Pubblicato il 13/06/2025

N. 11642/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10348/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10348 del 2022, proposto da
Regime Dukan societé par actions simplifiée, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Malossini e Francesco Vannicelli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio legale dell’avv. Alessandro Malossini in Roma, via Varrone, n. 9;

contro

Autorità garante della concorrenza e del mercato, Ministero dello sviluppo economico, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi entrambi dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

nei confronti

Confederazione generale dell’agricoltura italiana, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avv. Roberto Santi con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della delibera assunta all’adunanza del 12 luglio 2022, notificata in data 19 luglio 2022, con il quale l’Autorità garante della concorrenza e del mercato, ha irrogato alla ricorrente la sanzione amministrativa di € 30.000,00 in quanto «la pratica commerciale descritta al punto II del presente provvedimento, posta in essere dalla società Régime Dukan société par actions simplifiée, costituisce, per le ragioni e nei limiti esposti in motivazione, una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. 20, 21, lettera b), e 22 del codice del consumo», ne ha vietato ed inibito la diffusione e la continuazione ed ha assegnato al professionista il termine di 90 giorni dalla notifica del provvedimento per comunicare le iniziative assunte in ottemperanza alla diffida a far cessare la pratica commerciale contestata;

- per quanto occorrer possa, del modello relativo alla notifica del suddetto provvedimento ai sensi degli artt. 3, 8 e 9 della convenzione di europea sulla notificazione all’estero dei documenti in materia amministrativa;

- per quanto occorrer possa, della nota a firma del responsabile del procedimento dell’Agcm PS/12185 con cui è stata comunicato succintamente l’esito del procedimento sanzionatorio;

- per quanto occorrer possa, della nota a firma del responsabile del procedimento dell’Agcm prot n. 0056353 del 19 luglio 2022 Rif. PS/12185 recante «Notifica in via diretta - ex art. 11(1) della Convenzione europea sulla notificazione all’estero dei documenti in materia amministrativa (conclusa a Strasburgo il 24 novembre 1977) - del provvedimento di chiusura del procedimento PS/12185, che accerta la violazione degli artt. 20, 21, comma 1, lett. b), e 22 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206» con i quale sono stati trasmessi i predetti atti;

- per quanto occorrer possa, della comunicazione del termine di conclusione della fase istruttoria ai sensi dell’art. 16, comma 1, del «Regolamento sulle procedure istruttorie in materia di pubblicità ingannevole e comparativa, pratiche commerciali scorrette, violazione dei diritti dei consumatori nei contratti, violazione del divieto di discriminazioni e clausole vessatorie» dell’Agcm del 1° aprile 2015 in relazione al procedimento PS12185, pubblicato sul Bollettino dell’Agcm in data 20 giugno 2022;

- per quanto occorrer possa degli atti dell’Agcm con i quali è stato prorogato termine per la conclusione del procedimento ed in particolare,

- della delibera dell’Agcm del 31 marzo 2022 con le quali è stato prorogato una prima volta il termine per la conclusione del procedimento;

- della delibera dell’Agcm del 17 maggio 2022 con il quale il termine per la conclusione del procedimento è stato ulteriormente prorogato;

- di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso con quelli impugnati;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato e del Ministero dello sviluppo economico, nonché della Confederazione generale dell’agricoltura italiana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 2 aprile 2025 il dott. Matthias Viggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La società ricorrente impugnava il provvedimento con cui l’Autorità garante della concorrenza e del mercato (Agcm), accertata la commissione di una pratica commerciale scorretta ai sensi degli artt. artt. 20, 21, comma 1, lett. b) e 22 d.lgs. 6 settembre 2005, n. 206 (cod. cons.), ne vietava la diffusione o reiterazione ed irrogava una sanzione amministrativa pecuniaria.

2. In particolare, la pratica contestata afferisce al c.d. nutriscore ossia una particolare bollinatura apposta su alcuni prodotti alimentari a marchio Dukan: esso prevede una sorta di classificazione degli alimenti mediante una scala cromatica ed una alfabetica, indicando con il verde (e la lettera A) quelli piú salutari (per il consumo umano) e con il rosso (e la lettera E) quelli meno favorevoli. Inoltre, veniva rilevata un’omissione informativa sulla confezione di alcuni prodotti alimentari, non essendo indicati «nome o ragione sociale e […] indirizzo dell’operatore del settore alimentare che li commercializza».

3. Si costituiva in resistenza l’Autorità.

4. Del pari si costituiva in giudizio la Confederazione generale dell’agricoltura italiana (Confagricoltura).

5. Al ricorso era unita istanza di sospensione cautelare dell’efficacia degli atti impugnati che, chiamata alla camera di consiglio del 26 ottobre 2022, veniva rigettata con ordinanza confermata in appello (v. Cons. Stato, sez. VI, ord., 7 dicembre 2022, n. 5717).

6. Le parti depositavano ulteriori documenti, memorie e repliche in vista della pubblica udienza del 2 aprile 2025, all’esito della quale il Collegio tratteneva la causa per la decisione di merito.

7. Conclusa l’esposizione dello svolgimento del processo è possibile passare all’illustrazione delle varie doglianze spiegate con l’atto d’impugnazione.

8. Con il primo motivo si evidenzia come il nutriscore sia un’etichettatura conforme all’art. 35 Reg. (Ue) 1169/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 25 ottobre 2011 legale impiegata in altro Stato membro dell’Unione europea (Francia): conseguentemente, ai sensi del Reg. (Ue) 2019/515 del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 marzo 2019, nessuna autorità nazionale potrebbe impedire la commercializzazione di un prodotto sul territorio italiano. Peraltro, andando nel merito, il sistema del nutriscore sarebbe stato considerato in maniera ampiamente positiva da molteplici istituti sanitari mondiali, sicché sarebbe illogico vietarlo in Italia.

9. A mezzo della seconda censura, invece, si lamenta la violazione dell’art. 22 cod. cons. poiché ogni confezione riporterebbe correttamente nome o ragione sociale e indirizzo dell’operatore del settore alimentare che commercializza il prodotto.

10. Tramite la terza ragione di gravame, poi, si evidenzia l’insussistenza dell’elemento soggettivo della violazione. Inoltre, in subordine, la sanzione irrogata appare comunque sproporzionata atteso che il fine dell’etichettatura è comunque quello di tutelare la salute dei consumatori.

11. Infine, con l’ultimo motivo si evidenzia la decadenza dell’Autorità dall’accertamento della violazione, atteso che la decisione è stata adottata dopo due proroghe del termine di conclusione dell’istruttoria, in violazione dell’art. 7 del. Agcm 1° aprile 2015, n. 25411 (regolamento sulle procedure istruttorie). In particolare, avviato il procedimento il 5 novembre 2021, il termine originario sarebbe stato fissato al 4 maggio 2022 (180 giorni ai sensi dell’art. 7, comma 2 del. 25411/2015), ma con una prima proroga del 31 marzo 2022 ed una seconda adottata il 17 maggio 2022 il termine finale sarebbe stato posticipato prima al 3 luglio 2022 e poi al 1° agosto 2022: considerato che il provvedimento è del 12 luglio 2022, adottato quindi dopo la scadenza della prima proroga, esso sarebbe illegittimo.

12. Appare necessario principiare proprio da quest’ultima censura, stante la sua natura assorbente.

13. Essa è infondata.

14. In primo luogo, è da escludere che il potere di accertare una violazione consumeristica, ordinandone la cessazione, si consumi per il mero decorso del tempo: invero, risulterebbe totalmente inefficace un sistema di controllo che a fronte della commissione di una condotta contra ius si astenesse dal dichiararla tale unicamente per la eccessiva durata del tempo necessario ad accertarla. D’altro canto, in giurisprudenza è pacifica la tesi dell’inesauribilità del potere amministrativo allorquando si tratti di curare attivamente l’interesse pubblico (Cons. Stato, ad. plen., 25 maggio 2021, n. 8).

15. Quanto alla comminazione della sanzione stricto sensu intesa, va invece precisato come in linea generale non sia previsto alcun termine decadenziale una volta avviato il procedimento istruttorio: invero, è previsto solo un termine di prescrizione dell’illecito (v. art. 28 l. 24 novembre 1981, n. 689 – c.d. legge di depenalizzazione). Su tale disciplina si è recentemente espressa la Corte costituzionale che ha evidenziato come essa possa – astrattamente – essere lesiva dei diritti di difesa del privato incolpato, stante l’eccessiva durata del termine di prescrizione (cinque anni), auspicando una riforma legislativa (v. Corte cost., 12 luglio 2021, n. 151).

16. Tuttavia, la Corte ha altresí osservato come sulla normativa generale prevista dalla l. 689/1981 si siano innestate regolamentazioni specifiche che hanno piú puntualmente disciplinato anche i termini procedimentali (ad esempio quelli relativi alle violazioni della circolazione stradale di cui al d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285), menzionando anche le autorità amministrative indipendenti (in particolare è citata la pronuncia di Cons. Stato, sez. VI, 8 luglio 2015, n. 3401, relativa ad una sanzione dell’allora Autorità per l’energia elettrica, il gas e il sistema idrico). D’altro canto, a differenza dell’ iter procedimentale di cui alla legge di depenalizzazione, ferma ad un rigido schema inquisitorio (quale l’allora vigente codice di procedura penale), la regolamentazione dell’istruttoria dell’Agcm ha marcate caratteristiche accusatorie (derivanti anche dalle influenze sovranazionali) che impongono delicate operazioni interpretative tali da mantenere una coerenza nel complessivo sistema.

17. In particolare, una volta avviato il procedimento per la repressione delle pratiche commerciali scorrette, è doveroso il rispetto del termine che la stessa Autorità si è data (v. art. 7 del. 25411/2015) per completare in contraddittorio le attività istruttorie. Ovviamente, considerata l’impossibilità per l’Agcm di riuscire sempre a prevedere in anticipo la durata dell’istruttoria è possibile la proroga del termine (sul punto v. Corte giust. Ue, sez. II, 13 giugno 2013, cause riunite da C‑630/11 P a C‑633/11 P, punto 82, che chiarisce come il procedimento debba concludersi in un termine ragionevole il quale dipende dalla complessità del singolo caso): ed infatti, nel caso in esame la decisione conclusiva è intervenuta tempestivamente dopo due proroghe del termine di conclusione dell’istruttoria.

18. Non condivisibile è l’argomentazione di parte ricorrente secondo cui la seconda proroga sarebbe illegittima: difatti, l’art. 7, comma 3 del. 25411/2015 prevede che l’Autorità « può prorogare il termine fino ad un massimo di sessanta giorni, in presenza di particolari esigenze istruttorie, nonché in caso di estensione soggettiva od oggettiva del procedimento. Con le stesse modalità, il termine può essere altresí prorogato, fino ad un massimo di sessanta giorni, nel caso in cui il professionista presenti degli impegni o emergano sopravvenute esigenze istruttorie ». La costruzione grammaticale della disposizione non lascia spazio a dubbî circa la possibilità di una prima proroga per particolari esigenze istruttorie e (almeno) di una seconda qualora ne sopravvengano ulteriori. Orbene, considerato che, nel caso in esame, le due proroghe (rispettivamente di 58 e 31 giorni) sono state disposte al fine di garantire la completezza dell’istruttoria (stante l’acquisizione di una serie di documenti ministeriali afferenti anche all’interlocuzione con la Commissione europea) e l’esercizio del diritto di difesa nel procedimento (difatti, l’ultima memoria è stata prodotta dalla ricorrente il 20 giugno 2022), risulta chiara la perfetta legittimità dell’operato dell’Autorità.

19. D’altro canto, alcuna lesione è lamentata dalla ricorrente che si limita a sostenere apoditticamente l’illegittimità (o alternativamente la nullità) del provvedimento: all’uopo appare opportuno ribadire come la giurisprudenza eurounitaria abbia precisato come l’eccessiva durata del procedimento possa cagionare un pregiudizio al diritto di difesa dell’incolpato che costui deve puntualmente provare (v. Corte giust. Ue, sez. I, 21 settembre 2006, causa C-105/04 P, punti 35 ss., che rilevando una violazione del termine ragionevole ha poi escluso la lesione del diritto di difesa per non aver il privato fornito elementi di prova per dimostrare tale doglianza).

20. Pertanto, il motivo va rigettato.

21. Passando alla prima censura, va immediatamente precisato come essa non possa essere accolta.

22. In particolare, va osservato come l’argomentazione esposta dalla parte ricorrente secondo cui l’intervento dell’Agcm si debba qualificare come ostacolo al commercio tra Stati dell’Unione europea non sia convincente. Invero, la decisione dell’Autorità non ha limitato o vietato la vendita dei prodotti della ricorrente sul territorio italiano, bensí unicamente rilevato dei profili di ingannevolezza della confezione: inconferente è quindi il richiamo alla disciplina del Paese d’origine (Francia) atteso che in tale territorio vi è una legislazione ad hoc (i richiamati decreti del Ministero della salute francese del 19 luglio 2016 e del 31 ottobre 2017) che prescrive le modalità di presentazione del prodotto.

23. Viepiú, l’Autorità ha evidenziato (punto 30 provv.) come la Commissione europea abbia già escluso che le prescrizioni nazionali francesi circa il nutriscore ineriscano al campo di applicazione dell’art. 35 Reg. (Ue) 1169/2011: ciò è sufficiente per spiegare come mai le autorità europee non abbiano censurato la bollinatura, ma al contempo non abbiano espresso un assenso sulla legittimità dell’impiego della descritta etichettatura e di compatibilità con le regole sulle pratiche commerciali sleali. In aggiunta, non essendo il nutriscore un’indicazione ai sensi dell’art. 35 Reg. (Ue) 1169/2011 ne consegue che neppure viene in rilievo la problematica circa il reciproco riconoscimento.

24. Difatti, il Reg. (Ue) 2019/515 impedisce che i singoli Stati membri possano adottare misure nazionali per vietare la vendita di prodotti legalmente commercializzati in altro Paese. Nondimeno, nessuna autorità nazionale ha impedito alla ricorrente di vendere i proprî prodotti in Italia: difatti, l’Agcm non contesta nulla in relazione al prodotto (il contenuto), interessandosi invece alla confezione (il contenitore).

25. Peraltro, neppure ricorrono i presupposti per l’applicazione del ridetto Reg. (Ue) 2019/515 atteso che non è indicata alcuna regola tecnica nazionale che possa ostacolare il commercio dei prodotti della ricorrente: a ben vedere, le uniche norme applicate dall’Agcm sono o poste direttamente dagli organismi eurounitari, ovvero da quelli nazionali che hanno recepito una direttiva di armonizzazione completa (quale la dir. 2005/29/Ce del Parlamento europeo e del Consiglio dell’11 maggio 2005). Appare chiaro, dunque, che infondate sono le doglianze spiegate nel ricorso in relazione all’ostacolo al commercio.

26. Quanto al confronto con altro professionista che pure impiegava il nutriscore (Carrefour), va evidenziato come l’Autorità abbia – in quell’ipotesi – chiuso l’istruttoria con impegni (procedimento PS12131): tale decisione, contrariamente a quanto sostenuto nell’atto di impugnazione, non costituisce un indizio della bontà dell’indicatore, ma è la conseguenza del mutamento dell’etichettatura impiegata dalla società. Difatti, Carrefour, ha notevolmente modificato la confezione riportante il nutriscore , aggiungendo una serie di informazioni che rendono chiara e comprensibile la bollinatura semaforica; viceversa, non essendo ciò avvenuto per l’odierna ricorrente, la decisione dell’Agcm non poteva che essere di accertamento dell’illiceità della pratica.

27. Inoltre, va osservato come l’intera esposizione degli effetti benefici del nutriscore non colga nel segno. Invero, quel che rileva nell’odierna vicenda non è la scientificità della classificazione né la correttezza o meno dei punteggi, quanto piuttosto la completezza dell’informazione fornita al consumatore per una scelta consapevole. In tale ottica, è la parte ricorrente ad evidenziare che « lo scopo del nutri-score è […] quello di fornire ai consumatori informazioni, in termini relativi, che consentano loro di confrontare a colpo d’occhio la qualità nutrizionale degli alimenti, aspetto già molto importante per orientare le loro scelte di acquisto »: è pacifico, dunque, che il nutriscore costituisca una pratica commerciale che può indirizzare le decisioni del consumatore; indi, è palese che esso debba rispettare le regole del codice del consumo.

28. In particolare, per come presentata l’etichettatura (con la doppia scala alfabetica e cromatica) ha proprio l’effetto che parte ricorrente sostiene di vuole evitare, ossia classificare gli alimenti in sani e non sani . Proprio perché la presentazione assolutizza il messaggio, l’intervento dell’Agcm si palesa legittimo, atteso che per ottenere quell’informazione che parte ricorrente vuole fornire al consumatore, sono necessarie ulteriori spiegazioni sulla scala semaforica.

29. Venendo al secondo motivo di gravame, va rilevato come l’Autorità abbia evidenziato come le informazioni circa nome, indirizzo e sito della società fossero effettivamente apposte sulla confezione, ma in una parte che viene rimossa dall’acquirente per consumare il bene, segnatamente, la stringa pretagliata impiegata per l’apertura.

30. Orbene, considerato che le informazioni di cui si contesta l’omissione sono – di regola – necessarie dopo il consumo (es. si vuole proporre un reclamo per un difetto del prodotto acquistato) è evidente che la collocazione in una parte della confezione destinata ad essere immediatamente rimossa determina sostanzialmente la perdita della disponibilità dell’informazione che il consumatore dovrà quindi ricercare in altro modo.

31. A corroborare la valutazione operata dall’Agcm vale richiamare il doc. 7 prodotto il 19 ottobre 2022 dalla difesa erariale che dimostra chiaramente come la parte relativa al controllo di qualità si fosse rovinata in conseguenza dell’apertura, rendendo impossibile la lettura dei dati ivi riportati. Similmente, i documenti 8 e 9 depositati dalla società col ricorso introduttivo consentono di osservare il layout di alcune confezioni di biscotti che presentano sulla destra la striscia di cartoncino pretagliato da rimuovere per consumare il prodotto: considerato che in tal modo viene «tagliato» anche il riquadro contenente la garanzia di qualità , risulta chiaro come l’informazione richiesta dall’art. 22 cod. cons. sia sostanzialmente omessa (analoghe considerazioni valgono per i modelli indicati coi documenti 6 e 7 ove le informazioni sono riportate in alto).

32. Infine, quanto all’ultimo motivo, va ricordato come nelle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dall’Agcm la colpa si presuma (v. art. 3 l. 689/1981 – cfr. Tar Lazio, sez. I, 5 novembre 2020, n. 11484; principio pacifico anche nella giurisprudenza ordinaria, v. Cass., sez. II, 9 marzo 2020, n. 6625, in tema di provvedimenti della Banca d’Italia), spettando al privato dimostrare il proprio comportamento diligente: nondimeno, è stato anche precisato che « la semplificazione probatoria non deriva dalla presunzione di colpevolezza di cui all’art. 3 l. 689/1981, bensí dalla circostanza, piú volte evidenziata, per cui la verifica di ingannevolezza della pratica commerciale assorbe, per espressa previsione normativa, la contrarietà alla “diligenza professionale” » (cosí, Cons. Stato, sez. VI, 30 aprile 2025, n. 3681).

33. Pertanto, considerata pacifica – per quanto in precedenza esposto – la contrarietà alla diligenza professionale va verificato se effettivamente gli elementi allegati siano in grado di introdurre un dubbio circa l’assenza di colpevolezza. A tal proposito, deve precisarsi come le difese si limitino ad evidenziare come il nutriscore abbia avuto avallo e riscontri positivi anche in àmbito internazionale: nondimeno, tale circostanza – come in parte già evidenziato – non incide sulla condotta illecita all’odierno esame. Difatti, quel che rileva è l’assenza delle ulteriori informazioni necessarie affinché il consumatore possa compiere una scelta pienamente consapevole: in tal senso, costituisce evidenza della negligenza professionale l’estratto dell’atto di impugnazione trascritto al § 27 atteso che dimostra come la società ricorrente fosse pienamente consapevole che l’apposizione del nutriscore potesse influenzare le scelte consumeristiche.

34. Da quanto esposto discende la sussistenza anche dell’elemento soggettivo dell’illecito: in altre parole, non è sufficiente il desiderio di fornire al consumatore un’indicazione circa la salubrità di un prodotto se ciò avviene senza fornire le ulteriori informazioni necessarie, riducendosi altrimenti il messaggio ad una tautologia (es. « è sano perché ha il punteggio A »).

35. Quanto all’entità della sanzione, va rilevato come essa appare pienamente rispondente ai criterî di legge fissati dall’art. 11 l. 689/1981: difatti, in relazione alla gravità l’Agcm ha valutato l’incidenza della condotta, sia sul pieno esercizio dei diritti contrattuali sia sulle (delicate) scelte di consumo alimentare, mentre sulla durata è stato posto in rilievo come la violazione non fosse ancora del tutto cessata.

36. Inoltre, considerato che la ricorrente è una multinazionale che opera in plurimi mercati, con un fatturato, solo in Italia, di quasi mezzo milione di euro nell’anno 2021, risulta palese che una sanzione di € 30.000,00 sia ampiamente proporzionata ed efficace, tenuto conto della necessaria finalità deterrente (in termini, Tar Lazio, sez. I, 18 luglio 2022, n. 10148).

36. Alla luce della complessiva infondatezza di tutte le doglianze il ricorso è respinto.

37. Le spese seguono la soccombenza nei confronti dell’Autorità, e sono liquidate come da dispositivo, mentre possono essere compensate nei confronti della controinteressata.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Autorità resistente che liquida in complessivi € 2.000,00 e compensa per il resto.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Cosí deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 2 aprile 2025 con l’intervento dei magistrati:

Francesca Petrucciani, Presidente FF

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Matthias Viggiano, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Matthias Viggiano	Francesca Petrucciani

IL SEGRETARIO