Pubblicato il 04/05/2021

N. 00591/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00445/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 445 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da
IO MB, rappresentato e difeso dall'avvocato Carlo Alberto Tesserin, domiciliato presso la Segreteria T.A.R. Veneto in Venezia, Cannaregio 2277/2278;

contro

Comune di Venezia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Nicoletta Ongaro, Giulio Gidoni, domiciliataria ex lege in Venezia, S. Marco, 4091;

nei confronti

Totalerg S.p.A. (Gia' Erg Petroli S.p.A.), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Maria Curato, Alberto Marconi, con domicilio eletto presso lo studio Francesco M. Curato in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale:

del provvedimento comunale in data 2.1.2013 prot. n. 331, di dichiarazione di decadenza dell'autorizzazione edilizia in data 7.7.1998 prot. n. 91/10513;

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

per la condanna del Comune di Venezia al risarcimento di tutti i danni, patiti e patiendi, discendenti dal provvedimento comunale n. 129124 prot. del 24 marzo 2010 di revoca delle concessioni per occupazione permanente di spazi e aree pubbliche n. 37/T/2000 del 24 gennaio 2000 e n. 310 del 15 giugno 2000, annullato con decreto del Presidente della Repubblica del 26 settembre 2014.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Venezia e della Totalerg S.p.A. (già Erg Petroli S.p.A.);

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 15 aprile 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la Dr.ssa Daria Valletta;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo del giudizio il Sig. MB ha dedotto di essere concessionario di due aree pubbliche destinate a impianto di autolavaggio, adiacenti a un impianto di distribuzione di carburante nella titolarità della società ERG: a seguito della chiusura di tale impianto la società Erg avviava la bonifica dei suoli, nel corso della quale il ricorrente apprendeva che i serbatoi dove si trovava alloggiato il carburante erano allocati al di sotto delle aree ad egli concesse in uso.

In data 2.01.2013 il Comune revocava l’autorizzazione edilizia rilasciata in favore del ricorrente al fine di consentire la bonifica dell’area; avverso tale provvedimento il MB articolava i seguenti motivi di impugnazione:

1) eccesso di potere in quanto la revoca non sarebbe stata necessaria al fine di eseguire l’intervento di bonifica dei suoli, risultando contraddittoria rispetto al programma di bonifica approvato nel 2008 che prevedeva solo la rimozione temporanea e successiva ricollocazione dell’impianto di autolavaggio; la revoca sarebbe peraltro connotata da manifesta ingiustizia e sarebbe frutto di un esercizio di potere sviato;

2) violazione di legge in quanto il provvedimento ritirato non sarebbe stato affetto da alcun vizio di illegittimità e non sarebbe stato ritirato entro un termine ragionevole: ove inteso come revoca del provvedimento di autotutela adottato dal Comune, il provvedimento sarebbe invece illegittimo in quanto la revoca non sarebbe consentita per i titoli edilizi;

3) violazione di legge perché, ove qualificato come provvedimento di decadenza, l’atto gravato sarebbe stato adottato in assenza dei presupposti di cui all’art. 15 T.U. edilizia;

4) eccesso di potere nella parte in cui l’atto avrebbe escluso l’esistenza di un interesse in capo al ricorrente ad essere coinvolto nel procedimento di bonifica avviato presso i luoghi ove insistono gli impianti in commento;

5) illegittimità in via derivata dell’atto gravato in ragione della illegittimità del provvedimento di revoca della concessione di uso di spazio pubblico, impugnato in separata sede, e assunto a presupposto della revoca del titolo edilizio.

Nel corso del giudizio il provvedimento di revoca della concessione per l’occupazione permanente di suolo pubblico è stato annullato in accoglimento del ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto dal Sig. MB; l’atto gravato con il ricorso in disamina è invece stato annullato in autotutela dal Comune resistente.

Con ricorso per motivi aggiunti il Sig. MB ha chiesto la condanna del Comune di Venezia al risarcimento dei danni patiti dal ricorrente a causa dell’illegittima attività provvedimentale posta in essere dall’ente e, in particolare, a causa del provvedimento di revoca della concessione per occupazione permanente di spazi e aree pubbliche annullata dal Capo dello Stato.

Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, chiedendo al Tribunale di respingere il ricorso.

Si è altresì costituita in giudizio la controinteressata, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva rispetto alla domanda risarcitoria proposta dal ricorrente.

All’udienza in data 15.04.2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Quanto al ricorso introduttivo del giudizio, la materia del contendere deve dichiararsi cessata, poiché il provvedimento di revoca del titolo edilizio in precedenza rilasciato in favore del Sig. MB è stato ritirato in autotutela dal Comune nel corso del giudizio; l’ente resistente ha, infatti, preso atto dell’annullamento del provvedimento di revoca della concessione di uso di spazio pubblico disposto a seguito della relativa impugnativa con ricorso straordinario, e ha ritenuto che in ragione di ciò fosse venuto meno il presupposto fondante dell’atto in questa sede impugnato.

2. Occorre, dunque, procedere alla disamina della domanda di risarcimento del danno da illegittima attività provvedimentale introdotta dal ricorrente con ricorso per motivi aggiunti.

Deduce in proposito il ricorrente che, in conseguenza del provvedimento di revoca della concessione di uso di spazio pubblico annullato dal Capo dello Stato, egli sarebbe stato privato della possibilità di utilizzare l’impianto di autolavaggio del quale è titolare, nonché dell’uso dell’area ove tale impianto insiste: le perdite delle quali si chiede il ristoro consisterebbero, da un lato, nei danni subiti dalle strutture di cui si compone l’autolavaggio durante il periodo di forzata inutilizzazione delle stesse, dall’altro, nella perdita dei guadagni che sarebbero stati ritratti dal Sig. MB ove l’attività esercitata non fosse stata interrotta.

Giova prendere le mosse dalla sintetica ricostruzione dei fatti che hanno interessato la vicenda in commento.

Dalla documentazione in atti emerge che il Sig. MB, in forza di contratto di comodato stipulato in data 9.06.1995 ( cfr . doc. 3 della produzione della controinteressata), acquisiva la gestione dell’impianto di distribuzione di carburanti nella titolarità della società Erg Petroli; in data 3.11.1995 il ricorrente, inoltre, subentrava al sig. AN EL nella gestione dell’impianto automatizzato di lavaggio autoveicoli annesso all’impianto di distribuzione di carburante ( cfr . doc. 1 della produzione del Comune): poiché l’autolavaggio era stato realizzato in assenza di titolo edilizio, il ricorrente otteneva in data 07.07.1998 il rilascio di titolo in sanatoria ( cfr . doc. 2 della produzione del Comune).

Con provvedimento in data 14.4.2003 il Comune di Venezia, nel prendere atto del mancato conseguimento della certificazione di sicurezza sanitaria, dichiarava la decadenza dall’autorizzazione all’esercizio dell’attività di distribuzione di carburanti presso l’impianto della Erg, ordinando a quest’ultima la rimessione in pristino dell’area; seguiva la revoca della concessione per occupazione permanente di spazi ed aree pubbliche n. 597/P/97 relativa all’area su cui insisteva l’impianto.

In data 14.02.2006 la ERG Petroli notificava al Comune di Venezia l’intenzione di dar corso alle attività di bonifica previste dall’art. 9, comma 1, D.M. 471/1999 in relazione all’inquinamento del sottosuolo dell’area occupata dall’impianto di distribuzione del carburante ( cfr . doc. 3 della produzione del Comune). Le operazioni di bonifica richiedevano di intervenire anche sull’area di insistenza dell’impianto di autolavaggio gestito dall’odierno ricorrente, anche perché i serbatoi del carburante si trovavano allocati sotto un basamento in cemento presente su detta area: allo scopo di realizzare l’intervento, ed essendosi peraltro determinato un contrasto tra il titolare dell’impianto di distribuzione del carburante e l’odierno ricorrente circa il rilascio delle aree concesse in uso a quest’ultimo, il Comune, dapprima, con provvedimento nr.348260 del 22.08.2007 disponeva la revoca temporanea delle concessioni COSAP n. 37/T/2000 del 24.01.2000 e n. 310 del 15.06.2000 rilasciate al Sig. MB “ fino al termine dei lavori di bonifica ”, quindi, con provvedimento prot. 129124 del 24.03.2010 ( cfr . doc.18 della produzione del Comune) ne disponeva la revoca definitiva “... onde consentire all’Amministrazione comunale di adottare un’ordinanza sindacale contingibile e urgente finalizzata allo sgombero e alla demolizione coatta del tunnel autolavaggio insistente sull’area” ed al fine di “... avviare immediatamente idonee procedure di ripristino della situazione ambientale compromessa”.

Questo provvedimento è stato impugnato con ricorso straordinario al Capo dello Stato dal Sig. MB: il ricorso è stato accolto con conseguente annullamento dell’atto gravato ( cfr . doc. 21 della produzione del ricorrente). Il Consiglio di Stato, con parere in data 16.04.2014, ha osservato in proposito: “ Nel merito risultano fondate ed assorbenti le censure di eccesso di potere per erroneità del presupposto e motivazione insufficiente, illogica, incongrua e contraddittoria, ascritte dal ricorrente all’ordinanza col 1° motivo di gravame (prospettato al p. 6 del ricorso straordinario), nonché quelle di eccesso di potere per ingiustizia manifesta e sviamento, prospettate dall’interessato con il motivo di cui a p. 8 del ricorso medesimo (….).

Emerge dalla motivazione dell’ordinanza impugnata che il Comune di Venezia ha giustificato la disposta revoca definitiva delle concessioni di suolo pubblico nn. 3/5/2000 e n. 310 del 15.06.2000, assentite in favore del sig. LAMBERTI, rispettivamente per “area di pertinenza lavaggio automatico” e per “area di pertinenza lavaggio automatico – ampliamento” a Marghera in via F.lli Bandiera, sul presupposto della “... necessità di riacquistare la piena titolarità dell’area e, conseguentemente, di disporre lo smantellamento/demolizione del manufatto (tunnel autolavaggio) che, a tal punto, difetta di titolo legittimamente l’occupazione di suolo pubblico e la cui presenza impedisce l’effettuazione delle improcrastinabili opere di bonifica del suolo e del sottosuolo ”.

Non essendo contestata l’oggettiva necessità di procedere agli interventi di bonifica ambientale, oggetto del progetto presentato dalla società responsabile dell’inquinamento, autorizzato dal competente Ufficio del Comune di Venezia con provvedimento unico prot. n. 392645 del 22 settembre 2008, non è dato comprendere dalla motivazione dell’ordinanza impugnata perché il Comune abbia ritenuto di dover procedere a revocare definitivamente le concessioni di suolo pubblico in possesso del ricorrente, privando quest’ultimo della possibilità di ricostruire, a lavori di bonifica eseguiti, il box autolavaggio insistente sulle aree in concessione, in conformità a quanto previsto dal richiamato progetto approvato dallo stesso Comune.

Contemperando l’interesse pubblico alla realizzazione dell’intervento di bonifica dell’area interessata, imposto dall’art. 242 del D. Lgs. 3.4.2006 n. 154 e cui era tenuto a procedere d’ufficio il Comune territorialmente competente, in presenza dei presupposti indicati dal successivo art. 250 dello stesso decreto legislativo, con quello del privato ricorrente alla eventuale ricostruzione del box autolavaggio sulle aree oggetto di concessione per occupazione permanente di suolo pubblico una volta bonificate, ben avrebbe potuto il Comune di Venezia procedere agli interventi di bonifica durante il periodo di sospensione disposta con atto n. 348260/2007 – tanto più che disponeva del relativo progetto già autorizzato dal proprio competente Ufficio –, ovvero disporre una ulteriore sospensione provvisoria delle concessioni medesime, onde avere la piena disponibilità delle aree su cui eseguire i progettati interventi.

Il sacrificio imposto all’interessato attraverso la revoca definitiva delle concessioni preordinata alla realizzazione dell’interesse pubblico testé richiamato si palesa, pertanto, ingiustificato ed illogico, viziando sotto i dedotti profili di eccesso di potere per difetto di motivazione, erroneità del presupposto nonché sviamento, l’ordinanza impugnata che va, conseguentemente, annullata, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione relativi agli interventi di bonifica delle aree ”.

Sulla scorta di tali premesse il ricorrente, evidenziato che l’illegittimità del provvedimento di revoca risulterebbe accertata in giudizio, ha chiesto la condanna dell’Amministrazione al ristoro dei danni in precedenza indicati: come evidenziato, il Sig. MB fa discendere i pregiudizi subiti dall’impianto di autolavaggio e la perdita di guadagno da mancato esercizio dell’attività imprenditoriale in commento (che, peraltro, vengono quantificati con riferimento a un periodo di tempo che ha inizio nel 2007, e, dunque, in parte anteriore alla stessa data di adozione del provvedimento gravato: cfr . doc. 25 del ricorrente) dalla illegittima revoca della concessione di uso dello spazio pubblico su cui insiste l’impianto, intervenuta nell’anno 2010.

Il Collegio ritiene che difetti agli atti del giudizio la prova del nesso eziologico tra l’illegittima attività provvedimentale considerata e il pregiudizio lamentato: ciò in quanto la documentazione esaminata rivela che l’attività imprenditoriale in commento è stata interrotta dal Sig. MB già in epoca precedente all’adozione della revoca della concessione.

Rileva, in particolare, in tal senso quanto emerge dalla verbalizzazione della riunione svoltasi in data 23.10.2006 presso l’Ufficio Tributi del Comune di Venezia con la partecipazione del ricorrente, in qualità di proprietario dell’impianto di autolavaggio, e di personale alle dipendenze dell’ente

( cfr . doc. 4 della produzione del Comune): in quel contesto si prendeva atto della comunicazione di sospensione della partita IVA e della richiesta di sospensione del versamento dei canoni COSAP, rispettivamente inoltrate al Comune dal Sig. MB in data 2.03.2005 e 27.02.2006; inoltre, in considerazione della impossibilità segnalata dal ricorrente di utilizzare l’area per l’attività di autolavaggio, in ragione delle attività di dismissione dell’impianto di distribuzione di carburanti e in vista della bonifica dei suoli, il Comune accordava la sospensione del pagamento dei canoni per l’uso dello spazio pubblico occupato dall’impianto di autolavaggio.

Ancora: nel verbale della conferenza di servizi svoltasi in data 14.06.2007 presso il Comune di Venezia si legge che “ l’autolavaggio non è utilizzato da anni e lo stesso (MB) non sta provvedendo a versare i relativi oneri di concessione all’ufficio tributi per un ammontare di circa 20.000 euro ” ( cfr . doc. 7 della produzione del Comune).

In seguito, con provvedimento in data 22.08.2007, il Comune di Venezia disponeva la revoca temporanea delle concessioni rilasciate al Sig. MB, dando atto che “ dette aree non possono essere utilizzate dal concessionario in quanto necessitano di interventi urgenti di bonifica…anche il concessionario Sig. MB è interessato ai su citati interventi di bonifica in quanto solo a seguito di tali interventi potrà utilizzare concretamente le aree in concessione ” ( cfr . doc. 8 della produzione di parte ricorrente): tale provvedimento non è stato impugnato dal MB.

Successivamente, l’intervento di bonifica ad iniziativa della società Erg non veniva effettuato in dipendenza di alcuni contrasti sorti tra quest’ultima e l’odierno ricorrente (si vedano, in proposito, i doc. nr. 19, 21, 22, 23, 24, 25, 26 e 27 della produzione di parte resistente).

Alla luce di quanto osservato, il Collegio ritiene che l’interruzione dell’attività imprenditoriale svolta dal ricorrente si sia verificata già diversi anni prima l’adozione del provvedimento di revoca definitiva all’uso dello spazio pubblico (quantomeno a far data dal 2005, quando il Sig. MB comunicava all’ente la sospensione della partita IVA), e indipendentemente da tale adozione.

Del resto, quand’anche il provvedimento di revoca definitiva non fosse intervenuto, l’area ove insiste l’autolavaggio non avrebbe potuto utilizzarsi fino al momento in cui fosse stato effettuato l’intervento di bonifica, secondo quanto emerge dalla documentazione in precedenza evidenziata.

Deve, in proposito, rimarcarsi che dall’esame del parere reso dal Consiglio di Stato nell’ambito del procedimento promosso dal Sig. MB con la proposizione di ricorso straordinario al Capo dello Stato si ricava che l’illegittimità del provvedimento di revoca è stata ritenuta con riferimento al suo carattere definitivo, laddove, si osserva nel parere, sarebbe stato proporzionale allo scopo perseguito un provvedimento di carattere temporaneo che non privasse definitivamente il ricorrente dell’uso dell’area; al contempo il Consiglio di Stato ha, condivisibilmente, rimarcato che il Comune di Venezia avrebbe potuto avviare d’ufficio il necessario intervento di bonifica dei suoli durante il periodo di sospensione temporanea del titolo.

Occorre, in proposito, rilevare che il ricorrente ha dedotto solo con la memoria ex art. 73 cpa che il danno patito dipenderebbe, altresì, dall’inerzia serbata dall’Amministrazione nel porre in essere le operazioni di bonifica dei suoli occupati dagli impianti in commento: si afferma in proposito che “ come accertato dal Consiglio di Stato (il Comune) ha omesso di intraprendere le iniziative che nella fattispecie sarebbero state possibili e doverose ”: tali deduzioni, tuttavia, sono state tardivamente introdotte in giudizio, e dunque non possono essere esaminate dal Collegio, avuto riguardo alla circostanza che la condotta antigiuridica costitutiva della fattispecie aquiliana fatta valere con il ricorso introduttivo del giudizio e con il successivo ricorso per motivi aggiunti consiste esclusivamente nella illegittima attività provvedimentale posta in essere dall’Amministrazione.

Di conseguenza, lo scrutinio che compete al Collegio quanto al nesso eziologico è solo quello che avvince i pregiudizi lamentati e l’illegittima revoca del provvedimento di concessione dell’uso del suolo pubblico: tale scrutinio, come già rimarcato, conduce a un esito di segno negativo.

3. Conclusivamente, deve dichiararsi cessata la materia del contendere relativamente al ricorso introduttivo del giudizio.

Deve, invece, essere respinta la domanda di risarcimento del danno proposta con il ricorso per motivi aggiunti.

Quanto al regolamento delle spese di lite, la soccombenza reciproca nei rapporti tra il ricorrente e il Comune, e la considerazione della complessiva vicenda da cui ha tratto spunto la lite, ne giustifica l’integrale compensazione tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando:

- dichiara cessata la materia del contendere in relazione al ricorso introduttivo del giudizio;

- respinge la domanda di risarcimento del danno proposta con ricorso per motivi aggiunti;

- spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 15 aprile 2021, svoltasi da remoto con modalità di videocollegamento, con l'intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario, Estensore

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Daria Valletta	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO