Pubblicato il 03/06/2021

N. 00739/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00129/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 129 del 2021, proposto da
Consorzio Cooperative Pescatori del Polesine O.P. Scarl, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giampietro Berti, Francesco Carricato, Tania Bertaggia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Alessia NA in Mestre-Venezia, via San Donà n. 9/G;

contro

Provincia di Rovigo, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Mario Barioli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Venezia - Mestre, piazzetta G. Zorzetto n. 1;

per l'annullamento

della nota Prot. P/GE 2020/0007093 del 14 aprile 2020 del Segretario Direttore Generale della Provincia di Rovigo, Dr.ssa Maria Votta Gravina, nonché di tutte le note ivi richiamate, in qualità di atti presupposti, vale a dire le note Prot. 17388 del 19 giugno 2019 e la nota Prot. 3715 del 20 febbraio 2020, nonché di ogni altro atto presupposto, collegato, inerente, conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Provincia di Rovigo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 marzo 2021 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

1.La Provincia di Rovigo è titolare dei diritti esclusivi di pesca negli “scanni e lidi dell’Adriatico, dalla Sacca di Goro alla Bocca del Pò di Maistra nei territori dei Comuni di Ariano Polesine e Porto Tolle”, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 100 del D.P.R. 24/7/1977, n. 616,

In forza di convenzioni rinnovate varie volte, la Provincia ha concesso al Consorzio Cooperative Pescatori del Polesine s.c.a.r.l. il diritto di sfruttamento dei banchi di molluschi allo stato naturale ivi esistenti.

I rapporti tra le parti sono regolati per via convenzionale. L’ultima delle convenzioni è stata stipulata il 29.4.2016, per il periodo 1 maggio 2016 - 31 dicembre 2018 e successivamente, più volte prorogata, sino al 31 dicembre 2019.

In data 15 maggio 2019 veniva approvato dalla Provincia il testo di un’ulteriore convenzione tra le stesse parti che, tuttavia, non veniva sottoscritta, in quanto in data 18 maggio 2019 l’Agenzia Delta Po Immobiliare S.r.l., impresa non aderente al Consorzio, manifestava l’interesse all’affidamento del suddetto diritto, richiedendo che la Provincia espletasse – a tale scopo – una pubblica gara.

La Provincia decideva, quindi, di soprassedere dalla stipula della nuova convenzione e di avviare un’istruttoria per verificare la fondatezza della richiesta. Nell’ambito di tale istruttoria venivano acquisiti vari pareri, di esito in parte discordante, in merito all’applicabilità alla fattispecie de qua dell’art. 1, comma 682 della legge n. 145/2018, che prevede la proroga ex lege per 15 anni delle concessioni demaniali marittime in vigore.

Nonostante i dubbi sull’applicabilità della disposizione de qua alla fattispecie in esame, il Consiglio Provinciale, con deliberazione n. 27 prot. 26789 del 18 ottobre 2019, approvava la proroga della Convenzione rep. 3848 del 29/04/2016 per 15 anni.

Ai sensi dell’art. 5 della suddetta convenzione spetta al presidente del Consorzio il rilascio delle autorizzazioni per la raccolta dei molluschi ai pescatori soci delle cooperative facenti capo al consorzio, in possesso della licenza di tipo A. Ciò avviene sulla base dei principi individuati dalla convenzione e dei punteggi definiti con decreto del Presidente della Provincia in accordo con il Consorzio, nonché in base alle graduatorie stilate dalle singole cooperative. Il rilascio dei permessi è preceduto dalla “verifica di conformità” della Provincia.

2. Il Consorzio, quando era ancora in regime di proroga “ordinaria” ha più volte preannunciato alla Provincia l’imminente invio delle nuove graduatorie aggiornate in base al regolamento approvato nel 2018. La Provincia con le note prot. 17388 del 19.06.2019 e prot. 3715 del 20.02.2020 ha dichiarato di non poter rilasciare il nulla osta alle nuove graduatorie in considerazione di dubbi sulla correttezza nella procedura di affidamento della concessione e di contenziosi in atto con alcuni pescatori. Ha, invece, affermato di poter dare il nulla osta al rilascio di autorizzazioni in base alle graduatorie vigenti, stilate precedentemente alla proroga della convenzione.

Successivamente alla proroga della Convenzione, il Consorzio ha inviato le graduatorie aggiornate chiedendo il rilascio del nulla osta. La Provincia ha riscontrato l’istanza con la nota prot. 2020/0007093 del 14.4.2020 con cui ha confermato le precedenti note prot. 17388 del 19.06.2019 e prot. 3715 del 20.02.2020.

3. Ritenendo il suddetto atto avente natura soprassessoria, il Consorzio ha adito questo T.A.R. perché fosse accertata l’illegittimità dell’inerzia serbata dall’Amministrazione sulle istanze di nulla osta e, comunque, chiedendo l’annullamento della stessa in quanto affetta dai seguenti vizi:

1) violazione e falsa applicazione dell’art. 21 quater della legge n. 241/1990 nonché dell’art. 97 Cost.; eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà.

2) Eccesso di potere per difetto di motivazione e per sviamento.

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione con sentenza di questo T.A.R. n. 659/2020, depositata il 23 luglio 2020. Il Consiglio di Stato ha annullato la pronuncia con sentenza n. 231/2021 del 7 gennaio 2021, ritenendo la controversia devoluta alla giurisdizione amministrativa.

Il ricorrente ha ritualmente riassunto il giudizio innanzi a questo T.A.R.

4. Nel giudizio riassunto, si è costituita la Provincia di Rovigo che, in via preliminare, ha eccepito l’infondatezza della domanda di accertamento dell’inerzia dell’amministrazione sull’istanza di nulla osta, poiché essa è stata espressamente riscontrata con la nota prot. 2020/0007093 del 14.4.2020, impugnata con la domanda subordinata di annullamento.

Ha eccepito, inoltre, la irricevibilità della domanda di annullamento poiché la nota impugnata è meramente confermativa delle precedenti (prot. 17388 del 19.06.2019 e prot. 3715 del 20.02.2020).

Ha contestato nel merito la fondatezza delle avverse censure e chiesto, infine, la sospensione del giudizio in attesa della decisione della Corte di Cassazione dinanzi alla quale è stata impugnata la sentenza del Consiglio di Stato n. 231/2021 del 7 gennaio 2021, evidenziando che in caso di condanna al rilascio del nulla osta che fosse poi, successivamente annullato, potrebbero essere avanzate richieste risarcitorie di altri pescatori pretermessi.

5. All’udienza in camera di consiglio del 11 marzo 2021, fissata per la trattazione della domanda cautelare, dato l’avviso alle parti della possibile definizione con sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.

6. La domanda di accertamento dell’illegittimità del silenzio sull’istanza di nulla osta al rilascio delle autorizzazioni alla pesca è infondata. L’Amministrazione provinciale ha, infatti, riscontrato espressamente l’istanza, rigettandola con la nota prot. 2020/0007093 del 14.4.2020, oggetto della domanda di annullamento pure proposta con il ricorso all’esame.

7. In via preliminare deve essere esaminata l’eccezione di inammissibilità per difetto di interesse del ricorso per annullamento. L’eccezione non è fondata. Vero è che, con la nota impugnata (prot. 2020/0007093 del 14.4.2020), la Provincia si è limitata a richiamare le precedenti note con cui preannunciava l’intendimento di non accordare il nulla osta al rilascio delle autorizzazioni di pesca, tuttavia le suddette note non costituivano che interlocuzioni preliminari all’avvio del procedimento relativo alla “verifica di conformità” previsto dall’art. 5 della convenzione stipulata il 29 aprile 2016, essendo state inviate prima ancora che il Consorzio trasmettesse alla Provincia le graduatorie oggetto di verifica.

Le suddette note della Provincia, pertanto, non erano idonee a determinare una definitiva lesione della posizione giuridica vantata dal Consorzio.

8. Ancora preliminarmente rispetto all’esame del merito, il Collegio ritiene di dover respingere l’istanza di sospensione del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di Cassazione sulla sentenza del Consiglio di Stato n.231/2020. La sospensione dei suoi effetti avrebbe dovuto, infatti, essere domandata innanzi al Consiglio di Stato, secondo quanto disposto dall’art. 111 cod. proc. amm.

9. Nel merito il ricorso è fondato. La Provincia ha negato il proprio nulla osta al rilascio delle nuove autorizzazioni alla pesca da assegnarsi sulla base delle graduatorie aggiornate da ultimo dal Consorzio, richiamando le proprie precedenti note del 19 giugno 2019 e del 1.12.2019, le quali fanno riferimento, da un lato, alla sussistenza di incertezze relative alla legittimità dell’affidamento diretto dei diritti di pesca al Consorzio ricorrente e, dall’altro, all’intervenuta decadenza del regolamento relativo alle modalità di assegnazione delle autorizzazioni. Entrambe le circostanze osterebbero all’approvazione di nuove graduatorie, mentre sarebbe consentito lo scorrimento della vigente graduatoria approvata nel 2018.

Quanto al primo profilo, va osservato quanto segue.

In seguito ai pronunciamenti della Corte di Giustizia dell’Unione europea (Corte di Giustizia UE del 14 luglio 2016 (in cause riunite C-458/14, Promoimpresa S.r.l. e C-67/15, Mario Melis e altri) e del Consiglio di Stato (Consiglio di Stato, sez. VI, 18 novembre 2019, n. 7874, Consiglio di Stato sez. VI, 06/06/2018, n.3412) non può esservi dubbio sulla incompatibilità con il diritto dell’Unione europea delle norme nazionali che dispongano la proroga automatica delle concessioni demaniali marittime. Secondo autorevole orientamento (Consiglio di Stato sez. VI, 06/06/2018, n.3412), gli atti amministrativi che, prendendo atto delle suddette norme, dispongano la proroga degli effetti delle concessioni vigenti, non hanno natura provvedimentale, ma meramente ricognitiva dei presupposti di applicabilità delle suddette disposizioni, le quali incidono, prolungandone la durata, sugli effetti dei provvedimenti concessori vigenti senza intermediazione del potere amministrativo. Pertanto, ove la legge che dispone la proroga sia da disapplicare poiché contrastante con il diritto dell’Unione, l’atto con cui l’Amministrazione in sua applicazione abbia disposto la proroga della concessione, essendo privo di autonoma efficacia, dovrebbe ritenersi tamquam non esset (“le disposizioni legislative innanzi citate, con le quali si prevede un rinnovo automatico delle concessioni balneari (o una proroga ex lege delle stesse), non possono essere considerate come fonti legali di un ipotizzato provvedimento amministrativo tacito, ma si sono limitate ad incidere, ex lege, sugli effetti giuridici di provvedimenti amministrativi già emanati, senza la necessità che l'amministrazione eserciti alcun potere e senza alcuna possibilità, pertanto, di configurare la sussistenza di un provvedimento tacito di rinnovo o di proroga che, se emesso, ha natura meramente ricognitiva delle conseguenze previste dalla legge (conseguenze che si producono, qualora siano compatibili col diritto europeo” )”. La Provincia di Rovigo, pur richiamando nelle difese il suddetto orientamento, nel provvedimento impugnato non mostra di avervi prestato piena adesione, non avendo disconosciuto la perdurante efficacia della proroga, come dimostra l’invito rivolto al Consorzio a proseguire le attività di assegnazione delle autorizzazioni di pesca, sia pure “con maggiore cautela”, utilizzando le graduatorie relative al secondo semestre del 2018. Se, infatti, avesse ritenuto tamquam non esset la delibera di proroga della convenzione, avrebbe dovuto ritenere parimenti insussistente in apicibus il potere del Consorzio di rilasciare le autorizzazioni di pesca, rinvenendo tale potere esclusivo fondamento nella convenzione.

Ed in effetti, la deliberazione del Consiglio Provinciale n. 27 prot. 26789 del 18 ottobre 2019 non si limita a dare atto della proroga legale prevista dall’art. 1, commi 682 e ss. L. 30.12.2018 n. 145 e della riconducibilità della fattispecie in esame all’ambito di applicazione della norma, ma dispone la proroga della convenzione anche ai sensi dell’art. 6 R.D. 2440/1923 sulla scorta della ritenuta sussistenza di “speciali ed eccezionali circostanze”.

Nella parte in cui il provvedimento si fonda su tale secondo presupposto – ed in disparte ogni valutazione sulla sua legittimità che non costituisce oggetto del presente giudizio - ha natura provvedimentale e, pertanto, sfuggendo al regime degli atti ricognitivi, non può essere disapplicato dalla stessa amministrazione che lo ha adottato, occorrendo che essa intervenga in autotutela, se del caso, sospendendone gli effetti ai sensi dell’art. 21-quater L. 241/90.

Così ricostruito il contenuto degli atti che vengono in rilievo nella presente fattispecie, pertanto, il diniego di rilascio della “verifica di conformità” - che non può ritenersi “atto dovuto”, presupponendo la verifica del regolare espletamento delle attività affidate al Consorzio nel predisporre le graduatorie -, nella parte in cui motiva sulla scorta della sussistenza di “perplessità” in ordine alla legittimità del provvedimento di proroga è illegittimo, poiché in contrasto con quanto previsto dal comma 1 dell’art. 21-quater L. 241/90.

L’altra motivazione del diniego di nulla osta - ovvero l’inefficacia del regolamento recante le modalità di attribuzione dei punteggi per i criteri previsti dall’art. 5 della Convenzione, approvato con decreto del Presidente della Provincia n. 122 del 26/10/2018, per effetto della scadenza del termine di efficacia della convenzione - non è condivisibile. La Provincia sostiene che l’art. 10 del regolamento laddove afferma che esso conserva “validità, salvo modifiche ed integrazioni, per l’intera durata della Convenzione e comunque fino all’approvazione di un nuovo regolamento” dovrebbe essere interpretato alla luce di quanto previsto dall’art. 15 della convenzione, che consente la proroga della convenzione stessa per un anno dalla sua scadenza. Secondo la Provincia, nell’originaria volontà delle parti, il regolamento avrebbe dovuto avere efficacia per la durata ordinaria della convenzione, eventualmente prorogata, secondo quanto previsto dall’art. 15. Esso, pertanto, avrebbe perduto efficacia con la scadenza del suddetto termine, non avendo la deliberazione del Consiglio Provinciale del 18/10/2019, n. 27 prot. 26789, che ha disposto la nuova proroga della convenzione previsto alcunchè al riguardo. Inoltre, sarebbe illogico consentire l’applicazione del suddetto regolamento per l’intera durata della proroga disposta con la deliberazione del 26 ottobre 2019 poiché in tal modo l’aggiornamento delle graduatorie avverrebbe in base a criteri che necessariamente non tengono conto dell’evolversi delle esigenze del settore.

La tesi sostenuta dalla Provincia non convince, essendo in contrasto sia con la formulazione letterale dell’art. 10 del regolamento, che espressamente correla la propria efficacia alla “durata della convenzione” senza ulteriori specificazioni – facendo, comunque, salvo il potere della Provincia di disporne modifiche, integrazioni e di approvare un nuovo regolamento - sia con la sua ratio che appare essere quella di consentire l’aggiornamento delle graduatorie e l’assegnazione delle autorizzazioni di pesca secondo i criteri – ispirati a finalità sociali e solidaristiche - predisposti dalla Provincia in accordo con il Consorzio, per tutto il periodo in cui esso deve operare.

Di contro non vi sono, né nella convenzione, né nel regolamento, né nella delibera di proroga 18 ottobre 2019, clausole da cui possa desumersi una diversa interpretazione, che, peraltro, risulterebbe in contrasto con l’esigenza, pure manifestata dalla Provincia nelle proprie difese, di consentire un costante adeguamento delle graduatorie al mutare delle circostanze di fatto.

L’effetto di tale interpretazione sarebbe, infatti, quella di mantenere in vigore, per tutta la durata della proroga, graduatorie non aggiornate.

Neppure si pone un problema di ragionevolezza correlato al termine di durata della proroga, poiché l’art. 10 del regolamento ha espressamente fatto salvo il potere della Provincia di approvare modifiche o integrazioni o un nuovo regolamento integralmente sostitutivo di quello in esame, ove se ne ravvisi l’esigenza.

10. In conclusione, il provvedimento di diniego di “verifica di conformità” impugnato è illegittimo, avendo una motivazione contrastante con l’art. 21-quater L. 241/90 e comunque, perplessa ed illogica.

11. La peculiarità e novità delle questioni esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nella parte di cui in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati. Lo respinge nella residua parte.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 11 marzo 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO