Pubblicato il 24/03/2022

N. 00269/2022 REG.PROV.COLL.

N. 00801/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TE

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 801 del 2020, integrato da motivi aggiunti, proposto da AN CO RG, ER RG, AR EL, EL EL e AO EL, rappresentati e difesi dall'avvocato Vincenzina Salvatore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di RA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Francesco Dal Piaz, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

NE TE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Eugenia Salsotto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

declaratoria di illegittimità, ove ritenuto necessario,

dell'atto di convenzione prot. n. 148 sottoscritto in data 9.4.2019 tra il Comune di RA e la NE TE;

e per l'annullamento

- della Deliberazione di C.C. n. 24 del 27.7.2020 all'Albo Pretorio a far data dal 6.8.2020 e comunicato in pari data ai ricorrenti, con la quale è stato approvato il progetto di fattibilità tecnica ed economica ed apposto il vincolo preordinato all'esproprio;

- degli allegati (Progetto, Relazioni ex art. 17 D.P.R. n. 207/2010, Elaborati Grafici, Calcolo sommario Spesa, Quadro Economico di Progetto, Planimetria, Tabella particellare e del Quadro Economico) di cui alla Deliberazione di C.C. n. 24 del 27.7.2020;

- della Deliberazione di C.C. n. 29 del 29.9.2020 con la quale è stata approvata la variante al P.R.G.C. vigente derivante dalla approvazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica finalizzata all'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio;

ove ritenuto necessario,

- delle note prot. nn. 21921, 21922, 21923, 21925, 21926, 21928 e 21933 del 13.12.2019 con le quali è stato comunicato l'avvio del procedimento per l'apposizione del vincolo preordinato all'esproprio;

- del provvedimento (di estremi e contenuto ignoti) con il quale la NE TE ha approvato ed autorizzato la modifica all'originario progetto di “Messa in sicurezza di Via Stramiano mediante la realizzazione di una pista ciclabile” nonché il progetto di fattibilità tecnica ed economica;

- della graduatoria degli interventi ammessi a cofinanziamento, nella parte in cui ha individuato anche il progetto del Comune di RA;

- delle note Comune di RA prot. nn. 9083 del 22.5.2020 e 12142 del 20.7.2020 e della nota NE TE prot.n.12301 del 22.7.2020;

- del parere reso dalla NE TE al protocollo del Comune di RA prot.n. 14599/2020;

- del “nulla osta” di contenuto e di estremi ignoti con il quale la NE TE avrebbe autorizzato e/o approvato il secondo progetto presentato dal Comune di RA successivamente alla sottoscrizione della convenzione del 9.4.2019;

nonché di ogni altro atto connesso, presupposto ovvero consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 7 settembre 2021:

- della deliberazione di C.C. n. 18 del 26 Maggio 2021, all'Albo Pretorio il 31.5.2021 e notificata ai ricorrenti nelle date 3.6.2021 ed 8.6.2021, con cui (i) sono state approvate le controdeduzioni del Responsabile del procedimento espropriativo; (ii) è stato approvato il progetto definitivo dei lavori di messa in sicurezza di Via Stramiano; (iii) è stato approvato il quadro economico ed (iv) è stata dichiarata la pubblica utilità dell'opera ai sensi dell'art. 12, comma 1, DPR. n. 327/2001;

- del presupposto atto di avvio del procedimento prot. n. 3010 dell'11.2.2021 nonché di ogni altro atto connesso, presupposto e consequenziale, anche di estremi ignoto.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 29 settembre 2021:

- del provvedimento prot.n. 17821 del 14.9.2021 con il quale la NE TE ha concesso un'ulteriore proroga al 31.12.2021 per la trasmissione della consegna dei lavori;

- ove necessario, della presupposta richiesta del Comune di RA del 7.9.2021;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti depositati in data 16 dicembre 2021:

- del decreto di occupazione anticipata d’urgenza n. 1 del 12.11.2021 e degli allegati atti di notifica e di avviso in punto di immissione in possesso, già fissata per il giorno 20 Dicembre 2021;

- della deliberazione di G.M. n. 162 del 4.4.2021 con la quale è stato approvato il progetto esecutivo dei lavori di messa in sicurezza di Via Stramiano;

- della determinazione dirigenziale n. 264 del 30.11.2021 con cui è stata avviata la procedura negoziata, senza bando, di cui all’art. 63 del Decreto legislativo n. 50/2016;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di RA e della NE TE;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 febbraio 2022 il dott. Marcello Faviere e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Gli odierni ricorrenti sono proprietari di alcuni appezzamenti di terreno situati nel comune di RA e meglio identificati la NCT al F. 30, partt. 11, 12, 13, 15, 26, 99, 100, 102, 103, 122 e 123 (di proprietà dei sig.ri EL), F. 19, part. 4, F. 30 part. 207 (sig.ri RG), classificate urbanisticamente come Area EA/sa – Zone Agricole: sottozona agricola di salvaguardia ambientale, ai sensi dell’art. 40 delle N.T.A. del P.R.G.C..

Il Comune ha avviato le procedure per la realizzazione di una pista ciclabile che per un tratto attraversa porzione dei citati terreni.

L’iniziativa comunale è stata versata in un progetto - denominato “Messa in sicurezza di Via Stramiano mediante la realizzazione di una pista ciclabile”, finanziato con fondi regionali a valle di una selezione avviata con un bando approvato con determinazione dirigenziale regionale n. 3978 del 28.11.2017 per l’individuazione di “Percorsi ciclabili sicuri”, conclusasi con la relativa approvazione avvenuta con D.D. n. 2141 del 17.07.2018 – che forma anche oggetto di apposita convenzione tra il Comune di RA e la NE TE, stipulata il 09.04.2019.

Dopo un tentativo di addivenire all’acquisizione in forma bonaria dei terreni necessari per la realizzazione della pista, il Comune avviava i procedimenti espropriativi, ai sensi degli artt. 10 e 11 del DPR n. 327/2001, con comunicazioni (del 13.12.2019) agli interessati, odierni ricorrenti (doc. 20).

Dopo rituale contraddittorio il Comune, con DCC n. 24 del 27.7.2020, approvava il progetto di fattibilità tecnica ed economica, le controdeduzioni alle osservazioni degli interessati proprietari dei terreni oggetto di acquisizione e disponeva l’apposizione del vincolo preordinato all'esproprio e, a tale scopo, l’adozione di variante urbanistica semplificata al P.R.G.C. vigente ai sensi della procedura “semplificata” di cui all’art. 17 bis, comma 6, ultimo capoverso, della L.R. 56/1977 e degli artt. 9, 10, comma 2, e 19, commi 2 e 4, del D.P.R. 327/2001 e s.m.i..

Gli interessati venivano altresì avvisati (con note del 06.08.2020) della pubblicazione dell’avviso di variante al PRG di cui alla DCC citata, e della possibilità di presentare osservazioni.

Il Comune con successiva DCC n. 29 del 29.09.2020 approvava le controdeduzioni del responsabile del procedimento espropriativo e la variante urbanistica adottata con la DCC n. 24/2020.

2. Avverso le delibere citate ed i relativi atti presupposti ed allegati nonché la convenzione stipulata tra Comune e NE sono insorti alcuni proprietari dei fondi interessati con ricorso notificato il 30.10.2020 e ritualmente depositato avanti questo Tribunale con il quale si lamentano, in quattro distinti motivi, violazione di legge ed eccesso di potere sotto plurimi profili.

Per resistere al gravame si sono costituiti il Comune di RA (il 28.12.2020) e la NE TE (il 13.01.2020).

Nel frattempo il Comune, con D.C.C. n. 18 del 26.05.2021 notificata ai ricorrenti nelle date 3.6.2021 ed 8.6.2021, approvava il progetto definitivo dei lavori procedendo a dichiarare la pubblica utilità dell’opera ai sensi dell’art. 12, comma 1, del D.P.R. n. 327/2001.

Avverso tale atto i ricorrenti hanno notificato (il 02.09.2021) motivi aggiunti riproponendo i medesimi motivi di doglianza e lamentando l’illegittimità derivata del nuovo provvedimento.

Ha fatto seguito il deposito di documenti delle parti nonché di memorie della NE (il 15.09.2021), del Comune (il 17.09.2021) e di memorie di replica dei ricorrenti (il 24.09.2021).

Su richiesta del Comune la NE TE ha concesso proroga al 31.12.2021 per la trasmissione della consegna dei lavori (nota prot.n. 17821 del 14.9.2021).

Avverso tale atto sono insorti i ricorrenti con un secondo ricorso per motivi aggiunti notificato il 29.09.2021 con il quale lamentano, in sei motivi, violazione di legge ed eccesso di potere, riprendendo anche censure contenute nei precedenti ricorsi.

L’amministrazione comunale ha adottato e comunicato agli interessati il decreto di occupazione di urgenza (n. 1 del 12.11.2021) con avviso di immissione in possesso (prevista per il giorno 20.12.2021).

Avverso tale provvedimento sono insorti nuovamente i ricorrenti con il terzo ricorso per motivi aggiunti, notificato il 16.12.2021, nel quale lamentano, in un unico motivo, violazione di legge ed eccesso di potere e instano per il rilascio di misure cautelari.

Questo Tribunale con decreto monocratico n. 619/2021 ed ordinanza collegiale n. 26/2022 ha disposto incombenti istruttori a carico del Comune di RA e con ordinanza cautelare n. 131/2022 ha rigettato l’istanza di sospensione avanzata nei motivi aggiunti da ultimo notificati. Il Consiglio di Stato in sede di appello avverso la citata ordinanza, con decreto n. 572/22 ha rigettato l’istanza cautelare monocratica.

Sono seguiti i depositi di memoria e documenti del Comune (il 07.01.2022), di memorie e documenti dei ricorrenti (il 21.01.2022), del Comune (il 21.01.2022 ed il 31.01.2022) e della NE TE (il 01.02.2022), di documenti dei ricorrenti 8il 01.02.2022) e, infine, di memoria dei ricorrenti (il 04.02.2022) e del Comune (il 07.02.2022).

In data 07.02.2022 i ricorrenti hanno depositato istanza di rinvio in ragione del fatto che il Consiglio di Stato nel citato decreto n. 572/2022 ha fissato la camera di consiglio del 24.02.2022. Il Presidente ha rigettato l’istanza non ricorrendo nel caso di specie i presupposti di cui all’art. 73, comma 1-bis c.p.a.

All’udienza pubblica del 22.02.2022, sentiti i difensori delle parti, la causa è trattenuta in decisione.

3. Il ricorso è infondato.

4. Preliminarmente il Collegio ritiene di dover scrutinare le eccezioni di inammissibilità per carenza di interesse ad agire sollevate dall’amministrazione regionale.

La difesa regionale evidenzia nelle proprie memorie che molte delle doglianze sollevate nel ricorso e nei successivi motivi aggiunti afferiscono alla legittimità della convenzione stipulata tra NE TE e Comune di RA e l’illegittimità derivata degli atti comunali per violazione delle disposizioni del bando regionale per l’ammissione al finanziamento e della successiva convenzione. Tali ultimi atti fondano un rapporto tra le amministrazioni che non inciderebbero sulla sfera giuridica del privato.

Il Collegio ritiene che le argomentazioni sollevate con l’eccezione in scrutinio siano condivisibili anche se non riferibili all’intero ricorso e, in particolare, a tutte censure formulate con i motivi aggiunti.

Per tale ragione il Collegio ritiene di non poter dichiarare l’inammissibilità dell’intero ricorso e dei relativi motivi aggiunti ma di dover procedere allo scrutinio delle singole censure evidenziando, per ciascuna di esse, la eccepita inammissibilità.

5. Ciò premesso il Collegio rileva che le censure presenti nel ricorso originario, nei primi motivi aggiunti e nei primi tre motivi del secondo ricorso per motivi aggiunti siano inammissibili per carenza di interesse ad agire.

In tutti i motivi indicati, infatti, i ricorrenti lamentano violazione delle disposizioni del bando regionale sopra citato - approvato con determinazione dirigenziale regionale n. 3978 del 28.11.2017 ed avente ad oggetto l’accesso degli enti locali ai finanziamenti per interventi di “Percorsi ciclabili sicuri” – e della convenzione attuativa sottoscritta tra Comune e NE.

Da tale mancata conformità deriverebbe l’illegittimità delle delibere comunali che approvano i progetti (studio di fattibilità, definitivo ed esecutivo).

Orbene tale ricostruzione non è condivisibile sotto due profili.

In primo luogo sia il bando regionale che la convenzione afferiscono a rapporti che esauriscono la loro causa e i loro effetti esclusivamente tra le parti pubbliche non essendo coinvolti, né direttamente né indirettamente, terzi privati che pertanto restano estranei ai rapporti tra Comune e NE.

In secondo luogo, dalla lettura dei due documenti (cfr doc. n. 2 e 3 di parte ricorrente), emerge in maniera palese che essi afferiscono esclusivamente ai profili finanziari e contabili degli interventi di realizzazione delle piste ciclabili e della loro messa in sicurezza, disciplinando modi, misura e tempi di ammissione ed erogazione del finanziamento regionale nonché la relativa rendicontazione (a quest’ultimo profilo devono essere ricondotte le disposizioni sul rispetto dei cronoprogrammi e sulle scadenze previste per la consegna dei progetti e dei lavori di cui all’art. 5 della convenzione).

Da ciò derivano due conseguenze di rilievo per il caso di specie.

La prima è che nessuno dei due atti citati costituisce tecnicamente atto presupposto per lamentare l’illegittimità derivata o qualsiasi forma di decadenza del Comune ad approvare le delibere di approvazione dei progetti inerenti l’opera da realizzare nonché i provvedimenti di esproprio.

Come chiarito, anche da recente giurisprudenza, per aversi tale tipologia di effetto il rapporto di presupposizione tra atto antecedente (nel caso di specie il bando e la convenzione citate) e atto conseguente (nel caso di specie le delibere comunali ed i provvedimenti di esproprio) deve essere fondato “ sull’esistenza di un collegamento fra gli atti stessi, così stretto nel contenuto e negli effetti, da far ritenere che l’atto successivo sia emanazione diretta e necessaria di quello precedente, così che il primo è in concreto tanto condizionato dal secondo nella statuizione e nelle conseguenze da non potersene discostare (C.d.S., Sez. IV, 23 marzo 2000, n. 1561; Sez. V, 15 ottobre 1986, n. 544). La dottrina, dal canto suo, ha osservato come la connessione di più provvedimenti amministrativi per presupposizione postuli un aspetto strutturale ed uno funzionale. Sotto l’aspetto strutturale, gli atti sono in una relazione di successione giuridica e cronologica, o di necessario concatenamento; l’atto presupposto non soltanto precede e prepara quello presupponente, ma ne è il sostegno esclusivo. Gli effetti del provvedimento pregiudiziale sono i fatti costitutivi del secondo, o meglio del relativo potere; vi è una consequenzialità necessaria tra i due provvedimenti, tale che l’esistenza e la validità di quello presupposto sono condizioni indispensabili affinché l’altro possa legittimamente esistere e produrre la propria efficacia giuridica. Sotto l’aspetto funzionale, poi, i più atti risultano preordinati alla realizzazione di un unico rapporto amministrativo, riguardano, cioè, un unico bene della vita; ciascun atto spiega da solo taluni effetti giuridici, ma soltanto congiuntamente all’altro dà vita al rapporto giuridico, che rappresenta l’oggetto dell’interesse pubblico considerato dai più poteri funzionalmente collegati. Da quanto detto emerge che, sul piano della disciplina, l’illegittimità ed il conseguente annullamento dell’atto presupposto determinano l’illegittimità di quello conseguente, venendo meno la situazione giuridica che costituisce la condizione unica e necessaria per la sua legittima esistenza (cd. invalidità derivata): l’annullamento del provvedimento presupposto si ripercuote su quello presupponente, che è travolto e caducato. Ed invero, l’atto presupposto è fondamento esclusivo di quello applicativo, nel senso che l’esistenza e la validità del primo sono condizioni necessarie affinché il secondo possa legittimamente venire ad esistenza; non è possibile che l’atto presupposto non esista o, qualora emanato, sia successivamente eliminato (dal giudice o dalla P.A. in via di autotutela) e che rimanga legittimamente in vita quello dipendente. Infatti, essendo gli atti concatenati, le sorti dell’atto presupposto si ripercuotono inevitabilmente su quelle dell’atto presupponente: gli effetti sostanziali prodotti da quest’ultimo postulano l’avvenuta realizzazione di quelli prodotti dall’atto presupposto, di tal ché, se questi, a seguito dell’annullamento dell’atto presupposto, sono stati rimossi con efficacia retroattiva, il rapporto amministrativo originato dall’atto dipendente non può sussistere ” (Cons. Stato, 10.11.2020, sent. N. 6922).

La seconda conseguenza è che il bando regionale e la convenzione attuativa, disciplinando solo i profili contabili attinenti il finanziamento dell’opera pubblica di cui si controverte, non costituiscono riferimenti cui poter parametrare lo scrutinio di legittimità delle delibere di approvazione dei progetti relativi alle lavorazioni né tantomeno dei provvedimenti con cui viene avviato e condotto il procedimento di esproprio.

Assumono particolare pregnanza, nel caso di specie, le conclusioni cui giunge un consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale il privato espropriato non è legittimato a far valere in sede giurisdizionale la pretesa invalidità della delibera comunale con la quale è stato approvato il progetto di un'opera pubblica, per violazione delle norme relative all'indicazione della copertura finanziaria, in quanto tali norme non sono dirette a tutelare altro interesse se non quello - del tutto estraneo al rapporto intersoggettivo tra privato e Pubblica amministrazione - al corretto andamento finanziario dell'Amministrazione locale (cfr. T.A.R. Veneto,11/04/2019, sent. n. 462, TAR Veneto, 18/03/2013, sent. n. 409; Cons. Stato: Sez. IV, 24/01/2011, snet. n. 486; Sez. IV, 25/05/2005, sent. n. 2718; sez. IV, 29/10/2001, sent. n. 5628; Sez. IV, 29/5/1995, sent. n. 400).

Il Collegio evidenzia inoltre che per quanto riguarda l’ordinamento degli enti locali si è consolidato il principio secondo il quale “ le questioni di copertura finanziaria non attengono alla validità del provvedimento che comporta un impegno di spesa poiché, a seguito della riscrittura dell'ordinamento contabile e della nuova distribuzione di competenze tra organi politico-amministrativi e responsabili dei singoli servizi, la copertura finanziaria, che prima era un prius, è divenuta, dal punto di vista dell'attestazione formale, un posterius. La norma dell’art. 55 comma 5° della legge n. 142/1990 (espressamente recepita nell’ordinamento regionale dall’art. 1, lett. i) della l.r. 48/1991 e dall’art. 13 della l.r. 44/1991) è stata, infatti, modificata nel senso che l'attestazione di copertura ha assunto un significato accertativo della necessaria copertura di bilancio dell'atto emanato nel contesto del richiesto visto di regolarità contabile, che riguarda anche l'esatta imputazione di spesa. Quindi, l'attestazione di copertura finanziaria non precede più l'impegno, né soprattutto è requisito di validità, ma accede, completandolo, alla relativa deliberazione o determinazione di spesa di cui diventa condizione di esecutività, con la conseguenza che la sua mancanza non comporta la nullità del provvedimento amministrativo che comporta la spesa. (cfr. in materia espropriativa, Cons. Stato, sez. V, 27 agosto 2014, n. 4380; Sez. IV, 29 agosto 2013, n. 4315 e 31 maggio 2012, n. 3263; T.A.R. Campania - Napoli, Sez. V, 6 maggio 2015, n. 2503; T.A.R. Veneto Venezia Sez. II 18 marzo 2013, n. 409)” (TAR Sicilia, Catania, 23/01/2020, sent. N. 173)

I ricorrenti, pertanto, non solo non hanno interesse e non sono legittimati a far valere in sede giurisdizionale la eventuale invalidità della convenzione tra il Comune e la NE ma difettano di interesse anche in ragione del fatto che oggetto di tale atto risultano essere profili contabili e finanziari incidenti su profili organizzativi e di buon andamento dell’azione amministrativa del tutto estranei alla sfera giuridica dei ricorrenti stessi.

Per tali ragioni le censure presenti nel ricorso originario, nei primi motivi aggiunti e nei primi tre motivi del secondo ricorso per motivi aggiunti sono inammissibili per carenza di interesse ad agire.

5.1. Il Collegio inoltre, evidenzia che le doglianze contenute nei motivi appena richiamati risultano altresì infondate nel merito.

5.1.1. Con il primo motivo di ricorso originario e dei primi motivi aggiunti nonché con il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione del bando “percorsi ciclabili sicuri”, della convenzione stipulata il 9.4.2019, della L. n. 241/1990 e degli artt. 1 e 97 Cost.; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento.

I ricorrenti censurano l’atto convenzionale stipulato (in data 9.4.2019) tra NE e Comune per il fatto che la relativa stipula sarebbe avvenuta oltre il termine del 31.08.2018 previsto dal bando approvato con la sopra citata DD n. 3978/2017. Tale invalidità determinerebbe l’illegittimità derivata degli atti deliberativi del comune di RA n. 14/2020 e 29/2020 sopra citati.

Tali delibere, inoltre, sarebbero a loro volta illegittime per essere state adottate in violazione dei termini previsti dal bando (art. 8) versati all’art. 5 della convenzione stipulata che stabiliva che il progetto di fattibilità sarebbe stato adottato entro sei mesi dalla relativa sottoscrizione e la consegna dei lavori entro quindici mesi.

Le uniche proroghe (ammesse dal testo convenzionale in casi eccezionali e motivati) sono state richieste oltre i termini previsti (note prot. nn. 9083 del 22.5.2020 e 12142 del 20.7.2020).

Con il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti, inoltre, i ricorrenti evidenziano le plurime richieste di proroga formulate dal Comune e concesse dalla NE che vanno oltre i termini convenzionalmente previsti. La DCC n. 18/2021 inoltre sarebbe illegittima in quanto è stata adottata ben oltre il termine prorogato ed insuperabile del 31.12.2020 (intimato dalla NE con nota prot. 36128 del 22.7.2020).

Il Comune sarebbe decaduto dalla facoltà di presentare il progetto definitivo adottato con la delibera impugnata come anche ai sensi dell’art. 14 del bando (che disciplina il regime della revoca del cofinanziamento regionale).

Come sopra evidenziato le doglianze, oltre che inammissibili per le ragioni esposte in precedenza, sono altresì infondate.

Il Collegio rileva preliminarmente che la giurisprudenza più consolidata ha avuto modo di evidenziare in via generale che “ nei procedimenti amministrativi, anche di carattere valutativo, un termine è perentorio soltanto qualora vi sia una previsione normativa che espressamente gli attribuisca questa natura, ovvero quando ciò possa desumersi dagli effetti, sempre normativamente previsti, che il suo superamento produce, quali, ad esempio, una preclusione o una decadenza. Ove manchi un’espressa indicazione circa la natura del termine o gli specifici effetti dell’inerzia, deve aversi riguardo alla funzione che lo stesso in concreto assolve nel procedimento, nonché alla peculiarità dell’interesse pubblico coinvolto, con la conseguenza che, in mancanza di elementi certi per qualificare un termine come perentorio, per evidenti ragioni di favor, esso deve ritenersi ordinatorio ” (Cons. Stato, 22/01/2020, sent. n. 537). “ I termini previsti per lo svolgimento di procedimenti amministrativi non hanno natura perentoria, ma ordinatoria (L. n. 241/1990) ” (T.A.R. Sicilia Catania Sez. IV Sent., 12/07/2017, n. 1770).

Tali statuizioni valgono anche per la interpretazione ed attuazione degli accordi tra pubbliche amministrazioni, come avvenuto nel caso di specie.

Che i termini previsti nella convenzione (art. 5) siano ordinatori lo si capisce da due ordini di fattori.

In primo luogo dagli atti di causa emerge che il finanziamento regionale al Comune di RA sia avvenuto successivamente alla chiusura del bando, avvenuta con la D.D. n. 2141/A1811A del 17.07.2018 di approvazione della graduatoria delle proposte e l'elenco degli Enti ammessi a cofinanziamento regionale, mediante una seconda fase di finanziamenti, in cui si sono rese disponibili ulteriori risorse.

Con D.G.R. n. 37-7662 del 05.10.2018, rettificata dalla D.G.R. 16-8169 del 20.12.2018, la NE ha infatti ammesso a finanziamento una seconda tranche di interventi, scorrendo la graduatoria, tra cui quello in oggetto per il Comune di RA. Con D.D. n. 540 del 25.02.2019, inoltre, la NE ha approvato il nuovo schema di convenzione che ha stabilito i nuovi termini a partire dalla sua sottoscrizione.

Come evidenziato dalle amministrazioni resistenti tali provvedimenti successivi risultano del tutto compatibili con gli obiettivi fissati nella Deliberazione della Giunta Regionale n. 12-5648 del 25.09.2017, (recante “ Approvazione del Programma di azione annuale 2017 di attuazione del Piano regionale della sicurezza stradale di cui alla D.G.R. n. 11 - 5692 del 16.04.2007. Approvazione dei criteri per la selezione degli interventi ” – cfr. doc. 9 allegato alla memoria del Comune) che ammette la possibilità di ulteriori provvedimenti regionali per l’ammissione al finanziamento sulla base della disponibilità dei fondi, il che sarebbe del tutto incompatibile con la fissazione di termini perentori negli atti amministrativi che regolano la procedura di assegnazione.

In secondo luogo anche dalla lettura del bando emerge che i termini di sottoscrizione della convenzione fossero di natura ordinatoria e non perentoria.

Ciò è reso palese sia dalla assenza di previsioni in ordine alle conseguenze della mancata sottoscrizione della convenzione nei termini originariamente previsti sia dalla prevista possibilità, per l’attuazione del cronoprogramma, di concedere proroga, in casi eccezionali e motivati, a discrezione dell’ente regionale (art. 5 della convenzione).

I ricorrenti non censurano ragionevolezza e logicità delle valutazioni regionali sul punto ma solo la legittimità della possibilità di chiedere ed ottenere tali proroghe.

Orbene la NE ha valutato le tempistiche di attuazione mediante rapporti di monitoraggio presentati dal Comune (cfr doc. n. 11 e 12 allegati alla memoria dell’amministrazione regionale) ed ha valutato positivamente le specifiche richieste di proroga formalizzate dallo stesso con le citate note del 22.5.2020 e 20.7.2020 (cfr. doc. 14-18 dell’amministrazione regionale) esercitando le facoltà riservatele proprio dal citato art. 5 della convenzione in coerenza con il bando.

Tale lettura, contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, non muta in considerazione del fatto che i termini sono legati alla contrazione di mutui da parte della NE, poiché non è stata dimostrata alcuna connessione diretta tra tali rapporti di mutuo e i singoli interventi finanziati ed i relativi cronoprogrammi né, sul piano esegetico, il bando connette tali due aspetti in alcun modo.

Del pari non muta per il fatto che le proroghe siano state richieste dal Comune una volta scaduti i termini previsti dal bando, poiché non si verte in ipotesi di procedure ad evidenza pubblica per la elargizione di finanziamenti e risorse finite ad operatori di mercato in concorrenza tra loro (come invece avveniva nei casi di cui alla giurisprudenza citata nelle memorie di parte - CFR memoria di replica del 24.09.2021, pag. 8) né si ledono interessi o diritti di operatori contrapposti a quelli del soggetto finanziato.

Per tali ordini di ragioni il primo motivo di ricorso originario e dei primi motivi aggiunti nonché il primo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti sono infondati.

5.1.2. Con il secondo motivo del ricorso originario e dei primi motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione dell’art. 11 del bando “percorsi ciclabili sicuri”, della convenzione stipulata il 9.4.2019, della L. n. 241/1990 e degli artt. 1 e 97 Cost.; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento.

I ricorrenti lamentano che l’attività comunale violerebbe il disposto di cui all’art. 11 del bando “Percorsi ciclabili sicuri”, che prevede in capo al Comune di RA l’onere di “ predisporre e rendere disponibile un’esauriente documentazione sugli interventi intrapresi e sugli effetti da questi determinati, al fine di consentire una valutazione della loro efficacia nei confronti della sicurezza stradale”; “compilare e trasmettere alla NE ogni quattro mesi (..) la Scheda di monitoraggio, allegata alla convenzione”; “consentire alla NE lo svolgimento di eventuali sopralluoghi ”.

Il ricorrente deduce che nessuna attività prevista dal citato art. 11 sarebbe mai stata posta in essere dal Comune resistente. Ciò determinerebbe l’illegittimità degli atti impugnati.

Come sopra evidenziato le doglianze, oltre che inammissibili per le ragioni esposte in precedenza, sono altresì infondate.

La NE ha dimostrato in atti non solo che i rapporti di monitoraggio sono stati trasmessi (cfr. doc. 11-13 dell’amministrazione regionale) ma ha altresì evidenziato che trattandosi di lavorazioni allo stato progettuale tali disposizioni non trovano ancora piena applicazione.

5.1.3. Con il terzo motivo di ricorso originario e dei primi motivi aggiunti nonché con il secondo ed il terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione del bando “percorsi ciclabili sicuri”, della convenzione stipulata il 9.4.2019, della L. n. 241/1990 e degli artt. 1 e 97 Cost.; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento.

Gli atti impugnati sarebbero illegittimi poiché posti in violazione sempre del bando regionale che prevedeva (all’art. 6) alcuni requisiti per i progetti finanziabili che il progetto comunale impugnato non possiede. In particolare:

- l’interesse sovra-comunale dell’opera;

- interesse nella “mobilità sistematica, pendolarismo o a servizio di nodi di interesse collettivo”, sviluppandosi su una strada ad uso di poche famiglie;

- il progetto non ha continuità con percorsi già esistenti e non conduce a punti denominati “stazione/fermata” deviando dalla finalità principale della messa in sicurezza del percorso;

il ricorrente inoltre lamenta che la pista ciclabile in realizzazione non perseguirebbe neanche gli obiettivi del “Progetto di rete ciclabile di interesse regionale” di cui alla DGR 22-1903 del 27.7.2015 e quelli richiesti dal bando.

Con il secondo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti censurano la legittimità della convenzione nella parte in cui, all’art. 3, comma 2, nel fissare alcune disposizioni contabili e finanziarie riporta tra le dichiarazioni delle parti la quella “ del responsabile del procedimento della spesa finanziata dal trasferimento regionale attestante che l’intervento sul quale viene realizzato l’investimento finanziato mediante trasferimento regionale è di proprietà comunale o comunque di un Ente Pubblico […] ”. La mancanza di tale presupposto (data dalla insistenza del progetto sui terreni in proprietà privata da espropriare) renderebbe illegittima la convenzione.

Con il terzo motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti i ricorrenti lamentano l’illegittimità e la contrarietà al bando (in particolare all’art. 13) degli atti impugnati i quali approvano un progetto frutto di una modifica al quello inizialmente proposto dal Comune alla NE. Tale modifica non sarebbe stata esplicitamente approvata dalla NE (come previsto dalla citata disposizione) la quale peraltro, non potrebbe comunque approvate tale modifica poiché l’originario progetto si basava su dichiarazioni non corrispondenti allo stato dei fatti derivante da carenze istruttorie).

Come evidenziato sopra le doglianze, oltre che inammissibili per le ragioni esposte in precedenza, sono altresì infondate.

I ricorrenti non dimostrano, attraverso le censure formulate, l’irragionevolezza o l’illogicità manifesta dell’operato delle amministrazioni procedenti ma deducono sviamento ed ingiustizia limitandosi ad esporre un diverso punto di vista circa la realizzazione dell’interesse pubblico.

Basti qui riportare quanto dedotto dall’amministrazione regionale nelle proprie memorie ed in particolare che il “ progetto costituisce un tassello importante compreso tra due nodi di interesse pubblico costituiti dal centro abitato di RA da una parte e dal Centro Cicogne dall'altra, lungo l’itinerario sovra-comunale denominato "Due ruote due Regge" e tramite questo, collegato ad altri percorsi ciclabili strategici per il TE, come Via del Monviso, Eurovelo 8 e Corona di Delizie in bicicletta. Tutti questi percorsi fanno parte della Rete ciclabile di interesse regionale, approvata con D.G.R. n. 22-1903 del 27.07.2015, integrata ed aggiornata con D.G.R. n. 83-8992 del 16.05.2019. La continuità del percorso ciclabile in sicurezza verso il centro abitato è garantita attraverso il percorso ciclabile esistente già realizzato a lato di Via Stramiano e successivamente in promiscuo lungo viabilità comunale a bassa intensità di traffico e velocità ridotte. Verso il centro Cicogne si ha la continuità del percorso in sicurezza attraverso la realizzazione di un percorso ciclabile in sede separata e nel tratto terminale in promiscuo col traffico lungo via Stramiano, a bassa intensità di traffico e su cui il progetto finanziato prevede la realizzazione di interventi di moderazione della velocità, quali regolazione della velocità a 30 Km/h e segnalazione orizzontale e verticale della percorrenza ciclistica. Come evidenziato nella proposta, tale intervento mira a favorire la mobilità in sicurezza dei visitatori che dal centro urbano devono raggiungere il Centro Cicogne, visitatori che in settimana possono essere costituiti da scolaresche e che soprattutto nel fine settimana vedono un flusso maggiore. Sempre in netto contrasto con quanto asserito da controparte, il progetto in esame favorisce l’intermodalità con il treno, in quanto il percorso finanziato è continuo, fino alla stazione ferroviaria di RA attraverso un itinerario in promiscuo lungo viabilità a bassa intensità di traffico e con limite di velocità 30Km /ora, opportunamente segnalato, adatto a garantire la sicurezza dei ciclisti. Come evidenziato nella proposta di progetto presentato dal Comune di RA in sede di bando, la configurazione di via Stramiano, costituita da un lungo rettilineo, può portare gli autoveicoli a sostenere velocità di percorrenza elevate che costituiscono potenziale pericolo per i ciclisti nel caso di traffico promiscuo. Pertanto il Comune di RA ha individuato quale soluzione per garantire la sicurezza quella di creare un percorso il più possibile protetto e separato per i ciclisti, dando continuità al percorso esistente presente nel primo tratto della via Stramiano in corrispondenza dell'abitato. La Commissione tecnica di valutazione ha pertanto valutato la proposta rispondente agli obiettivi e finalità del bando, ritenendola ammissibile a finanziamento perché migliorativa della sicurezza stradale per i ciclisti ”.

Tali considerazioni non sono state contraddette nel merito dai ricorrenti con elementi sufficienti a dimostrare la presenza dei lamentati vizi di travisamento, irrazionalità, difetto di istruttoria o sviamento né sono emersi in giudizio elementi in tale senso.

A nulla valgono inoltre le osservazioni dei ricorrenti circa la necessità di modifica del progetto inizialmente presentato dovuta a mancanze e irregolarità nella individuazione del tracciato della pista. Sia la NE che il Comune hanno documentato in giudizio che a seguito delle osservazioni presentate da uno dei ricorrenti già in data 30.11.2018 (cfr. doc. n. 15 allegato alla memoria regionale) il progetto è stato validamente modificato e approvato dalla NE che ha scelto tra due alternative proposte dall’amministrazione comunale quella che meglio rispondeva alle esigenze del progetto finanziato con il bando in argomento.

Tale facoltà di modifica, come evidenziato anche dai ricorrenti, rientra tra le quelle previste dal bando stesso (art. 13) e rimesse alla discrezionalità delle scelte regionali. Anche la convenzione (art. 7) prevede la possibilità di modifiche progettuali previa valutazione positiva della NE. La modifica al progetto evidenziata dai ricorrenti è stata approvata prima della sottoscrizione della convenzione e le ragioni che l’hanno generata (modifica parziale del tracciato sollecitata da uno degli odierni ricorrenti) non hanno inciso su aspetti determinanti per l’attribuzione del finanziamento.

Anche il fatto che le aree su cui la pista viene ad incidere fossero in parte di proprietà privata e da assoggettare ad esproprio, prima di entrare nella disponibilità dell’ente, non incide sulla rispondenza dell’operazione a quanto previsto nel bando e nella convenzione. Del resto la stessa convenzione, all’art. 3, comma 2 dà atto che, essendo le risorse regionali derivate da mutuo, il responsabile del procedimento della spesa finanziata (nel caso di specie quello che agisce per il Comune) ha attestato che “l’intervento sul quale viene realizzato l’investimento […] è di proprietà comunale o comunque di altro ente pubblico […]”. Contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti, la dichiarazione non attiene alla proprietà delle aree prima dell’intervento ma a quella che si otterrà ad intervento realizzato.

Le amministrazioni resistenti, infatti, allegano alcune valutazioni regionali esplicitate ad uno dei ricorrenti in occasione del riscontro ad una richiesta di accesso agli atti (nota prot. 14768 del 01.09.2020 - cfr. doc. 31 allegato alle memorie comunali), nelle quali si legge: “ Lo sviluppo progettuale, con tutto l'approfondimento di dettaglio della proposta, viene rimandato al livello successivo, in seguito alla comunicazione da parte di questi Uffici della formale concessione di contributo per la proposta presentata. Nel merito del progetto presentato dal Comune di RA, si precisa che la proposta è risultata meritevole di finanziamento per la finalità di collegare il centro abitato al polo strategico del Centro Cicogne. L’indicazione riportata nella proposta del Comune di utilizzare "una strada bianca esistente utilizzata da una sola famiglia" non è stata determinante per l'ammissione a finanziamento, bensì lo è stata la strategicità del nodo di interesse da collegare, per garantire una percorrenza sicura dell'utenza ciclabile extraurbana con il centro urbano e quindi, tramite la viabilità cittadina ordinaria, con la stazione ferroviaria. La scelta di utilizzare una strada poderale, previo consenso del proprietario, o una strada comunale, è stata pertanto ininfluente ai fini dell’assegnazione dei punteggi di cui all’art. 9 del bando di finanziamento. Inoltre, come sopra specificato, è con le successive fasi di progettazione che si definisce compiutamente l'intervento e si potranno prevedere anche alcune modifiche ed integrazioni di carattere non sostanziale, fermi restando i limiti dettati dalle risorse finanziarie disponibili.”

6. Si passa ora allo scrutinio dei restanti motivi che censurano l’illegittimità degli atti impugnati per vizi propri (e non per illegittimità derivata) non derivanti dalla violazione del bando regionale o della convenzione tra il Comune di RA e la NE TE.

6.1. Con il quarto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione D.Lgs. n. 152/2006; dell’art. 17bis della L.R.P. 56/77; della L. n. 241/1990 e degli artt. 1 e 97 Cost.; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento.

In particolare il ricorrente sostiene che la variante al PRG di cui alla D.C.C. 24/2020 sarebbe stata adottata in carenza della necessaria verifica di assoggettabilità alla Valutazione Ambientale Strategica, come previsto dall’art. 17 bis L.R.P. 56/77, senza che agli atti ne risultino le ragioni.

La doglianza non è fondata.

Il Collegio evidenzia di poter prescindere dall’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune relativamente al presente motivo (nonché dei suoi sviluppi contenuti nelle memorie dei ricorrenti) in ragione degli esiti dello scrutinio nel merito dello stesso.

Questo Tribunale ha ordinato, con ordinanza n. 26/2011, incombenti istruttori in capo al Comune per chiarire proprio le ragioni del mancato assoggettamento della variante al PRG alla verifica di assoggettabilità a VAS lamentata dai ricorrenti.

L’amministrazione ha fornito i chiarimenti richiesti. Alla luce di quanto emerso dagli atti la doglianza non è fondata.

L’art. 17 bis della LRP n. 56/1977 reca la disciplina delle Varianti Semplificate, e al comma 8 prevede che “ le varianti di cui al presente articolo sono soggette alla verifica preventiva di assoggettabilità al processo di VAS. Nel caso in cui il PRG oggetto di variante sia stato sottoposto alla VAS, la verifica di assoggettabilità e l'eventuale VAS sono limitate agli aspetti che non sono stati oggetto di precedente valutazione ”.

Nella delibera n. 24/2020 citata con cui è stata adottata la impugnata si legge che: “ […] L’area oggetto di intervento è classificata dalla Variante generale al Piano Regolatore Generale Comunale (PRGC) vigente, approvata con D.G.R. del TE n. 23-4823 del 27.03.2017, pubblicata sul Bollettino Ufficiale n. 14 – Supplemento ordinario n. 1 del 06.04.2017 ed oggetto di presa d’atto con de-liberazione del Consiglio Comunale n. 5 del 26.04.2017, come area EA/sa - Zone Agricole: sottozona agricola di salvaguardia ambientale ai sensi dell’art. 40 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G.C. medesimo; La pista ciclabile è prevista entro il limite della fascia di rispetto stradale ai sensi degli artt. 49-51 delle Norme Tecniche di Attuazione del P.R.G.C. e risulta, quindi, conforme al Piano Regolatore Gene-rale Comunale vigente, ma è necessario apporre il vincolo preordinato all’esproprio sui terreni di pro-prietà privata da acquisire;- Sull'area oggetto dell'intervento si rende necessario apporre il vincolo preordinato all'esproprio, quale condizione essenziale e presupposta all'attivazione del relativo procedimento espropriativo, e si procederà quindi ai sensi del D.P.R. 327/2001 e sm come indicato nell’art. 19, comma 2 e seguenti, per trasformare la previsione di P.R.C.G. di tipo conformativo in vincolo espropriativo; […] Delibera […] DI ADOTTARE la variante urbanistica semplificata ai soli fini dell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ai sensi della procedura “semplificata”, di cui all’art. 17 bis, c. 6, ultimo capoverso, della L.R. 56/77, e ss.mm.ii., e degli artt. 9, 10, c. 2, e 19, commi 2 e 4, del D.P.R. 327/2001 e s.m.i .”

Nella Delibera n. 29/2020 di approvazione della Variante si legge che “ Con deliberazione consiliare n. 24 del 27.07.2020, esecutiva ai sensi di legge, è stato approvato il progetto di fattibilità tecnica ed economica per l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio dell’opera pubblica di “Messa in sicurezza di Via Stramiano mediante la realizzazione di una pista ciclabile (CUP F41B17000770006)”, registrato al protocollo generale dell’Ente n. 22676 in data 24.12.2019, composto dagli allegati e dal quadro economico di seguito riportati, con contestuale adozione della variante urbanistica semplificata ai soli fini dell’imposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ai sensi della procedura “semplificata” di cui all’art. 17 bis, comma 6, ultimo capoverso, della L.R. 56/77 e s.m. e degli articoli 9,10, comma 2, e 19, commi 2 e 4, del D.P.R. 327/2001 e smi

[…] La NE TE, con nota pervenuta il 27.08.2020 (prot. n. 14599), ha comunicato che il procedimento prescelto non prevede la partecipazione della NE, ne occorre attendere 90 giorni per l’approvazione delle specifiche varianti urbanistiche; la procedura è pertanto da intendersi totalmente di competenza dell’Amministrazione comunale, la quale, nel caso di specie, ottempera anche a quanto indicato all’art. 11 del D.P.R. 327/2001 ed adotta, tramite organo consiliare, la variante urbanistica, la pubblica sul proprio sito informatico e, a seguito delle osservazioni, dispone sulla sua efficacia ai sensi del comma 4 dell’art. 19 del D.P.R. 327/2001, nonché dell’art. 17 bis, comma 6, della Legge Regionale n. 56/1977 e s.m., sempre tramite propria deliberazione consiliare; la variante diventa, quindi, efficacie in seguito alla pubblicazione sul BUR del TE; a norma dell’articolo 15, commi 17-17 bis- 17ter, della L.R. 56/1977 e s.m. ;”

Nelle proprie difese il Comune ha dimostrato che il PRGC di cui si dispone la variante è stato assoggettato a VAS nel 2016 (cfr. doc n. 48-52 e 53-57 di parte resistente) e che il piano esaminato in sede di valutazione ambientale già prevedeva la realizzazione della pista ciclabile di cui si controverte.

L’amministrazione evidenzia che non vengono introdotti con il progetto e la variante approvata elementi aggiuntivi tali da far emergere la necessità di un nuovo assoggettamento a VAS (l’area di interesse ed il tracciato rimangono sostanzialmente gli stessi). I documenti che compongono la valutazione ambientale inoltre, in più punti evidenziano come la realizzazione di percorsi ciclabili costituisca per l’area comunale obiettivo e misura di compensazione e mitigazione, anche in considerazione che il P.R.G. prevede, in via generale (art 51 NTA), la realizzazione di piste ciclopedonali all’interno delle fasce di rispetto delle strade (nella quale ricade l’area oggetto di progettazione).

I ricorrenti sostengono che il progetto prevede la traslazione della pista da un lato all’altro del torrente Maira lungo il quale corre nel tratto di interesse. Tale traslazione, sebbene di pochi metri e lasciando il tracciato sempre nella fascia di rispetto stradale (cfr. doc. 62-64 di parte resistente), collocherebbe il manufatto all’interno di una zona di interesse PAI (Piano per l’Assetto Idrogeologico) regionale qualificata in Fascia C (anche in quanto collocate ad un livello inferiore rispetto alla via Stramiano).

I ricorrenti inoltre sollevano problemi di compatibilità dell’intervento con le misure di salvaguardia individuate dal PAN (Piano di Azione Nazionale, adottato con DM 22.01.2014) attuativo del D.Lgs. n. 150/2012 (Attuazione della direttiva 2009/128/CE che istituisce un quadro per l'azione comunitaria ai fini dell'utilizzo sostenibile dei pesticidi) che la VAS del 2017 non prenderebbe in considerazione.

Le argomentazioni dei ricorrenti non persuadono.

Il fatto che il PRGC vigente, sottoposto a VAS, preveda la realizzazione della pista ciclabile nel tratto che qui interessa anche se con una localizzazione leggermente diversa è sufficiente a ritenere rispettato quanto previsto dall’art. 17bis, comma 8, della LRP n. 56/1977 che esonera dalla verifica di assoggettabilità le varianti semplificate di Piani già assoggettati alla VAS.

Nel merito il Comune ha evidenziato nelle proprie memorie, riportando il contenuto di alcune NTA ed in particolare dell’art. 59 – rubricato Fasce Fluviali P.A.I.) - che il P.A.I. è stato espressamente preso in considerazione dal Comune e valutato ai fini dell’individuazione delle aree da destinare a ciclopiste (e, più in generale, nel procedimento di approvazione della Variante al P.R.G.C.), ed è anche stata esclusa la pericolosità idrogeologica dell’area interessata nonché dei pericoli alluvionali, in considerazione degli importanti interventi di messa in sicurezza degli argini del torrente Maira e della conseguente riduzione del rischio di esondazione.

Il Collegio, anche a prescindere da tali considerazioni di merito, ritiene che le questioni di compatibilità ambientale sollevate dai ricorrenti a sostegno della propria censura non attengono alla dimensione “strategica” della valutazione ambientale a livello di Piano ma a profili di maggior dettaglio progettuale e localizzativo. In altri termini le questioni attinenti alla localizzazione delle singole opere non costituiscono dimensione di analisi strategica propria di una VAS.

Ciò è reso palese dall’art. 6 comma 12 del D.Lgs. n. 152/2006 che, nella formulazione vigente all’epoca dei fatti, così recitava: “ Per le modifiche dei piani e dei programmi elaborati per la pianificazione territoriale, urbanistica o della destinazione dei suoli conseguenti all'approvazione dei piani di cui al comma 3-ter, nonché a provvedimenti di autorizzazione di opere singole che hanno per legge l'effetto di variante ai suddetti piani e programmi, ferma restando l'applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere ”.

Sul punto la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che “ la valutazione ambientale di piani e programmi (VAS), e la valutazione di progetti (VIA), hanno entrambe la finalità di assicurare che l'attività antropica sia compatibile con le condizioni per uno sviluppo sostenibile (art. 4 comma 3 codice ambiente). Più in particolare: a) la valutazione ambientale di piani e programmi ha la finalità di garantire un elevato livello di protezione dell'ambiente, contribuendo all'integrazione delle relative previsioni, con considerazioni specificatamente ambientali, che siano tali da guidare l’amministrazione nell’effettuazione nelle scelte discrezionali, tipiche, per l’appunto, dei piani e dei programmi, così consentendole di dare prioritaria considerazione gli interessi alla tutela dell'ambiente e del patrimonio culturale, come del resto deve essere alla luce del principio di sviluppo sostenibile (in proposito, art. 3 quater, comma 2). Ne discende che nel rapporto ambientale (ossia l’atto che contiene i risultati dell’esame condotto dall’autorità procedente) debbono essere individuati, descritti e valutati gli impatti significativi che l'attuazione del piano o del programma proposto, potrebbe avere sull'ambiente e sul patrimonio culturale, nonché le ragionevoli alternative che possono adottarsi in considerazione degli obiettivi e dell'ambito territoriale del piano o del programma stesso (art. 13 c. 4); b) la valutazione di singoli progetti avviene invece sulla base della progettazione preliminare ed ha l’obiettivo di verificare l’impatto sull’ambiente dell’opera progettata. Lo studio di impatto ambientale (ossia l’atto che contiene i risultati dell’esame condotto dal soggetto proponente) contiene una descrizione sommaria delle principali alternative prese in esame dal proponente, ivi compresa la cosiddetta opzione zero, con indicazione delle principali ragioni della scelta, sotto il profilo dell'impatto ambientale. Il provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale, se favorevole, sostituisce o coordina tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, nulla osta e assensi comunque denominati in materia ambientale, necessari per la realizzazione e l'esercizio dell'opera o dell'impianto.

6.3. Da questa prima ricognizione si ricava che la VAS concerne la pianificazione e la programmazione alle quali l’amministrazione è obbligata, ed è concomitante alla stessa così da favorire l’emersione e l’evidenziazione dell’interesse ambientale di modo che esso venga in via prioritaria considerato dall’amministrazione; la VIA concerne i singoli progetti ed è necessaria ai fini della verifica dell’entità dell’impatto ambientale dell’opera proposta, in guisa da stimolare soluzioni mitigative da valutare secondo il principio dello sviluppo sostenibile, sino all’opzione “zero”, qualora l’impatto non sia evitabile neanche con l’adozione di cautele.

L’interferenza fra i due strumenti valutativi è all’evidenza costituito dai progetti inseriti nei Piani operativi, poiché essi sono destinati ad essere valutati una prima volta nell’ambito del generale contesto pianificatorio, ed una seconda volta in fase preliminare alla realizzazione.

6.4. Il codice dell’ambiente, al fine di evitare duplicazioni, ridondanze o incoerenze ha cercato di coordinare le due valutazioni, ed in particolare ha previsto che: 1) quando il progetto sia conforme alla localizzazione prevista dal Piano già oggetto di VAS, “nella redazione dello studio di impatto ambientale….possono essere utilizzate le informazioni e le analisi contenute nel rapporto ambientale” così come, nella fase di valutazione dei progetti “debbono essere tenute in considerazione la documentazione e le conclusioni della VAS” (art. 10). Ciò significa che il progetto non dovrebbe, in linea di massima, essere inibito in ragione della sua già vagliata localizzazione. Ha altresì previsto in relazione al più delicato caso del progetto dell’opera che importi variante localizzativa al Piano, che “ferma restando l'applicazione della disciplina in materia di VIA, la valutazione ambientale strategica non è necessaria per la localizzazione delle singole opere” (art. 6 comma 12, introdotto dal D.Lgs. 29-6-2010 n. 128). In sostanza, in quest’ultimo caso, il legislatore ha ritenuto che quando la modifica al Piano, derivante dal progetto, sia di carattere esclusivamente localizzativo, la VIA è sufficiente a garantire il principio di sviluppo sostenibile, non essendo necessaria una preliminare fase strategica che evidenzi altre opzioni localizzative ” (Cons. Stato, 20/05/2015, sent. 2569).

Orbene nel caso di specie è pacifico che i progetti presentati dal Comune di RA ed oggetto delle delibere impugnate hanno attuato quanto previsto dal PRG. Nella versione definitiva si è resa necessaria una variante al piano regolatore solo perché, a seguito delle parziali variazioni progettuali al percorso ed alla localizzazione delle opere, peraltro generate anche in risposta ad istanze di uno dei ricorrenti (come sopra ricordato), si è reso necessario espropriare terreni di proprietà privata.

Inconferenti risultano infine richiami svolti dai ricorrenti ad un precedente di questa Sezione (TAR TE, 12/07/2021, sent. n. 724) che, nell’applicare l’art. 17bis, comma 8, della L.R.P. n. 56/1977, aveva riconosciuto, in sede di definizione della soccombenza virtuale, la necessità di procedere con la valutazione di assoggettabilità in caso di approvazione i varianti semplificate, trattandosi di fattispecie del tutto diversa da quella qui in esame e nella quale il medesimo Comune ne aveva ammesso la necessità.

Per le ragioni sopra esposte e condivise dalla giurisprudenza più consolidata tali variazioni, non attenendo alla dimensione strategica del Piano, rendono l’operato del Comune conforme al dettato dell’art. 17bis della LRP n. 56/1977, oltre che a quello dell’art. 19 del DPR n. 327/2001 richiamati negli atti impugnati.

Per tali ragioni il quarto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti non è fondato.

7. Con il quinto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione dell’art. 17bis, commi 2 e 6, della L.R.P. 56/77; della L. n. 241/1990 e degli artt. 1 e 97 Cost.; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento.

I ricorrenti sostengono che, trattandosi di variante semplificata adottata ai sensi dell’art. 17 bis della LRP n. 56/1977, si sarebbe dovuta tenere la conferenza di servizi di cui al comma 5 del medesimo articolo prevista per i progetti finanziati.

La doglianza non ha pregio.

I ricorrenti sostengono che al caso di specie risulterebbe applicabile l’art. 17bis, comma 5, della L.R.P. n. 56/1977 che così recita: “ Per i progetti relativi ad interventi finanziati con fondi europei, statali o regionali, erogati attraverso la programmazione regionale, nonché nei casi previsti dalla deliberazione legislativa approvata dal Consiglio regionale il 25 settembre 2018 (Misure per il riuso, la riqualificazione dell'edificato e la rigenerazione urbana) e per i procedimenti di rilocalizzazione previsti all'articolo 30-bis, le varianti urbanistiche eventualmente necessarie seguono la procedura di cui al comma 2, lettere a), b), c), d) e e); la variante è ratificata dal consiglio del comune o dei comuni interessati nella prima seduta utile, pena la decadenza; la variante è efficace in seguito alla pubblicazione sul bollettino ufficiale della NE ”.

L’amministrazione comunale evidenzia che sul piano sostanziale (come evidenziato nelle motivazioni dei provvedimenti impugnati, cfr. doc. n. 3 e 4 di parte resistente) la variante semplificata posta in essere ha l’unico scopo di apporre il vincolo espropriativo alle aree interessate dal progetto non recando altre modifiche al PRG vigente. Per tali ragioni l’amministrazione resistente sostiene nei propri atti di poter procedere alla applicazione dell’art. 17 bis comma 6, secondo periodo, che così recita: “ Per la variante urbanistica è, altresì, possibile applicare la procedura semplificata di cui all'articolo 19 del D.P.R. 327/2001; in tale caso con l'adozione della variante allo strumento urbanistico ai sensi dell'articolo 19, commi 2 e 3, del D.P.R. 327/2001, il comune provvede alla pubblicazione della stessa sul proprio sito informatico per quindici giorni consecutivi; entro i successivi quindici giorni è possibile presentare osservazioni; il comune dispone, quindi, sull'efficacia della variante ai sensi del comma 4 dell'articolo 19 del D.P.R. 327/2001, tenendo conto delle osservazioni pervenute; la variante è efficace in seguito alla pubblicazione sul bollettino ufficiale della NE ”.

Entrambe le disposizioni si presentano come norme speciali che derogano a disposizioni generali. In tali circostanze l’interprete è chiamato ad applicare quella disposizione che, al di là del dato letterale, più si conforma al singolo caso di specie ed a perseguire la ratio che il sistema normativo intende perseguire nel suo complesso.

È dimostrato agli atti che la NE TE (con nota il 27.08.2020, prot. n. 14599), nel qualificare la procedura di variante adottata dal Comune ha precisato che “ attraverso l’introduzione dell’art. 17 bis c. 6 - ultimo capoverso - all’interno della L.R. 56/77, in coerenza con l’art. 19 c. 4 del D.P.R. 327/01, è stata stabilita la delega comunale inerente le procedure di approvazione delle specifiche varianti agli strumenti urbanistici per le opere pubbliche non conformi agli stessi e relativi vincoli espropriativi […] il procedimento prescelto non prevede la partecipazione della NE, ne occorre attendere 90 giorni per l’approvazione delle specifiche varianti urbanistiche. La procedura è pertanto da intendersi totalmente di competenza dell’Amministrazione comunale, la quale, nel caso di specie, ottempera anche a quanto indicato all’art. 11 del D.P.R. 327/2001 ed adotta, tramite organo consiliare, la variante urbanistica, la pubblica sul proprio sito informatico e, a seguito delle osservazioni, dispone sulla sua efficacia ai sensi del comma 4 dell’art. 19 del D.P.R. 327/2001, nonché dell’art. 17 bis, comma 6, della Legge Regionale n. 56/1977 e s.m., sempre tramite propria deliberazione consiliare ”.

L’art. 19 del DPR 327/2001 (richiamato dal comma 6 dell’art. 17 bis), del resto, del disciplinare l’approvazione del progetto di opere non conformi alle previsioni urbanistiche prevede due procedure alternative: quella prevista dall’art. 10 del medesimo DPR oppure una procedura semplificata di approvazione da parte del solo consiglio comunale (ed un meccanismo di silenzio assenso per l’approvazione regionale).

Anche l’art. 10 del DPR 327/2001 così dispone: “ 1. Se la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità non è prevista dal piano urbanistico generale, il vincolo preordinato all'esproprio può essere disposto, ove espressamente se ne dia atto, su richiesta dell'interessato ai sensi dell'articolo 14, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241, ovvero su iniziativa dell'amministrazione competente all'approvazione del progetto, mediante una conferenza di servizi, un accordo di programma, una intesa ovvero un altro atto, anche di natura territoriale, che in base alla legislazione vigente comporti la variante al piano urbanistico. 2. Il vincolo può essere altresì disposto, dandosene espressamente atto, con il ricorso alla variante semplificata al piano urbanistico da realizzare, anche su richiesta dell'interessato, con le modalità e secondo le procedure di cui all'articolo 19, commi 2 e seguenti ”.

Orbene, dalla lettura sistematica delle norme citate e delle delibere impugnate emerge che il Comune, per l’adozione di una variante finalizzata alla sola apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, ha legittimamente optato per una procedura che, utilizzando la delega contenuta nella normativa regionale di cui al comma 6 dell’art. 17bis della LRP n. 56/1977, ed in conformità agli artt. 10 e 19 del DPR n. 327/2001, non prevede la convocazione della conferenza di servizi.

L’alternatività degli strumenti messi a disposizione dell’ordinamento è stata evidenziata dalla giurisprudenza che ha sottolineato che “ in base alla disciplina di settore (artt. 9, 10 e 19 D.P.R. n. 327/2001), la realizzazione di un'opera pubblica o di pubblica utilità deve essere prevista dal piano urbanistico comunale o da una sua variante (e, dunque, essere conforme ad essi), sottoponendosi in tal modo il bene interessato al vincolo preordinato all'esproprio. Quando, poi, l'opera da realizzare non risulti conforme alle previsioni urbanistiche, la variante al piano regolatore può essere disposta con le forme di cui all'art. 10 (conferenza di servizi, accordo di programma, intese) ovvero con l'approvazione del progetto (art. 19). Nel caso in cui, peraltro, l'approvazione del progetto risulti in variante allo strumento urbanistico, il procedimento non si conclude dinanzi al solo Comune, essendo comunque necessario l'intervento dell'ente competente all'approvazione del piano urbanistico comunale (se questi non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, si intende approvata la determinazione del Consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l'efficacia) ” (T.A.R. Campania Salerno Sez. I, 27/11/2006, n. 2177).

Tale opzione peraltro risulta coerente anche con la ratio stessa dell’istituto della conferenza di servizi che costituisce modulo organizzativo procedimentale rivolto a consentire l'emersione e la comparazione dei vari profili di interesse pubblico valutabili ai fini dell'adozione del provvedimento finale. Nel caso di specie, come confermato dalla stessa amministrazione regionale, la scelta dell’apposizione del vincolo espropriativo era di competenza esclusiva del Comune, in attuazione di una scelta pianificatoria già compiuta; di conseguenza l’opzione per la procedura semplificata non viola alcuna norma del procedimento di adozione e approvazione della variante urbanistica.

I ricorrenti censurano tale scelta limitandosi ad invocare il tenore letterale di cui al comma 5 dell’art. 17-bis che, in presenza di progetti relativi ad interventi finanziati con fondi europei, statali o regionali, richiama la procedura di cui al comma 2 del medesimo articolo (che prevede la convocazione di una conferenza di servizi).

Il comma 5 citato non distingue però tra le varie tipologie di variante semplificata ammesse dall’art. 17 bis; è ragionevole pertanto una interpretazione sistematica che riconduca, alle ipotesi di varianti più elementari e che non implichino modifiche di natura sostanziale, le disposizioni più appropriate.

In altri termini una lettura complessiva e sistematica della norma non può condurre ad interpretazioni che abbiano come risultato quello di aggravare il procedimento per ragioni squisitamente formali. Nel caso di specie la sola presenza di canali di finanziamento regionali non può essere presa come unica ragione per obbligare l’amministrazione comunale ad adottare moduli procedimentali più complessi per la valutazione degli interessi pubblici in gioco laddove non emerga da alcuna allegazione procedimentale o processuale la presenza di tali ulteriori interessi e la necessità di una loro (ulteriore) valutazione.

Per tali ragioni il motivo in scrutinio non è fondato.

8. Con il sesto motivo del secondo ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione D.Lgs. n. 152/2006; dell’art. 17bis della L.R.P. 56/77; della L. n. 241/1990 e degli artt. 1 e 97 Cost.; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento.

I ricorrenti sostengono che la DCC n. 18/2021 sarebbe illegittima anche in ragione della mancanza originaria dell’autorizzazione idrogeologica di cui ala LRP n. 45/1989. Solo in un secondo momento, infatti, il Responsabile del procedimento, ammettendo che la superficie di intervento è superiore a 5.000 mq (= 7874,62mq), si è attivato per ottenere la relativa autorizzazione commissionando ed ottenendo una la relazione geologico-geotecnica peraltro carente di restituzione cartografica.

Il motivo è improcedibile.

Gli stessi ricorrenti deducono nel ricorso che successivamente alla adozione della delibera impugnata l’amministrazione ha avviato le procedure di richiesta dell’autorizzazione agli organi competenti.

Agli atti risulta che la NE TE- Settore Opere Pubbliche, Difesa del Suolo Protezione Civile, Trasporti e Logistica - Settore Tecnico Regionale di Cuneo ha rilasciato specifica autorizzazione, ex LRP n. 45/1989 (pervenuta al Comune in data 01.09.2021, cfr. doc. n. 46 di parte resistente), relativa al progetto di cui si discute e contenente svariate prescrizioni. La stessa risulta essere stata richiesta dal Comune sulla base di apposita relazione e documentazione tecnica ritenuta idonea dalla NE dopo che, in corso di istruttoria, il responsabile del procedimento ha evidenziato che la superficie di intervento è superiore ai 5.000 mq).

Tale atto infra-procedimentale non risulta impugnato né direttamente né come atto presupposto ad altri provvedimenti.

Come evidenziato da parte resistente e non confutato dai ricorrenti, il fatto della semplice mancanza di un atto infra procedimentale che sopraggiunge dopo l’approvazione del progetto definitivo non è in grado di per sé di invalidare il provvedimento, acquisendo al più valenza sanante al fine della prosecuzione della procedura espropriativa.

Parte resistente, inoltre, evidenzia, non contraddetta sul punto, che né dal dettato normativo regionale né da quello nazionale (LRP n. 45/1989 e s.m.i., delibere reginali attuative e DPR n. 207/2010) è dato desumere che l’autorizzazione in parola sia necessaria ai fini dell’approvazione del progetto definitivo (recato nella delibera impugnata) potendo intervenire anche in un momento successivo.

Essendo pertanto sopraggiunta la autorizzazione di cui i ricorrenti lamentano la mancanza il motivo di ricorso è improcedibile.

9. Con l’unico motivo del terzo ricorso per motivi aggiunti si lamenta violazione e/o falsa applicazione del bando “percorsi ciclabili sicuri”, della convenzione stipulata il 9.4.2019, dell’art. 22bis del DPR n. 327/2001; eccesso di potere per carenza assoluta dell’attività istruttoria; difetto di motivazione; ingiustizia manifesta, sviamento

I ricorrenti lamentano l’illegittimità del decreto di occupazione di urgenza n. 1 del 12.11.2021 il quale non recherebbe alcuna motivazione specifica in ordine alle ragioni di urgenza, come previsto dall’art. 22 bis del D.P.R. n. 327/2001, limitandosi ad un generico richiamo alle esigenze già esplicitate nelle pregresse delibere ed all’assenza di controindicazioni alla occupazione di urgenza.

Il motivo non è fondato.

Sul punto basti richiamare consolidato orientamento giurisprudenziale secondo il quale “ l'occupazione d'urgenza ben può essere motivata tramite il richiamo espresso alla dichiarazione di pubblica utilità, costituendo questa l'unico presupposto per rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste, con la precisazione che l'occupazione d'urgenza preordinata all'espropriazione ha il suo presupposto nella necessità per l'Amministrazione di disporre dell'immobile per eseguirvi lavori relativi ad opere pubbliche dichiarate urgenti ed indifferibili, consentendole di conseguire l'immediato possesso dell'area e di superare, in questo modo, i tempi necessari per conseguirne la disponibilità all'esito del procedimento espropriativo. Pertanto, affinché sia possibile l'occupazione anticipata è sufficiente che in concreto vi siano oggettive esigenze di celerità connesse alla natura delle opere” (T.A.R. Campania Napoli Sez. V, 06/04/2018, n. 2250).

In tema di espropriazione per pubblica utilità, anche in seguito all'entrata in vigore dell'art. 22-bis, D.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, l'ordinanza di occupazione d'urgenza riguarda una fase puramente attuativa di quella riguardante la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori. Di conseguenza, è sufficiente la motivazione dell'ordinanza di occupazione, che si limiti a richiamare espressamente tale dichiarazione, costituente l'unico presupposto della stessa, e che consenta di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste nella dichiarazione di pubblica utilità ” (Cons. Stato Sez. IV, 12/03/2021, n. 2127, conforme T.A.R. Campania Napoli Sez. V, 17/07/2020, n. 3184). “ L'ordinanza di occupazione d'urgenza è adeguatamente motivata laddove richiami espressamente la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza dei lavori, atteso che quest'ultima costituisce il presupposto della prima e consente di rilevare l'urgenza della realizzazione delle opere previste ” (T.A.R. Sicilia Catania Sez. II, 18/03/2019, n. 569, conforme T.A.R. Umbria Perugia Sez. I, 29/08/2018, n. 486).

Nel decreto impugnato è richiamata la DCC n. 18/2021 con cui l’amministrazione ha dichiarato la pubblica utilità dell’opera e sono altresì argomentate le ragioni di miglioramento della viabilità che l’hanno resa necessaria. Vi sono altresì esplicitate le ragioni connesse alle scadenze previste nella più volte citata convenzione stipulata con la NE per il finanziamento dell’opera (cfr. doc. all. n. 2 ai motivi aggiunti depositati il 16.12.2021).

Ricorrono nel caso concreto tutti i presupposti per considerare, anche alla luce della citata giurisprudenza, il decreto impugnato sufficientemente motivato. Per tali ragioni il motivo in scrutinio è infondato.

10. Conclusivamente il ricorso originario ed il primo ricorso per motivi aggiunti sono pertanto inammissibili; il secondo ricorso per motivi aggiunti è complessivamente infondato e pertanto deve essere respinto; il terzo ricorso per motivi aggiunti è infondato e pertanto deve essere respinto.

11. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il TE (Sezione Seconda), definitivamente pronunciandosi sui ricorsi, come in epigrafe proposti, dichiara inammissibile il ricorso originario e ed il primo ricorso per motivi aggiunti; respinge il secondo ed il terzo ricorso per motivi aggiunti.

Condanna i ricorrenti in solido al pagamento delle spese di lite che liquida in euro 4.000,00 (quattromila/00), oltre oneri di legge, in favore del Comune di RA ed in euro 2.000,00 (duemila/00) oltre oneri di legge in favore della NE TE.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2022 con l'intervento dei magistrati:

Gianluca Bellucci, Presidente

Marcello Faviere, Referendario, Estensore

Martina Arrivi, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marcello Faviere	Gianluca Bellucci

IL SEGRETARIO