Pubblicato il 06/10/2025

N. 03112/2025 REG.PROV.COLL.

N. 01167/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1167 del 2025, proposto da IT SE S.r.l., in proprio ed in qualità di mandataria, Ati IT SE S.r.l.. – Viagest S.C.A. R.L., Consorzio Stabile Viagest S.C.A.R.L, in proprio ed in Qualità di Mandante, Ati IT SE S.r.l.. – Viagest S.C.A. R.L., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, in relazione alla procedura CIG B15656586A, rappresentati e difesi dall'avvocato Luciano Costanzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Milano Serravalle - Milano Tangenziali S.P.A A Socio Unico, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giuseppe Fuda, Fabio Todarello, Riccardo Rogliani, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Sias S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Clarizia, Andrea Bonanni, Pier Paolo Nocito, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del provvedimento del 06.03.2025 con il quale la Milano Serravalle – Milano Tangenziali s.p.a. ha disposto l’esclusione della ricorrente dal lotto B della “Gara europea a procedura telematica aperta ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023 - Accordo Quadro con unico operatore economico per lavori di manutenzione della segnaletica stradale sull’intera rete- CIG lotto B: B15656586A”; b) di ogni altro atto presupposto, connesso e/o consequenziale e quindi anche: c) della relazione prot n. 25/5423 del 05/03/2025, a firma del Responsabile Unico del Progetto, con la quale l’offerta della ricorrente è stata ritenuta anormalmente bassa; d) del provvedimento del 06.03.2025 con il quale la Stazione Appaltante ha disposto l’aggiudicazione del lotto B in favore dell’operatore economico S.I.A.S. S.p.a.; e) dell’accordo quadro sottoscritto il 1.4.2025, di estremi e contenuto ignoto;

per il risarcimento del danno ingiusto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Sias S.p.A. e di Milano Serravalle - Milano Tangenziali S.P.A A Socio Unico;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 1 ottobre 2025 il dott. Luca Iera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Milano Serravalle – Milano Tangenziali s.p.a. ha indetto una procedura aperta, ai sensi dell’art. 71 del d.lgs. 36/2023, per la stipula di un “Accordo Quadro con unico operatore economico per lavori di manutenzione della segnaletica stradale sull’intera rete - CIG Lotto A: B156564797 CIG Lotto B: B15656586A, CIG Lotto C: B15656693D” per un valore stimato pari a 12 milioni di euro.

L’appalto è suddiviso in tre lotti:

Lotto 1: euro 4.300.000,00 quale importo complessivo massimo stimato, di cui euro 4.001.937,80 per lavori ed euro 298.062,20 per costi della sicurezza non soggetti a ribasso;

Lotto 2: euro 4.200.000,00 quale importo complessivo massimo stimato, di cui euro 3.898.164,79 per lavori ed euro 301.835,21 per costi della sicurezza non soggetti a ribasso;

Lotto 3: euro 3.500.000,00 quale importo complessivo massimo stimato, di cui euro 3.207.644,47 per lavori ed euro 292.355,53 per costi della sicurezza non soggetti a ribasso.

Gli operatori economici potevano presentare offerta per uno o più lotti, sino ad un massimo di tre e nel caso in cui un concorrente fosse risultato primo in graduatoria per plurimi lotti, al medesimo poteva essere assegnato un solo lotto sulla base del maggior valore economico dell’Accordo Quadro (art. 4 del disciplinare).

IT SE s.r.l. ha presentato domanda di partecipazione per il lotto n. 1 e n. 2 (poi identificati dall’Ente con il lotto A ed il lotto B) dove si è classificata al primo posto della graduatoria, con un punteggio di 96.667. Al secondo posto del lotto B si classificava invece la SIAS s.p.a..

La stazione appaltante ha escluso IT SE dal Lotto A in quanto ha riscontro la presenza di un’offerta anomala.

Dopo aver revocato l’aggiudicazione disposta medio tempore per il Lotto B in favore di SIAS, atteso che IT SE si era collocata al primo posto anche nella graduatoria di questo lotto e quindi aspirava alla sua aggiudicazione a seguito dell’esclusione dal Lotto A, la stazione appaltante sottoponeva a verifica di anomalia, ai sensi dell’art. 110, comma 1, del d.lgs. 36/2023, l’offerta che IT SE aveva presentato nel Lotto B.

A conclusione del procedimento di verifica dell’anomalia, la stazione appaltante con provvedimento del 6.3.2025 ha escluso la IT SE (anche) dal Lotto B a causa dell’anomalia dell’offerta. Quindi, con provvedimento del 7.3.2025, ha disposto l’aggiudicazione del lotto nei confronti della S.I.A.S. classificatasi al secondo posto.

Nella relazione sulla verifica dell’anomalia, il RUP ha giustificato l’esclusione del concorrente sulla base della seguente motivazione: “per quanto attiene agli oneri aziendali per la sicurezza, di cui all’art. 108 c. 9 del D.lgs. 36/2023, l’operatore ha indicato un importo pari a euro 24.500,00; tale valore risulta sottostimato rispetto ai valori usualmente riscontrati per la tipologia di lavori in argomento e si ritiene non congruo”; “l’analisi delle schede giustificative dei prezzi previsti a computo ha posto in evidenza elementi tali da far ritenere l’offerta non congrua; le eventuali possibili diseconomie poste in evidenza per un importo pari a 325.363,48 (come illustrato nel paragrafo 2.2.7), infatti, non trovano copertura nel margine di utile indicato dall’operatore (pari ad euro 187.820,67) né in altre voci previste a copertura, risultando una diseconomia residua pari ad euro 110.374,78”.

IT SE ha impugnato sia il provvedimento del 06.03.2025 avente ad oggetto la propria esclusione dalla gara del Lotto B che quello del 7.2025 con cui il lotto è stato aggiudicato a S.I.A.S..

Il ricorso è affidato a due articolati motivi.

Con il primo motivo contesta che il RUP ha condotto la verifica dell’anomalia dell’offerta attraverso un’analisi parcellizzata delle singole voci di cui si componeva, senza valutare la congruità nel suo complesso e desumendo la sussistenza di “possibili diseconomie” dal mero confronto dei dati forniti dall’impresa con quelli ricavati in “appalti analoghi” senza in alcun modo spiegare la ragione per la quale i primi non fossero “attendibili”.

In particolare, la ricorrente contesta la valutazione di anomalia della propria offerta in relazione alle seguenti voci: a) “costi di mezzi ed attrezzature”, dove si rileva che il RUP ha ritenuto in modo indimostrato l’attendibilità” dei preventivi allegati alle giustificazioni per il sol fatto che ve ne fossero alcuni prodotti da società in parte collegate alla ITsem; b) “oneri di sicurezza aziendali”, dove si contesta che la valutazione del RUP che ha ritenuto sottostimata l’indicazione del ricorrente pari ad euro 24.000,00 dovendosi tale costo è stata rideterminato senza spiegazione in euro 50.000,00; c) “analisi – prezzi … con riferimento alle nove tipologie di lavorazioni riguardanti la segnaletica orizzontale” dove si è messo in discussione l’assunto del RUP sull’“produttività” indicata ritenuta elevata, sul “costo dei mezzi d’opera” indicato ritenuto non esaustivo e sul “prezzo dei materiali” indicato ritenuto non adeguato.

Inoltre ha contestato che il RUP ha rideterminato “i prezzi offerti dalla società per le singole lavorazioni sulla scorta di valutazioni soggettive …” come sarebbe avvenuto “ad esempio per la lavorazione “h.01.002.b esecuzione h.01.002.b – esecuzione segnaletica orizzontale per strisce continue e discontinue da centimetri 15” dove il RUP “ha rideterminato il prezzo unitario “in euro 0,46 ml” rispetto al prezzo considerato dall’operatore, pari ad € 0,32 ml, paventando una “diseconomia di € 0,14 ml”.

Con il secondo motivo, la ricorrente ha contestato “la relazione sulla congruità dell’offerta redatta dal R.U.P. prendendo in esame solo alcune delle lavorazioni in contestazione”, rinviando “per il resto” alla relazione tecnica prodotta nel corso della verifica dell’anomalia dell’offerta che è stata prodotta in giudizio, precisando che “le valutazioni erronee del Responsabile vengono riproposte in maniera analoga in ogni singola analisi”.

Quindi la ricorrente passa in rassegna le seguenti voci delle lavorazioni: a) “h.01.002.b – esecuzione segnaletica orizzontale per strisce continue e discontinue da centimetri 15”; b) “h.01.016.a – segnaletica orizzontale in termocolato plastico sonoro dello spessore finito non superiore a 3 mm”; c) h.01.019.b – segnaletica orizzontale di ripasso in termospruzzato plastico – strisce continue e discontinue da 15 cm”.

In relazione alle predette voci contesta l’assunto del RUP con riferimento sia alla produttività stimata dalla ricorrente che, in quanto ritenuta eccessivamente elevata, è stata rideterminata in diminuzione sia ai costi dei mezzi/opere/attrezzature indicati dalla ricorrente in relazione alle lavorazioni oggetto di gara che sono stati ritenuti sottostimati e quindi rideterminati in aumento.

Si sono costituti in giudizio la stazione appaltante e la controinteressata, la quale ha rilevato come il ricorso “è anzitutto inammissibile a fronte dell’omessa contestazione delle valutazioni operate dal RUP con riguardo alle molteplici voci sottostimate contenute nella Relazione Conclusiva di verifica della congruità dell’offerta ex art. 110 comma 1 del D.lgs. n. 36/2023”, rilevando la mancata allegazione di “censure puntuali” ai sensi dell’“art. 40 c.p.a.”.

Con ordinanza n. 421/2025 la Sezione ha respinto l’istanza di misura cautelari ritenendo che “su sette voci di costo ritenute dal RUP anomale le ricorrenti presentano deduzioni specifiche solo relativamente a tre di esse e che, comunque, la valutazione di anomalia appare congrua con riferimento ai costi di materiali e mezzi come elencati da A.N.A.S., talché emerge una sottostima complessiva per euro 325.363,48 non assorbita né dal dichiarato utile d’impresa (€ 187.820,67) né dal valore delle spese generali indicato in offerta (€ 24.000,00)”. Il Consiglio di stato, a seguito del ricorso in appello proposto dalla ricorrente, con ordinanza n. 1779/2025 ha confermato l’ordinanza impugnata.

Nel corso del giudizio le parti hanno prodotto memorie difensive e la stazione appaltante ha aderito all’eccezione di inammissibilità sollevata dalla ricorrente.

Con memoria difensiva la ricorrente ha quindi replicato all’eccezione di inammissibilità del ricorso ponendo in luce come “una volta contesto l’approccio metodologico impiegato con riferimento alle macrovoci prese in considerazione, le censure sollevate con il primo ed il secondo motivo si estendono necessariamente a tutto il provvedimento”, sicché avendo “individuato in via generale il profilo di illogicità da cui era affetto il ragionamento del RUP, non aveva di certo l’onere di ripetere per ben 9 volte la medesima censura”.

Le parti hanno depositato in giudizio ulteriori memorie difensive.

All’udienza del 1° ottobre 2025, parte ricorrente ha chiesto lo stralcio del documento n. 35 denominato “analisi prezzi 2023 ANAS” depositato in data 10.9.2025 da Milano-Serravalle, evidenziando la violazione del diritto di difesa in quanto le ragioni poste a sostegno del documento depositato sono state rese note soltanto con le memorie di replica prodotte l’ultimo giorno utile (19.9.2025), non consentendo così alla ricorrente di prendere posizione in merito con le proprie memorie di replica.

Dopo la discussione delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.

Il Collegio ritiene di prescindere dall’esaminare l’eccezione formulata dalla ricorrente nel corso dell’udienza, atteso che il ricorso può essere deciso in rito, senza esaminare il documento depositato in data 10.9.2025.

Il ricorso è inammissibile per carenza di interesse ad agire.

L’interesse ad agire è una delle condizioni dell’azione che l’interessato propone in giudizio e deve sussistere al momento della proposizione del ricorso e persistere fino alla sua conclusione.

L’interesse ad agire consiste nella prospettata utilità che il ricorrente si promette di ottenere per il tramite dell’iniziativa processuale la quale, in caso di accoglimento, deve essere utile al ricorrente nel senso di consentirgli di riparare alla lesione della posizione giuridica soggettiva dedotta in giudizio a tutela della quale agisce.

Laddove viene impugnato il provvedimento di esclusione dalla gara per anomalia dell’offerta, l’interessato è tenuto a contestare utilmente la valutazione pregiudizievole che ha ricevuto della propria offerta. La contestazione deve coinvolgere l’intero spettro della valutazione negativa di inaffidabilità, in modo da far ritenere che, ove le doglienze dovessero essere fondate, l’esclusione basata su quella valutazione sarebbe illegittima.

Viceversa, in presenza di una contestazione limitata ad alcuni profili della valutazione di anomalia tali per cui, anche ove fondati, la valutazione complessiva di inaffidabilità rimarrebbe in piedi, il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di interesse in quanto l’interessato non potrebbe trarre alcuna utilità dall’iniziativa processuale volta a contestare la decisione dell’amministrazione (che su quella valutazione si fonda) poiché la scelta amministrativa rimarrebbe comunque validamente presa.

È su queste premesse ermeneutiche che occorre stabilire se parte ricorrente ha interesse ad agire.

IT SE ha offerto un ribasso economico pari al 47% da applicarsi ai prezzi di elenco posti a base di gara che determina un importo netto per i lavori di euro 2.066.027,34. Ha indicato quale utile di commessa l’importo pari ad euro 187.820,67.

La stazione appaltante ha verificato che l’offerta presentata dalla ricorrente era in perdita e quindi l’ha ritenuta anomala ai sensi dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023. Di conseguenza ha escluso dalla gara la ricorrente perché l’offerta non era affidabile ai fini dell’instaurazione del rapporto negoziale finalizzato alla realizzazione della commessa pubblica.

La valutazione sull’anomalia compiuta dal RUP si fonda su nove profili (o voci di costo) riguardanti le lavorazioni che si richiedevano all’operatore in relazione alla segnaletica orizzontale, oltre che sulla sottostima degli oneri aziendali per la sicurezza.

Le nove voci di costo attinenti alla segnaletica orizzontale sono le seguenti:

“h.01.002.b – esecuzione segnaletica orizzontale per strisce continue e discontinue da centimetri 15”;

“h.01.002.c – esecuzione segnaletica orizzontale per strisce continue e discontinue da centrimetri 25”;

“h.01.002.e – esecuzione segnaletica orizzontale per strisce di arresto zebrature frecce e iscrizioni”;

“h.01.016.a – segnaletica orizzontale in termocolato plastico sonoro dello spessore finito non superiore a 3 mm”;

“h.01.019.b – segnaletica orizzontale di ripasso in termospruzzato plastico - strisce continue e discontinue da 15 cm”;

“h.01.019.c – segnaletica orizzontale di ripasso in termospruzzato plastico - strisce continue e discontinue da 25 cm”;

“h.01.023.b – segnaletica orizzontale - postspruzzatura di segnaletica orizzontale per strisce da 15 cm”;

“h.01.023.c – segnaletica orizzontale - postspruzzatura di segnaletica orizzontale per strisce da 25 cm”;

“h.01.023.d – segnaletica orizzontale - postspruzzatura di segnaletica orizzontale per strisce di arresto zebrature frecce e iscrizioni”.

Sulla base dell’analisi della copertura economica offerta dalla ricorrente in ordine a queste nove voci di costo, la stazione appaltante ha accertato una diseconomia pari a euro 371.363,48 (in cui sono stati compresi i maggiori importi dovuti alla mancata giustificazione del ribasso offerto e all’esecuzione delle attività in orario notturno e costi per la sicurezza interna).

Quindi ha valutato che l’offerta fosse complessivamente in perdita per un importo pari a 110.374,78.

All’offerta in perdita per la cifra di euro 110.374,78 la stazione appaltante è giunta sottraendo dall’importo della sottostima complessiva delle nove voci di costo, pari ad euro 371.363,48, l’ utile di impresa dichiarato pari ad euro 187.820,67 e le economie provenienti dall’offerta e gli accantonamenti e le spese generali (riscontrate nella relazione del RUP).

Nel ricorso la ricorrente ha contestato soltanto tre delle nove voci di costo relative alle lavorazioni della segnaletica orizzontale, oltre alla voce sui costi aziendali, ossia le voci:

a) “h.01.002.b – esecuzione segnaletica orizzontale per strisce continue e discontinue da centimetri 15”;

b) “h.01.016.a – segnaletica orizzontale in termocolato plastico sonoro dello spessore finito non superiore a 3 mm”;

c) “h.01.019.b – segnaletica orizzontale di ripasso in termospruzzato plastico – strisce continue e discontinue da 15 cm”.

In relazione a queste tre voci di costo la ricorrente ha posto in risalto, come si è indicato nella sintesi sui motivi di ricorso, le ragioni del perché la sottostima della stazione appaltante non è stata ritenuta corretta. La sottostima complessiva di queste voci di costo ammonta ad euro 105.663,73.

Con riferimento alle altre sei voci di costo, la ricorrente ha formulato contestazioni generiche.

In relazione a queste altre sei voci, la ricorrente si è limitata ad affermare che la stima dei costi della stazione appaltante non era corretta, senza però allegare le specifiche ragioni del perché tale stima non potesse ritenersi attendibile.

La ricorrente ha basato le proprie contestazioni rinviando alle osservazioni prodotte nel corso del subprocedimento di verifica dell’anomalia, ossia alle osservazioni che sono state confutate e disattese dal RUP nel corso del predetto subprocedimento poi conclusosi con l’esclusione dalla gara.

Le contestazioni avvenute mediante rinvio a quanto prodotto nel corso del procedimento, poi oggetto di esame dell’amministrazione, non costituiscono motivo di ricorso idoneo a fondare la censura rivolta contro la valutazione di inaffidabilità della propria offerta ai sensi dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., secondo cui il ricorrente è tenuto ad indicare “i motivi specifici su cui si fonda il ricorso”.

Le osservazioni versate nel sub-procedimento di verifica dell’anomalia sono state infatti disattese dal RUP a conclusione della verifica di anomalia tramite una dettagliata relazione nell’ambito delle quali sono state confutate. Una volta versate nel procedimento, le osservazioni sono state superate dal RUP che, anche sulla loro base, è giunto alla conclusione finale di inaffidabilità dell’offerta. Le conclusioni del RUP sono state fatte proprie dalla stazione appaltante che ha così concluso il sub-procedimento con l’esclusione del concorrente.

Era dunque onere della ricorrente, successivamente all’esercizio dell’azione amministrativa, contestare mediante l’iniziativa giudiziaria il provvedimento di esclusione, fondato sugli esiti del sub-procedimento di verifica dell’anomalia, facendo riferimento alle singole voci di costo di cui si compone il giudizio di anomalia, evidenziando in particolare le ragioni per cui tale giudizio era da disattendere, facendo semmai riferimento alle osservazioni prodotte nel corso del sub-procedimento.

Né del resto può accedersi alla tesi della ricorrente secondo cui, “una volta contestato l’approccio metodologico impiegato con riferimento alle macrovoci prese in considerazione, le censure sollevate con il primo ed il secondo motivo si estendono necessariamente a tutto il provvedimento” senza avere “l’onere di ripetere per ben 9 volte la medesima censura”.

La Sezione ha precisato, nella sentenza n. 851/2025, che la disposizione dell’art. 40, comma 1, lett. d), c.p.a., “va intesa nel senso che è onere del ricorrente, in virtù del principio dispositivo che regola il processo amministrativo, dedurre le doglienze tramite cui contesta l’operato dell’amministrazione ritenendolo illegittimo [...] l’onere di allegazione della contestazione va assolto in modo rigoroso […] È dunque sufficiente che il ricorrente alleghi il fatto della contestazione rapportandolo, secondo la propria prospettazione, alla regola di azione che governa l’operato amministrativo, in modo da consentire al giudice di sussumere […] la predetta contestazione nella previsione normativa che la contempla”.

È dunque indispensabile ai fini dell’ammissibilità di una censura indicare le ragioni specifiche su cui si muove la contestazione dell’esercizio del potere amministrativo ritenuto illegittimo, allegando le circostanze che sono state prese in considerazione dall’amministrazione e le ragioni per cui, nella prospettazione del ricorrente, il soggetto pubblico è pervenuto ad un’erronea valutazione.

Non possono quindi ritenersi ammissibili le censure della ricorrente con le quali si è limitata a contestare le (restanti) sei voci di costo in via indiretta, ossia facendo riferimento alle ragioni poste a sostegno delle altre tre voci, poiché ogni lavorazione richiede opere e attività diverse tra loro che a loro volta implicano costi di materiali, di mezzi e di manodopera, che presuppongono differenti quotazioni o stime economiche.

Ne consegue che se anche dovessero accogliersi le censure rivolte nei confronti di tre delle nove voci di costo contestate, la ricorrente non otterrebbe comunque l’utilità sperata, in quanto il giudizio di anomalia rimarrebbe in piedi.

Difatti, sottraendo all’importo di euro 110.374,78 (sottostima o diseconomia valutata dal RUP) l’importo di euro 105.663,73 (pari alla sottostima delle tre voci di costo contestate), l’offerta rimarrebbe sempre in perdita e quindi continuerebbe a rimanere corretta la decisione della stazione appaltante di non far eseguire la commessa ad un’impresa che, operando in perdita, metterebbe a rischio l’effettivo svolgimento dell’appalto.

In conclusione, il ricorso è inammissibile per carenza di interesse.

In considerazione della natura della controversia e della definizione in rito del giudizio, sussistono giusti motivi per disporre la compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per carenza di interesse.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 1° ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Luca Iera, Primo Referendario, Estensore

Federico Giuseppe Russo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Luca Iera	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO