Pubblicato il 04/06/2025

N. 10784/2025 REG.PROV.COLL.

N. 10890/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 10890 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, nella qualità di esercenti la responsabilità genitoriale sul minore -OMISSIS-, rappresentati e difesi dagli avvocati Alessandra Pillinini e Daria Pietrocarlo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Alessandra Pillinini in Roma, via Adolfo Gandiglio n. 27;

contro

Asl Roma 2, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriella Mazzoli, Maria Cristina Tandoi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Andrea Ferraguto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via M. Colonna 27;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

per l''''accertamento previa adozione delle misure cautelari (anche nella forma del decreto presidenziale inaudita altera parte ex art. 56 D.lgs. 104/2010) dell''''obbligo della Pubblica Amministrazione resistente a provvedere sull''''istanza inviata dai ricorrenti, a mezzo dei sottoscritti difensori, con pec del 4.02.2022 e volta ad ottenere dalla Asl Roma 2 il pagamento di tutte le spese relative alla terapia cognitivo comportamentale ad indirizzo ABA (Applied Behavior Analysis) ricevuta da terzi pari a 15 ore settimanali, a titolo transattivo, per la durata di 24 mesi, attesa l''''assenza di strutture pubbliche e/o convenzionate in grado di erogare tale prestazione, e della conseguente illegittimità del comportamento omissivo della PA, riconducibile ad un “provvedimento negativo” della PA sanitaria, in relazione alle richieste dei genitori di ottenere per il figlio una specifica prestazione sanitaria avente evidenza scientifica (cfr. doc. 1)

per la conseguente condanna dell''''amministrazione resistente Asl Roma 2 a provvedere sulla istanza inviata dai ricorrenti, a mezzo dei sottoscritti difensori, con pec del 4.02.2022 e quindi a pagare in favore del minore tutte le spese relative alla terapia cognitivo comportamentale ad indirizzo ABA ricevuta da terzi nella misura di n. 13 ore settimanali e n. ore 2 di supervisione mensile per la durata di 24 mesi.

per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati del 16/1/2023:

della “proposta di attivazione del progetto in convenzione con l''''associazione Filo della Torre” redatta dalla Asl Roma 2 in datata 14.03.2022 a firma della dott.ssa Paola Silvestri e depositata con l''''allegato n. 2 in data 18.11.2022 a seguito dell''''ordinanza emessa in data 21.10.2022 dal Tar con la quale si poneva a carico della Asl il deposito del PAI, laddove effettivamente predisposto, nel procedimento in epigrafe evidenziato

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Asl Roma 2 e della Regione Lazio;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 aprile 2025 la dott.ssa Maria Cristina Quiligotti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con l’atto introduttivo del giudizio gli odierni ricorrenti, in qualità di genitori di un minore affetto da disturbo dello spettro autistico, hanno chiesto di accertarsi l’illegittimità del comportamento inerte tenuto dalla ALS Roma 2 e la condanna di quest’ultima all'erogazione in favore del minore, in via diretta o indiretta, di un trattamento specifico, individualizzato e intensivo con terapia cognitivo comportamentale ad indirizzo ABA (Applied Behavior Analysis) da erogarsi per un minimo di 13 ore settimanali per 24 mesi, nonché la condanna al risarcimento del danno patrimoniale conseguente con decorrenza dal 19.4.2022.

1.1 Espongono i ricorrenti che chiedevano con pec del 4.02.2022 alla Asl resistente di procedere al rinnovo del progetto terapeutico a partire dal 19 aprile 2022, confermando il diritto del minore all’erogazione dell’intervento riabilitativo, da eseguirsi mediante la metodologia ABA, nella misura di 13 ore settimanali per la durata di 24 mesi, ma non ricevevano alcun riscontro; per tale motivo presentavano nuovamente in data 31.03.2022 dinanzi al Tribunale Civile di Roma, Sezione Lavoro, ricorso ex art. 700 c.p.c. che respingeva il ricorso in data 16.05.2022; in sede di reclamo, il Tribunale Civile di Roma, a seguito dell’ordinanza delle Sezioni Unite della Suprema Corte n. 1781 del 20/01/2022, con la quale veniva affermata la giurisdizione del giudice amministrativo in materia, con ordinanza dell’8.07.2022, dichiarava il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, rientrando la controversia nella giurisdizione del giudice amministrativo.

Il ricorso veniva, pertanto, riassunto dinanzi al G.A.

Sostengono i ricorrenti l’illegittimità del comportamento tenuto dalla Asl, poiché in base all’ordinamento giuridico italiano anche i disturbi dello spettro autistico devono essere trattati con le “migliori e più aggiornate evidenze scientifiche”, configurandosi “la scienza comportamentale applicata (c.d. metodo A.B.A.)”, come rientrante tra i livelli essenziali di assistenza (L.E.A.).

Richiamano la disciplina in materia e sostengono l’illegittimità del comportamento tenuto dall’Amministrazione per violazione di legge (art. 19 della l. n. 833 del 1978, art. 1 d.lgs. n. 502 del 1992, art. 74 della legge regionale Lazio n. 7 del 2018, artt. 25 e 60 del D.P.C.M. 12.1.2017 e delibera del 13 febbraio 2018, n. 75).

2. Si sono costituite la Regione Lazio e la ASL Roma 2 contestando tutto quanto ex adverso dedotto.

In particolare, la Regione ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva e comunque l’infondatezza del ricorso.

Mentre la ASL ha eccepito l’infondatezza del ricorso, rilevando che nel caso specifico “ anche prima della richiesta del 04/02/2022, la ASL aveva predisposto un piano sanitario per assicurare al piccolo -OMISSIS- le cure ritenute necessarie. La ASL, per il tramite della dott.ssa Silvestri, neuropsichiatra infantile della ASL Roma 2, concordava con la famiglia un

incontro per definire un nuovo piano assistenziale individuale (PAI

In data 11/03/2022 veniva effettuato un colloquio di aggiornamento con la madre

del bambino e in tale sede veniva proposto un progetto di intervento psicoeducativo integrato con l’Associazione “il Filo dalla Torre” articolato in

dieci ore settimanali di intervento domiciliare; due di counseling mensili ai genitori e due counseling mensili alla scuola.

Al successivo incontro fissato per il giorno 05/07/2022 alle ore 14, con nota prot. -OMISSIS-/2022 inviata via PEC in data 23/06/2022, i genitori non si sono presentati senza nulla comunicare e senza richiedere di spostamento dell’orario o della data ”.

3. Con l’ordinanza n. 202206555 sono stati disposti incombenti istruttori e con la successiva ordinanza n. 202207468 ha fissato l’udienza di merito del 16.5.2023.

4. Con motivi aggiunti del 16 gennaio 2023 parte ricorrente ha impugnato il documento depositato dalla Asl Roma 2 di proposta di progetto per il minore, sostenendone l’illegittimità perché non corrispondente ad un progetto terapeutico e privo di un piano di cura ed assistenza con terapia ABA, necessaria per la minore come da documentazione prodotta.

5. Con ordinanza collegiale n. 202312258 del 20.7.2023 è stata disposta consulenza tecnica d’ufficio, considerato che per la verifica della fondatezza della tesi della parte ricorrente, piuttosto che di quella dell’Amministrazione sanitaria, si esige il possesso di conoscenze mediche tecnico-specialistiche.

Con la successiva ordinanza n. 202406024 è stata disposta la sostituzione del CTU nominato. Con l’ordinanza n. 202418346 è stata disposta la proroga per il deposito della CTU.

6. Il Consulente tecnico ha provveduto al deposito della relazione in data 20 febbraio 2025.

7. All’udienza pubblica dell’8 aprile 2025, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Nel merito, preliminarmente, ai fini di un corretto inquadramento della fattispecie in esame, è necessaria una sintesi del quadro normativo che disciplina la materia.

10.1 L’art. 1 del D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 all’art. 1 prescrive che: “ Il Servizio sanitario nazionale assicura, attraverso risorse pubbliche e in coerenza con i principi e gli obiettivi indicati dalla L. 23 dicembre 1978, n. 833, artt. 1 e 2, i livelli essenziali e uniformi di assistenza definiti dal Piano sanitario nazionale nel rispetto dei principi della dignità della persona umana, del bisogno di salute, dell’equità nell’accesso all’assistenza, della qualità delle cure e della loro appropriatezza riguardo alle specifiche esigenze, nonché dell’economicità nell’impiego delle risorse ”.

Il successivo comma 7 dispone che: “ Sono posti a carico del Servizio sanitario le tipologie di assistenza, i servizi e le prestazioni sanitarie che presentano, per specifiche condizioni cliniche o di rischio, evidenze scientifiche di un significativo beneficio in termini di salute, a livello individuale o collettivo, a fronte delle risorse impiegate ”.

Pertanto il Servizio sanitario nazionale è preposto alla tutela della salute come diritto fondamentale dell'individuo ed interesse della collettività, nel rispetto della dignità e della libertà della persona umana. Requisito imprescindibile per l’erogazione da parte del Servizio Sanitario della prestazione sanitaria richiesta, in forma diretta o indiretta, è costituito dall’evidenza scientifica di un significativo beneficio in termini di salute.

Ancora, ai sensi dell’art. 2 della legge n. 134 del 2015, “ l’Istituto Superiore di Sanità aggiorna le Linee guida sul trattamento dei disturbi dello spettro autistico in tutte le età della vita sulla base dell’evoluzione delle conoscenze fisiopatologiche e terapeutiche derivanti dalla letteratura scientifica e dalle buone pratiche nazionali ed internazionali ”.

Il successivo art. 3 prevede che “ Nel rispetto degli equilibri programmati di finanza pubblica … si provvede all’aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza, con l’inserimento, per quanto attiene ai disturbi dello spettro autistico, delle prestazioni della diagnosi precoce, della cura e del trattamento individualizzato, mediante l’impiego di metodi e strumenti basati sulle più avanzate evidenze scientifiche disponibili ”.

L’art. 4 dispone che “ il Ministero della salute, previa intesa in sede di Conferenza unificata, provvede, in applicazione dei livelli essenziali di assistenza, all'aggiornamento delle linee di indirizzo per la promozione ed il miglioramento della qualità e dell'appropriatezza degli interventi assistenziali nei disturbi pervasivi dello sviluppo (DPS), con particolare riferimento ai disturbi dello spettro autistico, di cui all'accordo sancito in sede di Conferenza unificata il 22 novembre 2012. Le linee di indirizzo sono aggiornate con cadenza almeno triennale ”.

Sono state quindi adottate le “ Linee guida sul trattamento dei disturbi dello spettro autistico ”, da ultimo aggiornate ad ottobre 2023 con una lista di Raccomandazioni.

Con D.P.C.M. del 12 gennaio 2017 sono stati definiti i nuovi livelli essenziali di assistenza ed è stato ribadito che “ …ai sensi della legge 18 agosto 2015, n. 134, il Servizio sanitario nazionale garantisce alle persone con disturbi dello spettro autistico, le prestazioni della diagnosi precoce, della cura e del trattamento individualizzato, mediante l'impiego di metodi e strumenti basati sulle più avanzate evidenze scientifiche ” (art. 60).

10.2 La Regione Lazio, con deliberazione n. 75 del 13 febbraio 2018, ha affermato che il servizio aziendale “ garantisce la presa in carico e la realizzazione degli interventi con personale debitamente formato, attraverso l’utilizzo di tutte le risorse sanitarie, socio sanitarie, scolastiche e sociali della rete territoriale, comprese quelle residenziali, semiresidenziali e non residenziali, pubbliche e private accreditate ” oltre che “ le attività di parent trainig e teacher training ”. Detta deliberazione fornisce indicazioni operative sul percorso Diagnostico-terapeutico-assistenziale rivolto alle persone con disturbi dello spettro autistico (Autism Spectrum Disorder, ASD), al fine di uniformare sul territorio regionale il percorso di presa in carico della persona con ASD, per l’intero arco di vita, a partire dalla organizzazione della rete che coinvolga i servizi sanitari, socio-sanitari, socio-assistenziali, educativi e sociali nella prospettiva dell’inclusione, in linea con le indicazioni di cui all’Accordo Stato-Regioni del 22 novembre 2012.

Ancora, la legge regionale Lazio n. 7 del 2018, all’art. 74 ha disposto che: “ La Regione, nell’ambito delle iniziative volte alla tutela della salute, con specifico riferimento ai minori in età evolutiva prescolare nello spettro autistico, individua nelle linee guida per il trattamento dei disturbi dello spettro autistico nei bambini e negli adolescenti i programmi psicologici e comportamentali strutturati (Applied Behavioural Analysis – ABA, Early Intensive Behavioural Intervention – EIBI, Early Start Denver Model – ESDM), i programmi educativi (Treatment and Education of Autistic and Related Communication Handicapped Children - TEACCH) e gli altri trattamenti con evidenza scientifica riconosciuta mirati a modificare i comportamenti del bambino per favorire un migliore adattamento alla vita quotidiana ”.

11. Alla luce della richiamata disciplina e degli esiti della relazione del CTU il ricorso introduttivo ed i successivi motivi aggiunti devono trovare accoglimento nei termini di cui di seguito.

Deve essere innanzitutto evidenziato che l’analisi comportamentale applicata (ABA) in favore di persone con disturbi dello spettro autistico rientra nella previsione di cui all'art. 1, co. 7 del D. Lgs. n. 502 del 1992 ( ex multis : Cons St. n. 2119 del 2022).

Il riconoscimento della natura giuridica del metodo ABA quale prestazione sanitaria o comunque socio-sanitaria a elevata integrazione sanitaria per la quale sussistono evidenze scientifiche di un significativo beneficio in termini di salute, e, pertanto, come tale, ricomprese nei LEA non determina, tuttavia, il riconoscimento, in capo al privato richiedente, di un diritto soggettivo perfetto all’erogazione del predetto trattamento a carico del SSR nella misura indicata, sulla base di certificazione proveniente da strutture specializzate pubbliche e/o private, indipendentemente dal riconoscimento al riguardo da parte dell’Amministrazione competente dell’appropriatezza della prestazione, da svolgersi sulla base di una valutazione che è rimessa alla discrezionalità di natura tecnica riservata alle AA.SS.LL. nell’ambito degli strumenti giuridici appositamente predisposti al fine da parte della regolamentazione in materia.

La scelta finale della terapia da erogarsi nei confronti del singolo paziente spetta all’esclusiva competenza dell’ASL e implica l’attivazione delle relative strutture sanitarie, secondo schemi di valutazione tecnico-scientifica del caso specifico, essendo il diritto alla miglior prestazione in materia conformato dalla legge e il percorso socio-sanitario delineato nella pertinente regolamentazione nazionale e regionale nella materia.

In particolare, la ASL, attraverso le proprie strutture, deve stabilire la durata e la frequenza degli interventi terapeutici sulla base di oggettivi riscontri normativi e/o scientifici – adattati alla peculiarità del caso clinico – che attengono al corretto svolgimento del protocollo previsto nella normativa nazionale e regionale al riguardo.

In alcune AA.SS.LL. sono state adottate apposite linee guida programmatiche e operative valevoli sul tutto il territorio dell’Azienda stessa per disciplinare la stesura e l’attuazione dei progetti riabilitativi individuali; in alcune delle predette linee guida aziendali - essendosi scelto di prediligere l’inserimento scolastico con sostegno pure nell’età prescolare - viene individuato il monte ore massimo (solitamente di 4/8 ore settimanali) di terapia settimanale complessiva ulteriore.

La scelta del trattamento deve essere, comunque, individuale, ovvero rispondente alle specifiche esigenze del singolo bambino sulla base della maggiore o minore gravità del suo peculiare caso, del suo contesto socio-ambientale e del suo personale percorso di recupero.

12. Deve ancora essere rilevato che, da una piana lettura delle norme come sopra sinteticamente descritte, discende altresì che, se da un lato, compete alla Asl stabile il percorso terapeutico più rispondente alle necessità del paziente, dall’altro sussiste il diritto del paziente ad essere preso in carico dall’Azienda sanitaria e ad essere curato attraverso un percorso terapeutico preventivamente individuato in un progetto individuale, che definisca in modo puntuale le prestazioni che gli devono essere erogate a carico del SSR.

13. Orbene, nel caso in esame, la parte ricorrente ha contestato, con motivi aggiunti, il Piano di cura individuale predisposto dall’Asl, sia per quanto riguarda la tipologia di prestazione e le modalità di erogazione individuate sia per quanto riguarda il numero delle ore attribuite, depositando a sostegno delle proprie censure recenti valutazioni cliniche effettuate presso centri ospedalieri di terzo livello.

Come riportato nella parte in fatto, “ rilevato che la verifica della fondatezza della tesi della parte ricorrente piuttosto che di quella dell’Amministrazione sanitaria esige il possesso di conoscenze mediche tecnico-specialistiche ”, il Collegio ha ritenuto necessario disporre una consulenza tecnica d’ufficio.

4. Dalla relazione prodotta in giudizio dal CTU è emerso, all’esito delle operazioni peritali, che:

“ In conclusione, dall’analisi della documentazione clinica presente agli atti, dalla raccolta anamnestica, dai dati ottenuti dall’osservazione clinica diretta del bambino è possibile affermare che il progetto terapeutico redatto in data 14/03/2022 dalla ASL Roma 2 in convenzione con l’Associazione “Il Filo dalla Torre” a favore del minore -OMISSIS- risulti, allo stato attuale, congruo in termini di intensità e di modalità di svolgimento e corrisponda ai bisogni assistenziale del minore e al suo specifico momento evolutivo ”.

15. Orbene, ritiene il Collegio di condividere le conclusioni cui è pervenuto il CTU, che ha elaborato il progetto terapeutico individuale dopo una attenta valutazione tanto della minore quanto dei genitori, tenendo altresì conto dei progressi conseguiti a seguito del trattamento terapeutico svolto sino ad oggi dalla minore.

16. Ritiene il Collegio che il progetto terapeutico suggerito dalla CTU debba essere erogato direttamente dalla Asl competente o, in assenza di tale disponibilità, indirettamente mediante il ricorso a strutture accreditate presso la ASL stessa.

17. Quanto alla domanda avente ad oggetto il risarcimento del danno patrimoniale ritiene il collegio che alla luce degli esiti della CTU la domanda sia in parte fondata nei limiti di cui di seguito.

Sussistono i presupposti per il risarcimento del danno patrimoniale, atteso che nelle more della predisposizione del Piano, nei limiti in cui genitori hanno assicurato al minore a proprie spese le terapie ritenute necessarie.

Pertanto, la parte ricorrente ha diritto al rimborso delle spese documentate già sostenute per le terapie relative al trattamento riabilitativo con metodo ABA, nei limiti delle ore quantificate nel progetto proposto dalla CTU, a decorrere dal maggio 2022 (data in cui ha perso efficacia l’ordinanza cautelare con la quale la Asl è stata condannata a sostenere le spese relative alle cure ricevute da terzi in misura pari a 13 ore settimanali di terapia ABA per 12 mesi e in cui parte ricorrente ha proceduto all’invio della relativa richiesta) sino all’effettiva presa in carico da parte della Asl, in esecuzione del piano predisposto, della presente sentenza o comunque del progetto terapeutico suggerito dalla CTU.

18. In conclusione, il ricorso introduttivo del giudizio ed i motivi aggiunti sono fondati per le ragioni e nei limiti di cui sopra.

Per l’effetto, l’ASL dovrà provvedere in via diretta, o in via indiretta, alla erogazione nei confronti della minore del progetto terapeutico così come articolato dalla CTU

Con condanna della Asl Roma 2 al rimborso delle spese documentate già sostenute per le terapie relative al trattamento riabilitativo metodo ABA, nei limiti di cui sopra.

19. Il Collegio, esaminate la relazione, la documentazione allegata e l'istanza di liquidazione, ritiene congruo liquidare in favore del C.T.U. per l'attività concretamente svolta (per come desumibile dalla relazione) la somma di € 2.500,00, oltre I.V.A, se non esente, e contributi come per legge.

Le spese di CTU sono poste a carico dell’ASL.

20. Spese del giudizio sono compensate tra tutte le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater) definitivamente pronunciando sul ricorso, e sui motivi aggiunti come in epigrafe proposti, li accoglie nei limiti di cui in parte motiva e, per l’effetto condanna la ASL resistente:

- a provvedere in via diretta, o in via indiretta all’attuazione del progetto così come articolato dalla CTU e descritto in parte motiva;

- a rimborsare le spese documentate già sostenute dai genitori per le terapie relative al trattamento riabilitativo.

Spese compensate.

Pone definitivamente gli oneri relativi alla C.T.U., così come liquidati in parte motiva, a carico dell’ASL resistente, mandando alla Segreteria per la comunicazione dell'avvenuta liquidazione al C.T.U.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui agli articoli 6, paragrafo 1, lettera f), e 9, paragrafi 2 e 4, del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, all’articolo 52, commi 1, 2 e 5, e all’articolo 2-septies, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, come modificato dal decreto legislativo 10 agosto 2018, n. 101, manda alla Segreteria di procedere, in qualsiasi ipotesi di diffusione del presente provvedimento, all'oscuramento delle generalità nonché di qualsiasi dato idoneo a rivelare lo stato di salute delle parti o di persone comunque ivi citate.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 8 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente, Estensore

Claudia Lattanzi, Consigliere

Silvia Piemonte, Primo Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Maria Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO

In caso di diffusione omettere le generalità e gli altri dati identificativi dei soggetti interessati nei termini indicati.