Pubblicato il 25/03/2025

N. 02449/2025REG.PROV.COLL.

N. 03252/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3252 del 2024, proposto da
CE IL, rappresentata e difesa dall'avvocato Cesare Tapparo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ader - Agenzia delle Entrate Riscossione e GE - Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentate e difese dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n.12;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima) n. 325/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 marzo 2025 il Cons. Giordano Lamberti e uditi per le parti gli avvocati Cesare Tapparo e dello Stato Massimo di Benedetto;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 - A seguito della pronuncia di questo Consiglio n. 8348/2022, che ha annullato con rinvio la sentenza del Tar per il Friuli Venezia Giulia n. n. 36/2022, l’appellante, con atto ex art. 105, comma 3, c.p.a., ha riassunto avanti lo stesso Tar la domanda di annullamento della cartella di pagamento n. 091 2021 00059622 54 000 per €192.522,35, notificata il 27 settembre 2021, in relazione a somme iscritte a ruolo per prelievi supplementari sulle consegne di latte (cd. “quote latte”) relativi alle campagne lattiere degli anni 1999, 2002, 2005, 2006, 2007, 2008.

2 – Il Tar adito, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

Nello specifico: a) dichiarava che non trovava applicazione nella vicenda l’art. 10 bis del d.l. 13.06.2023 n. 69 né la relativa circolare applicativa, in quanto i giudizi promossi dal ricorrente contro le imputazioni di prelievo supplementare erano stati respinti, con sentenze passate in giudicato; b) dichiarava l’infondatezza del motivo del ricorso con il quale il ricorrente deduceva l’erronea indicazione dell’autorità competente e del termine per proporre impugnazione contro la cartella; c) dichiarava l’infondatezza del motivo con il quale il ricorrente eccepiva l’intervenuta prescrizione della pretesa fatta valere da GE e relativa al versamento del prelievo supplementare sulle consegne di latte per gli anni indicati nella cartella di pagamento alla luce della documentazione prodotta da GE in sede di riassunzione che aveva interrotto i termini prescrizionali; d) dichiarava inammissibile il motivo attinente la tardiva formazione e consegna del ruolo all’Agenzia riscossione; e) dichiarava l’infondatezza del motivo attinente la mancata esplicitazione dei tassi di interesse applicati e del dies a quo della loto maturazione; f) dichiarava l’inammissibilità del motivo con il quale si eccepiva l’illegittimità dei provvedimenti per incompatibilità con il Diritto UE dei criteri nazionali di ripartizione del prelievo supplementare, sancita dalla Corte di Giustizia, in quanto la definitività di tali provvedimenti precludeva la ricorrente di avvalersi degli arresti della Corte di Giustizia, i cui effetti trovano un limite non valicabile nella formazione della inoppugnabilità dell’atto; g) dichiarava infondato il motivo con il quale il ricorrente lamentava il mancato invio della preventiva comunicazione di cui all’art. 6 comma 5 della legge n. 212/2000 (avviso bonario); h) dichiarava infondato il motivo attinente la mancata sottoscrizione della cartella.

3 – L’originaria parte ricorrente ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

4 – Con il primo motivo l’appellante deduce l’inammissibilità di tutte le nuove produzioni documentali e di ogni ulteriore richiesta istruttoria nella fase in riassunzione, a fronte delle preclusioni processuali e per effetto del dettato normativo di cui all’art. 104 comma 2 c.p.a.

L’appellante eccepisce inoltre la grave compromissione del diritto di difesa anche a mente della norma dell’art. 105 c.p.a. per effetto delle nuove produzioni e per effetto della loro ammissione da parte del Collegio.

4.1 – Con il secondo motivo, l’appellante ripropone l’eccezione di prescrizione della pretesa di pagamento, insistendo sul fatto che la sentenza è meritevole di riforma perché nel giudizio di primo grado non era stata fornita prova della notifica degli atti di accertamento/imputazione dei prelievi presupposti alla cartella di pagamento impugnata, tenuto conto che le produzioni documentali effettuate solo in fase di riassunzione devono dirsi inammissibili.

4.2 – Con il terzo motivo, eccepisce la prescrizione anche degli interessi, per inutile decorso del termine di 5 (cinque) anni di cui all’art. 2948 c.c.

4.3 – Con il quarto motivo e il quinto motivo l’appellante deduce che la sentenza impugnata è viziata da manifesta illegittimità per palese contrasto con il diritto unionale, dal momento che la Corte di Giustizia ha imposto il cosiddetto ‘ricalcolo’ dei prelievi malamente comminati agli allevatori.

5 – In via preliminare, va rilevato che il Consiglio di Stato aveva rimesso la causa al medesimo Tar ai sensi dell’art. 105 c.p.a., rilevando l’impossibilità di definire il giudizio in sede cautelare in assenza della completezza della documentazione. Risulta pertanto conforme a tale decisione la successiva produzione in giudizio della documentazione di cui l’appellante deduce l’inammissibilità.

Per tale ragione, va disatteso il primo motivo di appello, dovendosi peraltro precisare che nel caso in esame non viene in considerazione l’applicazione dell’art. 104, comma 2, del c.p.a. che si riferisce alle prove prodotte in secondo grado.

6 – Risulta fondata l’eccezione di prescrizione nei limiti di seguito esposi.

I crediti oggetto della cartella impugnata sono stati interessati dalle seguenti vicende:

- quanto alla campagna 1999/00, dalla proposizione del giudizio R.G. n. 7673/2002 davanti al Tar Lazio, sede di Roma, fino al passaggio in giudicato della sentenza di rigetto del 26 febbraio 2014 (sez. II-ter, n. 2213);

- quanto alla campagna 2002/03, dalla proposizione dal giudizio R.G. n. 8463/2003 davanti al Tar Lazio, sede di Roma, fino al passaggio in giudicato della sentenza di rigetto del 25 febbraio 2015 (sez. II-ter, n. 3332);

- quanto alla campagna 2005/06, dalla proposizione del giudizio R.G. 9135/2006 davanti al Tar Lazio, sede di Roma, fino al passaggio in giudicato della sentenza di rigetto del 19 gennaio 2015 (sez. II-ter, n. 791), impugnata da taluni soggetti ma non dall’odierna ricorrente, nonché dal decreto n. 3874/2017, a mezzo del quale il Tar Lazio ha dichiarato perento il ricorso del produttore avverso l’imputazione di prelievo supplementare relativo alla campagna 2005/06.

- quanto alla campagna 2006/07, dalla proposizione del giudizio R.G. 463/2007 davanti al Tar Friuli-Venezia Giulia, fino al passaggio in giudicato della sentenza di improcedibilità del 27 ottobre 2011, n. 480, nonché dal decreto n. 509/2017, a mezzo del quale il Tar Lazio ha dichiarato perento il ricorso del produttore avverso l’imputazione di prelievo supplementare relativo alla campagna 2006/07;

- quanto alla campagna 2007/08, dalla proposizione del giudizio R.G. 443/2008 davanti al Tar Friuli-Venezia Giulia, fino al passaggio in giudicato della sentenza di improcedibilità del 27 ottobre 2011, n. 481;

- quanto alla campagna 2008/09, dalla proposizione del giudizio R.G. 4/2009 davanti al Tar Friuli-Venezia Giulia, fino al passaggio in giudicato della sentenza di inammissibilità/improcedibilità dell’11 giugno 2013, n. 328, nonché dal decreto n. 7899/2017, a mezzo del quale il Tar Lazio ha dichiarato perento il ricorso del produttore avverso l’imputazione di prelievo supplementare relativo alla campagna 2008/09.

7.3. Ancora, assumono valenza interruttiva della prescrizione le seguenti intimazioni emesse ai sensi dell’articolo 8-quinquies, comma 5, della legge n. 33/2009:

- n. AGEA.AGA.2009. 32776 del 19 giugno 2009, ritualmente notificata al produttore in data 20 luglio 2009, relativa alla richiesta di pagamento del prelievo supplementare esigibile con riferimento alle campagne lattiere 2005/06, 2006/07 e 2007/08, alla quale è seguita, da parte del produttore, la presentazione dell’istanza di rateizzazione. Nonostante l’accoglimento della suddetta istanza con provvedimento prot. n. CS.CCSLU.2010.2241 del 09 novembre 2010, la rateizzazione non è stata perfezionata dal produttore;

- n. AGEA.DIRGEN.2013.1573 del 11 giugno 2013, ritualmente notificata al produttore in data 28.06.2013, relativa alla richiesta di pagamento del prelievo esigibile con riferimento alla campagna lattiera 2008/09, alla quale è seguita da parte del produttore l’inoltro dell’istanza di rateizzazione, poi non perfezionata;

- n. AGEA.AGA.2014.0042180 del 24 luglio 2014, ritualmente notificata al produttore in data 29 luglio 2014 e relativa alla richiesta di pagamento del prelievo esigibile con riferimento alla campagna lattiera 1999/00, alla quale non è seguita da parte del produttore l’inoltro di alcuna istanza di rateizzazione;

- n. AGEA.AGA.2016.0002325 del 21 gennaio 2016, ritualmente notificata al produttore in data 29 gennaio 2016 e relativa alla richiesta di pagamento del prelievo esigibile con riferimento alla campagna lattiera 2002/03, alla quale non è seguita da parte del produttore l’inoltro di alcuna istanza di rateizzazione.

8 – Gli atti innanzi citati ed in particolare la pendenza dei giudizi aventi ad oggetto la pretesa creditoria hanno impedito il decorrere del termine prescrizionale decennale da ritenersi applicabile alla sorte capitale relativa a tutte le annate portate dalla cartella.

Sull’applicazione del termine di prescrizione decennale vedasi Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 64 e 7505 del 2024 da intendersi qui richiamata ai sensi dell’art. 88, comma 2, lett. d, c.p.a. e salvo quanto di seguito precisato per le somme richieste a titolo di interessi.

Si osserva inoltre che in base all’orientamento di questa Sezione (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 7 agosto 2023 n. 7609 e 29 novembre 2023, n. 10303) il combinato disposto ex artt. 2943, comma 1 c.c. (ai sensi del quale “La prescrizione è interrotta dalla notificazione dell’atto con il quale si inizia un giudizio, sia questo di cognizione ovvero conservativo o esecutivo”) e 2945, commi 1 e 2 c.c. (a mente dei quali, rispettivamente, “Per effetto dell'interruzione s'inizia un nuovo periodo di prescrizione” e “Se l'interruzione è avvenuta mediante uno degli atti indicati dai primi due commi dell'articolo 2943, la prescrizione non corre fino al momento in cui passa in giudicato la sentenza che definisce il giudizio”) trova applicazione anche ove l’iniziativa giudiziale sia stata assunta dal debitore ed il giudizio abbia assunto forma impugnatoria.

Nello specifico, va precisato che in conseguenza del rovesciamento speculare delle posizioni rispetto alla fattispecie descritta nell’art. 2945, comma 3, c.c., l’estinzione del processo, a cui è assimilabile la perenzione nel processo amministrativo (cfr. Corte Cass. 31 maggio 2022, n. 17619), non provoca la perdita dell’effetto interruttivo permanente della prescrizione in danno dell’amministrazione convenuta (cfr. Cons. St. 9351/24).

Al riguardo, quanto alle ragioni che giustificano la deviazione dalla regola generale di cui all'articolo 2945, comma 3, cod. civ., si richiama la giurisprudenza della Corte di Cassazione (cfr. Corte Cass. 4813/2023) che, in relazione al processo tributario, al quale può essere strutturalmente assimilato il presente giudizio, ha valorizzato: 1) la natura impugnatoria del giudizio e, in particolare, la natura amministrativa, e non processuale, rivestita dall’atto impositivo, il quale costituisce non atto di impulso del processo, ma il suo oggetto; 2) la conseguente definitività che deriva all’atto impositivo dall’estinzione del giudizio di impugnazione contro di esso proposto dal contribuente; 3) l’irrazionalità di una soluzione che, ritenendo applicabile il disposto generale di cui all’articolo 2945, comma 3, cod. civ. verrebbe a far decorrere la prescrizione, a carico dell’amministrazione, da una data (l’introduzione del giudizio) antecedente alla definitività dell’atto impositivo che incorpora la pretesa tributaria medesima; con la conseguenza, paradossale, che il titolo dell’imposizione potrebbe risultare ineseguibile (perché estinto per prescrizione) ancor prima di essere divenuto definitivo.

8.1 – L’eccezione di prescrizione risulta invece fondata relativamente agli interessi nei termini di seguito precisati.

Al riguardo, appare preferibile l’orientamento (cfr. Cons. St. 7505 del 2024) propenso ad applicare il termine quinquennale di cui all’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c.

In proposito, la giurisprudenza civile, sia pure in materia tributaria, ha evidenziato che il credito per interessi, integrando un’obbligazione autonoma rispetto al debito principale, è suscettibile di autonome vicende e rimane sottoposto al proprio termine di prescrizione quinquennale fissato dall’art. 2948, comma 1, n. 4, c.c. (cfr. Cass. Civ., Sez. V, 18 maggio 2023, n. 13781, che richiama anche Cass. S.U. n. 22281 del 14 luglio 2022, punto 9.4.1.).

La norma relativa alla prescrizione degli interessi, quindi, è norma speciale rispetto alla prescrizione della sorte capitale e si applica a tutte le categorie di interessi, anche perché non viene operata una distinzione di regolamentazione in ragione della natura o della fonte degli interessi.

In riferimento alle campagne 1999/00 e 2007/08 deve ritenersi che il relativo termine di prescrizione abbia iniziato nuovamente a decorrere dopo l’ultimo atto interruttivo che le ha interessate, dunque, il credito per interessi risulta prescritto ove riferito alle somme maturate fino ai cinque anni antecedenti al momento in cui è stata emessa la cartella impugnata nel presente giudizio e notificata il 27 settembre 2021. Nel ricalcolare gli interessi dovuti, al fine di escludere i periodi per i quali è maturata la prescrizione, dovrà inoltre tenersi conto del periodo di sospensione del termine previsto dall’art. 8 quinques comma 10 L. 33/09 e dall’art. 68 D.L. 18/20 e successive modifiche.

Vale un discorso diverso in relazione alle annate 2002/03, 2005/06, 2006/07 e 2008/09 dal momento che per tali annate la prescrizione ha ricominciato a decorrere solo dall’ultimo atto interruttivo alle stesse riferibile e non appare maturato il termine di cinque anni, dovendosi anche applicare, come anticipato, la sospensione della prescrizione per il periodo: - dal 1° aprile al 15 luglio 2019 ex art. 8 quinques comma 10 L. 33/09 “per consentire l'ordinato passaggio all'agente della riscossione dei residui di gestione”; - dall’8 marzo 2020 al 31 agosto 2021, disposta dalla normativa connessa all’emergenza COVID-19, ex art. 68 D.L. 18/20 e successive modifiche.

9 – Il rilievo per cui il giudizio ha ad oggetto una cartella preceduta da una serie di atti prodromici che si sono comunque consolidati preclude altresì la possibilità di poter far valere in questa sede l’eventuale contrasto con il diritto comunitario.

In tal senso si era già espressa la sentenza di questo Consiglio n. 8353/2022, che aveva poi rimesso la causa al Tar ai sensi dell’art. 105 c.p.a.

La violazione del diritto eurounionale, al pari della violazione di legge domestica (e addirittura al pari del caso del provvedimento c.d. incostituzionale), si risolve “solamente” in un motivo di annullabilità dell’atto, non di sua nullità. Con l’assorbente conseguenza che, se il provvedimento (che per primo è inficiato dal vizio) non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle rispetto a quelli nei confronti del quale si sarebbe potuto (e quindi dovuto) già far valere il vizio (proprio in riferimento ad un caso similare cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 1 luglio 2021, n. 5041: “ad essere dichiarata comunitariamente incompatibile con le sentenze rese dalla Corte di Giustizia UE (nelle cause C 46 e 348/2018) non è la norma attributiva del potere conferito allo Stato di applicare il prelievo supplementare, ma una delle disposizioni nazionali disciplinanti le modalità di esercizio di tale potere (più in particolare il calcolo del prelievo). Ebbene, alla stregua della consolidata giurisprudenza di questo Consiglio (si vedano, tra le altre, sez. V, n. 3072/2009 e sez. VI n. 1983/2011), anche la contrarietà del provvedimento amministrativo al diritto dell'Unione, sia essa "diretta" (laddove il contenuto del provvedimento contrasti in sé con tale diritto), sia essa "indiretta" come nella presente fattispecie (in cui il provvedimento è conforme alla norma nazionale, ma questa è incompatibile con il diritto dell'Unione), si risolve in un normale vizio di violazione di legge che determina la semplice annullabilità del provvedimento amministrativo, da far valere entro il termine di decadenza con una ordinaria azione di annullamento. Sotto tutti i profili considerati, pertanto, non si può che registrare la definitiva decadenza della parte dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza qui azionati”; cfr. anche Cons. St. n. 6335 del 2022: “la natura autoritativa di un provvedimento amministrativo non viene meno se la disposizione attributiva del potere è poi dichiarata incostituzionale … o si manifesta in contrasto col diritto europeo (Cons. St. 2580/22; 2194/22; 1920/22), a maggior ragione quando – come nella specie – il contrasto col diritto UE non ha riguardato la disposizione attributiva del potere, ma una regola sui criteri da seguire per il legittimo esercizio del potere; tali considerazioni rilevano sia quando la cartella di pagamento non sia stata a suo tempo impugnata (Cons. St., III, n. 3910/22) sia, a maggior ragione, quando essa sia stata impugnata e si sia formato un giudicato…”).

In definitiva, per la giurisprudenza, la violazione del diritto europeo implica un vizio d’illegittimità con conseguente annullabilità dell’atto amministrativo con esso contrastante e da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale, l’onere dell’impugnazione del provvedimento contrastante con il diritto europeo davanti al giudice amministrativo entro il termine di decadenza di sessanta giorni, pena l’inoppugnabilità del provvedimento stesso; sul piano sostanziale, l’obbligo per l’amministrazione di dar corso all’applicazione dell’atto, fatto salvo l’esercizio del potere di autotutela (in senso conforme cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 2 gennaio 2024, n. 8; Consiglio di Stato, Sez. VI, 27 dicembre 2023, n. 11168).

La giurisprudenza ha ulteriormente precisato che “la definitività dell’imputazione del prelievo preclude la possibilità per il ricorrente di avvalersi degli effetti degli arresti della Corte di Giustizia, i quali trovano un limite non valicabile nella formazione della inoppugnabilità dell’atto. Note e plurime sono, infatti, le prese di posizione del giudice comunitario volte a ribadire la necessità che - nell’ottica di una stabilità del diritto e dei rapporti giuridici - le decisioni giurisdizionali divenute definitive dopo l'esaurimento dei mezzi di ricorso disponibili, o dopo la scadenza dei termini previsti per tali ricorsi, non possano più essere rimesse in discussione (Corte giustizia UE sez. X, 6 novembre 2014, n.42; Corte giustizia UE sez. VI, 16 luglio 2020, n. 424) e lo stesso principio riguarda i rapporti esauriti per conseguita inoppugnabilità di un provvedimento autoritativo. Altrettanto chiara è l’affermazione contenuta in tali pronunce secondo cui il diritto dell'Unione non impone a un giudice nazionale di disapplicare le norme processuali interne che attribuiscono forza di giudicato a una pronuncia giurisdizionale, neanche quando ciò permetterebbe di porre rimedio a una situazione nazionale contrastante con detto diritto. Le modalità di attuazione del principio dell'autorità di cosa giudicata rientrano, infatti, nell'ordinamento giuridico interno degli Stati membri in virtù del principio dell'autonomia procedurale di questi ultimi” (cfr. Consiglio di Stato, Sez. III, 17 maggio 2022, n. 3910).

Fermo il dato oggettivo per cui nel caso di specie non è mai stata formulata alcuna domanda di intervento in autotutela in ragione delle sopravvenute pronunce della Corte di Giustizia, esulando pertanto dal perimetro del presente giudizio ogni disquisizione sul dovere di provvedere su un’ipotetica istanza di autotutela, va in ogni caso precisato che il carattere definitivo di una decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini ragionevoli di ricorso in seguito all’esaurimento dei mezzi di tutela giurisdizionale, risulta connesso al primario principio di certezza del diritto e da ciò deriva che, tendenzialmente, il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione amministrativa che ha acquisito tale carattere definitivo (cfr. Corte Giust. sentenza NE & HE del 13 gennaio 2004).

Nello stesso senso, la giurisprudenza europea ha ulteriormente evidenziato come, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività, il principio della certezza nei rapporti giuridici non determina che gli stessi, una volta esauriti, debbano essere messi nuovamente e continuamente in discussione per effetto di una sentenza della Corte di Giustizia che sancisca la sostanziale incompatibilità di un determinato atto con la normativa europea (cfr. le sentenze della Corte di Giustizia TA del 21 dicembre 2021 e OF La OC del 7 luglio 2022, che nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e la necessità del rispetto dei principi di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo, come considerato da una sentenza del giudice nazionale passata in giudicato che sia poi accertata da una sentenza della Corte di Giustizia come violativa del diritto europeo, continui a spiegare i propri effetti, in disparte i possibili profili risarcitori).

10 – Per le ragioni esposte l’appello va accolto nei limiti di cui in motivazione e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado deve essere accolto con l’annullamento della cartella impugnata nella parte relativa agli interessi per le annate 2006/2007 e 2007/08 nei sensi innanzi precisati. Per il resto l’atto impugnato va confermato.

Le spese di lite, vista la soccombenza prevalente di parte appellante, sono poste a carico di questa e liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) accoglie l’appello nei limiti di cui in motivazione e negli stessi limiti, in riforma della sentenza impugnata, accoglie il ricorso di primo grado.

Condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite di parte appellata, che si liquidano in €4.000, oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Hadrian Simonetti, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Hadrian Simonetti

IL SEGRETARIO