Pubblicato il 01/04/2021

N. 00426/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00829/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 829 del 2015, proposto da
TA Industries S.p.A. e Finpeg Partecipazioni S.p.A., in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentate e difese dagli avvocati Giorgio Bariani, Roberto Bolognesi, con domicilio eletto presso lo studio Roberto Bolognesi in Venezia-Mestre, via Fapanni, 36;

contro

Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giancarlo Biancardi, Isabella Sorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per

la condanna della Provincia di Verona al pagamento, in favore di TA Industries Spa ovvero, in subordine, in favore di Finpeg Partecipazioni Spa, dell'importo di 35.070,96 euro, oltre interessi e rivalutazione monetaria, a titolo di residuo di contributo relativo a progetto di investimento compreso nel Patto Territoriale del Basso Veronese e Colognese sottoscritto il 12.12.1999, previo accertamento che la medesima Provincia di Verona, in quanto soggetto obbligato a garantire i pagamenti dei soggetti beneficiari firmatari del Patto, è debitrice della suddetta somma .

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Verona;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 gennaio 2021 il dott. Alessio Falferi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso in riassunzione depositato in data 16.6.2015, a seguito di sentenza n. 1899/2014 del Tribunale di Verona di difetto di giurisdizione, le società TA Industries S.p.A. e Finpeg Partecipazioni S.p.A. chiedevano la condanna della Provincia di Verona, previo accertamento della qualifica di debitrice in quanto soggetto obbligato a garantire i pagamenti dei beneficiari firmatari del Patto Territoriale del Basso Veronese e Colognese sottoscritto il 12.12.1999, al pagamento dell’importo di euro 35.070,96 a titolo di residuo di contributo relativo a progetto di investimento compreso nel suddetto Patto.

Le ricorrenti, per quanto qui rileva, esponevano quanto segue:

-in data 12.12.1999, TA S.p.A. sottoscriveva atto di impegno inerente il Patto Territoriale del Basso Veronese e Colognese, ottenendo, in relazione ad un programma di investimenti, il diritto ad un contributo complessivo di euro 105.873,66, da erogare in 3 quote uguali, con versamento da effettuarsi da parte della Provincia di Verona;

-con nota del 10.7.2000, la Provincia di Verona, quale Soggetto Responsabile del Patto Territoriale, comunicava all’Istituto convenzionato per il servizio di erogazione delle agevolazioni l’inserimento di TA S.p.A. tra i soggetti beneficiari;

-TA S.p.A., pur avendo regolarmente eseguito l’investimento programmato entro il 2002, riceveva solo due rate, per un totale di euro 70.580,63 (mandato di pagamento del 27.6.2005), residuando da corrispondere, pertanto, l’importo di euro 35.293,03;

-nel frattempo, in data 22.12.2004, TA S.p.A. conferiva la propria azienda alla società TA Industries S.p.A., controllata al 100%, e assumeva la ragione sociale di Finpeg Partecipazioni S.p.A.;

-a seguito di sollecitazioni per ottenere il saldo, la Provincia di Verona, nel marzo del 2009, trasmetteva relazione istruttoria del Soggetto Istruttore (Unicredit Banca SpA) il quale precisava che, a seguito della richiamata operazione di conferimento, TA era divenuta “impresa di grandi dimensioni” e che avrebbe cessato di usufruire dei benefici dell’agevolazione a far data dal 12.1.2005, proponendo, altresì, di frazionare l’agevolazione e di ridurla;

-con nota del 4.3.2009, la Provincia di Verona comunicava la volontà di agire per il recupero dei contributi e, con successiva nota del 7.5.2009, informava TA S.p.A. di aver demandato ad una Commissione Ministeriale la valutazione del contributo da assegnare, preannunciando la richiesta di restituzione di una parte dell’agevolazione già versata;

-con nota del 15.7.2009, TA S.p.A. contestava le conclusioni della Provincia di Verona e chiedeva la liquidazione dell’ultima rata pari ad euro 35.070,96, ma l’Amministrazione, con replica del 25.9.2009, confermava il diniego al saldo, costringendo la ricorrente ad agire avanti al Tribunale di Verona, il quale però denegava la propria giurisdizione.

Tanto precisato, le ricorrenti, premessa la propria legittimazione attiva e quella passiva della Provincia di Verona, formulavano le seguenti censure: -i parametri soggettivi ed oggettivi per la concessione delle agevolazioni avrebbero dovuto essere valutati al momento della sottoscrizione del Patto Territoriale (avvenuta il 12.12.1999), ovvero, al più tardi, alla data di comunicazione da parte della Provincia di Verona all’Istituto convenzionato per l’erogazione dell’agevolazione dell’inserimento di TA S.p.A. tra i soggetti beneficiari (nota del 10.7.2000), risultando irrilevante ogni mutamento successivo; - sarebbe stato errato quanto affermato dal Soggetto Istruttore (Unicredit Banca) in merito al passaggio di TA S.p.A. (dopo il conferimento) da media a grande impresa, in quanto, secondo i parametri di cui alla Raccomandazione 2003/361/CE (recepita con D.M. 19470/2005), la ricorrente sarebbe ancora inquadrabile come media impresa; - non vi sarebbe stato alcun obbligo di preventiva comunicazione all’Amministrazione dell’avvenuto conferimento di azienda, né il gruppo TA sarebbe mai uscito dai parametri di meritevolezza dovendo essere comunque qualificato come “Media Impresa”, tenendo, altresì conto che il progetto di cui al finanziamento era già stato eseguito; -la normativa richiamata dalla Provincia a giustificazione della propria posizione sarebbe irrilevante e inapplicabile; -trattandosi di un importo inferiore alla somma di 3.000.000.000 di lire, il Ministero non avrebbe potuto nominare un’apposita Commissione ministeriale per esaminare la questione, ma avrebbe dovuto limitarsi ad eseguire un esame inerente la completezza della documentazione.

Le ricorrenti concludevano, pertanto, evidenziando l’avvenuta conferma dell’esistenza del credito al saldo del contributo all’investimento e chiedendo la condanna dell’Amministrazione intimata al pagamento dello stesso, con annullamento o disapplicazione dei provvedimenti contrari al riconoscimento di tale credito.

Con atto depositato in data 16.12.2020, si è costituita in giudizio la Provincia di Verona, la quale, previa puntuale ricostruzione, anche in fatto, della vicenda in esame, ha eccepito l’inammissibilità delle domande azionate dalle ricorrenti per mancata impugnazione del verbale di accertamento della Commissione Ministeriale del 6.10.2010 e dei provvedimenti provinciali n. 6685/2010 e n. 2712/2011 con cui, richiamato il contenuto del suddetto verbale, era stato rideterminato il contributo spettante in via definitiva e disposta la restituzione dell’importo erogato in eccedenza; sempre in via preliminare, ha eccepito la carenza della propria legittimazione passiva; nel merito, ha concluso per l’infondatezza del ricorso con conseguente rigetto delle domane ivi azionate.

In vista dell’udienza di discussione le parti hanno scambiato memorie di replica con cui hanno ribadito le rispettive argomentazioni.

Alla Pubblica Udienza del 27 gennaio 2021, il ricorso è stato trattenuto in decisione, come da verbale di causa.

Preliminarmente, va scrutinata l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dall’Amministrazione provinciale.

L’eccezione è fondata nei termini di seguito precisati.

Con nota del 25.10.2010, il Ministero dello Sviluppo Economico trasmetteva al Soggetto Responsabile Locale (in sigla “SRL”) il verbale di accertamento di spesa del 6.10.2010, redatto dalla apposita Commissione Ministeriale, demandando al medesimo SRL la conseguente determinazione finale del contributo spettante; con successiva determinazione n. 6685 del 28.12.2010, parzialmente rettificata con determinazione n. 2712 del 23.6.2011, la Provincia di Verona, nella sua qualità di SRL, tenuto conto delle risultanze della relazione finale del soggetto istruttore (Unicredit Banca) e del predetto verbale di accertamento, rideterminava, in via definitiva, il contributo spettante alla società TA S.p.A. (quantificato in euro 41.160,70), disponendo, altresì, l’obbligo della medesima società di restituire l’importo di euro 32.370,39.

Tali provvedimenti, ben noti alla società TA S.p.A. (il provvedimento n. 6685/2010, la Relazione Istruttoria di Unicredit Banca e il verbale di accertamento spese del 6.10.2010 risultano allegati alla memoria, di data 28.2.2011, trasmessa da TA S.p.A. ai sensi dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990 al Ministero per lo Sviluppo Economico –qui prodotta sub doc. 11 fascicolo parte ricorrente-; la determinazione n. 2712 del 23.6.2011, trasmessa dalla Provincia di Verona alla società TA S.p.A. con nota del 27.6.2011, è prodotta in questa sede dalla parte ricorrente sub doc. n. 12) non sono stati ritualmente e tempestivamente impugnati, per cui si sono definitivamente cristallizzati. Sotto tale profilo, è appena il caso di aggiungere che nessun rilievo può assumere la formula di stile utilizzata in ricorso di “annullamento di ogni atto incompatibile” con il riconoscimento del credito rivendicato con la domanda con esso formulata.

Ebbene, ove l’azione qui proposta dalla parte ricorrente debba essere qualificata come autonoma azione di danno per lesione di interesse legittimo, esperita ai sensi dell’art. 30, comma 3, del CPA, la stessa risulta inammissibile in quanto avrebbe dovuto essere promossa entro il termine di decadenza di 120 giorni dal momento in cui il fatto si è verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento, se il danno deriva da questo: nel caso in esame, i provvedimenti lesivi sono individuabili nelle richiamate determinazioni della Provincia di Verona n. 6685/2010 e n. 2712/2011, che, come detto, erano ben note alla società TA S.p.A fin dal momento della loro adozione.

Ove, invece, la domanda formulata dalle ricorrenti dovesse essere qualificata come azione di accertamento del credito asseritamente vantato, la medesima risulta parimenti inammissibile.

Come noto, l’azione generale di accertamento, inizialmente prevista nel progetto di codice del processo amministrativo elaborato dalla Commissione presso il Consiglio di Stato, è stata successivamente stralciata in sede di approvazione governativa, ragion per cui attualmente il sistema codicistico prevede esclusivamente singole e tipiche ipotesi di azioni di accertamento.

Peraltro, fin da subito, la giurisprudenza ha manifestato una certa apertura verso la configurabilità di un’azione di accertamento “atipica”, ritenuta però esperibile solo in via residuale. Invero, già l’Adunanza Plenaria 29 luglio 2011, n. 15 aveva precisato che “In questo quadro la mancata previsione, nel testo finale del codice, di una norma esplicita sull'azione generale di accertamento, non è sintomatica della volontà legislativa di sancire una preclusione di dubbia costituzionalità, ma è spiegabile, anche alla luce degli elementi ricavabili dai lavori preparatori, con la considerazione che le azioni tipizzate, idonee a conseguire statuizioni dichiarative, di condanna e costitutive, consentono di norma una tutela idonea ed adeguata che non ha bisogno di pronunce meramente dichiarative in cui la funzione di accertamento non si appalesa strumentale all'adozione di altra pronuncia di cognizione ma si presenta, per così dire, allo stato puro, ossia senza sovrapposizione di altre funzioni. Ne deriva, di contro, che, ove dette azioni tipizzate non soddisfino in modo efficiente il bisogno di tutela, l'azione di accertamento atipica, ove sorretta da un interesse ad agire concreto ed attuale ex art 100 c.p.c., risulta praticabile in forza delle coordinate costituzionali e comunitarie richiamate dallo stesso art 1 del codice oltre che dai criteri di delega di cui all’art. 44 della legge n. 69/2009”.

A fronte di tali aperture – fatte proprie, con precisazioni, dalla giurisprudenza successiva ( ex multis TAR Veneto, sez. I, 17 ottobre 2017, n. 925; TAR Friuli Venezia Giulia, 8 agosto 2016, n. 386; TAR Lazio, Roma, sez. I, 14 dicembre 2016, n. 12485; TAR Lombardia, Milano, sez. III, 11 marzo 2015, n. 689 ) – e, quindi, della possibilità di ammettere, in casi particolari, azioni di accertamento, atteso che nella impostazione del codice del processo amministrativo il contenuto della decisione deve modellarsi intorno alle necessità di tutela della posizione soggettiva dedotta in giudizio (art. 34, comma 1, lett. c), è stato però osservato che tale ammissibilità è condizionata al rispetto dei limiti generali che il codice del processo pone ai poteri decisori del giudice, i quali sono costituiti dal divieto di pronunciarsi su questioni afferenti poteri non ancora esercitati, dal divieto di accertare la fondatezza della pretesa al di fuori dei casi in cui si tratti di attività vincolata o non residuino ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e dal divieto di adottare sentenze costitutive che pongano in essere un nuovo atto, modifichino o riformino quello impugnato al di fuori dei casi di giurisdizione di merito. Dunque, l’azione di accertamento, per essere esperibile in concreto, deve essere supportata da un interesse giuridicamente rilevante di chi agisce in giudizio diverso da quello consistente nella eliminazione degli effetti del provvedimento, occorrendo altrimenti esperire l’azione di annullamento, che è correlata al rispetto del termine decadenziale. Invero, il comma 2 dell’art. 34 del CPA dispone che “ Salvo quanto previsto dal comma 3 e dall’art. 30, comma 3, il giudice non può conoscere della illegittimità degli atti che il ricorrente avrebbe dovuto impugnare con l'azione di annullamento ", in tal modo sancendo una non dissociabilità della mera azione di accertamento, quando volta nella sostanza alla eliminazione dell’atto, funzionale ad evitare la elusione del termine decadenziale di impugnazione (in tal senso TAR Toscana, sez. III, 8 maggio 2015, n. 760 ).

Ebbene, facendo applicazione al caso in esame delle suddette coordinate ermeneutiche, consegue la inammissibilità della azione di accertamento proposta in questa sede, in quanto volta alla contestazione e caducazione di atti amministrativi non impugnati.

Invero, come sopra già ricordato, a seguito della nota del Ministero dello Sviluppo Economico di data 25.10.2010 (cui era allegato il verbale di accertamento di spesa del 6.10.2010 redatto dalla Commissione Ministeriale), la Provincia di Verona, nella sua qualità di SRL, aveva assunto la determinazione n. 6685 del 28.12.2010, parzialmente rettificata con determinazione n. 2712 del 23.6.2011, di rideterminazione definitiva del contributo spettante alla società TA S.p.A. (quantificato in euro 41.160,70), disponendo, altresì, l’obbligo della medesima società di restituire l’importo di euro 32.370,39 erogato in eccedenza.

Come appare evidente, con il ricorso in questa sede proposto parte ricorrente intende aggredire proprio la rideterminazione del contributo di cui si discute, contenuta in provvedimenti ormai cristallizzati, utilizzando l’azione di accertamento con funzione caducatoria rispetto al contenuto di atti amministrativi, in tal modo oltrepassando la funzione propria dell’azione di accertamento e violando la previsione di cui al ricordato art. 34, comma 2, del CPA che esclude la possibilità di conoscere della legittimità di atti che avrebbero dovuto essere impugnati con l’azione di annullamento ex art. 29 CPA.

In definitiva, anche sotto tale profilo, la domanda azionata dalla parte ricorrente non può trovare accoglimento.

In conclusione, per tutte le ragioni esposte, il ricorso va dichiarato inammissibile.

Le spese di causa sono liquidate in dispositivo in base alla regola della soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di causa che liquida in complessivi euro 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA, CPA ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 27 gennaio 2021 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Mara Spatuzzi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO