Pubblicato il 09/06/2025

N. 01259/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00939/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 939 del 2023, proposto dalla società -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Fabrizio Mattarella, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

l’Istituto Regionale per lo Sviluppo delle Attività Produttive (IR), in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della determina IR n.-OMISSIS-del 04.04.2023 con allegata Relazione Istruttoria, nella parte in cui – stante la (asserita) illegittimità e/o inapplicabilità dell’art. 21 del Regolamento per gli Insediamenti Produttivi negli Agglomerati Industriali Gestiti dall’IR - presuppone – ai fini della presa d’atto – l’obbligo del versamento del contributo per gli oneri di urbanizzazione;

- di ogni altro atto connesso, presupposto e conseguente, implicito e/o esplicito;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 12 marzo 2025 la dott.ssa Annalisa Stefanelli e udito per parte ricorrente il difensore come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.Con l’odierno ricorso la società -OMISSIS-(“società”) ha chiesto l’annullamento degli atti in epigrafe ed, in particolare, della determina del Dirigente Responsabile dell’Ufficio Periferico IR di Trapani n.-OMISSIS-del 04.04.2023 con la quale è stata operata una presa d’atto del trasferimento della proprietà del lotto artigianale n. 8 (agglomerato est) con annesso stabilimento da parte della società ricorrente in favore della società Soluzioni & Servizi Ambientali S.r.l..

La predetta determina ha fatto seguito ad una comunicazione del 21.12.2022 con cui l’IR aveva invitato la società ricorrente a produrre una serie di documenti, oltre al versamento delle somme previste dall’art. 21 del Regolamento che disciplina le procedure per l’insediamento delle attività produttive nelle aree industriali gestite dal predetto istituto (“Regolamento”), che nel caso di specie ammontano ad euro 145.440,25, quale contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione. La società ricorrente riferisce di aver ritenuto, al fine di salvaguardare la posizione dell’acquirente, di pagare detti oneri, riservandosi il diritto alla restituzione.

La ricorrente premette in fatto che, con atto di compravendita del 15 settembre 1999, il Consorzio A.S.I. di Trapani le ha trasferito– ai fini della realizzazione di un opificio artigianale destinato alla lavorazione del marmo – il lotto artigianale n. 8 per cui è causa, sito all’interno dell’agglomerato EST della Zona Industriale di Trapani.

2. La determina di presa d’atto è stata impugnata col ricorso in epigrafe, con il quale si denunciano i seguenti vizi:

INFONDATEZZA GIURIDICA DELLA PRETESA AVANZATA NEI CONFRONTI DELLA SOCIETA’ BADALUCCO FRANCESCO SRL.

INAPPLICABILITÀ AL CASO IN OGGETTO DELLA DISPOSIZIONE DI CUI ALL’ART. 16 COMMA 11 DELLA LEGGE REGIONALE 12 GENNAIO 2012, COME MODIFICATO DALLA L.R. 33/2021.

In sostanza la ricorrente lamenta l’illegittimità dell’art. 21 del Regolamento per violazione di legge e manifesta irragionevolezza e contesta nel merito la pretesa dell’Istituto ritenendo che la disposizione dell’art. 16, comma 11, della L.R. 8/2012 non possa avere applicazione al caso d’interesse in quanto essa farebbe esclusivo riferimento alla disciplina delle assegnazioni di immobili da parte dell’IR. Aggiunge che, in caso contrario, si attribuirebbe alla norma una efficacia retroattiva essendo l’acquisto del lotto da parte della ricorrente non solo antecedente alla novella del 2021 che ha inciso sulla L.R. 8/2012, ma anche alla stessa entrata in vigore della predetta L.R. 8/2012 il cui articolo 16 introdusse il regime dell’incedibilità delle aree assegnate dall’IR.

3. L’Amministrazione intimata, pur ritualmente evocata, non si è costituta in giudizio.

4. All’udienza del 12 marzo 2025 è stato dato avviso - ex art. 73 comma 3 c.p.a.- di possibile inammissibilità del ricorso in considerazione del fatto che l'atto impugnato (presa d’atto) sia un atto favorevole al ricorrente. Il difensore ha insistito nel ricorso evidenziando che l'atto impugnato presuppone anche l'impugnazione della comunicazione da parte dell'Irsap del pagamento degli oneri di urbanizzazione. Al termine della discussione la causa è stata trattenuta per la decisione.

5. In via preliminare, il Collegio rileva come, ad un più attento esame della fattispecie, il dubbio sull’inammissibilità del ricorso possa essere superato attraverso il corretto inquadramento della pretesa fatta valere.

In primo luogo, va ribadito che la società ricorrente ha chiesto l’annullamento di una presa d’atto senza riserve dell’avvenuto trasferimento del compendio immobiliare, ossia di un atto che, di per sé, come rilevato nel corso dell’udienza, risulta essere favorevole alla parte privata. Né dalla documentazione depositata in giudizio emerge traccia che la ricorrente abbia, al momento del pagamento degli oneri di urbanizzazione richiesti, fatto espressa riserva di successiva impugnazione. Tenuto conto di quanto sopra, quindi, la domanda proposta dalla ricorrente non sarebbe ammissibile ma può essere esaminata previa sua riqualificazione, giusta previsione degli artt. 32 c.p.a. e 113 c.p.c., in azione di accertamento della non debenza degli oneri di urbanizzazione richiesti dall’IR, senza rischio, nel caso concreto, di incorrere in decadenze in quanto l’azione di ripetizione di indebito soggiace al termine di prescrizione decennale.

In via ulteriormente preliminare si precisa che la controversia per cui è causa rientra nei casi di giurisdizione esclusiva del g.a. ex art. 133 c.p.a. trattandosi di oneri di urbanizzazione con particolare riferimento all’ an della pretesa.

Ciò premesso, nel caso di specie, ritiene il Collegio che l’azione di accertamento negativo sopra rappresentata sia ammissibile in quanto produttiva dei medesimi effetti richiesti dalla stessa ricorrente che ha formulato una azione di annullamento per ottenere la declaratoria di illegittimità di quanto indebitamente versato. L’accertamento della non spettanza delle somme richieste dall’IR, pertanto, soddisferebbe la pretesa azionata dalla ricorrente nel rispetto del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, tenuto conto dell’equivalenza degli effetti delle azioni.

In proposito, il Collegio rappresenta come l’art. 32, comma 2, c.p.a. dispone che: “ Il giudice qualifica l’azione in base ai suoi elementi sostanziali. Sussistendone i presupposti il giudice può sempre disporre la conversione delle azioni ”.

L’art. 113 c.p.c. (da ritenersi richiamato nel codice del processo amministrativo in virtù della clausola di rinvio esterno recata dall’art. 39 c.p.a.) dispone che: “ Nel pronunciare sulla causa il giudice deve seguire le norme del diritto …”; tale disposizione codifica il principio iura novit curia , che assegna al giudice il potere di qualificazione della domanda. Il potere di conversione è strettamente correlato a quello di qualificazione delle azioni, come può evincersi chiaramente dalla stessa disposizione dell’art. 32, comma 2, c.p.a. in precedenza richiamata; discendendo dal potere di qualificazione, derivante dal visto principio, può essere esercitato dunque d’ufficio, come si evince anche dal dato letterale dello stesso art. 32, comma 2, secondo cui il giudice può “sempre” disporre del potere di conversione e, quindi, anche in mancanza di una specifica richiesta di parte.

La costante giurisprudenza ha affermato: « In virtù del principio di cui all’art. 113, comma 1, c.p.c., il giudice ha potere-dovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidono con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame » (Cass. Civ., Sez. III, n. 30607 del 2018).

Analogamente è stato, ancora, chiarito dalla giurisprudenza che spetta al giudice interpretare e qualificare la domanda, senza essere in ciò condizionato dalla formula adottata dalla parte medesima (Cass. Civ., Sez. III, n. 15724 del 2011), tenuto conto del contenuto sostanziale della pretesa come desumibile dalla situazione dedotta in giudizio, purché nel rispetto del limite imposto dalla immutazione dei fatti costitutivi della pretesa allegati dalla parte (Cass. Civ., Sez. I, n. 10617 del 2012).

Nel caso di specie, il Collegio ritiene ammissibile la conversione dell’azione, rimanendo immutati i fatti e gli effetti posti a fondamento della domanda. La riqualificazione della domanda, pertanto, viene esercitata in senso equivalente rispetto al petitum originario, tenendo conto dei fatti costitutivi della pretesa azionata dalla parte; la conversione, peraltro, è avvenuta nel rispetto della volontà della società ricorrente.

Conclusivamente sul punto, quindi, non vi è dubbio che vi sia “continenza effettuale” tra le due azioni, quella originaria e quella riconvertita, in quanto entrambe mirano a soddisfare la medesima pretesa perseguita dalla parte attrice, quella di ottenere il rimborso di quanto asseritamente indebitamente versato.

6. Passando al merito del ricorso, il Collegio lo ritiene fondato nei limiti e per i motivi di seguito precisati.

In via preliminare è opportuno inquadrare il contesto normativo caratterizzante la fattispecie per cui è causa.

In primo luogo, giova richiamare l’art. 16, comma 11, della l.r. 8/2012, come modificato dall’art. 9, comma 1, lett. f), della l.r. 33/2021, nella versione all’epoca vigente, che prevedeva unicamente la trasmissione di una comunicazione in caso di mutamento o trasferimento di attività: “ Trascorsi tre anni dalla data di effettivo inizio dell’attività autorizzata, l’impresa, previa comunicazione all’IR, può mutare la medesima attività ovvero trasferire l’immobile ad altri soggetti, fatto salvo l’obbligo del pagamento degli oneri di cui al comma 13 e del mantenimento della destinazione urbanistica ”. Il comma 13 ha previsto che “ Gli oneri di urbanizzazione e costruzione, previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia, relativi alla realizzazione di insediamenti produttivi nelle aree di cui alla presente legge, sono versati esclusivamente all’Istituto regionale delle attività produttive, quando questo sarà formalmente costituito con l’approvazione dello statuto ”.

Dal combinato disposto dei commi 11 e 13 dell’art. 16 L.r. 8/2012, nella versione all’epoca vigente, risulta chiaramente che, nell'ipotesi di “trasferimento” dell'immobile, il diritto dell'amministrazione di riscuotere gli oneri di urbanizzazione è stato limitato dallo stesso legislatore regionale esclusivamente “ agli oneri di urbanizzazione e costruzione previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia ”. A parere del Collegio, i commi 11 e 13 dell'art. 16 L.r. 8/2012 non introducono alcuna nuova autonoma previsione di oneri di urbanizzazione, limitandosi invece a farne salvo il pagamento ove dovuti in forza della normativa di settore già vigente, tra cui non può non annoverarsi la l.r. 16/2016, recante il recepimento nella Regione Sicilia del Testo Unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia approvato con decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380.

Ciò posto ed in virtù della normativa urbanistica applicabile (artt. 16 D.P.R. 380/2001 e 7 L.r. 16/2016), il Collegio osserva che il pagamento degli oneri di urbanizzazione può essere sostanzialmente correlato all’esecuzione di interventi che comportano una rilevante trasformazione urbanistica e/o edilizia, con aumento del carico urbanistico, non potendo rientrare nel novero delle “trasformazioni” suddette i trasferimenti come quello avvenuto nel caso di specie.

Orbene, poiché ai sensi dell’art. 4 delle Preleggi, i regolamenti non possono contenere norme contrarie a disposizioni di legge, la disposizione secondaria di cui all’art. 21 del Regolamento IR deve ritenersi illegittima o comunque non applicabile al caso di specie nella parte in cui richiede il versamento di oneri di urbanizzazione nei casi non previsti dalla legge primaria.

A ciò si aggiunga la previsione dell’art. 8, comma 6, della l.r. 16/2016 secondo cui “ gli insediamenti artigianali all’interno dei piani di insediamento produttivo e gli insediamenti industriali all’interno delle aree o dei nuclei industriali sono esonerati dal pagamento degli oneri di urbanizzazione ”.

Pertanto, in virtù del quadro normativo sopra delineato, è da escludere che al trasferimento di preesistenti immobili destinati ad attività industriale e/o artigianale su aree gestite dall’IR possa essere imposto il pagamento di oneri di urbanizzazione, essendo applicabile il regime di esenzione di cui all’art. 8, comma 6, della l.r. 16/2016.

L’amministrazione avrebbe quindi dovuto valutare l’applicabilità dell’esonero in parola prima di richiedere il pagamento degli oneri di urbanizzazione.

Si noti che anche l’art. 21 del Regolamento IR, secondo cui “ il trasferimento di proprietà dell’immobile è subordinato al versamento all’IR di una somma commisurata all’importo del contributo dovuto per gli oneri di urbanizzazione fissati dal Comune nelle restanti parti del territorio comunale ed in relazione alla destinazione urbanistica dell’immobile da trasferire ”, fa indirettamente rinvio agli oneri di cui all’art. 16 della L.R. 8/2012 e quindi a quelli “ previsti dalle vigenti leggi in materia di urbanistica ed edilizia ”.

È opinione del Collegio che solo dalla data di entrata in vigore della L.R. n. 8/2012 (i.e. 4 febbraio 2012) risulta dovuto il pagamento di somme a titolo di oneri di urbanizzazione per i nuovi interventi da realizzarsi in aree ASI-IR.

Nè l’art. 21 del Regolamento può introdurre nuovi oneri, limitandosi la normativa in parola a procedimentalizzare la costruzione, la vendita e l’assegnazione di immobili e rustici gestiti dall’IR e sottoponendo tali atti al pagamento degli oneri di urbanizzazione secondo le regole generali in materia di edilizia ed urbanistica.

La L.R. 8/2012 àncora il sorgere dell’obbligo di pagamento proprio al momento della edificazione del bene e del relativo titolo edilizio e non, invece, al mero trasferimento dell’immobile.

A conferma del ragionamento sino ad ora svolto, si noti come il legislatore regionale sia nuovamente intervenuto sull’argomento con l’art. 7, comma 1, lett. a), della L.r. 21.11.2023, n. 25 che ha apportato modifiche ulteriori e di rilievo all’art. 16 della l.r. 8/2012.

Con i nuovi commi 11 e 11-bis dell’articolo menzionato, infatti, il Legislatore siciliano ha addirittura espunto la previsione del pagamento degli oneri di urbanizzazione per l’ipotesi di "trasferimento" ad altri soggetti di un immobile industriale e/o artigianale già esistente su aree IR, ove il subentrante mantenga la medesima destinazione urbanistica dell'insediamento (“ Trascorsi tre anni dalla data di effettivo inizio dell'attività autorizzata, l’impresa, previa comunicazione all'IR, può mutare l’attività senza il pagamento degli oneri di cui al comma 13, purché sia mantenuta la medesima destinazione urbanistica dell'immobile ”, comma 11, e “ Trascorsi tre anni dalla data di effettivo inizio dell'attività autorizzata, l’impresa, previa comunicazione all’IR, può trasferire l’immobile senza il pagamento degli oneri di cui al comma 13 purché il subentrante mantenga la medesima destinazione urbanistica dell'insediamento ”, comma 11-bis).

Ciò detto, anche se le nuove disposizioni normative non possono applicarsi al caso di specie in quanto la vicenda de qua afferisce ad operazioni verificatesi anteriormente all’ultima modifica legislativa, è comunque di sicuro interesse notare come il legislatore regionale abbia ritenuto per il futuro non dovute, e nemmeno più in favore dell’IR (il nuovo comma 13 impone il versamento dei suddetti oneri “ ai comuni competenti per territorio ”), le somme per cui oggi è causa. La modifica normativa si inserisce quindi nel solco dell’interpretazione in questa sede offerta dell’art. 16 l.r. 8/12.

Da quanto detto ne discende l’inapplicabilità dell’art. 21 del Regolamento per gli insediamenti produttivi negli agglomerati industriali gestiti dall’I.R.S.A.P. nella parte in cui prevede il pagamento degli oneri di urbanizzazione nei casi di trasferimento come quello per cui è causa.

Per le ragioni esposte, il ricorso merita accoglimento con conseguente accertamento dell’indebito versato dalla società ricorrente all’IR in materia di oneri di urbanizzazione;

7. Si dichiarano irripetibili le spese del giudizio tenuto conto della novità della questione, nonché della sua risoluzione in via interpretativa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e, per l’effetto, accerta la non debenza degli oneri di urbanizzazione per cui è causa.

Nulla spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 12 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Bruno, Presidente

Anna Pignataro, Consigliere

Annalisa Stefanelli, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Annalisa Stefanelli	Francesco Bruno

IL SEGRETARIO