Pubblicato il 03/02/2021

N. 00158/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00712/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 712 del 2020, proposto da
Trevigianfidi Soc. Coop., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Paolo Piva, Silvia Muttoni, Simonetta Rubinato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Camera di Commercio di Treviso - Belluno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mario Bertolissi, Giuseppe Bergonzini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- dell’AV LI della Camera di commercio Industria Artigianato Agricoltura di Treviso-Belluno “ Intervento della Camera di commercio di Treviso – Belluno a favore degli organismi di garanzia fidi per favorire l'accesso al credito delle micro e PMI in compartecipazione in misura pari all'importo erogato – anno 2020 ”, con allegati, approvato con delibera di Giunta camerale n. 70 del 20.05.2020 e pubblicato successivamente;

-per quanto occorrer possa,

- della delibera di Giunta CCIAA TV-BL n. 70 del 20.05.2020;

- della delibera del Consiglio CCIAA TV-BL n. 6 del 13.07.2020;

- della delibera di Giunta CCIAA TV-BL n. 57 del 07.05.2020;

- di ogni altro atto o provvedimento presupposto, connesso, conseguente o collegato, anche non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Camera di Commercio di Treviso - Belluno;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137/2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28/2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70/2020;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 dicembre 2020 il dott. Alessio Falferi;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso depositato in data 22.7.2020, Trevigianfidi soc. coop., società di garanzia collettiva fidi, ha impugnato – oltre agli altri atti in epigrafe meglio indicati - l’AV LI (di seguito solo “AV”), approvato dalla Camera di Commercio di Treviso-Belluno con deliberazione n. 70 del 20.5.2020, avente ad oggetto “ Intervento della Camera di commercio di Treviso – Belluno a favore degli organismi di garanzia fidi per favorire l’accesso al credito delle micro e PMI in compartecipazione in misura pari all’importo erogato – anno 2020 ”, sostanzialmente lamentando la previsione di requisiti e criteri di ammissione ai (e riparto dei) contributi resi disponibili tra i Confidi del territorio interessato illegittimi e discriminatori, in quanto lesivi dei Confidi minori.

Come emerge dall’art. 2 dell’AV impugnato, in considerazione degli effetti determinati dall’emergenza sanitaria da Covid-19, al fine di contrastare le difficoltà finanziarie delle PMI delle province di Treviso e Belluno e facilitarne l’accesso al credito, nel quadro di quanto previsto dall’art. 125, comma 4, del D.L. n. 18/2020, convertito con legge n. 27/2020, che dispone “ che l’Unioncamere e le camere di commercio, nell’anno in corso, a valere sulle risorse disponibili dei rispettivi bilanci, possono realizzare specifici interventi, anche tramite appositi accordi con il fondo centrale di garanzia, con altri organismi di garanzia, nonché con soggetti del sistema creditizio e finanziario”, nonché ai sensi della legge 29.12.1993, n. 580, art. 2 comma 2, lettera g), la Camera di Commercio di Treviso e Belluno, con Deliberazione della Giunta camerale n. 57 del 7.05.2020, ha approvato, quale specifico intervento, l’attivazione di un’azione di sostegno per l’accesso al credito attraverso i Confidi a favore delle imprese operanti nel territorio di pertinenza, destinando a tal fine l’importo di euro 3.000.000,00 per l’anno 2020.

Sempre il medesimo art. 2 dispone che l’intervento si realizza sotto forma di assegnazione di risorse, in linea di investimento nella misura dell’85% e quale contributo a fondo perduto nella misura del 15%, da parte della Camera di Commercio, che i Confidi assegnatari dovranno utilizzare per favorire l’accesso al credito delle micro e PMI provinciali, con obbligo di compartecipazione all’intervento da parte degli stessi Confidi in misura pari all’importo erogato dalla Camera di Commercio e con obbligo di restituzione in linea capitale, senza interessi, nella misura dell’85% dell’importo erogato, con scadenza a 7 anni dall’erogazione, e comunque entro il 30.09.2027, assistito da garanzia fideiussoria a favore della Camera di Commercio nella medesima misura dell’85% dell’importo erogato.

La “Misura” oggetto del ricorso è la n. 1 (concessione di garanzie), che prevede lo stanziamento di euro 1.500.000,00 a favore dei Confidi per la concessione di garanzie alle micro e PMI aventi sede legale nelle Province di Treviso e Belluno, regolarmente iscritte nel Registro delle imprese o nel Repertorio delle notizie economiche e amministrative della Camera di commercio.

Parte ricorrente, in particolare, censura l’AV con riferimento:

- al punto 8 dell’art. 3 (recante “ requisiti dei beneficiari ”) che richiede di “ avere i bilanci degli ultimi tre esercizi, ossia relativi agli anni 2016 -2017 -2018, certificati da una società di revisione, alla data di presentazione della domanda ”, requisito non posseduto dalla ricorrente (e, come affermato in ricorso, da tutti i Confidi minori);

- all’art. 6 (recante “ Requisiti di premialità per la misura 1 ”) che attribuisce 5 punti (su 12 complessivamente totalizzabili) ai “ Confidi sottoposti alla vigilanza della Banca d’Italia quale intermediario finanziario iscritto all’Albo ex art. 106 T.U.B. fin dall’anno 2017 ” e che premierebbe, inoltre, in modo sproporzionato i Confidi di dimensioni maggiori, i soli che potrebbero dimostrare un’operatività nel triennio in favore di oltre 250 imprese del territorio, tenendo, oltre tutto, conto della previsione secondo cui solo i Confidi che ottengono almeno 7 punti accedono alla ripartizione del 40% della Misura 1, mentre gli altri possono accedere al riparto del restante 60% delle risorse proporzionalmente all’operatività dimostrata non nell’ultimo anno di esercizio (2019), bensì nel 2018, previsione anch’essa discriminante dei Confidi minori;

- all’art. 5 (recante “ Destinazione delle risorse ”) nella parte in cui stabilisce che “ Le risorse minime assegnate al singolo Confidi non potranno essere inferiori ad euro 50.000 “ e che “ I Confidi che, sulla base della ripartizione di cui sopra, non raggiungessero la soglia minima di euro 50.000 non potranno risultare aggiudicatari dell’intervento ”, previsione che renderebbe certa l’esclusione dei Confidi minori.

Tanto premesso, la ricorrente ha formulato, in sintesi, le seguenti censure: 1) violazione degli artt. 1 e 12 della legge n. 241/1990, in relazione ai principi di efficacia e imparzialità, in quanto la prescritta certificazione dei bilanci (art. 3, punto 8 dell’AV) costituirebbe un requisito di ammissione palesemente limitativo, ultroneo e irragionevole, che escluderebbe, in via di fatto, tutti i Confidi minori, requisito, peraltro, non legittimato dalla normativa in tema di Confidi (art. 13 D.L. n. 269/2003 e anche artt. 107 e 155 TUB), né da quella posta a base dell’intervento effettuato dalle Camere di commercio (art. 125, comma 4, del D.L. n. 18/2020); sotto distinto profilo, parimenti illegittime sarebbero anche le previsioni relative al riparto delle risorse (artt. 5, 6 e 7 dell’AV), in base alle quali la ricorrente potrebbe ottenere solo 2 punti (in relazione al numero dei soci con sede nel territorio superiore a 1000), risultando chiara la volontà di favorire i Confidi vigilati con più associati; anche la soglia minima di euro 50.000 (art. 5) sarebbe posta a detrimento della posizione di Confidi minori a vantaggio di quelli di maggiori dimensioni; la previsione di requisiti di ammissione eccessivamente restrittivi unitamente a criteri premiali a favore dei Confidi vigilati e maggiori, a detrimento dei Confidi minori (esclusi, in concreto, sin da subito dalla competizione) sarebbe in contrasto con le finalità di cui all’AV impugnato di “ favorire l’acceso al credito delle micro e pmi ”, come previsto dall’art. 125, comma 4, del D.L. 18/2020, anche tenendo conto dell’odierno contesto economico; 2) violazione della normativa eurounitaria in materia di aiuti di Stato (artt. 107 e 108 TFUE), stante la palese violazione del principio di eguaglianza tra i soggetti potenzialmente destinatari delle provvidenze.

Si è costituita in giudizio la Camera di Commercio Industria Artigianato Agricoltura di Treviso –Belluno, puntualmente contestando le censure avversarie. In particolare, in relazione alla certificazione dei bilanci, la resistente ha evidenziato che la mancanza di espresso fondamento normativo non impedirebbe la previsione del requisito, ponendosi quale unico limite la ragionevolezza e la proporzionalità della previsione stessa, limite nel caso in esame rispettato, stante la necessità di avere garanzie di solidità economica dei Confidi; in relazione ai criteri premiali, ha eccepito l’inammissibilità delle censure, atteso che la ricorrente –che afferma che sarebbe riuscita a totalizzare 2 punti - avrebbe comunque potuto partecipare alla suddivisone del 60% della Misura 1, con conseguente portata non escludente della previsione e possibilità di contestazione solo a seguito della partecipazione alla procedura; in ogni caso, le censure sarebbero infondate nel merito, considerato che il sistema di distribuzione delle risorse tra i beneficiari sarebbe del tutto ragionevole.

In vista dell’udienza di discussione, le parti hanno depositato memorie difensive e di replica con cui hanno ribadito le rispettive argomentazioni.

Alla Pubblica Udienza del 16 dicembre 2020, il ricorso è passato in decisione, come da verbale di causa.

Premesso che la ricorrente ha impugnato plurimi provvedimenti ma ha formulato censure solo nei confronti dell’ AV LI , per cui l’impugnazione dei restanti provvedimenti (peraltro effettuata “ per quanto occorrer possa ”) è inammissibile, il ricorso – i cui due motivi in cui è articolato possono essere esaminati unitamente, essendo connessi sotto il profilo logico giuridico - risulta parzialmente fondato, nei termini di seguito precisati.

Appare, invero, fondata la censura relativa al requisito di cui al punto 8 dell’art. 3 dell’AV, il quale prevede, tra i requisiti indispensabili per partecipare alla procedura, di “ avere i bilanci degli ultimi tre esercizi, ossia relativi agli anni 2016 -2017 -2018, certificati da una società di revisione, alla data di presentazione della domanda ”.

Premesso che (circostanza, peraltro, non contestata dalla parte resistente) la disciplina di settore (art. 13 D.L. n. 269/2003; artt. 107 e 155 D.Lgs n. 385/1993) non contempla una differenziazione dei Confidi in relazione all’ottenimento della certificazione di bilancio, si rileva che la disposizione nell’ambito della quale è stato approvato l’intervento di cui all’AV LI in questa sede contesto e che ne costituisce il principale presupposto, è rappresentata dal comma 4 dell’art. 125 del D.L. 17 marzo 2020, n. 18, come convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27, il quale dispone che “ In considerazione degli effetti determinati dalla situazione straordinaria di emergenza sanitaria derivante dalla diffusione dell'epidemia da COVID-19, al fine di contrastare le difficoltà finanziarie delle piccole e medie imprese e facilitarne l'accesso al credito, l'Unioncamere e le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, nell'anno in corso, a valere sulle risorse disponibili dei rispettivi bilanci, possono realizzare specifici interventi, anche tramite appositi accordi con il fondo centrale di garanzia, con altri organismi di garanzia, nonché con soggetti del sistema creditizio e finanziario. Per le stesse finalità, le camere di commercio e le loro società in house sono, altresì, autorizzate ad intervenire mediante l'erogazione di finanziamenti con risorse reperite avvalendosi di una piattaforma on line di social lending e di crowdfunding, tenendo apposita contabilizzazione separata dei proventi conseguiti e delle corrispondenti erogazioni effettuate ”.

Dunque, il presupposto normativo consente la realizzazione di specifici interventi, rimessi alla discrezionalità dell’ente attuatore, il quale, però, nell’esercizio del potere attribuito, deve rispettare gli ordinari canoni di ragionevolezza e proporzionalità in relazione alla tipologia di intervento previsto, alla luce delle specifiche finalità perseguite dal legislatore e consistenti nel contrastare le difficoltà finanziarie delle piccole e medie imprese e facilitarne l’accesso al credito.

Ebbene, in tale quadro di riferimento, la previsione, quale requisito di ammissione, della certificazione dei bilanci del triennio 2016-2018 non appare coerente con i ricordati criteri di ragionevolezza e proporzionalità, né rispondere a specifiche esigenze dell’ente resistente.

Da un lato, invero, la prescrizione della certificazione dei bilanci impone come obbligatorio un adempimento –di carattere oneroso –che la specifica disciplina di settore non richiede e, al tempo stesso, esclude dalla possibilità di poter fruire dell’intervento in questione i Confidi di minori dimensioni (e le piccole e medio imprese a questi associate), come sostenuto dalla parte ricorrente e non specificatamente contestato dall’ente resistente, anche ai sensi dell’art. 64, comma 2, CPA; dall’altro, il prescritto requisito di ammissione non appare trovare idonea e ragionevole giustificazione sul rilievo -evidenziato dalla difesa dell’ente resistente – che i Confidi, sulla base delle previsioni dell’AV, debbano compartecipare all’intervento in misura pari all’intero importo del finanziamento camerale, che, per mettere a disposizione le risorse, la Camera di Commercio ha effettuato apposite ed eccezionali variazioni del proprio bilancio e che l’85% delle erogazioni debba essere restituito a scadenza stabilita in 7 anni: sotto il primo profilo, si osserva che l’obbligo di compartecipazione risulta adeguatamente garantito dalla prescrizione (parimenti indicata all’art. 3, punto 7, dell’AV) di non avere, negli ultimi tre esercizi consecutivi, registrato perdite di esercizio o utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali; dunque, è l’assenza di perdite di esercizio (o dell’utilizzo di riserve per la copertura di perdite infrannuali) che assume un funzione di garanzia in relazione agli obblighi posti a carico dei Confidi, risultando ultronea al richiesta di certificazione dei bilanci, la quale, peraltro, non attiene alla gestione e ai risultati economici del soggetto certificato; analoghi rilievi possono essere svolti con riferimento all’obbligo di restituzione dell’85% delle erogazioni e alla connessa esigenza di solidità dei soggetti coinvolti, stante quanto richiesto al punto 7 dell’art. 3 dell’AV; da ultimo, del tutto neutra e, quindi, irrilevante ai fini della ragionevolezza della previsione del requisito censurato, risulta la circostanza che le risorse siano state messe a disposizione dalla Camera di Commercio in base ad eccezionale variazione del proprio bilancio.

In conclusione, la requisito, avente carattere escludente, richiesto ai soggetti beneficiari di disporre di bilanci certificati da una società di revisione per gli anni 2016-2018, appare ultroneo e sproporzionato e, quindi, in definitiva, irragionevole, alla luce delle finalità dell’intervento indicate dal legislatore e tenuto conto, nello specifico, che lo stesso art. 3 dell’AV già contempla –come sopra visto – che i soggetti beneficiari non abbiano registrato perdite di esercizio o utilizzato riserve disponibili per il ripianamento di perdite anche infrannuali, requisito idoneo e sufficiente a garantire la serietà e la stabilità economica dei partecipanti.

Sotto questo profilo, pertanto, le censure di parte ricorrente sono fondate e vanno accolte, con conseguente annullamento della previsione impugnata.

Non possono, invece, trovare accoglimento le censure relative ai criteri premiali e di riparto delle somme disponibili.

Sotto un primo, preliminare, profilo, va rilevata la fondatezza dell’eccezione di inammissibilità delle censure sollevata dall’ente resistente.

Invero, l’AV prevede che per il riconoscimento della premialità, il Confidi partecipante dovrà ottenere almeno 7 punti, come definiti dalla tabella ivi riportata (art. 6), al fine di accedere esclusivamente alla ripartizione del 40% della Misura 1; se, invece, il candidato dovesse ottenere meno di 7 punti, questi verrà escluso dalla ripartizione del 40% delle risorse della Misura 1, ma potrà però accedere alla ripartizione del 60% della Misura medesima.

La previsione, pertanto, non ha portata escludente ovvero ostativa della partecipazione, e la parte ricorrente –che afferma che avrebbe potuto ottenere 2 punti - avrebbe dovuto, eventualmente, contestare la previsione medesima solo all’esito della procedura e dell’applicazione concreta dei criteri contestati, ove le risorse concretamente riconosciute fossero risultate non adeguate.

In ogni caso, le censure sono infondate anche nel merito, atteso che le modalità di distribuzione delle risorse, come delineate dagli artt. 5, 6 e 7 dell’AV, non appaiono irrazionali ovvero inficiati da profili di illogicità, risultando, al contrario del tutto ragionevoli.

Invero, in relazione ai criteri di ripartizione della Misura 1 (art. 7 dell’AV), il 60% delle risorse messe a disposizione sono ripartite in riferimento all’operatività nell’anno 2018, per la quota dell’80% in considerazione dell’operatività assoluta (sommatoria dell’importo delle singole operazioni di erogazione di garanzie divenute operative nel corso del 2018) a favore delle imprese aventi sede legale e/o unità locali nelle province di Belluno e Treviso e per il 20% in considerazione dello stock delle garanzie in essere in riferimento al bilancio approvato (2018) a favore delle imprese aventi sede legale e/o unità locali nelle province di Belluno e Treviso. Per il restante 40% delle risorse, invece, è prevista una ripartizione in parti uguali tra i Confidi in possesso dei criteri di premialità di cui all’art. 6.

Ebbene, il criterio risulta adeguatamene bilanciato, atteso che appare del tutto ragionevole una distribuzione delle risorse che tenga conto della effettiva operatività dei soggetti partecipanti sul territorio (nei limiti del 60% delle risorse disponibili), risultando, al contrario, illogica una scelta che contempli la totale distribuzione delle risorse in parti uguali tra tutti i Confidi partecipanti.

Per quanto riguarda i requisiti di premialità (art. 6 dell’AV), non appare irragionevole o illogico valutare il numero di garanzie erogate in media nel triennio 2016-2018, con incremento di punteggio in relazione al maggior numero di imprese (primo criterio) e il numero di soci/consorziati rappresentati da imprese operanti nel territorio (secondo criterio); parimenti, il terzo e il quarto criterio, che contemplano, rispettivamente, l’assegnazione di 5 punti per Confidi sottoposto alla vigilanza della Banca d’Italia quale intermediario finanziario iscritto all’albo ai sensi dell’art. 106 del D.Lgs n. 385/1993 e l’assegnazione di 1 punto in caso di possesso del rating di legalità di cui al D.L n. 1/2012 e ss.mm, non appaiono inficiati da illogicità e irragionevolezza manifesta, rientrando nel perimetro della discrezionalità riconosciuta all’ente resistente, trattandosi di requisiti di premialità e non di partecipazione alla procedura.

Infine, nemmeno è condivisibile la doglianza –che anch’essa sconta l’inammissibilità nei termini sopra evidenziati - relativa alla soglia minima di 50.000 per accedere alla distribuzione delle risorse, atteso che, come rilevato dalla resistente, trattasi di prescrizione diretta ad evitare l’eccessiva parcellizzazione dei contributi conferiti e, conseguentemente, a garantire l’assegnazione di risorse idonee ad incidere sull’attività dei consociati.

In conclusione, per le ragioni sopra esposte e nei termini ivi precisati, il ricorso è in parte fondato e in parte va respinto.

Le spese di causa possono essere interamente compensate tra le parti, giusta la reciproca, parziale, soccombenza e la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei termini di cui in motivazione, con conseguente annullamento parziale dell’atto impugnato e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere, Estensore

Paolo Nasini, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessio Falferi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO