiterazione in via di fatto di concessioni scadute.

16.- In definitiva, per le suesposte considerazioni, gli appelli vanno riuniti e respinti.

17.- Le spese di entrambi i giudizi possono nondimeno compensarsi, stante la difficoltà e parziale novità delle questioni controverse.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sugli appelli, come in epigrafe proposti, previa loro riunione, li respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in RO nella camera di consiglio del giorno 1 luglio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Daniela Di Carlo, Consigliere, Estensore

Angela Rotondano, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Marco Morgantini, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daniela Di Carlo	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO