Pubblicato il 28/05/2025

N. 10334/2025 REG.PROV.COLL.

N. 04420/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Bis)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4420 del 2023, proposto da
TA EA, EF SC e FR SC, rappresentati e difesi dall'avvocato Lucio Sgroi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Roma Capitale, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Aurora FR Sitzia, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

della determinazione dirigenziale di ingiunzione a demolire opere edilizie abusive

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 maggio 2025 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e depositato nei termini di rito i ricorrenti, comproprietari dell’immobile sito in Roma alla via Portuense n. 1344, avversavano la d.d. rep. n. 1490 del 7 novembre 2022 con cui la direzione tecnica del Municipio XI di Roma Capitale intimava loro di rimuovere, entro 90 giorni, una serie di opere edilizie attraverso le quali si sarebbe pervenuto, secondo l’amministrazione intimante, all’esecuzione di un intervento di nuova costruzione ed ampliamento ai sensi dell’art. 10, coma 1, lett. c ) del d.P.R. n. 380/2001 necessitante di permesso di costruire ed attuato, invece, in completa assenza di titolo abilitativo.

Più in particolare, col provvedimento avversato l’autorità municipale aveva intimato la rimozione di un complessivo intervento di cambio di destinazione d’uso ed ampliamento di un locale posto al piano secondo dell’immobile in questione, originariamente destinato a soffitta e successivamente mutato in spazio avente destinazione residenziale, con creazione di una nuova superficie destinata ad uso abitativo pari ad oltre 60 metri quadri, nonché di un ampliamento e cambio di destinazione d’uso di un locale tecnico interrato trasformato in autorimessa per motociclette e, infine, nella pavimentazione di superfici esterne originariamente costituenti aree verdi e nella realizzazione di due scalette di accesso al piano seminterrato, con modifica dei prospetti.

Avverso il provvedimento in questione, i ricorrenti articolavano i seguenti mezzi di censura.

Con il primo, essi si dolevano dell’eccesso di potere per difetto di motivazione, travisamento dei fatti e carenza di istruttoria, sostenendo come il provvedimento impugnato fosse viziato perché, al contrario di quanto ivi dedotto (ossia che la consistenza dei luoghi sarebbe stata accertata dall’amministrazione resistente solo a seguito di sopralluogo tenutosi il 28 aprile 2022), in realtà quest’ultima fosse a conoscenza dello stato delle opere sin dal 14 settembre 2016, data alla quale risalirebbe un primo accertamento condotto dalla Polizia Locale con conseguente deferimento di una dei ricorrenti all’autorità giudiziaria per il reato di cui all’art. 44, comma 1, lett. b ), d.P.R. cit. ed avvio di un procedimento penale conclusosi con la sentenza n. 1984/2019 emessa dal Tribunale ordinario di Roma di proscioglimento dell’imputata dal reato contestatole per intervenuta prescrizione.

Oltretutto, sempre secondo i ricorrenti, la lettura della sentenza da ultimo menzionata attesterebbe una data di ultimazione delle opere sicuramente anteriore al 2011.

In definitiva, a parere della parte privata, il provvedimento impugnato sarebbe illegittimo in quanto carente del necessario sforzo motivazionale imposto alla p.a. allorché intervenga, come nel caso di specie, a reprimere un abuso edilizio a distanza di molti anni dal suo compimento e diretto ad attestare la sussistenza delle ragioni di interesse pubblico (diverse dal mero ripristino della legalità) idonee a giustificare il sacrificio del contrapposto interesse dei privati.

Con un secondo motivo di ricorso, essi lamentavano la violazione degli artt. 3, 6- bis , 10, 33 e 37 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’art. 16 della L.R. n. 15/2008, nonché l’irragionevolezza e la sproporzione della sanzione irrogata, sostenendo che del tutto erroneamente l’amministrazione avrebbe qualificato come interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di titolo abilitativo anche quelli di cui ai punti 7 ed 8 del provvedimento avversato (ossia la modifica delle superfici pavimentate esterne e la realizzazione di due scalette di accesso al piano seminterrato, con modifica dei prospetti) che, viceversa, costituirebbero interventi non assoggettati a titolo abilitativo espresso ma, al più, legittimabili attraverso il ricorso ad una SCIA e, di conseguenza, soggetti solo alla sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 del d.P.R. cit. per le opere eseguite in assenza di segnalazione certificata in luogo della ben più gravosa sanzione ripristinatoria concretamente irrogata da Roma Capitale.

Infine, con un terzo motivo di ricorso, parte ricorrente si doleva della violazione dell’art. 33, comma 2 del d.P.R. n. 380/2001 e dell’eccesso di potere dell’atto impugnato sub specie di carenza di potere e di violazione delle regole di partecipazione e del giusto procedimento.

In sostanza, secondo la parte privata, l’amministrazione resistente avrebbe intimato la rimozione in pristino stato delle opere realizzate sine titulo senza prima esplorare la possibilità, normativamente prevista, di irrogare una sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento di valore dell'immobile in caso di comprovata impossibilità di provvedere al ripristino dello stato dei luoghi e ciò nonostante un tecnico di fiducia dei ricorrenti avesse attestato l’indemolibilità delle opere in questione senza arrecare pregiudizio alla restante parte lecita dell’immobile, punto di vista questo che, secondo i ricorrenti, Roma Capitale non avrebbe in alcun modo tenuto in considerazione avendo intimato la demolizione senza aver prima avviato un confronto procedimentale con gli interessati.

Roma Capitale si è costituita in giudizio eccependo l’infondatezza dei motivi di ricorso avanzati da controparte.

All’udienza pubblica del 21 maggio 2025, la causa veniva trattenuta in decisione.

Il gravame proposto è del tutto privo di fondamento.

In particolare, nessun accoglimento può trovare il primo motivo di ricorso con cui, di fatto, parte ricorrente si duole della mancanza, nel provvedimento impugnato, di una motivazione idonea a scalfire l’affidamento nutrito da essa in ordine alla stabilità di opere realizzate oltre un decennio dalla data di emanazione dell’ingiunzione a demolire.

In proposito, se è vero che talune, risalenti, pronunce hanno accordato tutela all’affidamento riposto dagli autori degli abusi nella mancanza di provvedimenti repressivi adottati dall’amministrazione, va anche osservato che quell’indirizzo pretorio ha trovato completa smentita a partire dalla presa di posizione dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 9 del 2017 con la quale è stato chiarito che l'inerzia della pubblica amministrazione nel reprimere gli abusi edilizi protratta nel tempo non ingenera alcun legittimo affidamento in capo al privato che abbia costruito senza titolo, di talché il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione alcuna in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso, e siffatto principio non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino.

Tale insegnamento costituisce ius receptum al quale si è pacificamente conformata tutta la giurisprudenza successiva (si veda, per tutte, la recente presa di posizione assunta da Cons. St., sez. II, n. 532 del 24 gennaio 2025, secondo la quale “ Nel caso di tardiva adozione del provvedimento di demolizione di un abuso edilizio, la mera inerzia da parte dell'Amministrazione nell'esercizio di un potere/dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (l'edificazione sine titulo) è sin dall'origine illegittimo; allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere "legittimo" in capo al proprietario dell'abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata. Il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell'abuso neanche nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino ”).

Nel caso di specie ciò è tanto più corretto in quanto, per pacifica ammissione degli stessi ricorrenti, gli abusi in questione risultano da essi commessi e, quindi, neppure in astratto potrebbe configurarsi un affidamento incolpevole sull’inerzia mantenuta dall’amministrazione nel sanzionare abusi edilizi di cui i ricorrenti non sarebbero stati neppure gli autori (ma ciò non è per le ragioni anzidette).

A conclusioni non dissimili deve pervenirsi per quanto riguarda la seconda delle doglianze articolate in ricorso, con la quale i ricorrenti hanno lamentato, in buona sostanza, l’irragionevolezza e la sproporzione del provvedimento impugnato il quale, invece, avrebbe omesso di valutare partitamente gli abusi contestati e di irrogare, per i più lievi tra di essi, la sanzione che l’art. 37, d.P.R. n. 380/2001 riconnette agli interventi edilizi eseguiti in assenza di segnalazione certificata di inizio attività (SCIA).

Infatti, la doglianza prospettata si pone in netta antitesi con il consolidato insegnamento pretorio secondo il quale la valutazione degli abusi edilizi presuppone sempre una visione complessiva e non atomistica dell'intervento, giacché “ il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio e, di conseguenza, l'amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l'intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell'abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell'intervento finalizzata all'elusione dei presupposti e dei limiti di ammissibilità della sanatoria stessa ” (così Cons. St., sez. II, n. 2321 dell’11 marzo 2024. In termini analoghi, T.A.R. Campania – Napoli, sez. II, n. 1119 del 10 febbraio 2025; T.A.R. Sicilia – Catania, sez. II, n. 3145 del 23.9.2024).

Infine, del tutto privo di fondamento è anche il terzo motivo di gravame, col quale i ricorrenti hanno contestato il deficit motivazionale e di partecipazione procedimentale che il provvedimento impugnato sconterebbe con riguardo alla possibilità – offerta dall’art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 – di regolarizzare gli abusi commessi mediante il pagamento di una sanzione pecuniaria pari al doppio dell’aumento del valore dell’immobile nei casi in cui il ripristino dello stato dei luoghi non sia possibile senza pregiudizio della parte legittima dell’edificio.

Infatti, a tacere della considerazione che tale doglianza si scontra, anche in questo caso, col pacifico insegnamento giurisprudenziale secondo il quale la mancata valutazione della possibile applicazione della sanzione pecuniaria sostitutiva non può costituire ex se un vizio dell'ordine di demolizione delle opere abusive – posto che i presupposti per applicare la sanzione pecuniaria in luogo della demolizione non attengono alla legittimità di quest'ultima, ma possono eventualmente rilevare nella relativa fase dell'esecuzione, previa dimostrazione dell'interessato, in quella sede, dei rischi per la sicurezza statica dell'edificio da demolire e che la possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria dev’essere valutata nella fase esecutiva del procedimento, successiva ed autonoma rispetto all'ordine di demolizione e nella quale le parti possono dedurre in ordine alla situazione di pericolo di stabilità del fabbricato, presupposto per l'applicazione della sanzione pecuniaria in luogo di quella demolitoria, con la conseguenza che tale valutazione non rileva ai fini della legittimità dell'originario ordine di demolizione (cfr. ex multis , Cons. St., sez. VI, n. 1770 del 21.2.2023; Cons. St., sez. II, n. 238 del 9.1.2023; Cons. St., sez. VII, n. 113 del 3.1.2023) – la censura mossa non può neppure trovare accoglimento in via di fatto.

Invero, come agevolmente rilevabile dalla documentazione prodotta in atti da Roma Capitale in vista dell’udienza pubblica di discussione dell’affare, risulta che la determinazione avversata sia stata preceduta, in data 19 agosto 2022, dalla notificazione ai ricorrenti della presupposta d.d. rep. n. 636 del 23 maggio 2022, con cui il Municipio XI aveva dato comunicazione dell’avvio del procedimento sanzionatorio sollecitando i ricorrenti a far pervenire eventuali osservazioni, opportunità questa che non risulta esser stata adeguatamente valorizzata da costoro, i quali si sono limitati solo in sede di giudizio a far valere l’eventuale impossibilità di ripristino degli abusi.

Pertanto, nessuno dei mezzi di censura articolato può trovare accoglimento ed il gravame proposto va, pertanto, integralmente respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano, in favore di Roma Capitale, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore di Roma Capitale, che liquida in Euro 3.000,00.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giuseppe Licheri, Presidente FF, Estensore

Vincenza Caldarola, Referendario

Christian Corbi, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Giuseppe Licheri

IL SEGRETARIO