Pubblicato il 12/03/2025

N. 02031/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00921/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 921 del 2020, proposto da
-OMISSIS-in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Francesco Fidanza, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Campania, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Michele Cioffi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Napoli, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Barbara Accattatis Chalons D'Oranges, Antonio Andreottola, Bruno Crimaldi, Annalisa Cuomo, Giacomo Pizza, Bruno Ricci, Eleonora Carpentieri, Anna Ivana Furnari, Gabriele Romano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto in Napoli, piazza Municipio, Palazzo San Giacomo;
Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) - Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Cristina Uccello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Napoli, via Vicinale Santa Maria del Pianto;
Città Metropolitana di Napoli, Asl 106 - Napoli 1, Ispra - Istituto Superiore della Protezione e La Ricerca Ambientale, non costituiti in giudizio;
Ministero della Difesa, Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli, via Diaz 11;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

- della nota della alla Direzione Generale per i Lavori Pubblici e la Protezione Civile, della Giunta Regionale della Campania - Regione Campania ad oggetto “diffida ad adempiere” prot. 0508900 del 20.8.2019 trasmessa a mezzo pec in data 20.8.2019;

- della nota Direzione Generale per i Lavori Pubblici e la Protezione Civile, della Giunta Regionale della Campania - Regione Campania ad oggetto richiesta di escussione della polizza fideiussoria n. -OMISSIS-del 23.10.2103 -OMISSIS- trasmessa a mezzo pec in data 29.8.2019;

ove e per quanto lesivi e di interesse;

- della nota della Regione Campania prot. 262101 del 15.4.2019 ad oggetto avvio del procedimento di sanzione, di sospensione di estinzione della autorizzazione D.D. 444/2013;

- della nota della Regione Campania prot. 2019 451404 del 16.7.2019 ad oggetto “sanzioni di cui all’art. 28 della L.R.N. 54/85 comunicazione avvio del procedimento di sospensione o revoca dell’autorizzazione ex D.D. n. 444 del 11.12.2013;

- del Decreto Dirigenziale della Regione Campania n. 40 del 25.7.2019 ad oggetto: ordinanza di sospensione del D.D. n. 444/2013 relativo all’attività di ricomposizione ambientale trasmesso in data 25.7.2019 con prot. 471343;

- -della relazione tecnica di accertamento effettuata -OMISSIS-depositata in data 26-29.5.2016;

- dell’Ordinanza Sindacale n. 797-3 del 8.8.2019 adottata dal Sindaco del Comune di Napoli in forza dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 con cui è stato ordinato alla società -OMISSIS- di provvedere alla messa in sicurezza dell’area denominata sull’area -OMISSIS-nonché di provvedere alla rimozione/smaltimento dei rifiuti abbandonati in loco con consequenziale ripristino dello stato dei luoghi, trasmessa a mezzo pec in data 13.9.2019;

- della nota del Comune di Napoli avente p.g. /2019/467871 del 28.5.2019 ad oggetto Avvio del procedimento ai sensi degli articoli 7 e 8 della Legge n. 241/90 smi e art. 192 comma 3 e comma 1 del D.Lgs. 152/2006 per abbandono e deposito incontrollati di rifiuti nel sottosuolo, trasmessa a mezzo pec in data 29.5.2019;

- della nota del Comune di Napoli avente p.g. /2019/614276 del 15.7.2019 ad oggetto -OMISSIS-trasmessa a mezzo pec in data 15.7.2019;

- della nota del Comune di Napoli avente p.g. n. 273879 del 24.3.2019 con cui il Servizio Polizia Locale – tutela Ambientale ha comunicato di aver sottoposto a sequestro l’-OMISSIS-sita alla-OMISSIS- convalidato in data 19.5.2015:

- nonché di ogni altro atto connesso presupposto e consequenziale, anche non conosciuti e comunque lesivi adottati alla data odierna con espressa riserva di motivi aggiunti in caso di esibizione di atti non conosciuti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, del Comune di Napoli, dell’Agenzia Regionale Protezione Ambiente (Arpa) – Campania, del Ministero della Difesa e del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio e del Mare;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 febbraio 2025 il dott. Fabio Maffei e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.- Il gravame in esame, scaturente dall’avvenuta trasposizione del ricorso straordinario inizialmente proposto, ha ad oggetto i provvedimenti in epigrafe indicati con cui la Regione Campania, da un lato, ha disposto, in danno -OMISSIS-la sospensione del D.D. n.444/2013 di autorizzazione al recupero ambientale del Fondo denominato -OMISSIS-e dall’altro, ha diffidato la stessa a ripristinare lo status quo ante, preannunciando, in caso d’inadempimento, a titolo di indennizzo e per l’importo di € 300.000,00, la rilasciata polizza fideiussoria in ragione dell’asserita inottemperanza, da parte della ricorrente, al progetto di recupero ambientale alla cui esecuzione era obbligata.

Sono stati, poi, impugnati l’ordinanza emessa dal Comune di Napoli ai sensi dell’art. 192 del Codice dell’Ambiente, recante ordine alla ricorrente, in qualità di responsabile dell’inquinamento, di provvedere alla messa in sicurezza del sito ubicato alla via-OMISSIS-, alla rimozione e smaltimento dei rifiuti ivi abbandonati, al ripristino dello stato dei luoghi, all’analisi e caratterizzazione ambientale, alla bonifica, nonché alla comunicazione dell’avvenuta esecuzione di quanto ordinato al fine di consentire l’effettuazione delle opportune verifiche da parte dei competenti organi di controllo. L’impugnazione è stata estesa, ove e per quanto lesivi e di interesse, agli ulteriori atti indicati in epigrafe.

Giova premettere che la deducente ha rivestito la qualità di appaltatrice, in forza di contratto stipulato in data 7.2.2011, con l’-OMISSIS- (proprietaria del sito), per l’esecuzione di un progetto di recupero ambientale finalizzato al ripristino morfologico, autorizzato con decreto dirigenziale regionale n. 444 dell’11.12.2013. Al riguardo, è opportuno rammentare che detto provvedimento di autorizzazione disponeva espressamente che, in vigenza del PRAE per le attività di ricomposizione ambientale, ai fini del ripristino morfologico dei siti estrattivi, potevano essere utilizzati terre e rocce da scavo, materiali di scavo provenienti dalle attività estrattive, dalla prima lavorazione di materiali di cava, terreno proveniente da splateamento per realizzazioni di opere edilizie e che all'interno dei siti di cava non potevano essere realizzate discariche di rifiuti.

Gli atti impugnati sono conseguiti ad accertamenti svolti dall’AR e confermati dai CTU nominati dalla Procura della Repubblica di Napoli nell’ambito di un procedimento penale in ordine a violazioni al Codice dell’Ambiente, da cui è risultato che “…la ricomposizione ambientale è stata eseguita con l’utilizzo di una notevole quantità, stimata in 30.000 mc per un peso di circa 50.000 tonnellate, di materiali qualificabili a tutti gli effetti rifiuti speciali pericolosi e non, provenienti da demolizioni di edifici senza essere sottoposti ad alcun processo di separazione, vagliatura e frantumazione in idoneo impianto autorizzato, realizzando di fatto una discarica abusiva”. In altri termini, la contestazione elevata a carico della istante consiste nell’aver eseguito l’attività di ricomposizione ambientale appaltata in difformità dalle prescrizioni di cui all’autorizzazione regionale, con rischio di riduzione dell’area di cava a discarica abusiva.

In particolare, con il contestato provvedimento di sospensione, la Regione Campania ha contestato alla ricorrente: “1. inosservanza ex art. 28 co. 2 della L.R. 54/85 e s.m.i. delle prescrizioni del DD n. 444/13 per l’utilizzo di materiali non conformi; 2. inosservanza ex art. 28 co. 2 della L.R. 54/85 e s.m.i. delle prescrizioni del DD n. 444/13 per mancanza di documentazione dei materiali depositati nell’area sequestrata nel maggio 2015; 3. inosservanza ex art. 28 co. 2 della L.R. 54/85 e s.m.i. delle prescrizioni del DD n. 444/13 per mancata predisposizione di planimetria quotata e georeferenziata dei lotti/aree del sito; 4. inosservanza ex art. 28 co. 2 della L.R. 54/85 e s.m.i. delle prescrizioni del DD n. 444/13 per mancata indicazione dei materiali depositati nella planimetria quotata e georeferenziata dei lotti/aree del sito; 5. inosservanza ex art. 28 co. 2 della L.R. 54/85 e s.m.i. delle prescrizioni del DD n. 444/13 per mancata redazione della relazione sull’andamento dell’attività; 6. inosservanza ex art. 28 co. 3 della L.R. 54/85 e s.m.i. delle prescrizioni del DD n. 444/13 per utilizzo di materiali non consentiti e quindi eventuale alterazione ambientale ricadendo così nella fattispecie dell’art. 28 co. 1 della L.R. n. 54/85 ed art. 15 co.1 punto d) delle NdA del Piano Regionale Attività Estrattive della Campania”.

A sostegno dell’esperito gravame l’istante ha dedotto l’incompetenza della Regione Campania ad adottare i provvedimenti impugnati; violazione dell’art. 192 del D.lgs. n. 152/2006, violazione della L. n. 241/1990, dell’art. 97 della Costituzione, difetto di istruttoria, carenza di motivazione, violazione del principio di precauzione, travisamento dei fatti, violazione del principio di proporzionalità, mancata partecipazione al procedimento.

In sintesi, ha, innanzitutto, sostenuto l’incompetenza della Regione Campania ad adottare gli impugnati provvedimenti, atteso che, configurando le condotte imputate delle fattispecie di illecito sversamento dei rifiuti, gli atti in questione avrebbero dovuto essere adottati esclusivamente dal Comune di Napoli, ai sensi dell’art. 192 D.l.gs n. 152/2006, trovando applicazione nei rapporti con l’ente regionale le leggi regionali n. 54/1985 e n. 14/2016, in materia di gestione delle cave e delle torbiere.

Ha poi contestato il difetto d’istruttoria in cui sarebbe incorsa la Regione Campania non avendo considerato gli elaborati tecnici inviatele dalla ricorrente in data 13.6.2016 ed in data 14.8.2019, comprovanti come i campioni di materiale prelevati, diversamente da quanto supposto, non contenevano fibre di amianto e potevano essere classificati come Rifiuti speciali non pericolosi CER 17.05.04 (terre e rocce da scavo). Da tanto avrebbe dovuto desumersi la regolarità dell’operato della -OMISSIS- ovvero la rispondenza delle attività eseguita- nei pochi mesi in cui l’area era nella disponibilità materiale e legale della società ricorrente - alle disposizioni di cui al DD di autorizzazione del progetto di risanamento ambientale. D’altronde, le presunte irregolarità riscontrate nella gestione della cava erano state già sanzionate con autonomo provvedimento da parte della Regione Campania, con l’applicazione di una sanzione amministrative pecuniaria ai sensi e per gli effetti dell’art. 28 L.R. 54/1985.

Inoltre, dalle relazioni inoltrate all’autorità regionale si evincerebbe come la-OMISSIS-avrebbe dimostrato l’estraneità ai fatti e agli addebiti poiché i cd. rifiuti pericolosi, ovverosia le tracce di amianto, sarebbero state rinvenute ad oltre 1,30 mt. di profondità (costituente altezza media del materiale depositato dalla ricorrente), e quindi a quote altimetriche del sito non riconducibili all’attività posta in essere dalla società appaltatrice, bensì a precedenti gestori.

In altri termini, secondo l’assunta prospettazione, sussisterebbe il difetto di legittimazione passiva, per la mancanza della riconducibilità degli addebiti, considerato che il sito era già inquinato in precedenza. D’altronde, l’estraneità della società sarebbe comprovata dalla richiesta di archiviazione del P.M. e dalla conforme decisione del G.I.P. del Tribunale di Napoli nell’ambito del parallelo procedimento penale a carico del legale rappresentante per il reato di cui all’art. 256 del D.Lgs. n. 152/2006 (pur risultando il medesimo rinviato a giudizio per l’imputazione di traffico illecito di rifiuti ex art. 452 quaterdecies c.p.), di cui la Regione non avrebbe tenuto conto, con conseguente difetto di istruttoria e carenza di motivazione. Non sussisterebbero, dunque, i presupposti per l’adozione dell’ordinanza ex art. 192 del D.lgs. n. 152/2006 in quanto la ricorrente non avrebbe potuto essere considerata colpevole dell’illecito sversamento di rifiuti ed il sostrato motivazionale sotteso all’avversata azione amministrativa si fonderebbe su una presunzione di colpa della società appaltatrice. Di contro, non sarebbe stato dimostrato il collegamento tra i rifiuti illecitamente abbandonati e l’attività estrattiva, per mancato approfondimento sul periodo di sversamento ed omessa effettuazione dei rilievi altimetrici del materiale, trattandosi come si è visto di area utilizzata in passato come discarica, dovendo in tesi la ricorrente rispondere solo dei materiali posti sino ad un livello di 1,30 metri di profondità e non oltre.

Il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo per genericità dell’ordine impartito, non avendo l’amministrazione indicato i materiali e le opere da rimuovere né localizzato le aree interessate dall’abbandono dei rifiuti e lo status quo da ripristinare e, infine, sussisterebbe violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, nonché difetto di adeguata motivazione ex art. 3 della L. n. 241/1990. La ricorrente ha concluso con le richieste di nomina di un C.T.U. al fine di ricostruire lo stato di fatto della -OMISSIS- di accoglimento del ricorso e di conseguente annullamento del provvedimento impugnato. Con le ultime memorie difensive, l’istante ha riferito degli sviluppi successivi alla instaurazione del giudizio e, in particolare, ha esposto che con sentenza n. 2719/2024 la Corte di Appello di Napoli, nel confermare la sentenza di primo grado n. 6879/2022, aveva definito il procedimento penale a carico del legale rappresentante della-OMISSIS-riqualificando l’imputazione per traffico illecito di rifiuti nella fattispecie di cui all’art. 256, comma 3, del Codice dell’Ambiente (discarica abusiva), dichiarandolo poi estinto per prescrizione. Parte ricorrente ha quindi asserito che dalla predetta pronuncia sarebbe emersa la sua responsabilità soltanto limitatamente ai materiali rinvenuti su una limitata porzione della cava, mentre per il resto si tratterebbe di rifiuti già preesistenti. Ha inoltre esposto di aver proposto distinto ricorso iscritto al numero di R.G. 3721/2022 avverso il provvedimento del Comune di Napoli n. 373359 del 12.5.2022 recante obbligo di caratterizzazione e di messa in sicurezza e ripristino dello stato dei luoghi.

Si sono costituite in giudizio le controparti processuali replicando alle censure e chiedendo il rigetto del gravame; il Ministero dell’Ambiente, il Ministero della Difesa, ed AR hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

All’udienza del 25.3.2024 la causa è stata trattenuta in decisione.

2.- In via preliminare, il Collegio rimarca l’impossibilità di aderire all’istanza di rinvio proposta dalla società ricorrente con la memoria depositata in data 3.2.2024, attese non solo la risalenza del gravame, che osterebbe di per sé al richiesto differimento, ma anche l’assenza di una connessione rilevante, sia per l’oggetto che per pregiudizialità dipendenza, con l’indicato giudizio contrassegnato dal n. RG 4208/2024, riguardante atti ulteriori e successivi rispetto a quelli gravati con il ricorso in esame.

Sempre in limine, va poi precisato che l’oggetto del contendere dev’essere circoscritto esclusivamente alle argomentazioni censorie articolate con il ricorso introduttivo, non potendo trovare ingresso nel presente giudizio i rilievi contenuti nelle memorie depositate dalla ricorrente rispettivamente in data 21.1 e 3.2. 2025, in ossequio al consolidato indirizzo pretorio secondo cui nel processo amministrativo sono inammissibili contenute in memorie non notificate alla controparte sia nell'ipotesi in cui risultino completamente nuove e non ricollegabili ad argomentazioni espresse nel corpo del ricorso sia quando, pur richiamandosi ad un motivo già ritualmente dedotto, introducano elementi sostanzialmente nuovi, ovvero in origine non indicati, con conseguente violazione del termine decadenziale e del principio del contraddittorio, essendo affidato alla memoria difensiva il solo compito di una mera illustrazione esplicativa dei precedenti motivi di gravame, senza possibilità di ampliare il thema decidendum (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 1715/2013; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, n. 1717/2022).

Ne consegue che la legittimità dell’azione amministrativa dev’essere scrutinata con esclusivo riferimento alle censure articolate con il gravame introduttivo notificato alle controparti, sul quale si è ritualmente formato il contraddittorio processuale.

Infine, può prescindersi dalle ulteriori eccezioni in rito, ivi comprese quelle in ordine alla carenza di legittimazione passiva di alcune delle intimate amministrazioni, in quanto il ricorso è infondato nel merito; tanto in applicazione del principio di economia dei mezzi processuali che, secondo consolidata giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria n. 5/2015; Sez. IV, n. 3225/2017 e n. 3225/2017) e di legittimità (Sezioni Unite della Corte di Cassazione n. 26242/2014 e n. 26243/2014), consente di derogare all’ordine delle questioni da esaminare previsto dall’art. 276 c.p.c. privilegiando lo scrutinio della ragione “più liquida” sulla scorta, peraltro, del paradigma sancito dagli artt. 49, comma 2, e 74 del c.p.a..

3.- Tanto preliminarmente chiarito, ritiene il Collegio che il vaglio delle proposte censure debba muovere, da un lato, dalla verifica della natura e del fondamento del potere esercitato dalla Regione Campania mediante gli impugnati provvedimenti di sospensione della concessione e di imposizione del ripristino dello status quo ante e, dall’altro, dal giudicato formatosi sulla sentenza della Sezione n. 7577/2022 (confermata dal C.d.S con la sentenza n. 9525/2024). Quest’ultima, difatti, concludendo per l’infondatezza del gravame proposto dalla società ricorrente avverso l’Ordinanza Sindacale n. 797-3 del 8.8.2019 adottata dal Sindaco del Comune di Napoli in forza dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, ha definitivamente puntualizzato le circostanze attinenti alla medesima vicenda fattuale, accertando le connesse responsabilità della-OMISSIS-s.r.l., posta a fondamento dei provvedimenti adottati dalla resistente Regione, nell’ambito del rapporto concessorio intercorrente con la ricorrente, nella presente sede oggetto di gravame.

Per giurisprudenza costante, invero, il giudicato amministrativo, e quindi anche la portata del decisum, ai fini della operatività del ne bis in idem, non cade solo sulla legittimità del singolo provvedimento impugnato, estendendosi a tutti gli aspetti della funzione amministrativa esercitata e presi in esame nella motivazione della sentenza, investendo l'accertamento giudiziale tutti gli aspetti inerenti l'interpretazione di norme o l'accertamento dei fatti implicati nell'esercizio di un potere in una determinata fattispecie concreta, vincolando sia l'amministrazione che il giudice, qualora nuovamente chiamato a decidere una controversia inerente i medesimi profili, anche se riguardante un atto nuovo (T.A.R. Toscana, Sez. III, 30.1.2018, n. 154), come avvenuto nel caso di specie.

4.- Venendo all’esame del primo profilo evidenziato, attinente alla natura ed al fondamento del potere di cui sono espressione gli impugnati provvedimenti, giova ricordare che l'autorizzazione amministrativa all'estrazione di sabbia e ghiaia è ricondotta dalla giurisprudenza nella categoria degli atti amministrativi di natura concessoria, giacché il provvedimento in questione non si limita a rimuovere un limite pubblicistico all'esercizio di un diritto allo scavo e all'estrazione già attribuito dalla legge al privato istante, bensì costituisce in capo a quest'ultimo il diritto menzionato (cfr. Cass., SS.UU., 27-05-1993, n. 5952).

Ciò si giustifica in ragione del fatto che la menzionata concessione è richiesta in relazione all'uso “eccezionale" del bene pubblico che intenda farne il privato nel proprio interesse. Tale uso comporta, oltre al pagamento di un canone, il previo accertamento che esso non leda i preminenti interessi pubblici non solo in materia di programmazione, nell'ambito locale, dell'estrazione dei minerali di cava, ma anche in materia di tutela dell'integrità del territorio. Ne consegue che l'esercizio abusivo dell'attività estrattiva è riguardata dalla legge non solo sotto il profilo del "quantum" escavato, al cui ammontare è commisurata la sanzione pecuniaria, ma anche sotto quello dell'alterazione ambientale, la cui permanenza è destinata a durare sino a che la stessa non venga eliminata nella sua materialità od antigiuridicità.

Da tale carattere della lesione ambientale discende logicamente che la coltivazione di cava in difformità dall'autorizzazione alla concessione, come nella specie contestato all’odierna ricorrente, non è una infrazione istantanea, bensì permanente, dovendosi distinguere il momento perfezionativo - che può coincidere con l'inizio dello scavo o con riempimento della cava in difformità - dal momento consumativo, essendo la permanenza caratterizzata da una situazione giuridica già realizzata ma che si protrae nel tempo per il perdurare della condotta del contravventore.

In tal senso, del resto, si è da tempo indirizzata la giurisprudenza amministrativa in tema di violazioni in materia paesistica ed urbanistico - edilizia, sul rilievo che quest’ultime sono caratterizzate da un'omissione dell'obbligo di ripristinare secundum ius lo stato dei luoghi e che il provvedimento repressivo dell'autorità sanziona una situazione antigiuridica ancora sussistente (cfr. Cons. Stato, sez. 5, 13 luglio 2006, n. 4420; Cons. Stato, sez. 4, 3 maggio 2005, n. 2111; Cons. Stato, sez. 4, 27 giugno 2003, n. 4490).

Sulla stessa traiettoria si è orientata anche la Suprema Corte di Cassazione, che ha ravvisato nell'abusiva coltivazione di cava una condotta lesiva anche dell'ambiente, così da riconoscere nel perdurare di essa la permanenza nel tempo del momento consumativo della violazione.

A tali principi è ispirato il quadro costituito dalle norme sanzionatorie dettate dalla L.R. 54/1985, posta a fondamento degli impugnati provvedimenti, così da vanificare la prima delle articolate censure argomentata dalla ricorrente in forza dell’asserito sviamento di potere in cui sarebbe incorsa la Regione Campania.

In particolare, l’art. 26 della menzionata legge espressamente conferisce agli organi Regionali il potere di sospendere cautelativamente la concessione allorquando “a) si verifichi l' inosservanza delle prescrizioni del provvedimento e fino al loro adempimento; b) quando siano necessari ulteriori accertamenti in vista dell' adozione di un provvedimento di decadenza o di revoca del permesso di ricerca, dell' autorizzazione o della concessione o di modifica, totale o parziale, del programma di ricerca o del progetto di coltivazione; c) quando si tratti di lavori abusivi”. L' ordine di sospensione cessa di avere efficacia quando sia accertato che il titolare abbia provveduto agli adempimenti prescritti.

Il successivo art. 28, poi, nel caso analogo a quello verificatosi nell’odierna fattispecie, in cui sia contestata al concessionario l’alterazione ambientale, oltre alle previste sanzioni pecuniarie, stabilisce espressamente che si debba far luogo, “qualora vi sia stata alterazione dell' ambiente, all' obbligo di provvedere al suo ripristino o, quando non sia possibile, alla ricomposizione ambientale secondo le prescrizioni dettate dal Presidente della Giunta Regionale, o suo delegato, fatto salvo il potere di questa, in caso di inerzia, di provvedere d' ufficio con rivalsa delle spese a carico dell' inadempiente”.

Il sistema sanzionatorio così predisposto, non sanzionando soltanto l’abusiva attività estrattiva, mira, dunque, a garantire l’attuazione degli scopi cui è rivolta la pianificazione concessoria nel settore delle attività estrattive, dovendo quest’ultima contemperare la pluralità degli interessi coinvolti: dall'interesse economico delle imprese esercenti l'attività stessa, a quelli volti sia ad assicurare un razionale assetto e sviluppo del territorio, sia a tutelare ulteriori interessi di rango costituzionale, che attengono alla tutela dell'ambiente e della salute dei cittadini (articoli 9 e 32 della stessa carta costituzionale).

In definitiva, contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente società, alcun dubbio può porsi in ordine alla titolarità, in capo alla resistente Regione, del potere sanzionatorio esercitato, dal momento che quest’ultimo, da un lato, non appare interferire con quello attribuito dall’art. 192 d.lgs. n. 152/2006, se non con riferimento al presupposto fattuale dell’avvenuta alterazione ambientale mediante l’abusivo abbandono di rifiuti; dall’altro, s’inscrive nell’ambito del rapporto concessorio intercorrente con la -OMISSIS- configurandosi come propedeutico all’adozione del provvedimento revoca/sanzione.

Orbene, premesso che, secondo una consolidata giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sez. III, 27 settembre 2012, n. 5117), la qualificazione data dall'amministrazione al provvedimento da essa adottato non vincola il giudice, dovendosi avere riguardo alla natura del potere esercitato, giova ribadire che la giurisprudenza (T.A.R. Lazio, Sez. II, 26 febbraio 2016, n. 2659; T.A.R. Abruzzo Pescara, 10 gennaio 2012, n. 6; T.R.G.A. Trentino Alto Adige, Trento, 13 aprile 2017, n. 136), ha posto in rilievo come - sebbene il legislatore abbia disciplinato con l'art. 21-nonies della legge n. 241/1990 il provvedimento di annullamento d'ufficio (che presuppone l'illegittimità del provvedimento sul quale l'Amministrazione va ad incidere in autotutela) e con l'art. 21-quinquies della legge stessa il provvedimento di revoca (che presuppone la sopravvenienza di motivi di pubblico interesse ovvero un mutamento della situazione di fatto non prevedibile al momento dell'adozione del provvedimento sul quale l'Amministrazione va ad incidere in autotutela) - tali provvedimenti non sono gli unici "atti di ritiro" previsti dall'ordinamento. Difatti tali provvedimenti sono affiancati dai c.d. provvedimenti di revoca/decadenza, che la legge prevede come conseguenza: A) dell'inadempimento degli obblighi previsti dal provvedimento ampliativo (c.d. decadenza sanzionatoria); B) del venir meno dei requisiti previsti per la costituzione e la continuazione del rapporto ovvero del mancato esercizio dell'attività oggetto del provvedimento ampliativo per un determinato periodo (c.d. decadenza accertativa).

Tali provvedimenti di decadenza sono caratterizzati dal fatto che determinano il venir meno, con efficacia ex nunc, del provvedimento ampliativo sul quale vanno ad incidere e si differenziano dagli altri atti di ritiro perché non comportano un riesame del provvedimento ampliativo alla stregua della sua legittimità o della sua opportunità, bensì una valutazione della condotta tenuta dal destinatario dell'atto durante lo svolgimento del rapporto (questo è il caso, come nella specie, della decadenza sanzionatoria) o un nuovo accertamento dei requisiti di idoneità per la titolarità del provvedimento ampliativo (questo è il caso della decadenza accertativa).

L'atto dichiarativo della decadenza da una concessione di bene pubblico è, dunque, espressione tipica di un potere autoritativo connesso alla gestione del demanio, ovvero del patrimonio indisponibile della P.A. e costituisce manifestazione di un potere di autotutela vincolato e ad avvio doveroso, e non richiede specifiche valutazioni in ordine all'interesse pubblico alla sua adozione, rientrando nella generale e tipica categoria della revoca sanzionatoria. In altri termini, la potestà di dichiarare la decadenza del concessionario - a differenza di quella di revocare in autotutela la concessione - ha natura vincolata, dipendendo esclusivamente dall'accertamento dei presupposti che ne giustificano l'emanazione (quale, per l'appunto, il grave inadempimento del concessionario agli obblighi derivanti dalla concessione), con la conseguenza che, nell'esercizio di tale potere, l'Amministrazione non può esprimere alcun apprezzamento discrezionale circa l'opportunità o meno del prosieguo del rapporto concessorio (cfr. Cons. St., sez. VI, 30 novembre 2016 n. 5043; TAR Lazio, Roma, sez. II, 4 maggio 2017 n. 5270; TAR Toscana, sez. III, n. 393 del 2013; Cons. St., sez. VI, 30 settembre 2015 n. 4551).

Applicando i menzionati principi all’odierna fattispecie, il Collegio deve concludere che, a fronte delle emergenze istruttorie comunicate dagli organi competenti alla Regione Campania, la riscontrata alterazione ambientale della -OMISSIS-ai sensi del sopra riferito art. 26 L.R. n. 54/1985 stabilisce, imponeva il ricorso alla misura della sospensione dell’attività estrattiva e di riqualificazione inizialmente autorizzata, configurandosi dunque come un'iniziativa dovuta, propedeutica al successivo vaglio dei presupposti necessitanti la revoca/sanzione. Tanto senza che possa opporsi il fatto che il relativo atto sia stato emesso sine die. Invero, lo stesso art. 26 ("Sospensioni") connota come indefettibilmente temporanea la sola sospensione cautelativa prevista dalla norma, correlandosi quest’ultima alle ipotesi in cui si verifichi l'inosservanza delle prescrizioni del provvedimento (nel qual caso è previsto che la sospensione perduri "fino al loro adempimento"), oppure siano necessari ulteriori accertamenti (dove la sospensione perde di efficacia "quando sia accertato che il titolare abbia provveduto agli adempimenti prescritti"). Non è connotata invece come necessariamente temporanea la sospensione dovuta in presenza di lavori abusivi.

La doverosità e la legittimità della misura in discorso inducono ad escludere che, nell'azione istruttoria della Regione, possano riscontrarsi patologiche perplessità ovvero contraddizioni motivazionali, atteso che l'art. 14 L.R. cit. ("Revoca dell'autorizzazione") àncora la misura della revoca ad un'alterazione del quadro geologico dell'area che si ponga come fonte di una condizione di pericolo particolarmente qualificato ("tale da rendere non tollerabile la prosecuzione dell' attività estrattiva, quali dissesti idrogeologici, salvaguardia della sicurezza e della salute delle maestranze e dei terzi, pericoli per opere pubbliche e private"). L’art. 13 L.R., tuttavia, prevede la decadenza in caso di inosservanza delle prescrizioni dell'autorizzazione, subordinandola comunque alla comminatoria dell’immediata sospensione della concessione ed all'interposizione di una previa formale diffida a ripristinare ("nel caso che l'imprenditore della cava, preventivamente diffidato, non osservi le prescrizioni contenute nell' atto di autorizzazione"); analogamente, la misura decadenziale può essere pronunciata "per recidiva delle infrazioni precedentemente diffidate".

In definitiva, sia il provvedimento di sospensione, sia quello di preventiva diffida (in ipotesi di decadenza, indispensabile), si palesavano come propedeutici all’eventuale assunzione della successiva revoca/decadenza, dovendosi in ragione di ciò concludersi per la loro piena legittimità.

5.- Passando alla disamina delle ulteriori censure, tutte volte a contestare l’esistenza (elemento oggettivo) e l’ascrivibilità (elemento soggettivo) alla ricorrente dell’imputata alterazione ambientale, presupposto degli adottati provvedimenti, in tesi accertati in forza di una istruttoria parziale e contraddittoria, il Collegio, come sopra anticipato, non può non prendere atto della diversa ricostruzione operata dall’intestato Tribunale con la sentenza n. 7577/2022, pronunciata inter partes e confermata dal C.d.S. con la sentenza n. 9525/2024.

Nel dettaglio, quanto all’accertamento dell’elemento oggettivo della contestata alterazione ambientale in violazione delle prescrizioni imposte con il provvedimento concessorio (art. 26 legge regionale n. 54/1985), appare decisivo il compendio istruttorio a tal fine valorizzato dalla succitata sentenza n. 7577/2022, peraltro condiviso dal giudice d’appello, avendo la statuizione dell’intestato Tar rimarcato come la presenza di rifiuti nel sito risulti essere stata accertata nella relazione AR del 26.5.2016 versata in atti, ove si rappresenta che la ricomposizione ambientale è stata realizzata con rifiuti speciali pericolosi e non pericolosi, come emerge dai campioni estratti dagli scavi delle trincee, con utilizzo di una notevole quantità di materiale, stimato in circa 30.000 mc per un peso di circa 50.000 tonnellate, proveniente da demolizioni di edifici senza essere sottoposto ad alcun processo di separazione, vagliatura e frantumazione in idoneo impianto autorizzato, realizzando di fatto una discarica abusiva. Inoltre, è stata accertata la presenza di amianto in due campioni di frammenti cementizi prelevati nel sito e, relativamente ai documenti di trasporto e caratterizzazione dei materiali rinvenuti, è risultato che i predetti rifiuti sono stati trasportati senza alcun documento a corredo; infatti, dai documenti di trasporto esibiti risulterebbero conferiti circa 11.260 mc di terreno che, tuttavia, non sono stati rinvenuti dai tecnici, sicché è stata ipotizzata anche una attività organizzata di traffico illecito dei rifiuti. Peraltro, tali rilievi sono stati confermati anche nella relazione tecnico – scientifica dell’Istituto Superiore per la Protezione e la Ricerca Ambientale (Ispra) - appositamente interpellato dal Ministero dell’Ambiente al fine di effettuare le opportune valutazioni in ordine alla sussistenza di possibili profili di danno ambientale – secondo cui “lo smaltimento incontrollato di rifiuti da demolizione aventi anche natura pericolosa nel sito, produce l’esposizione delle risorse naturali a potenziali fattori di inquinamento. Tale esposizione, in assenza di evidenze circa interventi presso il sito finalizzati ad individuare e contenere fonti attive di inquinamento, legittima l’ipotesi della sussistenza di una minaccia di danno ambientale … In questo quadro emerge una situazione caratterizzata da molteplici criticità ambientali … Il superamento di tali criticità potrà essere assicurato, ai sensi della legge, da un efficace sviluppo, a cura delle autorità competenti, delle vigenti procedure di caratterizzazione e messa in sicurezza dei siti in esame”.

Accertata, dunque, in ragione delle citate statuizioni, la condotta alterativa della ex-OMISSIS- trasformata in discarica abusiva nonostante il provvedimento concessorio oggetto della disposta sospensione in questa sede gravato ne imponesse una gestione finalizzata alla riqualificazione -, l’elemento soggettivo, ovverosia l’imputabilità della condotta contestata, peraltro violativa delle prescrizioni imposte dalla rilasciata concessione, può dirsi altrettanto cristallizzato alla luce delle succitate sentenze.

In particolare, la sentenza n. 7577/2022 ha ritenuto dirimente, onde comprovare il diretto coinvolgimento della ricorrente in ordine alle condotte accertate, il compendio istruttorio posto a fondamento dell’Ordinanza Sindacale n. 797-3 del 8.8.2019 adottata dal Sindaco del Comune di Napoli in forza dell’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006 e richiamato anche dagli atti in questa sede impugnati.

Nel dettaglio, sono stati ritenuti decisivi, al fine di ritenere accertato il diretto coinvolgimento della impresa ricorrente nell’abbandono di rifiuti, i seguenti riscontri istruttori:

il raffronto con la situazione precedentemente acclarata da AR (prima dell’avvio delle operazioni appaltate) nella nota prot. n. 31825 del 10.7.2012 (in cui si dava atto che “esaminata la documentazione allegata alla nota del 17.5.2012 del 28.6.2012, si comunica che i rifiuti rinvenuti sul suolo, presso l’-OMISSIS-sono stati smaltiti e/o recuperati secondo la normativa vigente”);

la sussistenza di diversi elementi di collegamento costituiti dalla disponibilità giuridica e materiale del sito, dal rinvenimento di rifiuti interrati e “a vista”, dall’effettivo coinvolgimento di automezzi dell’impresa della ricorrente nel corso della visita “a sorpresa” dalla Polizia Municipale.

Tali assunti non possono più essere revocati in dubbio, dovendo essere respinte le censure a tal fine formulate dalla ricorrente, poiché, per giurisprudenza costante, il giudicato amministrativo non cade, come sopra detto, solo sulla legittimità del singolo provvedimento impugnato, estendendosi a tutti gli aspetti della funzione amministrativa esercitata e presi in esame nella motivazione della sentenza, investendo l'accertamento giudiziale tutti gli aspetti inerenti l'interpretazione di norme o l'accertamento dei fatti implicati nell'esercizio di un potere in una determinata fattispecie concreta, vincolando sia l'amministrazione che il giudice, qualora nuovamente chiamato a decidere una controversia inerente i medesimi profili, anche se riguardante un atto nuovo (T.A.R. Toscana, Sez. III, 30.1.2018, n. 154), come avvenuto nel caso di specie.

6.- Analoga sorte compete anche alle ulteriori censure, miranti a contestare la possibilità di dare concreta esecuzione alla intimata diffida, essendo state le doglianze formulate ampiamente confutate dal giudicato formatosi all’esito del giudizio impugnatorio instaurato avverso l’Ordinanza Sindacale n. 797-3 del 8.8.2019 che ha espressamente respinto le censure di indeterminatezza dell’ordine di ripristino, di violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza e per carenza della motivazione ex art. 3 della L. n. 241/1990.

Come ivi precisato, il contenuto prescrittivo del provvedimento era agevolmente individuabile da parte di un operatore del settore provvisto, secondo l’id quod plerumque accidit, di idonea preparazione professionale, consistendo all’evidenza nel compimento di tutte le attività (messa in sicurezza del sito, rimozione e smaltimento dei rifiuti, ripristino delle condizioni di sicurezza sanitaria ed ambientale) necessarie per rimuovere gli effetti pregiudizievoli dell’accertata alterazione ambientale, commessa in violazione del provvedimento concessorio che, per contro, aveva ad oggetto la riqualificazione del sito.

In conclusione, richiamate le svolte considerazioni, il ricorso va respinto, dovendosi peraltro riconoscere la legittimità dell’avviato procedimento di riscossione della polizza fideiussoria, atteso che l’art. 6 comma 4 della Legge Regionale n. 54/1985 espressamente prevede che “.Nel caso di inadempienza del soggetto autorizzato, la Regione impiega il suddetto deposito per la ricomposizione ambientale o il recupero, entro novanta giorni dalla notificazione della diffida inviata al soggetto titolare, fermo il diritto a richiedere gli eventuali ulteriori danni”.

Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 3225/2017; n. 3229/2017; Cassazione civile, Sez. V, n. 7663/2012). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.

6.- Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge;

condanna la società ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida in € 2.500,00 in favore di ciascuna delle parti costituite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all'articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e dell’articolo 10 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi altro dato idoneo ad identificare la parte ricorrente.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 febbraio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Abbruzzese, Presidente

Gianluca Di Vita, Consigliere

Fabio Maffei, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Fabio Maffei	Maria Abbruzzese

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.