Pubblicato il 04/08/2025

N. 06877/2025REG.PROV.COLL.

N. 03577/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3577 del 2022, proposto da
ET IC, rappresentata e difesa dagli avvocati Michele Coromano e Sandro Cutone, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Isernia, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Alda Colesanti, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per il Molise, Sez. Prima, n. 331/2021, resa tra le parti;

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Isernia;

Viste le memorie delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 7 maggio 2025 il Consigliere Annamaria Fasano e si dà atto che nessuno è comparso per le parti costituite in collegamento da remoto attraverso videoconferenza, con l'utilizzo della piattaforma " Microsoft Teams ”.

Viste le conclusioni delle parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con ricorso proposto dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per il Molise, ET IC chiedeva l’annullamento dell’ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi n. 161 del 16 novembre 2017, notificata in data 6 dicembre 2017 dal Comune di Isernia.

Con l’ordinanza impugnata, il Comune, dopo aver richiamato il contenuto del verbale di accertamento tecnico inerente al sopralluogo esperito dal personale dell’Ufficio in data 10 ottobre 2017, ordinava alla ricorrente il ripristino dello stato dei luoghi, mediante la demolizione degli interventi abusivi realizzati sui suoi terreni in località Colle Marini, censiti in catasto al foglio 24 p.lle 1089 e 1088.

Con il ricorso introduttivo, la ricorrente sollevava le seguenti censure: 1) violazione dell’art. 21 septies della l. n. 241 del 1990 per mancanza di sottoscrizione; 2) violazione dell’art. 97 Cost., degli artt. 3 e 21 septies della l. n. 241 del 1990, difetto e/o carenza di motivazione, illogicità, ingiustizia manifesta, nonché mancanza dell’avvio del procedimento amministrativo rispetto alla parte degli abusi contestati nell’ordinanza; 3) inesistenza dell’abuso e violazione dell’art. 31 della l. n. 1150 del 1942 e della l. n. 765 del 1967; 4) violazione degli artt. 2, 19 e 20 della l. n. 241 del 1990, errore nei presupposti in fatto e in diritto, contraddittorietà ed illogicità, nonché lesione del legittimo affidamento ingenerato nel soggetto inciso dal provvedimento.

2. Il Tribunale amministrativo regionale per il Molise, con sentenza n. 331 del 2021, respingeva il ricorso, osservando che il provvedimento impugnato risultava sottoscritto digitalmente dal dirigente del settore e dal responsabile del procedimento e sufficientemente motivato, anche in considerazione della natura vincolata dello stesso. Inoltre, la ricorrente non aveva dimostrato l’anteriorità del manufatto rispetto all’anno 1967, tenuto conto che le ‘dichiarazioni testimoniali’ depositate in forma documentale, da un lato erano assolutamente generiche e, dall’altro lato, erano contrastanti con la documentazione correttamente valorizzata dal Comune per concludere che le opere contestate erano state in realtà effettivamente realizzate tra l’anno 1980 e l’anno 1982. Il Collegio di prima istanza, inoltre, rilevava che la D.I.A. del 26 ottobre 2006 richiamata dalla ricorrente a sostegno della legittimità delle opere realizzate, si riferiva esclusivamente alla sola ristrutturazione e manutenzione di un muro di confine e non poteva costituire un valido titolo per la realizzazione degli abusi contestati, aventi tutt’altra consistenza, pertanto, nella specie, non era applicabile l’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990.

3. ET IC ha impugnato la suddetta pronuncia, chiedendone l’integrale riforma, sulla base delle seguenti censure: “ 1. Error in iudicando. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21 septies della legge 241/1990; Violazione e falsa applicazione dell’art. 46, comma II, c.p.a.; II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001; sull’edificazione del fabbricato prima del 1967; violazione e falsa applicazione della legge urbanistica 17 agosto 1942, n. 1150 e legge ‘ponte’ n. 765/1967; III. Omessa valutazione dell’affidamento incolpevole dell’appellante; violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 19 e 20 della legge 241/1990; erronea presupposizione in fatto e in diritto; contraddittorietà ed illogicità; lesione del legittimo affidamento ingenerato nell’appellante; ingiustizia manifesta; IV. Violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del T.U. sull’Edilizia d.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione dell’art. 6 lett. E – Ter del T.U. sull’Edilizia d.P.R. n. 380/2001; violazione e falsa applicazione del d.lgs. 222/2016 e del Glossario dell’edilizia libera; violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 241/1990 s.m.i.”.

4. Il Comune di Isernia si è costituito in resistenza, concludendo per il rigetto del gravame.

5. Le parti, con rispettive memorie, hanno precisato le proprie difese.

6. All’udienza straordinaria del 7 maggio 2025, la causa è stata assunta in decisione.

DIRITTO

7. Con il primo motivo di appello, ET IC censura la sentenza impugnata nella parte in cui il Giudice di prima istanza ha ritenuto provata, perché non contestata, la sottoscrizione digitale del provvedimento da parte dirigente del settore e dal responsabile del procedimento. La ricorrente deduce che con il ricorso introduttivo aveva contestato che l’ordinanza fosse priva di sottoscrizione del ‘dirigente o del responsabile dell’ufficio comunale’, competenti ad emetterla in conformità all’articolo 31, comma II, del TUE. In particolare, nel provvedimento, erano stati indicati soltanto il nome del responsabile del procedimento (Zaccaria Corrado) e del dirigente (Uccelletti CL), senza l’apposizione della firma autografa degli stessi.

7.1. Il motivo non è fondato.

Il Comune di Isernia, costituendosi in giudizio, come precisato dalla stessa appellante, ha riferito che l’originale dell’ordinanza impugnata è stato firmato digitalmente dal dirigente e dal responsabile del procedimento.

Orbene, dalla piana lettura dell’ordinanza si evince che in calce è riportata la sottoscrizione del dirigente, Uccelletti CL, con l’indicazione ‘Infocert spa’, oltre all’apposizione del timbro della ‘Città di Isernia’, con la precisa indicazione del ‘Servizio Edilizia Privata’.

La firma digitale, apposta ai sensi dell’art. 40 del Codice dell’amministrazione digitale (d.lgs. n. 82 del 2005) nell’ambito della sottoscrizione di provvedimenti amministrativi, ha lo stesso valore giuridico di una firma autografa e la sua apposizione garantisce l’identità del firmatario.

Nella specie, inoltre, l’apposizione del timbro della ‘Città di Isernia – Servizio Edilizia Privata’ non consente di dubitare della sicura attribuibilità, psichica e giuridica ad un determinato autore e ufficio dell’Amministrazione di Isernia, con la conseguenza che, in disparte l’infondatezza della contestazione formale della mancanza di firma, non vi possono essere dubbi sulla paternità del documento.

Va rammentato che la giurisprudenza di questo Consiglio di Stato, dalla quale non vi sono ragioni per discostarsi, ha precisato che l’assenza di una formale sottoscrizione in calce a un provvedimento amministrativo non ne determina di per sé l’invalidità, purché siano presenti elementi sufficienti a identificare la sicura provenienza dell’atto dall’Amministrazione. In particolare, sebbene la firma rappresenti lo strumento principale per attribuire giuridicamente e psichicamente l’atto all’agente amministrativo, il suo difetto non implica necessariamente un vizio di legittimità dell’atto, qualora si possa comunque individuare in modo certo l’ente emanante e il funzionario responsabile (Cons. Stato n. 8141 del 2024). Il principio enunciato si fonda sui criteri di correttezza e buona fede che devono caratterizzare i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino, escludendo che la leggibilità della firma o l’autografia della sottoscrizione possano costituire requisiti essenziali di validità.

8. Con il secondo motivo di appello, la ricorrente censura la sentenza impugnata nella parte in cui il Giudice di prima istanza ha escluso la rilevanza di tutti quegli elementi offerti nel corso del giudizio, atti a dimostrare l'esistenza del fabbricato in un periodo antecedente al 1967. L’esponente precisa che l’immobile in questione sarebbe stato edificato in epoca antecedente l’entrata in vigore della legge n. 765 del 1967, periodo temporale in cui era prevista una apposita licenza solo per le costruzioni da eseguirsi nei centri abitati, qualora esistesse un piano regolatore comunale, evenienza nella specie non ravvisabile.

8.1. Il motivo non può trovare accoglimento.

Il Comune di Isernia ha documentato che sulla mappa catastale, in possesso dell’Ufficio, aggiornata al mese di dicembre 1979, non appariva riportato l’immobile di proprietà della ricorrente, risultando, invece, registrato che la particella n. 759 (ora n. 1088 e 1089) era stata accorpata per la realizzazione di un fabbricato esistente sulla p.lla n. 704 del foglio n. 24; pertanto, alla data della concessione edilizia, prot. n. 12498 del 30.5.1972, rilasciata a favore dei sigg. IC NT e SM, originari proprietari, tale area era priva di costruzioni.

Inoltre, l’Ente municipale ha provato che sulla carta regionale recante le fotografie aeree del luglio 1992, il manufatto è riportato, ma presenta una sagoma diversa da quella oggi rilevata.

I suddetti rilievi, documentalmente supportati, non sono stati adeguatamente confutati dalle contestazioni dell’appellante, pertanto, si deve concludere, concordemente con quanto sostenuto dal T.A.R., che non sussiste la prova che i manufatti siano riconducibili a un’epoca anteriore al 1967.

Dalle emergenze processuali, infatti, appare verosimile che l’immobile originario era stato assentito solo nell’anno 1972, con concessione edilizia n. 12498 del 30 maggio 1972, e che le opere aggiuntive oggetto di contestazione, costituenti accessori del corpo principale, sono state realizzate successivamente senza un idoneo titolo edilizio.

Né rappresentano un valido argomento di prova le dichiarazioni ‘testimoniali’ depositate dalla ricorrente nel corso del giudizio, in quanto, come osservato dal Collegio di prima istanza, “ da un lato, sono assolutamente generiche e, dall’altro lato, sono contrastanti con la documentazione correttamente valorizzata dal Comune per concludere che le opere contestate sono state in realtà effettivamente realizzate tra l’anno 1980 e l’anno 1992”.

9. Con il terzo mezzo, l’appellante denuncia l’omessa valutazione da parte del Collegio di prime cure dell’affidamento ingenerato nell'appellante dall'avvenuta conoscenza da parte dell'Amministrazione dell'esistenza del presunto abuso. In particolare, il dante causa della signora IC aveva provveduto, già nel 1993, all’accatastamento dell’immobile e a versare le imposte di legge relative. E, nell’ottobre del 2006, era stata depositata una DIA al Comune di Isernia per la ristrutturazione e manutenzione di un muro di confine, nella quale era stata allegata anche la tavola tecnica riportante lo stato dei luoghi, e quindi la consistenza dell’immobile ritenuto abusivo, ciò al fine di consentire all’Amministrazione di valutare il rispetto delle distanze di legge.

Pertanto, secondo l’esponente, il Comune di Isernia era da tempo al corrente della consistenza del manufatto edilizio, né la DIA era stata annullata o sospesa dall’Amministrazione, la quale aveva invece ritenuto legittimo il titolo edilizio. Il Comune, pertanto, avrebbe dovuto, quantomeno, fornire una adeguata motivazione sull’interesse pubblico attuale al ripristino dello stato dei luoghi.

9.1. La critica è infondata.

L’ordinanza di demolizione, secondo l’indirizzo condiviso della giurisprudenza di settore, costituisce espressione di un potere vincolato e doveroso in presenza dei requisiti richiesti dalla legge, e deve ritenersi adeguatamente motivata se contiene la descrizione delle opere abusive e le ragioni della loro abusività. Il fondamento normativo si desume dall’art. 31, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001, che impone l’emissione di ingiunzione di demolizione nei casi di opere realizzate in assenza del permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali.

Pertanto, diversamente da quanto sostenuto dall’appellante, l’ordinanza impugnata risulta sufficientemente motivata con riferimento all’oggettivo riscontro dell’abusività delle opere e alla sicura assoggettabilità di queste al regime del permesso di costruire, non essendo necessario alcun ulteriore obbligo motivazionale in relazione all’interesse pubblico.

Tali principi valgono anche nel caso in cui l’ordine di demolizione venga adottato a notevole distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, atteso che a fronte della realizzazione di un immobile abusivo non è configurabile alcun affidamento del privato meritevole di tutela.

Infatti, l’inerzia dell’Amministrazione non comporta la creazione di un legittimo affidamento in merito ad una situazione di abusività del privato. Ciò in quanto le persone che hanno realizzato abusivamente un intervento edilizio sono consapevoli di aver commesso un’illegittimità, oltre al fatto che il potere repressivo degli abusi edilizi, essendo un potere vincolato privo di alcuna discrezionalità, non necessita di una particolare motivazione, quand’anche sia stato esercitato dopo lungo tempo dalla commissione dell’abuso edilizio.

Trattandosi di un illecito permanente, il provvedimento sanzionatorio interviene sempre su una situazione antigiuridica attuale, per cui non è richiesta al riguardo alcuna particolare motivazione (Cons. Stato, n. 1123 del 2018). Il trascorrere del tempo di per sé non legittima situazioni che, essendo ab origine contra ius , non possono fondare alcun affidamento incolpevole.

L’intervento edilizio è sin dall’origine illegittimo e, per tale motivo, inidoneo a ‘ingenerare un’aspettativa giuridicamente qualificata’. Di conseguenza, la mancanza di affidamento incolpevole esclude che il mero decorso del tempo possa pregiudicare l’esercizio doveroso del potere amministrativo di adottare il provvedimento di demolizione, al fine di ripristinare l’assetto urbanistico ed edilizio preesistente (Cons. Stato n. 1498 del 2019; Adunanza plenaria n. 9 del 2017).

Inoltre, come precisato dal T.A.R. nella sentenza impugnata, la D.I.A. del 26 ottobre 2006 ha riguardato esclusivamente la sola ristrutturazione e manutenzione di un muro di confine e a nulla rileva che nella stessa si sia fatto riferimento al manufatto nella sua totalità, posto che tale specificazione non poteva costituire un valido titolo per la legittimazione degli abusi contestati.

L’Amministrazione ha correttamente ordinato la riduzione in pristino ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, non potendo trovare applicazione alla fattispecie l’art. 19, comma 3, della l. n. 241 del 1990.

10. Con la quarta doglianza, l’appellante lamenta l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui si ordina la demolizione anche di opere rientranti nella cd. edilizia libera, ovvero "le opere di pavimentazione e di finitura di spazi esterni, anche per aree di sosta, che siano contenute entro l'indice di permeabilità, ove stabilito dallo strumento urbanistico comunale" , per tale ragione la sentenza impugnata andrebbe riformata avendo ritenuto legittima l’ordinanza di demolizione tout court.

10.1. La denuncia è infondata.

Per apprezzare se un abuso edilizio necessiti o meno di permesso di costruire, occorre condurre un esame di insieme e non atomistico dell’alterazione urbanistica ed edilizia del territorio ad esso prodottasi, con la conseguenza che la riduzione in pristino deve riguardare anche gli interventi, quale pavimentazione e finitura spazi esterni, a completamento dei manufatti abusivi, se rappresentano una modifica consistente, come nella specie, dell’intero assetto territoriale.

Come precisato dalla giurisprudenza amministrativa (Cons. Stato, n. 1659 del 2024), la pavimentazione non può essere ricondotta automaticamente nell’ambito dell’attività edilizia libera, in quanto l’art. 6, d.P.R. n. 380 del 2001 elenca gli interventi che possono essere eseguiti senza alcun titolo, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, e comunque nel rispetto delle altre normative di settore aventi incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia e, in particolare, delle norme antisismiche, di sicurezza, antincendio, igienico – sanitarie, di quelle relative all’efficienza energetica, di tutela dal rischio idrogeologico, nonché delle disposizioni contenute nel codice di beni culturali e del paesaggio, di cui al d.lgs. n. 42 del 2004.

Deve escludersi che, nell’assoggettare al regime di edilizia libera la realizzazione di interventi di pavimentazione di spazi esterni, entro i prescritti limiti di permeabilità del fondo, il Legislatore abbia inteso consentire la facoltà di coprire liberamente e senza alcun titolo qualunque estensione di suolo inedificato, salvo soltanto il rispetto di taluni limiti. E ciò in quanto la pavimentazione di aree esterne: i) è di per sé idonea a trasformare permanentemente porzioni di suolo inedificato; ii) riduce la superficie filtrante, con la conseguenza che, anche se contenuta nei prescritti limiti di permeabilità, incide comunque sul regime del deflusso delle acque dal terreno; iii) è percepibile esteriormente, per cui presenta una potenziale rilevanza sotto il profilo dell’inserimento delle opere nel contesto urbanistico; iv) determina la creazione di una superficie utile, benché non di nuova volumetria.

Da siffatti rilievi consegue l’infondatezza delle critiche, atteso che la funzione dell’ordinanza di demolizione è quella di riportare il bene nella sua condizione legale, conformemente agli strumenti urbanistici vigenti, né la ricorrente ha allegato nel corso del giudizio elementi di valutazione idonei a determinare una diversa decisione amministrativa.

11. In definitiva, l’appello va respinto e la sentenza impugnata va confermata.

12. Le spese di lite del grado seguono il criterio della soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna la parte soccombente alla rifusione delle spese di lite del grado a favore del Comune di Isernia che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre accessori di legge, se dovuti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del giorno 7 maggio 2025, tenuta da remoto ai sensi dell’art. 17, comma 6, d.l. 9.6.2021, n. 80, convertito con modificazioni dalla legge 6.8.2021, n. 113, con l'intervento dei magistrati:

Giordano Lamberti, Presidente FF

Giovanni Sabbato, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Carmelina Addesso, Consigliere

Annamaria Fasano, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annamaria Fasano	Giordano Lamberti

IL SEGRETARIO