Pubblicato il 06/02/2017

N. 01894/2017 REG.PROV.COLL.

N. 02957/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2957 del 2013, proposto da:
DA De AN, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianmarco Poli, Marco Valerio Longo, con i quali elettivamente domiciliano presso lo studio PFP in Roma, via Cola di Rienzo, n.285;

contro

Roma Capitale, rappresentata e difesa dall'avv. Sergio Siracusa, con il quale elettivamente domicilia presso gli uffici dell’Avvocatura capitolina in Roma, via del Tempio di Giove, n.21;

per l'annullamento

- della sconosciuta determinazione dirigenziale 4 luglio 2012, n. 1378, con cui il Dirigente della UOT del Municipio VIII di Roma Capitale ha disposto la reiezione di n. 5 D.I.A. edilizie presentate tra il 2005 ed il 2007 per lavori di ristrutturazione e adeguamento funzionale di fabbricati adibiti a civile abitazione, siti in Roma, via di CO, n. 195, e degli atti presupposti, connessi e consequenziali, tra cui la nota della P.G. del Gruppo VIII dei Vigili Urbani, n. 78854 del 21 giugno 2012, avente a oggetto la richiesta di accertamenti tecnici per le D.I.A. edilizie relative al complesso residenziale di cui sopra;

- della determinazione dirigenziale 5 dicembre 2012, n. 2537, con cui il Dirigente della UOT del Municipio VIII di Roma Capitale ha ordinato al ricorrente la demolizione delle opere edilizie realizzate nell’immobile di proprietà sito in Roma, via di CO, n. 195, nonché dello sconosciuto verbale di accertamento tecnico n. 114910 del 19 settembre 2012, ivi menzionato.

Visto il ricorso;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Roma Capitale;

Viste le memorie difensive;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del 22 novembre 2016 il cons. Anna Bottiglieri e uditi per le parti i difensori come da relativo verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con l’odierno ricorso il ricorso DA De AN ha esposto:

- di essere proprietario di una unità immobiliare adibita a uso abitativo, facente parte del complesso edilizio sito in Roma, via di CO, n. 195, composto da sei fabbricati denominati "A", "B","C", "D", "E", "F", e del connesso posto-auto scoperto, per averlo acquistato nel 2008 dalla società DBS a r.l.. Si tratta, in particolare, dell’appartamento identificato con l’interno 10 dell’edificio D;

- che all’interno del titolo di acquisto è specificato che gli appartamenti del complesso, originariamente abusivi, erano stati, prima, condonati all’esito di istanze presentate dalla società dante causa ai sensi delle leggi 47/75 e 326/2003, allegate all’atto di compravendita unitamente alle prove del pagamento delle relative oblazioni, poi, ristrutturati e messi in sicurezza in forza di DIA (nn. 42940/2005, 76846/2005, 21372-3/2006, 42323/2006, 42758/2007, 42763/2007) presentate dalla stessa società, in rapporto alle quali, si è ulteriormente chiarito nello stesso atto, i lavori erano stati avviati solo dopo la scadenza del termine di 30 giorni e ultimati nel luglio 2007, come da comunicazioni di fine lavori presentate all’Amministrazione comunale nel luglio 2007;

- di aver appreso da una comunicazione notificata dall’Amministrazione comunale nell’ottobre 212 dell’avvio di un procedimento amministrativo repressivo-sanzionatorio, ai sensi della l.r. Lazio n. 15/2008, finalizzato alla demolizione del fabbricato di sua proprietà;

- che la relazione tecnica allegata a detta comunicazione ha chiarito le ragioni del procedimento, richiamando la determinazione n. 1378 del 4 luglio 2012 - atto mai precedentemente notificato all’interessato - che ha rigettato tutte le DIA presentate in relazione agli immobili per cui è causa, a motivo della rilevata sussistenza di numerose irregolarità procedurali, con conseguente abusività dei manufatti, per l’effetto considerati privi di titolo edilizio.

Tanto premesso, il ricorrente ha impugnato la predetta sconosciuta determinazione dirigenziale 4 luglio 2012, n. 1378, nonché il successivo ordine demolitorio di cui in epigrafe.

A sostegno dell’azione il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi di ricorso.

1) Nullità – Inesistenza – Carenza di elemento essenziale ex art. 21- septies – Carenza di potere in concreto – Violazione di un termine perentorio - Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 23, comma 6, del D.P.R. 380/2001 – Violazione dell’art. 19, commi 3 e 4, l. 241/90.

La determinazione dirigenziale n. 1378/2012 sarebbe illegittima, laddove espressiva di esercizio del potere di controllo di cui all’art. 23, commi 1 e 6, del D.P.R. 380/2001.

In particolare, il provvedimento, intervenuto quando erano decorsi 5 anni dalla comunicazione della fine dei lavori previsti dalle DIA in parola e 7 anni dalla loro presentazione, sarebbe nullo o inesistente per mancata notifica all’interessato entro il termine di trenta giorni di cui al comma 1 dello stesso art. 23, da ritenersi perentorio alla luce del novellato art. 19, commi 4 e 6- bis , della l. 241/90.

2) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 21- nonies della l. 241/90 – Violazione dell’art. 19, comma 3, della l. 241/90 – Violazione dell’art. 3 della l. 241/90 – Violazione dell’art. 23 del D.P.R. 380/2001 – Eccesso di potere per errore di fatto, difetto di istruttoria, insufficiente motivazione.

La stessa determinazione n. 1378/2012, che si limiterebbe a indicare del tutto genericamente la presenza di “numerose irregolarità procedurali “emerse dalle risultanze di accertamenti effettuati presso l’Ufficio condono edilizio comunale e l’Agenzia del territorio, sarebbe illegittima anche ove potesse essere ascritta nel novero degli atti di autotutela decisoria, non ricorrendo nella fattispecie i presupposti e il rispetto delle condizioni di cui agli artt. 21- quinquies e 21- nonies della l. 241/90.

Difetterebbe, in particolare, ogni valutazione afferente: il pregiudizio di un interesse pubblico qualificato, dotato dei caratteri di concretezza e attualità; la valutazione comparativa tra tale interesse e l’affidamento di cui sono portatori i destinatari, rafforzato dalle esigenze abitative dei medesimi; il consistente lasso di tempo decorso dalla conclusione dell’attività edilizia; la valutazione inerente l’adottabilità dell’atto, condotta secondo lo schema comparativo proprio dell’autotutela.

3) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 7 della l. 241/90 – Eccesso di potere per carente motivazione e violazione del principio del giusto procedimento.

La determinazione n. 1378/2012 sarebbe illegittima anche perché adottata in carenza della comunicazione all’interessato dell’avvio del procedimento, obbligatoria anche laddove si versi in tema di procedimenti di riesame di DIA edilizie, ravvisandosi anche in tal caso la necessità di tutelare le prerogative partecipative degli interessati.

Non si ravviserebbero, di contro, le ragioni di urgenza che legittimano la predetta omissione.

4) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 31, comma 36, d.l. 269/2003 convertito dalla l. 326/2003 – Violazione dell’art. 38 della l. 47/85 – Eccesso di potere – Esercizio di potere inoperante – Violazione dei principi di lealtà, coerenza, efficienza ed economicità.

L’ordine demolitorio sarebbe viziato, non risultando ancora definita con un provvedimento espresso alla data della sua adozione l’istanza di condono presentata dall’originaria proprietaria degli immobili.

5) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 31 del D.P.R. 380/2001 – Violazione dell’art. 15 della l.r. Lazio 15/2008.

L’ordine demolitorio, privo di motivazione, non risulterebbe applicabile al caso di specie, trattandosi di ristrutturazione conservativa di un fabbricato preesistente (in regola con le procedure di condono), realizzate mediante DIA presentate tra il 2005 e il 2007, e oggetto di rimozione solo nel 2012, cui sarebbe applicabile, al più, la sanzione di carattere pecuniario di cui agli artt. 16 e 18 della l.r. 15/2008, anche tenuto conto delle esigenze abitative e di ordine pubblico sussistenti.

Alla stessa conclusione si perverrebbe considerando che si tratterebbe di abusi “sopravvenuti” in conseguenza della rimozione delle DIA che a suo tempo avrebbero legittimato i lavori, con conseguente applicazione dell’art. 20 della stessa l.r. 15/2008.

6) Annullabilità – Violazione di legge – Violazione dell’art. 3 della l. 241790 – Eccesso di potere – Omessa, insufficiente, lacunosa motivazione.

L’ordine demolitorio risulterebbe insanabilmente carente nella parte motiva quanto all’indicazione dei presupposti legittimanti l’adozione della misura, per i quali si limita al laconico riferimento al sottostante accertamento tecnico.

Quanto ai presupposti di fatto, anche volendo tener conto della natura vincolata del provvedimento, il particolare atteggiarsi del caso di specie, e, segnatamente, la circostanza che il soggetto cui è stato rivolto l’ordine demolitorio non è identificabile con l’autore dell’abuso, e ha acquistato l’immobile fidando sulla sua regolarità edilizia, comporterebbe la necessità di una puntuale esternazione dell’interesse pubblico al ripristino dello stato di fatto antecedente all’abuso.

Quanto ai presupposti di diritto, non basterebbe il richiamo all’art. 15 della l.r. 15/2008, che disciplina la fattispecie di costruzioni erette in assenza di idoneo titolo edilizio, mentre nella specie, l’immobile de quo , originariamente abusivo, sarebbe stato condonato e poi ristrutturato in forza di varie DIA, e la contestata abusività sarebbe “sopravvenuta” a causa dell’intervenuto annullamento in autotutela di queste ultime.

Le predette carenze non potrebbero ritenersi sanate dal ricorso alla motivazione per ON , non avendo le gravate determinazioni neanche richiamato la determinazione di autotutela.

7) Illegittimità per invalidità derivata.

Infine, l’ordine demolitorio sarebbe inficiato dalle stesse illegittimità già denunziate a carico delle determina n. 1378 del 2012.

Esaurita l’illustrazione delle illegittimità rilevate a carico degli atti gravati, parte ricorrente ne ha domandato l’annullamento.

Costituitasi in giudizio, Roma Capitale ha chiarito che la vicenda per cui è causa riguarda l’intero complesso immobiliare di cui trattasi, composto da 55 unità abitative, originariamente costituito da ruderi, in relazione al quale, in realtà, non sarebbe mai stato richiesto il permesso di costruire, essendosi limitata la menzionata società DBS a presentare, di volta in volta, varie DIA ai sensi degli artt. 22 e 23 del DPR 380/2001 per lavori di ristrutturazione e adeguamento funzionale, cui ha allegato istanze di condono inerenti fabbricati preesistenti nella località in parola, equivocamente riferite alle unità immobiliari per le quali era richiesta di ristrutturazione, anziché alle opere effettivamente condonate.

In altre parole, l’Amministrazione comunale ha rappresentato che le istanze di condono a suo tempo presentate riguardano altri abusi, e che le DIA presentate per le unità immobiliari in argomento non sono titoli idonei a sanare il tipo di trasformazione edilizia realizzata e accertata, che attiene a interventi di nuova costruzione, necessitanti del permesso di costruire.

L’Amministrazione ha anche evidenziato come sia stata depositata in giudizio copia della relazione di verificazione disposta nei giudizi concernenti i manufatti realizzati nel complesso immobiliare di via di CO (nell’ambito di alcuni dei numerosi ricorsi pendenti innanzi a questo Tribunale, aventi a oggetto provvedimenti repressivi comunali relativi agli edifici di via CO, tra cui quello in esame, è infatti stata disposta una prima verificazione), che ha acclarato le irregolarità procedurali delle istanze di condono di cui trattasi, emergenti, del resto, anche dalle aerofotogrammetrie SARA NISTRI del 25 agosto 1980.

Roma Capitale ha inoltre chiarito che il presupposto degli ordini demolitori, alla luce del preambolo dei provvedimenti, riposa non già nell’intervenuto annullamento delle DIA di cui sopra, bensì, a monte, nella accertata radicale e insanabile carenza del titolo abilitativo degli immobili (permesso di costruire).

L’Amministrazione, richiamando consolidati principi giurisprudenziali in tema di repressione degli abusi edilizi, in relazione alla individuazione della congrua motivazione del provvedimento repressivo, dell’inconfigurabilità nella materia di valutazioni discrezionali e della buona fede, ha indi concluso per la reiezione del ricorso.

Con ordinanza 4 agosto 2015, n. 10623 la Sezione ha disposto una nuova verificazione, da affidare allo stesso Organo che aveva effettuato la prima verificazione, ovvero il Dipartimento territorio e urbanistica della Regione Lazio, che, previa eventuale nuova ispezione dei luoghi, in contraddittorio tra le parti, e acquisiti tutti i documenti utili: “a) descriverà gli abusi contestati, allegando fotografie; b) valuterà se l’immobile, per ubicazione, sagoma, volume, superficie, può ritenersi il medesimo su cui sarebbe intervenuto o penderebbe condono edilizio; c) preciserà se, invece, tale condono abbia a oggetto altro immobile, ovvero il medesimo immobile, ma modificato secondo i parametri sopra indicati; d) in particolare, dirà quali modifiche abbia subito l’immobile, nello stato attuale, rispetto a quello oggetto del presunto condono, con particolare riguardo alla identità, o no, di mura perimetrali, strutture orizzontali, copertura (C.S. , sez. V, n. 475 del 2004; Tar Piemonte, n. 410 del 2013); e), infine, dirà quale sia l’oggetto delle DIA relative agli immobili per cui è causa, e preciserà se esse concernano proprio le eventuali modifiche apportate all’immobile, se condonato, ovvero no”.

La relazione di verificazione è stata depositata il 19 luglio 2016.

Le parti hanno affidato a memorie lo sviluppo delle proprie argomentazioni difensive.

La controversia è stata trattenuta in decisione all’udienza pubblica del 22 novembre 2016.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve osservarsi che l’odierno gravame, al pari di altri chiamati e discussi alla stessa udienza pubblica, si inserisce in un’unica vicenda afferente al complesso immobiliare sito nell’VIII Municipio di Roma, in via di CO 193 - 195.

Il complesso immobiliare è composto da 6 fabbricati, convenzionalmente individuati con le lettere distintive dalla "A" alla "F", ciascuno di essi costituito, a sua volta, da un numero variabile di unità immobiliari residenziali (per un totale di 55 appartamenti), ciascuna avente autonomo accesso da spazi comuni.

2. Ciò posto, schematizzando al massimo, per evidenti esigenze di sintesi e di chiarezza, è possibile affermare che lo snodo dell’intero gravame è che il ricorrente, in qualità di proprietario non responsabile di alcun abuso, e sostanzialmente ignaro che la proprietà acquistata non fosse regolare dal punto di vista edilizio, ha dapprima appreso del tutto fortuitamente (ossia mediante comunicazione di avvio del procedimento avente a oggetto presunte irregolarità edilizie) dell’esistenza di un provvedimento comunale negativo in ordine a risalenti DIA presentate dalla società sua dante causa e, successivamente, si è visto notificare l’ordine di demolizione dell’appartamento di cui è proprietario.

Tanto chiarito, è necessario inquadrare la situazione di fatto e di diritto in cui versano gli immobili per cui è causa.

3. Nella relazione di verificazione depositata il 19 luglio 2016 i suddetti fabbricati sono descritti come segue.

EDIFICIO “A”

Il fabbricato si compone di n. 2 unità immobiliari (subalterni nn. 505 e 506) a destinazione residenziale ciascuna dotata di corte esclusiva con ingresso da spazi aperti condominiali.

L'edificio è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 47/85 (prot. 24899/86), e ulteriori domande presentate ai sensi della legge 326/2003 (prot. 578581/04, 571787/04), nonché dalla DIA presentata ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 76846 del 1 dicembre 2005 a integrazione di una precedente DIA (prot. 42940 del 28 giugno 2005), che ha riguardato però gli edifici individuati con le lettere "E" ed "F".

EDIFICIO “B”

Il fabbricato si compone di n. 2 unità immobiliari (subalterni nn. 558 e 559) a destinazione residenziale, ciascuna dotata di corte esclusiva con ingresso da spazi aperti condominiali.

L'edificio è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 47/85 (prot. 24899/86), e ulteriori domande presentate ai sensi della legge 326/2003 (prot. 575835/04, 574645/04), nonché dalla DIA presentata ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 76846 del 1 dicembre 2005 a integrazione di una precedente DIA (prot. 42940 del 28 giugno 2005), che ha riguardato però gli edifici individuati con le lettere "E" ed "F".

EDIFICIO “C”

Il fabbricato si compone di n. 8 unità immobiliari (subalterni nn. 540, 541, 542, 543, 544, 545, 546, e 547) a destinazione residenziale, ciascuna dotata di accesso autonomo da spazi condominiali.

L'edificio è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 326/2003 (prot. 574493/04, 563995/04, 573459/04, 565972/04, 574226/04, 573430/04, 572779/04, 574160/04) nonché dalla DIA presentata ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 76846 del 1 dicembre 2005 a integrazione della precedente DIA prot. 42940 del 28 giugno 2005 relativa agli edifici individuati con le lettere "E" ed "F".

EDIFICIO “D”

Il fabbricato si compone di n. 10 unità immobiliari (subalterni nn. 548, 549, 550, 551, 552, 553, 554, 555, 556 e 557) a destinazione residenziale ciascuna dotata di accesso autonomo da spazi condominiali.

L'edificio è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 326/2003 (prot. 575849/04, 573677/04, 575771/04, 573862/04, 573205/04, 571955/04, 571967/04, 574519/04, 574580/04, 575597/04) nonché dalla DIA presentata ai sensi degli artt. 22 e 23 del DPR 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 76846 del 1 dicembre 2005 a integrazione della precedente DIA prot. 42940 del 28 giugno 2005 relativa agli edifici individuati con le lettere "E" ed "F".

EDIFICIO “E”

Il fabbricato si compone di n. 21 unità immobiliari (subalterni nn. 507, 508, 509, 510, 511, 512, 513, 514, 515, 516, 517, 518, 519, 520, 521, 522, 523, 524, 525, 526, 527) a destinazione residenziale, ciascuna dotata di accesso autonomo da spazi condominiali.

L'edificio è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 47/85 (prot. 24899/86), ulteriori domande presentate ai sensi della legge 724/94 (prot. 84324/95) e ulteriori ai sensi della legge 326/2003 (prot. 572457/04, 573310/04, 573181/04, 573003/04, 573317/04), nonché dalla DIA presentata ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 42940 del 28 giugno 2005.

EDIFICIO “F”

Il fabbricato si compone di n. 12 unità immobiliari (subalterni nn. 528, 529, 530, 531, 532, 533, 534, 535, 536, 537, 538 e 539) a destinazione residenziale, ciascuna dotata di accesso autonomo da spazi condominiali.

L'edificio è interessato da domande di concessione edilizia in sanatoria presentate ai sensi della legge 47/85 (prot. 24899/86), ulteriori domande presentate ai sensi della legge 724/94 (prot. 84324/95) e ai sensi della legge 326/2003 (prot. 572463/04, 576936/04, 572629/04, 572554/04, 572916/04, 577097/04, 576914/04, 572533/04), nonché dalla DIA presentata ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. 380/2001 di cui al prot. Municipale n. 42940 del 28 giugno 2005.

4. Dalla relazione di verificazione è possibile apprendere il contenuto delle domande di concessione edilizia in sanatoria, complessivamente presentate in occasione delle tre leggi di condono (L. 47/85, L. 724/94 e L. 326/2003), che hanno interessato il compendio immobiliare, il quale risulta nell’attuale configurazione a seguito degli ulteriori interventi eseguiti in forza delle DIA rigettate con provvedimento della UOT municipale di cui alla determina n. 1378 del 4 luglio 2012 (gravata con il primo dei ricorsi in trattazione).

Malgrado la non esaustività della documentazione rinvenuta il verificatore ha ricostruito quanto segue.

4.1. La domanda di concessione edilizia in sanatoria prot. 13302/8712 ai sensi della legge 47/85, (presentata presso la Circ.ne V in data 7 agosto 1986 prot. 24899 poi acquisita dalla Rip.ne XV del Comune di Roma al prot. 13302 del 26 gennaio 1987), che ha interessato anche gli edifici “A” e “F”, è costituita da 6 moduli (indicati in fase di istruttoria comunale con il suffisso sott. 1 fino al sott. 6), dei quali 4 mod. 47/85 — B (per cambi di destinazione d'uso), 1 mod. 47/85-A (per nuova costruzione) ed 1 mod. 47/85-C (per opere non valutabili in termini di superficie o volume), più un mod. 47/85-R avente carattere riepilogativo.

Sott. 1 (mod. 47/85-A) - Riguarda in sintesi abusi in tipologia 3 (opere realizzate senza licenza edilizia o concessione o in difformità da questa, ma conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici al momento dell'inizio dei lavori), per una superficie utile (SU) di mq. 151.34 ed una superficie non residenziale (SNR) di mq 10.42: si tratta di superfici ricomprese nella part. 128, in un edificio non raggiunto dai provvedimenti repressivi municipali, in quanto esterno al compendio immobiliare in esame.

Sott. 2 (mod. 47185-B) — Riguarda la domanda di sanatoria in tipologia 4 (opere realizzate in difformità dalla licenza edilizia o concessione che non comportino aumenti della superficie utile o del volume assentito — opere che hanno determinato mutamento della destinazione d'uso), per 4 unità immobiliari residenziali costituenti il fabbricato distinto in catasto con la particella 2 (edificio “E”), con una SU complessiva pari a mq 417.72.

Sott. 3 (mod. 47185-B) - Riguarda in sintesi abusi in tipologia 4 (opere realizzate senza licenza edilizia o concessione o in difformità da questa, ma conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici al momento dell'inizio dei lavori), per una superficie utile (SU) di mq. 102.52 riguardante il fabbricato individuato in catasto con la part. 128, quindi estraneo al giudizio in quanto mai raggiunto dai provvedimenti repressivi municipali.

Sott. 4 (mod. 47185-B) - Riguarda abusi in tipologia 4 (opere realizzate senza licenza edilizia o concessione o in difformità da questa, ma conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici al momento dell'inizio dei lavori), per una superficie utile (su) di mq. 176.68 riguardante il fabbricato individuato con le part. 180 (parte dell’edificio “C”) e 130, (anche quest’ultima esterna al complesso immobiliare e non raggiunta da provvedimenti repressivi di cui si discute).

Sott. 5 (mod. 47/85-B) - Riguarda abusi in tipologia 4 (opere realizzate senza licenza edilizia o concessione o in difformità da questa, ma conformi alle norme urbanistiche ed alle prescrizioni degli strumenti urbanistici al momento dell'inizio dei lavori), per una superficie utile (su) di mq. 121.02 riguardante 3 u.i. residenziali incluse nel fabbricato individuato con la part. 126 (edificio “F”).

Sott. 6 (mod. 47/85-B) — Ha riguardato abusi in tipologia 7 (opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume e varianti di cui all'art. 15 della L. 47/85), relativi ad un fabbricato cui è attribuita la part. 129, non rintracciabile nella planimetria catastale.

Il solo edificio distinto nella planimetria catastale con la particella 128, estraneo al presente giudizio in quanto non interessato dai provvedimenti municipali, risulta assistito da due concessioni edilizie in sanatoria (n. 237553/2000 e n. 237555/2000) in data 18 luglio 2000 (stralciate dall'unica domanda di cui al prot. 13302 del 26 gennaio 1987), con le quali sono state sanate rispettivamente una SU residenziale di mq. 151.34 unitamente ad una SNR di mq 17.34 (sott. 1) ed una ulteriore SU 102.52 (sott. 3).

4.2. La domanda di concessione edilizia in sanatoria prot. 84321 del 1 giugno 1995 ai sensi della legge 724/94, riguarda il fabbricato distinto in catasto al foglio di mappa n. 999 con la ex particella 2, corrispondente all'edificio “E”.

La domanda ha riguardato il frazionamento da 4 unità immobiliari preesistenti, aventi destinazione residenziale, a 6 unità per una superficie utile complessiva pari a mq 417.72, quest'ultima esattamente corrispondente a quella già indicata nella precedente domanda di sanatoria presentata nel 1986 ai sensi della legge 47/85 (prot. 13302/87 - sott. 2) anche con riferimento al numero delle u.i. in essa indicato.

All'istanza non sono allegate fotografie ed elaborati grafici che possano chiarire con precisione la configurazione planivolumetrica dell'edificio preesistente, né tantomeno quello risultante dalle opere oggetto di domanda di sanatoria, dichiarate ultimate nel 1993.

4.3. La domanda di concessione edilizia in sanatoria prot. 84312 del 1 giugno 1995 ai sensi della legge 724/94, riguarda il fabbricato distinto in catasto al foglio di mappa n. 999 con la ex particella 126, corrispondente nell'attuale configurazione planivolumetrica all'edificio “F”.

L'istanza ha riguardato opere non comportanti aumento di superficie o volume, trattandosi di frazionamento da 3 u.i. preesistenti (aventi destinazione residenziale) a 5 u.i., per una superficie utile complessiva pari a mq 510, quest'ultima tuttavia diversa da quella già indicata nella precedente domanda presentata ai sensi della legge 47/85 (sott. 5) pari invece a mq. 121,02; trova viceversa conferma il numero originario delle u.i. dichiarate pari a 3, e corrispondenti a quelle cui fa riferimento la successiva domanda di sanatoria del 1995.

All'istanza non sono allegate fotografie ed elaborati grafici che possano chiarire con precisione la configurazione planivolumetrica dell'edificio preesistente ovvero ad esito delle opere oggetto di domanda di sanatoria, dichiarate ultimate nel 1993.

4.4. La domanda di concessione edilizia in sanatoria prot. 84315 del 1 giugno 1995 ai sensi della legge 724/94, riguarda il fabbricato distinto in catasto al foglio di mappa n. 999 con la ex particella 126, corrispondente nell'attuale configurazione all'edificio “F”.

La domanda ha riguardato opere non comportanti aumento di superficie o volume, trattandosi del cambio di destinazione d'uso (in residenziale) della porzione di fabbricato non compresa nella precedente domanda di sanatoria prot. 13302/87. Il dichiarante precisa che l'intero fabbricato (piano terra, primo e secondo sottotetto) è a uso residenziale.

La domanda presentata non indica una superfice utile di riferimento ma dichiara l’ultimazione delle opere al 1993.

All'istanza non sono allegate fotografie ed elaborati grafici che possano chiarire con precisione la configurazione planivolumetrica dell'edificio preesistente ovvero di quello ad esito delle opere oggetto della domanda di sanatoria.

4.5. La domanda di concessione edilizia in sanatoria prot. 84324 del 1 giugno 1995 ai sensi della legge 724/94, riguarda il fabbricato distinto in catasto al foglio di mappa n. 999 con la ex particella 126, corrispondente nell'attuale configurazione all'edificio “F”.

La domanda ha riguardato opere comportanti la trasformazione di una tettoia in superficie residenziale annessa ad una abitazione, per una superficie complessiva pari a mq. 45.

All'istanza non sono allegate fotografie ed elaborati grafici che possano chiarire con precisione la configurazione planivolumetrica dell'edificio preesistente ovvero ad esito delle opere oggetto di domanda di sanatoria, dichiarate ultimate nel 1993.

4.6. Le domande di concessione edilizia in sanatoria prot. 578581/04 e 571787/04 ai sensi della legge 326/2003, riguardano le due speculari unità immobiliari cui è costituito il fabbricato “A”, aventi ciascuna una superficie utile dichiarata pari a mq. 143.

Le domande hanno a oggetto opere comportanti il frazionamento ed il cambio di destinazione d'uso di superfici non residenziali (strumentale ai fini agricoli) a uso residenziale, non ancora ultimate alla data del 31 marzo 2003.

Le domande, all'atto della presentazione, sono accompagnate da una sola ripresa fotografica e da una dichiarazione relativa alla descrizione dell'illecito edilizio e dello stato dei lavori.

A seguito della richiesta dell'ufficio condono edilizio comunale, il 20 luglio 2009 sono state presentate, a integrazione, copia delle planimetrie catastali attestanti l'attribuzione definitiva dei subalterni 506 e 505 della particella 697. La dichiarazione indica l'assenza di vincoli di tutela.

Con nota prot. 28838 del 16 aprile 2007 è stata presentata, a integrazione della domanda, una relazione di consulenza tecnica (riguardante entrambe le domande di sanatoria), che offre un inquadramento urbanistico e vincolistico delle aree ove è localizzato il compendio, non del tutto corretto.

Nel fascicolo è presente la proposta di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 10-bis l. 241/90 di rigetto della domanda di sanatoria.

Dal confronto fra l'unica ripresa fotografica di cui sono corredate entrambe le domande di sanatoria edilizia e la documentazione allegata alla DIA prot. 76846/2005 e alle successive integrazioni, emerge una mancanza di corrispondenza.

Infatti, la rappresentazione ante operam dell'edificio riportata sulla Tav. 2 della DIA citata, non trova corrispondenza alcuna con la ripresa fotografica allegata alla domande di sanatoria, che viceversa avrebbe dovuto rappresentare lo stato iniziale dell'edificio al netto degli interventi deunciati (cfr. all. 4 alla verificazione).

4.7. Le domande di concessione edilizia in sanatoria prot. 574645/04 e 575835/04 ai sensi della legge 326/2003, riguardano le due speculari unità immobiliari cui è costituito il fabbricato “B”, aventi ciascuna una superficie utile dichiarata pari a mq. 143.

Le domande hanno a oggetto opere comportanti il frazionamento e il cambio di destinazione d'uso di superfici non residenziali (strumentale ai fini agricoli) a uso residenziale non ancora ultimate alla data del 31 marzo 2003.

Le domande, all'atto della presentazione, sono accompagnate da due riprese fotografiche e da una dichiarazione relativa alla descrizione dell'illecito edilizio e dello stato dei lavori.

A seguito della richiesta di integrazioni dell'ufficio condono edilizio comunale, il 20 luglio 2009 sono state presentate copie delle planimetrie catastali con l'attribuzione definitiva dei subalterni 558 e 559 della particella 697. La dichiarazione indica l'assenza di vincoli di tutela.

Con nota prot. 28835 del 16 aprile 2007 è stata presentata, a integrazione, una relazione di consulenza tecnica (riguardante entrambe le domande di sanatoria), che offre un inquadramento urbanistico e vincolistico delle aree in cui è localizzato il compendio non del tutto corretto.

Nel fascicolo è presente la proposta di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 10- bis l. 241/90 di rigetto della domanda di sanatoria.

Anche in questo caso, confrontando le due riprese fotografiche presentate unitamente alle domande di sanatoria con le rappresentazioni grafiche riportate sul medesimo elaborato tecnico (Tav. 2) di cui al punto precedente, emergono incomprensibili difformità (all. 5 alla verificazione).

4.8. Le domande di concessione edilizia in sanatoria prot. 563995/04, 574226/04, 574160/04, 573430/04, 572779/04, 565972/04 e 573459/04 ai sensi della legge 326/2003, riguardano tutte (unitamente alla domanda prot. 574498/2004), l'edificio “C” e sono relative alle unità immobiliari individuate con i subalterni 546, 543, 540, 542, 541, 544 e 545; alle domande di sanatoria in discorso possono essere estesi i risultati della precedente verificazione conclusasi con la relazione depositata il 28 marzo 2014 (all. 1 alla verificazione).

4.9. Le domande di concessione edilizia in sanatoria prot. 573205/04, 575597/04, 571967/04, 571955/04, 574580/04, 574519/04, 573677/04, 575849/04 e 575771/04 ai sensi della legge 326/2003, riguardano tutte (unitamente alla domanda prot. 573862/2004,) l'edificio “D”, con riferimento alle u.i. individuate con i subalterni 552, 553, 556, 557, 549, 548, e 550.

Anche in questo caso possono richiamarsi gli esiti della precedente verificazione.

4.10. Le domande di concessione edilizia in sanatoria prot. 572457/04, 573003/04, 573181/04, 573310/04, 573317/04 ai sensi della legge 326/2003, riguardano alcune delle unità immobiliari poste nel fabbricato “E”, individuate catastalmente con i subalterni 512, 509, 510, 511 e 508.

Le domande hanno a oggetto opere comportanti il frazionamento ed il cambio di destinazione d'uso di superfici non residenziali (strumentale ai fini agricoli) a uso residenziale, opere dichiarate non ancora ultimate alla data del 31 marzo 2003.

Le domande all'atto della presentazione sono accompagnate da tre riprese fotografiche, da una dichiarazione relativa alla descrizione dell'illecito edilizio e dello stato dei lavori. La dichiarazione indica l'assenza di vincoli di tutela.

Con nota del 23 aprile 2007 è stata presentata, a integrazione, una relazione di consulenza tecnica (riguardante tutte le domande di sanatoria), che offre un inquadramento urbanistico e vincolistico delle aree in cui è localizzato il compendio non del tutto corretto.

Nel fascicolo è presente la proposta di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 10- bis l. 241/90 di rigetto della domanda di sanatoria.

Anche in questo caso, dal confronto della documentazione complessivamente acquisita emergono varie contraddizioni: a titolo indicativo e non esaustivo, la "Relazione di consulenza tecnica inerente il fabbricato in Roma, località CO, via di CO n. 195, condoni edilizi legge 269/2003 prot. 572457/04, 573310/04, 573181/04, 573003/04, 573317/04" (Perizia giurata prot. 31070 del 23 aprile 2007) allegata alla domanda, riporta una volumetria lorda pari a mc 2859.43 che non trova corrispondenza con quella invece riportata sull'elaborato tecnico ante opera allegato alla DIA prot. 42940/2005, che dichiara invece una volumetria esistente pari a mc 2392.45.

Sempre nella relazione di cui sopra, è indicata per ciascuna unità immobiliare (sub. 509, 510, 511, 512, 513) una superficie utile cadauna pari a mq. 35.46 contro i mq. 31.25 indicati invece in ciascuna domanda di sanatoria.

4.11. Le domande di concessione edilizia in sanatoria prot. 572554/04, 572629/04, 572916/04, 577097/04, 576936/04, 572533/04 e 576914/04 ai sensi della legge 326/2003, riguardano alcune delle unità immobiliari poste nel fabbricato “F”, individuate catastalmente con i subalterni 530, 529, 531, 534, 528, 532, 535 e 533.

Le domande hanno a oggetto opere comportanti il frazionamento ed il cambio di destinazione d'uso di superfici non residenziali (strumentale ai fini agricoli) a uso residenziale, opere dichiarate non ancora ultimate alla data del 31 marzo 2003.

Le domande, all'atto della presentazione, sono accompagnate da tre riprese fotografiche e da una dichiarazione relativa alla descrizione dell'illecito edilizio e dello stato dei lavori. La dichiarazione indica l'assenza di vincoli di tutela.

Con nota del 23 aprile 2007 è stata presentata, a integrazione, una relazione di consulenza tecnica (riguardante tutte le domande di sanatoria), che offre un inquadramento urbanistico e vincolistico delle aree ove localizzato il compendio non del tutto corretto.

Nel fascicolo è presente la proposta di avvio del procedimento ai sensi dell'art. 10- bis l. 241/90 di rigetto della domanda di sanatoria.

5. Il verificatore dà conto, inoltre, che le DIA presentate con riferimento al complesso edilizio in esame, tutte rigettate con determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012, presentate ai sensi degli artt. 22 e 23 del D.P.R. 380/2001 tra il 2005 ed il 2007 e comportanti lavori di ristrutturazione e adeguamento funzionale dei fabbricati per civile abitazione, siti in via di CO n. 195, sono le seguenti: 1) DIA Prot. 42940 del 28 giugno 2005; 2) DIA Prot. 76846 del 1 dicembre 2005; 3) DIA Prot. 21372 del 28 marzo 2006; 4) DIA Prot. 21373 del 28 marzo 2006; 5) DIA Prot. 42323 del 27 giugno 2006 (fusione e stato finale edificio “F”); 6) DIA Prot. 42758 del 19 giugno 2007 (stato finale edificio “E”); 7) DIA Prot. 42763 del 19 giugno 2007 (fine lavori).

Senza entrare nel dettaglio delle osservazioni tecniche svolte dal verificatore dopo aver esaminato la confusa e scarna documentazione presente agli atti del Comune, è sufficiente rilevare che, nel complesso, il verificatore ha accertato, con riferimento alla totalità delle DIA, oltre a varie inesattezze attribuibili forse a errori di redazione, due macroscopici profili di irregolarità.

5.1. Il primo riguarda l'irregolarità urbanistica dell'area di intervento.

In particolare, all'area veniva attribuita una destinazione urbanistica (secondo il PRG del 1965), di zona "O Nucleo 55 Piano di Zona CO", senza tuttavia tener conto della presenza del relativo strumento urbanistico attuativo (PPE del Nucleo edilizio sorto spontaneamente), adottato con delibera di Consiglio Comunale n. 29 del 9 marzo 1998 e definitivamente approvato con delibera di Consiglio Comunale n. 62 del 19 luglio 2001 ai sensi dell'art. 1 l.r. 2 luglio 1987, n. 36.

Il verificatore poi precisa che lo strumento urbanistico attuativo del nucleo edilizio di zona "O — Recupero Urbanistico n. 55 — CO", vigente alla data del 28 giugno 2005 (data di presentazione della DIA prot. 42940), ha classificato l'area ove è localizzato il compendio immobiliare oggetto di intervento, parte in zona "1143 — Servizi pubblici di quartiere", e parte in zona "N — Verde pubblico — Parco Libero", così come indicato sulla Tavola 4/b del Piano Particolareggiato di Esecuzione adottato con DCC 29 del 9 marzo 1998 e definitivamente approvato ai sensi dell'art. 1 della L.R. 36/87 con DCC n. 62 del 19 luglio 2001.

Sottolinea il verificatore che dette aree costituivano (e costituiscono ancora) la dotazione di standard pubblici previsti dal DI 1444/68, relativamente all'intero ambito perimetrato ai sensi della l.r. 28/80 e sottoposto a pianificazione attuativa, particolare questo mai emerso nel corso del procedimento, e che da solo avrebbe costituito motivo ostativo all'avvio delle opere di trasformazione poi effettivamente eseguite, in considerazione dell'avvenuta dichiarazione di pubblica utilità conseguente l'adozione del PPE.

Tale destinazione urbanistica era tra l'altro da ritenersi confermata (all'epoca dei fatti), anche dalla variante generale di PRG adottata nel 2003 (il Nuovo Piano Regolatore Generale di Roma Capitale è stato approvato con DCC 18 del 12 febbraio 2008 ai sensi dell'art. 66-bis della l.r. 38/99), le cui Norme Tecniche di Attuazione disponevano (e dispongono tutt'ora anche a seguito della sua definitiva approvazione), l'efficacia degli strumenti urbanistici attuativi approvati antecedentemente all'approvazione della variante stessa.

Quindi il verificatore fa presente che allo stato attuale, decorso il periodo decennale di efficacia dello strumento urbanistico attuativo e fino alla eventuale ripianificazione del comprensorio, le aree interessate dallo stesso soggiacciono alle disposizioni dell'art. 62 comma 8 e dell'art. 22 (cessione compensativa) per le aree destinate all' espropriazione: norma che consente una potenzialità edificatoria delle aree, originariamente destinate all'espropriazione, con l'applicazione di un indice di edificabilità fondiaria pari a 0.04 mc/mq da concentrarsi sul 10% dell'area stessa a fronte della cessione al comune del restante 90%.

5.2. Il secondo profilo riguarda l’irregolarità edilizia.

Infatti, da una parte risulta l’aumento di volume, ossia l’incongruenza tra i volumi risultanti dalle domande di concessione in sanatoria e quelli poi dichiarati in sede di presentazione delle DIA, segnatamente con riferimento al fabbricato "F" e, dall’altra, emerge la sostanziale inesistenza o parziale inesistenza (quanto meno perché demoliti i ruderi preesistenti) degli edifici “A”, “B”, “C” e “D” nell’anno 2005, ossia oltre il termine dell’ultima sanatoria (l. 326/2003), con la conseguenza che la loro ricostruzione avrebbe dovuto necessariamente passare indenne il vaglio della conformità con gli strumenti urbanistici all’epoca vigenti: possibilità da escludersi in ragione della destinazione pubblica delle aree, già a far data dalla presentazione della prima DIA, avvenuta il 28 giugno 2005.

In sintesi, avvalendosi delle pur scarne riprese fotografiche avvenute tra il 1984 ed il 2005, il verificatore ha potuto concludere (come aveva già fatto con la precedente verificazione) che, per gli edifici "E" ed "F", può ragionevolmente sostenersi (a prescindere dalla tipologia degli interventi eseguiti sugli stessi nel corso degli anni) almeno la loro permanenza localizzativa; viceversa per i restanti edifici sorgono forti dubbi sulla loro preesistenza e localizzazione essendone, infatti, certa la realizzazione tra il 21 maggio 2005 e il 22 settembre 2006, dunque ben oltre il termine del 31 marzo 2003 e in totale assenza di titolo.

6. Chiarito il confuso stato fattuale e lo stato giuridico complessivamente irregolare degli immobili fatti oggetto dei provvedimenti impugnati e precisato che le DIA, “rigettate” con la determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012, seguono cronologicamente le istanze di condono, è possibile passare ad esaminare le censure formulate nei ricorsi.

Al riguardo, rileva il Collegio che, indipendentemente dalla contestata (da parte del Comune) antecedenza logico giuridica del suddetto provvedimento rispetto agli ordini di demolizione successivamente adottati, il tenore e la consistenza delle censure svolte nei ricorsi impongono di esaminare con priorità l’impugnazione avverso la determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012.

7. In ordine all’appena detta determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012 il ricorrente sviluppa in sostanza tre ordini di censure.

Innanzitutto lamenta la violazione delle garanzie procedimentali atteso che, in totale assenza di contraddittorio e senza alcuna comunicazione ai diretti interessati di avvio del procedimento, è stato emesso il provvedimento di reiezione delle DIA presentate negli anni addietro; provvedimento per di più adottato quando gli appartamenti interessati erano già nel possesso dei nuovi proprietari, ma non agli stessi notificato.

In secondo luogo lamenta che il Comune sarebbe stato estremamente lento nell’accorgersi delle illegittimità delle DIA in discorso, essendo trascorsi oltre 7 anni, ossia un termine abbondantemente superiore ai 30 giorni previsti dall'art. 23 del D.P.R. n. 380 del 2001.

Quindi il ricorrente denuncia il difetto di istruttoria da una parte e, dall’altra, la grave lesione del suo affidamento, in qualità di acquirente in totale buona fede e ignaro di possibili illegittimità edilizie dell’immobile acquistato.

Infine, il ricorrente denunzia il difetto di motivazione, atteso che il provvedimento impugnato né indicherebbe le violazioni accertate, limitandosi ad affermare laconicamente l’esistenza di presunte numerose irregolarità procedurali, né specificherebbe le ragioni di pubblico interesse a sostegno dell’esercizio del potere di autotutela a distanza di ben 7 anni dalla tacita approvazione dei titoli abilitativi.

7.1. L’art. 23 del D.P.R. 380/2001, nel testo applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, disponeva al comma 1: “Il proprietario dell'immobile o chi abbia titolo per presentare la denuncia di inizio attività, almeno trenta giorni prima dell'effettivo inizio dei lavori, presenta allo sportello unico la denuncia, accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie”.

Il successivo comma 6 disponeva: “Il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale, ove entro il termine indicato al comma 1 sia riscontrata l'assenza di una o più delle condizioni stabilite, notifica all'interessato l'ordine motivato di non effettuare il previsto intervento e, in caso di falsa attestazione del professionista abilitato, informa l'autorità giudiziaria e il consiglio dell'ordine di appartenenza. È comunque salva la facoltà di ripresentare la denuncia di inizio attività, con le modifiche o le integrazioni necessarie per renderla conforme alla normativa urbanistica ed edilizia”.

Secondo l’inquadramento fornito dalla giurisprudenza, la denuncia di inizio attività non è un provvedimento amministrativo a formazione tacita e non dà luogo ad un titolo costitutivo, ma costituisce un atto privato volto a comunicare l'intenzione di intraprendere un'attività direttamente ammessa dalla legge. Pertanto l'omesso esercizio da parte dell'amministrazione del potere inibitorio, entro il termine perentorio, dà luogo ad un provvedimento tacito di diniego di adozione del provvedimento inibitorio (C. Stato, A.P., 29 luglio 2011, n. 15); in altri termini il titolo si consolida pur non privando l’amministrazione del potere di intervenire, anche successivamente.

Invero, per giurisprudenza costante, l’inutile spirare del termine accordato dalla legge per l'inibizione dei lavori o dell'intervento edilizio preannunciati con una DIA non priva l’amministrazione del potere di controllo urbanistico - edilizio e dell'eventuale potere sanzionatorio in ordine ad interventi realizzati in violazione della pertinente normativa (da ultimo, TAR Campania, Napoli, III, 6 febbraio 2015, n. 937).

Tale essendo la natura giuridica della DIA, se ne deve inferire che, nel caso di specie, il provvedimento che il Comune ha qualificato di rigetto delle n. 7 DIA di cui si è dato conto in precedenza deve essere viceversa correttamente qualificato come annullamento in autotutela.

Infatti, in presenza di una DIA illegittima, l'Amministrazione può intervenire anche oltre il termine di cui all'art. 23 comma 6, D.P.R. n. 380 del 2001, ma solo alle condizioni cui la legge subordina il potere di annullamento d'ufficio dei provvedimenti amministrativi e, quindi, tenendo conto, oltre che degli eventuali profili di illegittimità dei lavori assentiti per effetto della DIA ormai perfezionatasi, dell'affidamento ingeneratosi in capo al privato per effetto del decorso del tempo e, comunque, esternando le ragioni di interesse pubblico a sostegno del provvedimento repressivo.

Infatti, il termine per l'esercizio del potere inibitorio doveroso, nel caso di DIA, è perentorio, ma anche dopo il suo decorso l’Amministrazione conserva un potere residuale di autotutela; peraltro, tale potere residuale, con il quale l'Amministrazione è chiamata a porre rimedio al mancato esercizio del doveroso potere inibitorio, deve essere esercitato nel rispetto del limite del termine ragionevole, e soprattutto, sulla base di una valutazione comparativa, di natura discrezionale, degli interessi in rilievo, idonea a giustificare la frustrazione dell'affidamento incolpevole maturato in capo al denunciante a seguito del decorso del tempo e della conseguente consumazione del potere inibitorio (TAR Lazio, Roma, II- Quater , 9 gennaio 2015, n. 241).

7.2. Si tratta, dunque, di verificare se, nel caso di specie, siano stati rispettati i principi declinati dalla richiamata giurisprudenza.

La risposta al quesito deve essere negativa.

7.3. In primo luogo deve essere rilevato che la mancata comunicazione di avvio del procedimento al ricorrente, proprietario da anni dell’immobile su cui l’emanando provvedimento di annullamento delle DIA avrebbe inciso, non può essere considerata un’omissione formale.

L’art. 7, comma 1, l. 241/1990 prevede che, “ove non sussistano ragioni di impedimento derivanti da particolari esigenze di celerità del procedimento, l’avvio del procedimento stesso è comunicato, con le modalità previste dall’articolo 8, ai soggetti nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi…”.

La giurisprudenza ha più volte affermato che la preventiva comunicazione di avvio del procedimento rappresenta un principio di carattere generale dell’azione amministrativa, diretto a garantire l’instaurazione di un contraddittorio procedimentale tra le parti interessate in relazione a tutti gli aspetti che assumeranno rilievo ai fini della decisione finale, per la salvaguardia del buon andamento e della trasparenza dell’amministrazione, anche in un’ottica deflattiva del contenzioso, tanto che il contenuto sostanziale del provvedimento finale deve inscriversi nello schema delineato nella comunicazione di avvio del procedimento (TAR Campania, Salerno, I, 6 luglio 2016, n. 1596; Napoli, IV, 9 giugno 2016, n. 2927).

L’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento e di instaurare un contraddittorio effettivo con i soggetti direttamente interessati assume maggior spessore in casi in cui, come quello in esame, l’amministrazione esercita il potere di autotutela annullando quello che la giurisprudenza ha definito il diniego di esercizio nei termini di legge del potere inibitorio, ossia un’inerzia con cui, di fatto, l’amministrazione ha consentito il consolidarsi di una posizione soggettiva favorevole per l’interessato.

Detto obbligo, dunque, trova la sua ragion d’essere primaria nell’indiscussa idoneità dei provvedimenti cc.dd. di “secondo grado” a incidere su posizioni giuridiche ormai acquisite e, quindi, sull’affidamento ingenerato negli interessati dagli atti di “primo grado” (cfr. TAR Lazio, Roma, II- Bis , 8 novembre 2016, n. 11054; Latina, I, 31 agosto 2016, n. 536; TAR Lombardia, Milano, I, 8 giugno 2016, n. 1141).

L’obiezione per cui, data la radicale non conformità urbanistica ed edilizia dell’intero complesso immobiliare, il provvedimento non avrebbe potuto avere un contenuto diverso, secondo i dettami dell’art. 21- octies l. 241/90, nel caso di specie non può trovare ingresso, sia per un profilo squisitamente giuridico, ossia la natura, testè evidenziata, di provvedimento di secondo grado dell’annullamento impugnato, sia per ragioni fattuali, atteso che proprio l’enormità e la complessità della situazione su cui il provvedimento avrebbe inciso (la situazione abitativa di 55 famiglie), avrebbe postulato, di per sé sola, la necessità dell’instaurazione del contraddittorio.

7.4. Parimenti fondate sono le ulteriori censure formulate dal ricorrente, segnatamente laddove, nel sottolineare il lungo tempo trascorso (oltre 7 anni) dalla presentazione delle DIA al loro annullamento, denuncia da una parte la grave lesione dell’affidamento ingenerato negli acquirenti in buona fede degli immobili, circa la regolarità edilizia e urbanistica di quanto acquistato e, dall’altra, la totale assenza di considerazione degli interessi in gioco e, dunque, la radicale assenza di bilanciamento fra le ragioni degli incolpevoli proprietari e l’interesse pubblico a ristabilire la legalità dopo così tanto tempo, interesse neanche enunciato.

Infatti l’impugnato provvedimento si connota per una inusuale laconicità, limitandosi esclusivamente a enunciare l’avvenuto riscontro di irregolarità procedurali.

Ribadito che, nel caso di specie, quello adottato è un provvedimento di annullamento in autotutela e non già di “rigetto”, va rammentato che l'art. 21- nonies l. 241/1990 prevede che il provvedimento amministrativo illegittimo può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e tenendo conto degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, dall'organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge.

Nella specie, manca sia l'esternazione delle ragioni di interesse pubblico (al di là del mero ripristino della legalità violata) sia la valutazione motivata della posizione dei soggetti finali, destinatari del titolo edilizio, ossia dell’affidamento in essi ingenerato.

Nel caso in esame tale affidamento è, peraltro, particolarmente qualificato in ragione del lungo tempo trascorso dall'adozione delle DIA annullate, risultando trascorsi ben sette anni dal consolidamento della prima di esse e cinque dalla dichiarazione di fine lavori (per una fattispecie analoga, C. Stato, VI, 31 agosto 2016, n. 3762).

In definitiva, nella complessa vicenda all’esame del Collegio, non è revocabile in dubbio che l’intero complesso edilizio di via CO sia abusivo, sebbene per ragioni e in misura diverse per ciascun fabbricato.

Tuttavia è parimenti indubitabile che l’Amministrazione comunale si sia avveduta con colpevole ritardo dell’illegittimità dei titoli, specie considerato da una parte l’elevato numero di istanze di condono e di dichiarazioni di inizio attività prodotte nel corso degli anni e, dall’altra, la consistenza degli abusi realizzati, rappresentata da un intero quartiere.

E’ infatti lo stesso verificatore a osservare, a pag. 47 della relazione, che da un parziale confronto tra lo stato ante operam degli edifici preesistenti (si riferisce agli edifici “E” ed “F”) e il loro stato attuale, reso possibile dalla presenza nel fascicolo della DIA di apposita documentazione fotografica (benché minima e non sufficiente per una completa ed esaustiva ricognizione degli originari fabbricati), il Comune avrebbe potuto facilmente rilevare la difformità e contestarla fin dall’epoca, sulla sola base degli elaborati grafici presentati nel corso dei lavori di cui alle DIA.

Secondo il verificatore, infatti, già dal mero esame di quella documentazione era possibile rilevare uno stato post operam non riconducibile neanche a interventi di demolizione e fedele ricostruzione.

Osserva il Collegio che, se questo è vero per gli edifici “E” ed “F” per i quali il verificatore ha confermato quanto meno la originaria localizzazione, benché successivamente modificati secondo l'attuale stato delle opere, con radicali interventi comunque non riconducibili alla ristrutturazione edilizia, a maggior ragione è da considerare realistica la possibilità per il Comune di avvedersi che altri 5 edifici stavano sorgendo pressochè dal nulla, in totale assenza di titoli edilizi e con interventi in contrasto con la destinazione urbanistica dei terreni sui quali sorgevano.

8. Avverso l’ordinanza di demolizione il ricorrente ha sia formulato censure di illegittimità derivata sia denunciato, come segue, vizi propri degli ordini di demolizione:

- per difetto di motivazione in generale;

- per mancata esternazione dell’interesse pubblico alla demolizione e dell’eventuale prevalenza dello stesso sull’affidamento ingenerato, negli incolpevoli e ignari proprietari, dal lungo tempo trascorso;

- perché adottato in pendenza di istanze di condono, non definite, presentate in relazione al complesso immobiliare per cui è causa.

8.1. Il Collegio rileva innanzitutto la fondatezza della censura di illegittimità derivata, non potendosi condividere l’affermazione della difesa comunale secondo cui le ordinanze di demolizione non sarebbero conseguenti all’annullamento delle DIA.

In realtà quelle DIA, per quanto (come si è potuto apprendere dall’analitica e complessa disamina svolta dal verificatore) espressione di una sorta di “edilizia creativa”, trattandosi di dichiarazioni abbastanza avulse dalla realtà fattuale e giuridica degli immobili cui si riferivano, costituivano pur sempre dei titoli edilizi relativi a quei fabbricati, sicchè il loro annullamento necessariamente riverbera in presupposto, anche solo parziale, delle successive ordinanze di demolizione.

In proposito il verificatore, a pag. 44 della relazione, rileva, almeno per alcune unità immobiliari, “la possibile applicabilità, in luogo della ordinata demolizione ai sensi dell'art. 15 della l.r. 15/2008, delle sanzioni di cui all'art. 20 della stessa legge regionale, trattandosi nella fattispecie di opere divenute abusive a seguito della constatata inesistenza dei presupposti delle Denunce di inizio attività”.

8.2. Ciò posto deve osservarsi che almeno due delle censure formulate in via autonoma avverso gli impugnati ordini di demolizione sono fondate.

Innanzitutto il provvedimento de quo è stato adottato mentre erano ancora pendenti diverse istanze di condono edilizio, presentate ai sensi delle tre leggi che si sono succedute, che il Comune, a distanza di 20 anni, non ha ancora definito.

L’affermazione della difesa comunale secondo cui gli abusi contestati e per i quali è stata ordinata la demolizione non potrebbero comunque risultare sanati mediante le istanze di condono pendenti, attese le modifiche successivamente intervenute, da una parte non giustifica la mancata definizione di pratiche edilizie pendenti da circa 20 anni, dall’altra rappresenta una inammissibile integrazione postuma della motivazione.

Si tratta, a ben vedere, di un vizio non solo formale ma, nel caso di specie, con forti ricadute sostanziali.

Invero, l'ordine indifferenziato di demolire le opere abusive, che, di fatto, ridonda in ordine di demolire interi fabbricati, senza operare distinzioni tra ciò che è eventualmente conforme alla normativa edilizia, anche in base alle leggi n. 47/1985, n. 724/1994 e n. 326/2003, e ciò che non lo è, costituisce una violazione delle disposizioni di cui all'art. 34 comma 2, D.P.R. 6 giugno 2001 n. 380, ed evidenzia una lacuna dell'attività conoscitiva dell'istruttoria demandata al Comune, configurando quindi la sussistenza dei dedotti vizi propri dei provvedimenti impugnati, di violazione di legge ed eccesso di potere per difetto di istruttoria e travisamento del fatto (TAR Lazio, Roma, II- Bis , 4 aprile 2013, n. 3405).

Inoltre, a parere del Collegio, la vicenda in esame è caratterizzata da una forte e singolare specificità declinabile in almeno due profili.

Il primo profilo è quello che la difesa comunale ha definito come “una costante, incessata, continuativa attività del dante causa delle ricorrenti il quale, attraverso le evidenti irregolarità …emergenti dall’accertamento tecnico prot. n. 118426 del 26/9/2012”, ha realizzato, tra i tanti, gli alloggi di poi alienati, “senza mai conseguire titolo abilitativo per le intense e abusive attività di trasformazione realizzate” (così a pag. 6 della memoria del 29 maggio 2013), affermazione dinanzi alla quale appare quanto meno perplessa l’inerzia del Comune nell’attivare i doverosi controlli e le conseguenti, e altrettanto doverose, attività repressive.

Il secondo profilo mutua le sue coordinate dal primo: si è in presenza di risalente e continuativa attività illegittima del dante causa che, proprio perché rimasta impunita da parte dell’amministrazione che avrebbe dovuto vigilare, riverbera ora i suoi gravissimi effetti negativi (la perdita della casa) sugli attuali proprietari incolpevoli. E’ dunque non pertinente la pregevole e condivisibile giurisprudenza, anche di questo TAR, richiamata dall’Amministrazione nelle proprie difese, atteso che quella giurisprudenza si riferisce all’affidamento del “contravventore”; viceversa nel caso di specie, (lo si ripete) del tutto sui generis , l’affidamento leso è di chi non solo non è “contravventore”, ma è addirittura ignaro degli abusi commessi e convinto della regolarità di quanto acquistato.

9. Conclusivamente, in accoglimento del ricorso in esame, per tutte le suesposte ragioni e ferma restando la sostanziale illegittimità di gran parte del complesso edilizio, la determinazione dirigenziale n. 1378 del 4 luglio 2012, a firma del dirigente della U.O.T. Municipio VIII di Roma Capitale, con cui sono state rigettate le DIA presentate per i lavori di ristrutturazione e adeguamento funzionale dei fabbricati per civile abitazione siti nel complesso residenziale di Roma, Via CO n. 195, deve essere annullata.

Parimenti, per le ragioni di cui in motivazione, deve essere annullata l’impugnata ordinanza di demolizione.

Consegue l’obbligo per l’amministrazione di rivalutare, nel contraddittorio con tutte le parti attualmente interessate, la complessiva situazione del compendio edilizio di via CO, in primo luogo definendo con provvedimenti espressi le istanze di condono tuttora pendenti, inoltre pronunciandosi nuovamente sull’annullamento delle richiamate DIA, nel rispetto dei principi innanzi declinati e bilanciando l’interesse pubblico al ripristino della legalità con l’affidamento ingenerato nei privati non responsabili degli abusi e infine, fatti salvi gli ulteriori poteri dell’amministrazione, valutando (attesa la più volte richiamata specificità del caso) fin da questa fase, non ancora esecutiva, l'eventuale impossibilità tecnica di demolire il manufatto abusivamente realizzato senza grave pregiudizio per quanto possa ritenersi assentito.

10. Le spese dei giudizi riuniti, in considerazione della peculiarità delle questioni trattate, possono essere interamente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Prima Quater),

definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti di cui in epigrafe, li accoglie ai sensi e per gli effetti di cui in motivazione.

Compensa tra le parti le spese di lite.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nelle camere di consiglio del 22 novembre 2016 e 20 dicembre 2016, con l'intervento dei magistrati:

Salvatore Mezzacapo, Presidente

Anna Bottiglieri, Consigliere, Estensore

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Anna Bottiglieri	Salvatore Mezzacapo

IL SEGRETARIO