Pubblicato il 09/01/2025

N. 00006/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00289/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di AR (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale -OMISSIS-, proposto da
-OMISSIS-., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Marcello Mendogni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in AR, borgo Antini, 3;

contro

Comune di -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Giacomo Graziosi, Alberto Agostini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- del provvedimento del -OMISSIS- prot. gen. n. -OMISSIS- del Comune di -OMISSIS- - Dipartimento Territorio e Servizi - Settore 5 - Sviluppo Turistico Economico recante in oggetto «Comunicazione avvio procedimento di divieto prosecuzione dell’attività di accoglienza svolta nei locali dell’immobile -OMISSIS-»;

- del provvedimento del -OMISSIS-. prot. gen. n. -OMISSIS-, del Comune di -OMISSIS- - Settore Tecnico - Servizio Sviluppo Economico e SUAP recante in oggetto «Provvedimento dirigenziale prot. n. -OMISSIS- del -OMISSIS-. Riscontro osservazioni e diffida ad adempiere»;

- del verbale di sopralluogo del -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 dicembre 2024 la dott.ssa Paola Pozzani e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

Con il ricorso introduttivo parte ricorrente ha chiesto l’annullamento, previa sospensione dell'efficacia, del provvedimento del -OMISSIS- prot. gen. n. -OMISSIS-, con il quale il Comune di -OMISSIS- - Dipartimento Territorio e Servizi - Settore 5 - Sviluppo Turistico Economico avviava il procedimento di divieto di prosecuzione dell’attività della “ -OMISSIS- ” denominata “ -OMISSIS- ” e, contestualmente, disponeva l’allontanamento e la nuova collocazione di due minori, oltre all’allontanamento e nuova collocazione di una madre con tre figli in difficoltà ospiti del “ -OMISSIS- ”, entrambe svolte presso l'edificio con sede in -OMISSIS-, “ -OMISSIS- ”; nonché del provvedimento del -OMISSIS- prot. gen. n. -OMISSIS-, con il quale il Comune di -OMISSIS- - Settore Tecnico - Servizio Sviluppo Economico e SUAP intimava alla ricorrente il ripristino della capacità ricettiva di 8 posti per la “ -OMISSIS- ” denominata “ -OMISSIS- ” con l'allontanamento di due minori, e intimava altresì l’allontanamento dal piano secondo della struttura di una madre con tre figli in situazione di difficoltà, nonché vietava l'utilizzazione per le attività d’accoglienza dei locali posti al piano seminterrato, piano secondo e piano terzo della struttura “ -OMISSIS- ” in assenza della definizione della S.C.I.A. edilizia n. -OMISSIS-. E’ stato inoltre impugnato il verbale di sopralluogo del -OMISSIS- prot. n. -OMISSIS-.

Con decreto presidenziale n. -OMISSIS- si accoglieva l’istanza cautelare ex art. 56 C.p.a. “ Considerato che, in ragione degli effetti che si determinerebbero medio tempore, emerge una situazione di estrema gravità ed urgenza tale da richiedere la sospensione dell’efficacia degli atti impugnati; che, del resto, stante il breve periodo di tempo residuo, non emergono elementi che evidenzino la sussistenza di cogenti esigenze pubbliche a ciò ostative; Ritenuto che, naturalmente, resta impregiudicata ogni statuizione sui profili di rito e di merito del ricorso, da rinviare alla trattazione collegiale ”.

Il Comune di -OMISSIS-, costituitosi in giudizio l’-OMISSIS-, ha depositato memoria il -OMISSIS-.

Con ordinanza collegiale n. -OMISSIS- questa Sezione ha respinto l’istanza cautelare ex art. 55 C.p.a. “ Rilevato che l’Amministrazione ha disposto l’allontanamento e la conseguente nuova collocazione in idonea struttura di due minori collocati al piano primo dell’edificio attualmente ospitante nonché di una madre con tre minori in difficoltà collocati al piano secondo, tramite il coordinamento con i competenti Servizi Sociali dei Distretti invianti; Considerato che, con tale determinazione, la responsabilità dell’esecuzione è stata affidata ai competenti Servizi Sociali unitamente alla-OMISSIS- ricorrente la quale non ha comprovato la sussistenza di oneri insormontabili; Ritenuto, pertanto, che ad una sommaria delibazione, propria della presente fase cautelare del giudizio, non sussista allo stato il necessario presupposto del periculum in mora in relazione al disposto trasferimento ”.

Il Comune resistente ha depositato in giudizio il -OMISSIS- una memoria con la quale ha in fatto precisato che all’ordinanza suddetta era stata data esecuzione, riconducendo l’attività svolta al primo piano da dieci a otto posti (dopo la ricollocazione dei due minori) e sgombrando il secondo e il terzo piano che rimanevano così inutilizzati in attesa di agibilità (successivamente alla ricollocazione della madre con i tre figli minori) conseguendone, ad avviso della resistente, che parte ricorrente non manterrebbe più interesse al ricorso per non aver proseguito l’attività al secondo e terzo piano.

Parte ricorrente, con memorie depositate in giudizio il -OMISSIS- ed il -OMISSIS-, ha confermato il proprio interesse alla decisione, stante la reclamata illegittimità dei gravati provvedimenti laddove non consentono al primo piano di ospitare dieci minori (anziché otto come autorizzato) ed al secondo e terzo piano di utilizzare i locali in costanza dei lavori di cui alla S.C.I.A. presentata, nonché ai fini risarcitori.

Il Comune resistente ha depositato in giudizio memoria di replica il -OMISSIS-.

Alla pubblica udienza del 18 dicembre 2024, dopo la discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Parte ricorrente ha precisato in fatto che:

a) Il Comune di -OMISSIS-, in seguito a un sopralluogo, ha ordinato l’allontanamento di due minori dalla struttura d’accoglienza per minori Comunità Educativa “ -OMISSIS- ” ritenendo che la struttura stessa fosse autorizzata ad ospitare otto minori rispetto ai dieci presenti in comunità, inoltre ha ordinato l’allontanamento di una madre con tre figli dalla struttura di accoglienza per adulti e famiglie in difficoltà “ -OMISSIS- ”, disponendo infine che non fossero utilizzati per le attività della-OMISSIS- tre dei quattro piani disponibili dell’edificio, struttura ex alberghiera, della quale la-OMISSIS- stessa è comproprietaria al 50%;

b) La -OMISSIS-, nella struttura di -OMISSIS-, gestisce due differenti attività: 1) la Comunità educativa “-OMISSIS-”, che potrebbe ospitare minori stranieri non accompagnati, minori in situazione di disagio familiare e minori affidati dal Tribunale dei Minori; 2) il -OMISSIS-, che consentirebbe di ospitare adulti in difficoltà, e volto, al momento della emanazione dei provvedimenti gravati, a fornire assistenza e sostegno a una madre con tre figli minori;

c) Le questioni esaminate dal Comune di -OMISSIS- e trattate nei provvedimenti impugnati hanno ad oggetto due distinti profili: da un lato, gli aspetti assistenziali relativi alla presenza in comunità di dieci minori e all’assistenza alla madre con tre figli; dall’altro, la questione edilizia relativa alla segnalazione certificata di inizio attività n. -OMISSIS-, in corso di efficacia, le cui opere sono in itinere .

Con il primo motivo “ Incompetenza assoluta – Difetto di attribuzione – Violazione di legge per violazione dell’art. 9 L. 183/1984 – Violazione di legge per violazione dell’art. 19 del D.Lgs. 142/2015 – Violazione di legge per violazione dell’art. 6, comma 4 L. 328/2000 - Incompetenza relativa – Eccesso di potere per contraddittorieta’ e manifesta irragionevolezza ” e secondo motivo “ Violazione di legge per violazione degli artt. 7, 8 e 10 L. 241/90 ”, parte ricorrente lamenta l’incompetenza, assoluta e relativa, del Comune di -OMISSIS- e dello Sportello Unico per le attività Produttive e la carenza della comunicazione di avvio del procedimento per entrambi i provvedimenti (quello del -OMISSIS- e quello del -OMISSIS-).

In particolare, quanto agli ordini di allontanare i due minori e la madre con i tre figli, ad avviso di parte attrice, sarebbe ravvisabile il profilo di incompetenza assoluta del Comune di -OMISSIS- e quello di incompetenza relativa del SUAP (Sportello Unico per le attività Produttive). Quanto, poi, ai rilievi sulla SCIA, difetterebbe la competenza del SUAP, trattandosi di funzioni devolute al Settore Edilizia e Urbanistica dell’Amministrazione comunale.

Inoltre, il provvedimento del -OMISSIS-, sottolinea la difesa attorea, benché nell’oggetto venga identificato come « Comunicazione avvio procedimento di divieto prosecuzione dell’attività di accoglienza svolta nei locali dell’immobile -OMISSIS- », si concluderebbe con un vero e proprio atto decisorio (“ Dispone ”), che impone l’allontanamento di due minori, l’allontanamento della madre con tre minori e la conformazione dell’esercizio dell’attività ai sensi dell’art. 19, comma 3, della Legge n. 241/1990 e ai sensi degli artt. 22 e 23 della Legge Regionale n. 15/2013; il secondo provvedimento del -OMISSIS-, poi, sarebbe anch’esso privo della comunicazione di avvio del procedimento e riproporrebbe, con qualche modifica, le decisioni già assunte dall’Amministrazione il -OMISSIS-, ma omettendo di concludere l’unico procedimento aperto, ovvero quello volto alla revoca dell’autorizzazione al funzionamento. Pertanto, secondo la ricorrente, il primo sarebbe privo di comunicazione di avvio del procedimento e non costituirebbe avvio del secondo in quanto avrebbe un contenuto dispositivo ed il secondo sarebbe privo di comunicazione di avvio (in quanto il precedente atto non ne potrebbe rivestire la funzione) e modificherebbe le considerazioni articolate nel primo dimostrando che l’apporto partecipativo dell’interessata sarebbe stato rilevante.

L’Amministrazione controdeduce che l’ordine di ricollocamento dei minori “mediante il coordinamento” con i servizi sociali dei Comuni affidanti non comportava l’avocazione a sé di un potere di gestione dei minori bensì l’attivazione, presso i servizi sociali degli Enti affidanti, delle procedure di regolare trasferimento in altra struttura legittima dei minori in esubero. Quanto, invece, all’ordine di allontanamento della madre con bambini ospitata al secondo piano, esso sarebbe stato adottato per mancanza dell’agibilità, e quindi nell’esercizio del potere urbanistico di impedire l’uso degli immobili non dotati della stessa, ai sensi dell’art. 23, comma 6, L.R. n. 15/2013.

Sulla reclamata incompetenza relativa del SUAP, l’Amministrazione sottolinea che la diversità di Settore emanante tra il primo e il secondo atto dipende dalla riorganizzazione avvenuta in Comune dall’-OMISSIS- (con riferimento ai doc. n. -OMISSIS- Comune) per effetto della quale il “ Servizio Sviluppo Economico ” è transitato dal Dipartimento Territorio e Servizi (il cui Dirigente ha firmato l’atto del -OMISSIS-) al Settore Tecnico (il cui Dirigente ha firmato l’atto del -OMISSIS-). Inoltre, stigmatizza l’Ente, l’atto del -OMISSIS-, recante anche l’ordine di sgombero dei piani terra e secondo per inagibilità edilizia (art. 23, co. 6, L.R. n. 15/2013) non avrebbe dovuto essere adottato dal “ Settore 7 Urbanistica ” perché sia il “ Settore 5 Sviluppo Economico ” sia il “ Settore 7 Urbanistica ” afferivano a tale data al “ Dipartimento Territorio e Servizi ” presieduto dall’apposito dirigente (doc. -OMISSIS- Comune). Tale afferenza, secondo la prospettazione della resistente, rende l’atto legittimo perché, attenendo congiuntamente alla competenza di due Uffici (ordine di sgombero “edilizio” per il p.t. e p.2; avvio del procedimento per la diffida a rientrare nei limiti dell’autorizzazione per il piano 1°) è stato adottato e sottoscritto dal Dirigente “apicale” del Dipartimento a cui entrambi gli Uffici appartengono.

Sul lamentato difetto di partecipazione procedimentale, l’Amministrazione controdeduce che la-OMISSIS- ha trasmesso tra il primo e il secondo atto le proprie deduzioni difensive (doc. -OMISSIS- Comune) che l’Amministrazione ha preso in considerazione nell’ultimo atto adottato, rendendo ciò inconsistente il vizio lamentato, quale che sia la qualificazione che si intende dare all’atto del -OMISSIS-. Se, infatti, i due atti fossero qualificati come entrambi provvedimentali e di identico contenuto, il secondo avrebbe allora valenza di una conferma “propria” del primo, alla luce di una motivata analisi degli apporti procedimentali nel frattempo acquisiti, e la lesione partecipativa sarebbe quindi insussistente, dovendosi il primo provvedimento considerare superato da quello successivo.

Con il terzo motivo “ Violazione del principio dell’affidamento – Violazione dell’art. 1, comma 2 bis della L. 241/90 - Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e falso supposto di fatto – Eccesso di potere per contraddittorieta’ fra atti della medesima amministrazione ” la ricorrente censura che il Comune, nonostante le puntuali comunicazioni inoltrate dalla-OMISSIS- all’Ente sulle presenze nella struttura, non avrebbe mai rilevato l’esistenza di condizioni illegittime nella gestione della comunità educativa e del progetto per giovani adulti e le famiglie in condizioni di disagio, ingenerando un legittimo affidamento sulla correttezza dei comportamenti tenuti negli ultimi anni dalla-OMISSIS-.

L’Ammministrazione controdeduce che l’affidamento del privato sulla liceità della propria situazione può rilevare rispetto all’irrogazione di sanzioni punitive, ma non paralizza il potere dell’Amministrazione di impartire misure ripristinatorie della legalità violata.

Il quarto motivo “ Violazione di legge per violazione dell’art. 37 L.R. Emilia Romagna n. 2/2003 – Violazione della D.G.R. 19 dicembre 2011 n. 1904, parte III, punto 8.5.1 - Eccesso di potere per travisamento dei fatti e manifesta irragionevolezza – Motivazione falsa, perplessa e contraddittoria ” è rivolto a censurare quanto contestato con il provvedimento del -OMISSIS- in relazione alla presenza di una madre con tre figli, laddove l’Ente sosterrebbe che in realtà si tratti di una comunità d’accoglienza soggetta ad autorizzazione al funzionamento, e non di un progetto finalizzato a fornire sostegno a nuclei familiari e adulti singoli in condizioni di difficoltà: in particolare, il provvedimento afferma che “ Tale progetto…rientrerebbe nelle strutture disciplinate dalla DGR n. 1904/2011 e s.m.i., in particolare nelle “Comunità per gestanti e per madri con bambino”, per le quali è richiesto il rilascio di specifica autorizzazione al funzionamento… ” ed, invece, ad avviso della ricorrente, la D.G.R. n. 1904/2011, al punto 8.5.1 della parte III (doc. -OMISSIS- ricorrente), afferma che “ Restano escluse da tale tipologia le comunità volte al sostegno della madre la cui genitorialità è ritenuta sufficientemente adeguata ”, con ciò sostenendo l’interessata che non si tratterebbe di una comunità (essendo ospitata solo una madre con tre figli) e che la genitorialità nel caso specifico sarebbe sicuramente adeguata, sicché deporrebbe ciò per l’insussistenza della necessità di autorizzazione allo svolgimento dell’attività.

Il Comune resistente controdeduce che il nucleo essenziale dell’ordine di sgombero dei locali al p.t. e p.2 è di natura edilizia ed attiene all’assenza di agibilità ed alla riscontrata carenza dei requisiti di sicurezza e salubrità degli ambienti riscontrata dal Comune e dalla ASL nel corso dell’apposito sopralluogo, ciò rendendo ultronea ogni considerazione circa la natura autorizzata o meno della “Comunità per madri” attivata in tali locali: l’atto impugnato richiama espressamente l’art. 23, co. 6, L.R. n. 15/2013, che fa divieto di utilizzare l’immobile prima del conseguimento dell’agibilità.

Con il quinto motivo “ Eccesso di potere per falso supposto di fatto e travisamento dei fatti – Violazione della delibera di Giunta Regionale 11 settembre 2014 n. 1490/2014 – Violazione della circolare Regione Emilia Romagna – Servizio politiche familiari infanzia e adolescenza del 21.10.2014 n. 386781 – Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza e motivazione falsa, perplessa e contraddittoria ” parte ricorrente deduce che, sull’attività svolta al primo piano dell’immobile, la deroga al numero di ospiti prevista in ambito regionale (delibera di Giunta dell’11 settembre 2014 n. 1536) si applicherebbe a qualunque struttura ricettiva solo per il fatto di ospitare minori stranieri non accompagnati (MSNA) e si tratterebbe di “deroga” - nella misura del 25% - tuttora operativa, quindi tale da consentire nel caso di specie un numero di ospiti pari a 10 anziché 8 unità.

Il Comune resistente controdeduce che la normativa prevede comunità differenziate a seconda della tipologia e della peculiarità dei minori che vi debbono essere ospitati, risiedendo il fulcro di questo sistema “individualizzato” di cura dei minori nella “Carta dei Servizi” che ciascuna comunità deve redigere, ai fini dell’autorizzazione, per declinare la tipologia di utenza a cui si rivolge ed il progetto (educativo, formativo, assistenziale, socio-terapeutico) che sarà specificamente attivato in loro favore: nella “Carta dei Servizi” della struttura autorizzata al primo piano, ad avviso dell’Amministrazione, non vi sarebbe alcun riferimento a quella particolare e fragilissima categoria costituita dai “Minori Stranieri Non Accompagnati” e, perciò, non è previsto, di conseguenza, nessun progetto educativo/assistenziale (doc. -OMISSIS- Comune) tanto che la-OMISSIS- aveva presentato il -OMISSIS- apposita istanza per aprire al secondo piano proprio una struttura di accoglienza per MSNA (doc. -OMISSIS- Comune), dichiarando falsamente l’agibilità dei locali (doc. -OMISSIS- Comune) e predisponendo la specifica “Carta dei Servizi” ad essi dedicata (doc. -OMISSIS- Comune), istanza negata per la inagibilità degli spazi in cui doveva svolgersi tale specifica e delicata attività.

Il sesto motivo “ Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ” è rivolto a sostenere che i provvedimenti che impongono l’allontanamento di due minori sarebbero, così come concepiti dal Comune di -OMISSIS-, inattuabili perché non sarebbe dato comprendere come individuare fra i dieci minori ospitati i due da ricollocare altrove.

Tale motivo, osserva il Collegio, resta assorbito negli esiti dell’ordinanza cautelare disposta da questa Sezione, a seguito della quale la ricollocazione è stata utilmente effettuata in collaborazione con i Servizi sociali, come dichiarato dal Comune e non contestato da parte ricorrente.

Con il settimo motivo “ Violazione di legge per violazione e falsa applicazione degli artt. 13, 14, 15, 16, 22 e 23 della L.R. Emilia Romagna n. 15/2013 – Violazione di legge per violazione degli artt. 24 e 26 D.P.R. 380/2001 – Violazione del D.M. -14.6.1989 n. 236 - Eccesso di potere per falso supposto di fatto e travisamento dei fatti – Eccesso di potere per manifesta irragionevolezza ” la ricorrente deduce che, diversamente da quanto ritenuto dal Comune di -OMISSIS-, la presentazione di una SCIA, oltretutto per sole opere interne e prive di rilevanza strutturale, non produce di per sé la decadenza della abitabilità in precedenza conseguita, perché non vi è alcuna disposizione di legge che preveda tale automatico effetto nel momento in cui si presenta una nuova pratica edilizia, e allora l’immobile in questione conserva l’abitabilità e, semplicemente, al termine dei lavori viene presentata la “segnalazione certificata di conformità edilizia ed agibilità”; tantomeno, poi, potrebbe essere sancita la inutilizzabilità di un immobile o porzione di immobile quando risulta attestato il completamento dei lavori ai piani 2° e 3° e gli stessi si presentano già completi di arredi e biancheria.

Inoltre, secondo la ricorrente, il Comune erroneamente ignora che la SCIA è ancora attiva ed efficace ed è destinata a scadere solo nell’estate del 2024, e fino a quel momento è possibile realizzare varianti ed anche una variante “finale” nella quale dare conto di tutte le opere realizzate con le modifiche rispetto al progetto iniziale, sicché si presenta irragionevole il provvedimento che ordina di “conformare” le opere a quanto previsto dalla SCIA entro 30 giorni. Così pure, quanto all’ascensore e al preteso adeguamento alla normativa vigente, sarebbe decisiva la circostanza che si è proceduto alla realizzazione di opere di manutenzione straordinaria che non hanno riguardato elementi strutturali dell’edificio, sicché non vi sarebbe l’obbligo di sostituire l’ascensore, alla luce di quanto previsto dal D.M. 14 giugno 1989 n. 236.

Il Comune resistente controdeduce che qualsiasi intervento edilizio che raggiunga la soglia della SCIA ha bisogno di una nuova, propria pratica di “conformità edilizia ed agibilità”, non potendosi più fruire di quella relativa allo stato dei luoghi precedente (art. 23, comma 1, L.R. n. 15/2013): di conseguenza anche tutti gli impianti debbono essere ri-certificati o, se obsoleti, sostituiti e, pertanto, l’uso dell’immobile è consentito solo dopo la presentazione della SCIA di agibilità, come dispone testualmente l’art. 23, co. 6, L.R. n. 15/2013 cit.

Conclude sul punto l’Amministrazione sottolineando che, nel caso di specie, si discute di una serie di opere interne con cambio d’uso da ricettivo a residenziale in esito alle quali (anche prescindendo dalla loro accertata difformità) si debbono creare degli appartamenti residenziali là dove prima c’erano “camere d’albergo”.

Illustrate le posizioni delle parti il Collegio ritiene utile esaminare il contenuto dei provvedimenti impugnati.

Il primo, emesso dal Dipartimento Territorio e Servizi - Settore 5 - Sviluppo Turistico Economico, Servizio Sviluppo Economico e Sportello Unico per le attività Produttive, fatto richiamo esplicito alla SCIA presentata nel 2018 con opere edilizie e cambio di destinazione d’uso da funzione ricettiva “T1” a funzione residenziale “R1”, al diniego di autorizzazione del 2023 alla struttura temporanea di accoglienza di “minori stranieri non accompagnati” (MSNA), al verbale di sopralluogo del -OMISSIS-, nonché alla delega di vicariato conferita al Dirigente di Settore, considerato poi che « l’art.23 della L.R. 30 luglio 2013, n.15 definisce la possibilità di utilizzo del fabbricato in oggetto previo deposito di S.C.C.E.A nel rispetto delle certificazioni ed attestazioni in esse previste; • il punto 7.2 della D.G.R. 19/12/2011, n.1904 stabilisce che “le comunità educative residenziali devono essere in possesso dei requisiti richiesti per la civile abitazione in base alla normativa edilizia, anche locale, vigente, ivi compresa la normativa sulla sicurezza degli impianti”; • l’art. 2, comma 1, del D.M. del Ministero Interno del 22/07/2021 stabilisce che, gli immobili presso i quali vengono allestiti i centri di accoglienza devono rispettare gli standard previsti dalle norme vigenti in materia di urbanistica, edilizia, prevenzione incendi, agibilità, igiene e sicurezza, attestati da idonea documentazione; • l’art. 39, comma 1 della L.R. n. 2/2003 dispone che “Chiunque apra, ampli, trasformi o gestisca una struttura socio-assistenziale o socio-sanitaria o eroghi un servizio di cui all'articolo 35, senza avere ottenuto la preventiva autorizzazione al funzionamento, è punito con la sanzione amministrativa da euro 2.000 ad euro 10.000. L'apertura, l'ampliamento, la trasformazione o la gestione di una struttura socio-assistenziale o socio-sanitaria, o l'erogazione di un servizio, di cui all'articolo 35 comma 1, senza l'acquisizione della prevista autorizzazione al funzionamento, comportano inoltre la chiusura dell'attività disposta con provvedimento del Comune competente, che adotta le misure necessarie per tutelare gli utenti”; • l’art. 39, comma 3 della L.R. n. 2/2003 e s.m.i. dispone che “Il Comune può inoltre disporre la revoca o la sospensione dell'autorizzazione al funzionamento, in relazione alla gravità della violazione, qualora accerti il venire meno dei presupposti che hanno dato luogo al suo rilascio », prende atto che dal sopralluogo è emerso che i locali sono privi di abitabilità, che i lavori già realizzati risultano difformi dal progetto presentato con la SCIA 2018, che presso i locali posti al piano primo della struttura (autorizzati con provvedimento del -OMISSIS-, prot. n. -OMISSIS- come “ Comunità educativa residenziale per minori ” ed avente capacità ricettiva complessiva pari n. 8 posti) risultano ospitati complessivamente n. 10 minori, che presso i locali posti al piano secondo della struttura risultano ospitati - in assenza di rilascio di autorizzazione al funzionamento - una madre con tre minori in difficoltà, e che sono state riscontrate carenze igienico sanitarie, strutturali e difformità nell’esecuzione dei lavori al piano secondo e terzo rispetto alla SCIA di cambio di destinazione d’uso, nonché la mancata dimostrazione del rispetto delle norme sulle barriere architettoniche (in particolare, circa l’adeguatezza del vano ascensore e relativa accessibilità) non risultando nemmeno depositate le certificazioni di conformità degli impianti installati e di adeguamento alla normativa antincendio.

Date tali premesse sinteticamente esposte, il primo provvedimento del -OMISSIS- dispone l’avvio del procedimento di divieto di prosecuzione dell’attività della “-OMISSIS-” denominata “-OMISSIS-” e ubicata in -OMISSIS-, fraz. -OMISSIS-, con capacità ricettiva pari a n. 10 minori, ampliata in assenza di autorizzazione, e dispone altresì l’allontanamento e la conseguente nuova collocazione in idonea struttura di due minori ospitati al piano primo nonché della madre con i tre figli minori tramite il coordinamento con i competenti Servizi sociali dei Distretti invianti.

Il secondo gravato provvedimento del -OMISSIS-, emesso dal Settore Tecnico - Servizio Sviluppo Economico e Sportello Unico per le attività Produttive, previo esplicito riferimento all’autorizzazione al funzionamento (del 2016) per la struttura “-OMISSIS-” denominata “-OMISSIS-”, al precedente atto di avvio del procedimento di divieto di prosecuzione della stessa (datato -OMISSIS-), alla nota di riscontro della-OMISSIS- (riportata dettagliatamente), richiamata la normativa rilevante (l’art. 23 della L.R. n. 15/2013, il punto 7.2 della D.G.R. n. 1904/2011, l’art. 2, comma 1, del D.M. del Ministero dell’Interno del 22 luglio 2021, la D.G.R. n. 1490/2014 e il punto 8.5.1 della Direttiva n. 1904/2011che richiama l’art. 35 della L.R. n. 2/2003), ha preso atto che, per il piano primo della struttura, la-OMISSIS- non ha chiesto di avvalersi della deroga dei posti prevista per l’attività di accoglienza di minori stranieri non accompagnati e non ha modificato la propria carta dei servizi per consentire di ospitare simili “minori”, e che, per il secondo e terzo piano della struttura, l’attività rientra tra quelle dedicate alle “comunità per gestanti e per madri con bambino” per cui serve l’autorizzazione ex art. 35 della L.R. n. 2/2003 (nel caso non autorizzabile per mancanza di agibilità dei locali) e non è riconducibile all’accoglienza di donne adulte o piccoli gruppi familiari in condizioni di difficoltà per cui è consentita la sola comunicazione ex art. 37 della L.R. n. 2/2003; nell’atto, inoltre, l’Amministrazione tiene conto della volontà manifestata di provvedere alla regolarizzazione degli interventi e intima di terminare gli stessi nel rispetto della SCIA presentata, conseguendo l’agibilità e fornendo tutte le certificazioni impiantistiche necessarie.

Date queste premesse sinteticamente illustrate, il secondo provvedimento gravato ordina il ripristino degli otto posti quale capacità ricettiva della struttura “-OMISSIS-” denominata “-OMISSIS-”, l’allontanamento in coordinamento con i Servizi sociali dei due minori in esubero e della madre con i tre figli minori e il divieto di utilizzare per le attività di accoglienza i locali posti ai piani seminterrato, secondo e terzo della struttura in assenza della definizione della SCIA edilizia n. -OMISSIS-.

Dal tenore degli illustrati provvedimenti emerge, chiaramente, che l’ordine di ricollocamento dei minori “tramite il coordinamento” con i Servizi sociali dei Comuni invianti non comportava l’indebita avocazione da parte dell’Ufficio procedente di un potere di gestione dei minori facente capo ad altra Amministrazione locale, bensì rappresentava il doveroso esercizio del potere di vigilanza sulle strutture autorizzate per l’accoglienza nel territorio del Comune di -OMISSIS-, con la conseguente attivazione, mediante i Servizi sociali degli Enti invianti e quindi nel rispetto delle loro competenze, delle procedure di regolare trasferimento in altra struttura idonea. Inoltre, l’ordine di allontanamento della madre con minori ospitata al secondo piano risulta adottato per mancanza dell’«agibilità» dei locali, e quindi nell’esercizio del potere urbanistico di cui all’art. 23, comma 6, L.R. n. 15/2013; peraltro, anche in questo caso “tramite il coordinamento” con i Servizi sociali dei Comuni invianti e, pertanto, senza invasione di competenze altrui.

Tali considerazioni depongono, pertanto, per l’esclusione del lamentato vizio di incompetenza assoluta.

Il Collegio ritiene che non sussistano nemmeno i presupposti per il censurato vizio di incompetenza relativa in quanto, come condivisibilmente sottolineato dal Comune resistente, la diversità di Settore emanante tra il primo e il secondo atto dipende dalla riorganizzazione avvenuta nell’Ente dall’-OMISSIS- (doc. n. -OMISSIS- Comune) per effetto della quale il “ Servizio Sviluppo Economico ” è transitato dal “Dipartimento Territorio e Servizi” (il cui Dirigente ha firmato l’atto del -OMISSIS-) al “Settore Tecnico” (il cui Dirigente ha firmato l’atto del -OMISSIS-).

Inoltre, l’atto del -OMISSIS- non è stato adottato dal “ Settore 7 Edilizia e Urbanistica ” in ragione del fatto che sia il “ Settore 5 Sviluppo Turistico Economico ” sia il “ Settore 7 Edilizia e Urbanistica ” afferivano a tale data al “ Dipartimento Territorio e Servizi ” presieduto dall’apposito Dirigente (doc. -OMISSIS- Comune); va, pertanto, rilevato che tale afferenza consente di ritenere l’atto legittimo perché, attenendo congiuntamente alla competenza dei due Uffici (quanto ai profili di regolarità edilizia dei locali e quanto alla capacità ricettiva per i minori), è stato adottato e sottoscritto dal Dirigente “apicale” del Dipartimento a cui entrambi gli Uffici appartenevano. E lo stesso è avvenuto per l’atto del -OMISSIS-, quando al “ Settore Tecnico ” facevano capo il “ Servizio Edilizia e Urbanistica ” e il “ Servizio Sviluppo Economico e SUAP ”.

Sul lamentato difetto di partecipazione procedimentale, va osservato che la-OMISSIS- ha trasmesso tra il primo e il secondo provvedimento le proprie deduzioni difensive (doc. -OMISSIS- Comune), che l’Amministrazione ha preso in considerazione nell’ultimo atto adottato, rendendo ciò inconsistente il vizio lamentato; tale rilievo, del resto, risulta comprovato dal fatto che l’atto del -OMISSIS- è espressamente richiamato, nella parte dispositiva, in quello del -OMISSIS- che ne riproduce i contenuti assurgendo, quindi, il secondo ad atto di “conferma in senso proprio”, in ragione dell’operata analisi delle osservazioni nel frattempo acquisite, e in tal modo facendo diventare la lesione partecipativa priva di significato, per doversi il primo provvedimento considerare superato da quello successivo e avere di conseguenza esaurito i propri effetti.

Pertanto, il primo e secondo motivo sono infondati e vanno respinti.

Sull’attività svolta al primo piano della struttura (accoglienza minori), va osservato che la deroga in aumento al numero dei posti per l’accoglienza di minori stranieri non accompagnati, invocata da parte ricorrente, è prevista dalla D.G.R. Emilia-Romagna n. 1490/2014 la quale dispone “ 1. di approvare, per i motivi illustrati sopra, che qui si intendono integralmente richiamati, la deroga temporanea massima del 25% al numero di ospiti accoglibili nelle comunità di accoglienza autorizzate che accolgono anche minori stranieri non accompagnati ai sensi della D.G.R. 1904/11 e successive modificazioni; 2. di consentire, in via straordinaria, ai Comuni di autorizzare, in accordo con il Ministero dell’Interno anche tramite la Prefettura competente per territorio, strutture temporanee in relazione alla situazione di emergenza costituita dal flusso straordinario di minori stranieri non accompagnati; 3. di stabilire che le deroghe di cui ai precedenti punti 1. e 2. avranno durata fino a successivo provvedimento della Giunta regionale ( omissis )”; tra i motivi espressamente richiamati, in particolare, si legge che “ Ritenuto quindi opportuno, al fine di fronteggiare l’attuale situazione di notevole afflusso sulle coste italiane di minori stranieri non accompagnati e in esecuzione dell’Intesa 77/CU del 10 luglio 2014 e come previsto dalla circolare del Ministero dell’Interno - Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione n. 8855 del 25/7/2014: - consentire temporaneamente alle comunità che accolgono anche minori stranieri non accompagnati di accogliere un numero di ospiti superiore fino al 25% della capienza autorizzata ai sensi della direttiva approvata con D.G.R. 1904/11 e successive modificazioni ”.

Risulta, quindi, evidente che la deroga in aumento del 25% dei posti è assentita “ nelle comunità di accoglienza autorizzate che accolgono anche minori stranieri non accompagnati ai sensi della D.G.R. 1904/11 e successive modificazioni ” e l’accoglienza dei MSNA è inoltre consentita, in via straordinaria, in strutture temporanee a ciò espressamente autorizzate; la D.G.R. n. 1904/2011, dal canto suo, relativamente alle strutture ordinarie scandisce le tipologie di ricettività ed i relativi requisiti sempre richiamando il rispetto delle normative settoriali (edilizia, sicurezza, igiene) e la necessità di autorizzazione. Pertanto, il dato letterale ad avviso del Collegio non consente di ritenere, come invece preteso da parte attrice, che la sola presenza di soggetti astrattamente ascrivibili alla categoria dei “Minori Stranieri Non Accompagnati” consenta la deroga a prescindere dalla tipologia di utenza oggetto di autorizzazione, in quanto la disposizione espressamente richiama la D.G.R. n. 1904/2011 che definisce le tipologie di servizi di accoglienza e ne scandisce i requisiti: se, ai fini della deroga, fosse sufficiente la mera presenza dei “Minori Stranieri Non Accompagnati”, non vi sarebbe necessità di alcun richiamo alla disposizione che regola le autorizzazioni necessarie alle specifiche attività svolte, e nel caso di specie è incontestato che la Carta dei servizi, in cui debbono essere indicate le categorie di utenti accoglibili, non include i “Minori Stranieri Non Accompagnati”; dispone, infatti, l’art. 3 della parte III della D.G.R. n. 1904/2011 che “… Nella carta devono essere esplicitati: - il tipo di utenza, la fascia d’età ed il genere dei soggetti che potranno essere ospitati …”, così da circoscrivere la sfera di operatività del titolo autorizzatorio rilasciato sulla base di domanda corredata anche della Carta dei servizi (v. parte III D.G.R. n. 1904/2011, art. 11.3). Per l’accoglienza straordinaria in strutture temporanee la necessità dell’autorizzazione è, parimenti, evidente.

Pertanto, considerata la mancanza di autorizzazione, in capo alla ricorrente, allo svolgimento di attività di accoglienza di «Minori Stranieri Non Accompagnati» nell’ambito della “-OMISSIS-” denominata “-OMISSIS-”, nonché l’espresso diniego – non impugnato – all’autorizzazione temporanea al funzionamento di struttura di accoglienza per tale specifica tipologia di utenti richiesta ex D.G.R. n. 1490/2014 (doc. 19 Comune), diniego richiamato nei gravati provvedimenti, l’intimazione al ripristino della capacità ricettiva di otto posti risulta correttamente emessa.

Sull’attività svolta al secondo piano della struttura (accoglienza della madre con i tre figli minori), si ritiene che la questione della ritenuta non necessità di autorizzazione della stessa sia inconferente rispetto al dirimente fatto (accertato con sopralluogo) della presenza delle persone negli alloggi in mancanza della prescritta agibilità dei locali, in costanza di lavori iniziati a seguito di SCIA; infatti, come condivisibilmente prospettato dal Comune resistente, l’art. 23, comma 1, L.R. n. 15/2013, richiamato negli atti gravati, dispone che “ La segnalazione certificata di conformità edilizia e di agibilità è presentata per gli interventi edilizi abilitati con SCIA e con permesso di costruire, ad esclusione degli interventi di urbanizzazione primaria e secondaria realizzati da soggetti diversi dal Comune, e per gli interventi privati la cui realizzazione sia prevista da accordi di programma, ai sensi dell'articolo 10, comma 1, lettera a). La stessa segnalazione è facoltativamente presentata dagli interessati nei casi di opere eseguite con CILA e nei casi di titolo in sanatoria ” e il successivo comma 6 prevede che “ L’utilizzo dell’immobile è consentito dalla data di presentazione della segnalazione …”, rendendo così necessario il conseguimento dell’agibilità per gli interventi sottoposti a SCIA, come nel caso di specie, e solo allora essendo pertanto ammissibile l’impiego dei locali.

A seguito di sopralluogo è stato riscontrato che i lavori erano difformi dalla SCIA presentata, che mancava l’agibilità e che il secondo piano era utilizzato per ospitare la madre con i tre figli minori in costanza dei lavori, nonché in presenza di gravi carenze nel rispetto delle norme di igiene e sicurezza quanto ad altri locali interessati dalle opere edilizie (piano seminterrato); tali considerazioni, pertanto, consentono di ritenere conclamata la violazione degli obblighi imposti dall’art. 23 della L.R. n. 15/2013 surriferito e di apprezzare la correttezza dell’intimazione alla conformazione dell’attività disposta dall’Amministrazione.

Stante la chiarezza della normativa e la concretezza delle violazioni si ritiene inconsistente la censura sulla lamentata lesione dell’affidamento che la ricorrente avrebbe riposto sulla legittimità delle condizioni di funzionamento della propria attività; inoltre, la doglianza attorea, fondata sulla pretesa significatività dell’omissione da parte dell’Amministrazione di controlli o contestazioni a seguito delle comunicazioni effettuate sulle presenze nella struttura, è indirettamente contraddetta dalla presentazione ad opera della ricorrente della domanda di “ autorizzazione al funzionamento di struttura temporanea di accoglienza in relazione al flusso straordinario di minori non accompagnati di cui alla DGR n. 1490/2014 ”, datata -OMISSIS- [doc n. -OMISSIS-b) ricorrente], che seppur riferita a locali posti al secondo piano (e non al primo piano) della struttura per complessivi 4 posti rivela comunque la piena consapevolezza dell’interessata circa le regole da osservare in materia. Del resto, come è noto, la tutela del legittimo affidamento – qualificato come ‘principio fondamentale’ dell’Unione Europea dalla stessa Corte di Giustizia UE – è quello ingenerato nel privato da provvedimenti amministrativi, ed è correlato all’interesse pubblico alla certezza dei rapporti giuridici costituiti dall’atto amministrativo nonché più in generale alla stabilità dei provvedimenti amministrativi, ipotesi che non ricorre quando difetta un provvedimento favorevole sulla cui base si sia consolidata una data situazione di fatto fonte di illegittimità (cfr. Cons. Stato, Sez. VII, 22 gennaio 2024 n. 659), e nel caso di specie, in effetti, nessun provvedimento favorevole era stato emesso dall’Amministrazione comunale.

Pertanto, il quarto motivo - sulla non necessità di autorizzazione per l’attività di accoglienza della madre con tre figli -, il quinto motivo - sulla non necessità di autorizzazione per l’aumento dei posti al primo piano da otto a dieci -, il terzo motivo - sulla tutela dell’affidamento - ed il settimo motivo - sulla non necessità della segnalazione certificata di conformità edilizia e di agibilità per l’utilizzazione dei locali in costanza dei lavori relativi alla SCIA n. -OMISSIS- - sono infondati e vanno respinti.

In considerazione della infondatezza delle questioni esaminate, con assorbimento di aspetti che non incidono sulle misure finali adottate e non rilevano in un’ottica risarcitoria, il ricorso va respinto.

Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di AR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di lite in favore del Comune resistente liquidate in Euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre accessori di legge.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dell’articolo 6, paragrafo 1, lettera f), del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di riproduzione e diffusione del presente provvedimento, all’oscuramento delle generalità di parte ricorrente e di ogni altro dato idoneo ad identificarla.

Così deciso in AR nella camera di consiglio del giorno 18 dicembre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Caterina Luperto, Referendario

Paola Pozzani, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paola Pozzani	Italo Caso

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.