Pubblicato il 27/10/2021

N. 01285/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01084/2008 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1084 del 2008, proposto da
QU LI, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Acerboni ed Eugenio LI, con domicilio eletto presso lo studio del primo in Mestre-Venezia, via Torino, 125;

contro

Comune di Negrar (Vr), non costituito in giudizio;

per l'annullamento

del provvedimento 7/3/2008, con il quale il Comune di Negrar ha opposto il diniego alla domanda di permesso di costruire presentata da IN MO in data 27/7/2007.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza di smaltimento dell’arretrato del giorno 19 ottobre 2021, tenutasi ai sensi dell’art. 87, comma 4 bis , c.p.a., il dott. Paolo Nasini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

LI QU in data 16 febbraio 1988 ha acquistato da SA LU e NA AT i terreni agricoli siti in Comune di Verona, località Quinzano, e censiti catastalmente al foglio n. 43, mappali n. 38, 119, 120, 121, 122, 123, 124, 137, 187, 201. Nel suddetto atto veniva dato conto del fatto che <<l'accesso ai terreni compravenduti è sempre avvenuto attraverso i mappali 130, 131 foglio 29 del Comune di Negrar ed attraverso il Vaio della Bussa>> laddove i suddetti mappali corrispondono agli odierni mappali n. 597 — 650 del foglio 47, rimasti all'epoca di proprietà dei venditori SA e NA.

Con successivo atto pubblico in data 29.01.2001, il LI ha venduto a IN MO il fondo di cui al mappale n. 137, nell’ambito del quale, però, le parti hanno costituito, a carico del terreno ceduto ed a favore dei confinanti mappali n. 201 e 122, <<servitù di passaggio pedonale e carraio, con qualsiasi mezzo, da esercitarsi, senza intralciare l’attività agricola dell’acquirente, su una striscia di terreno della larghezza di metri 3 (tre), in prosecuzione del costruendo ponte sul Vaio della Bussa, quanto più possibile lungo il tracciato del Vaio medesimo>>.

I mappali nn. 650 e 597 sono poi stati acquistati dalla società Energetica 2A s.r.l.

In data 23.09.2005 IN MO, al fine di costruire un ponte per attraversare il Vaio della Bussa, ha presentato, al Comune di Negrar Valpolicella, istanza volta al rilascio del nulla osta da parte del Genio Civile, essendo l'area in questione sottoposta a vincolo idraulico: il Genio Civile, in data 19.05.2006, ha rilasciato il nulla osta ai fini della conformità rispetto al vincolo idraulico.

Il IN, quindi, in data 27.07.2006, ha chiesto al Comune di Negrar il rilascio tanto del permesso di costruire, quanto della necessaria autorizzazione paesaggistica, essendo l'area in questione sottoposta, altresì, a vincolo paesaggistico.

Nell’ambito della suddetta domanda di permesso di costruire il IN ha presentato, però, una modifica del progetto rispetto a quanto assentito dal Genio civile.

In data 12 gennaio 2007 il Comune di Negrar ha rilasciato l’autorizzazione paesaggistica ambientale sul progetto così integrato. In data 1 agosto 2007 il Genio civile, nuovamente adito, al contrario, ha espresso alcune perplessità di carattere tecnico tali da richiedere approfondimenti progettuali, prospettando, sostanzialmente, la potenziale non accoglibilità del progetto, posto che "non è stata fornita una sufficiente motivazione per la traslazione del manufatto nella nuova posizione" e che, soprattutto, "il manufatto proposto in variante ridurrebbe in modo non giustificato la sezione dell'alveo del vaio La Bussa con una ipotesi progettuale non condivisibile".

Conseguentemente, in data 11 ottobre 2007, il tecnico del IN ha chiesto al Comune di riesaminare l’originario progetto presentato al Genio civile e da esso assentito, differente rispetto a quello per il quale è stato poi richiesto il permesso di costruire, posizionato in un punto diverso, con differenti caratteristiche costruttive tecniche.

In data 24 ottobre 2007, quindi, il Comune di Negrar ha comunicato al IN i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, valorizzando il fatto che:

a. la realizzazione del Ponte sul Vaio La Bussa è prevista in corrispondenza dei mapp. 560 e 597 fg. 47, ricadenti nel Vigente Strumento Urbanistico in “Area per Servizi Pubblici e di Uso Pubblico – Area a verde attrezzata a parco per il gioco e lo sport”, e ricompresi nell’ambito di intervento del PIRUEA denominato “Contrada di Monte Sassine”, il quale identifica i suddetti mappali come “Aree a Verde attrezzato da cedere esterne al comparto”;

b. non risulterebbe dimostrata l’esistenza di una servitù di passo a carico dei mappali 650 e 597 fg. 47 (che in parte corrispondono ai precedenti mappali 130 e 131).

IN MO, quindi, ha presentato memoria difensiva il 13 novembre 2007 contestando l’assunto relativo all’inesistenza della servitù.

In data 07.03.2008 il Comune di Negrar ha adottato il provvedimento di diniego dell’istanza di rilascio del permesso di costruire, richiamando quanto indicato nella comunicazione di motivi ostativi, dando conto della memoria del IN e della sua non accoglibilità in quanto non idonea <<a dimostrare l’esistenza di tale servitù>>, poiché l’atto notarile citato (quello del 1988 di cui più sopra) non indica <<alcuna servitù, ma bensì una dichiarazione che l’accesso ai terreni è sempre avvenuto dai mappali interessati, inoltre dalle visure non risulta alcuna servitù>>.

Il Comune, quindi, ha precisato che <<gli accessi dovranno essere previsti senza aggravio ad un’area prevista in cessione a codesta Amministrazione>> e che <<la richiesta di riesame del 11/10/07 prot. 19256 chiede la realizzazione del ponte di cui sopra in area non direttamente servita da strada, e nei documenti allegati, non viene precisata l’accessibilità al nuovo ponte progettato, si precisa altresì che l’area distinta catastalmente al foglio 47 mapp. n. 597-.650 ricade nel vigente strumento urbanistico come area per servizi pubblici e di uso pubblico e individuata dal PIRUEA come aree a verde attrezzato da cedere, esterne al comparto>>.

Il Comune ha, quindi, confermato che <<l’accessibilità ai terreni di proprietà dei richiedenti viene garantita con la prima soluzione progettuale approvata in data 9/01/07 dalla Commissione integrata per la qualità architettonica ed il paesaggio>>.

Avverso il suddetto provvedimento è insorto QU LI, con ricorso depositato in data 9 giugno 2008, chiedendone l’annullamento per i seguenti motivi:

1. secondo il ricorrente, sussisterebbe la propria legittimazione a ricorrere, essendo egli proprietario dei fondi, precedentemente indicati, situati ad est del "Vaio della Bussa" a favore dei quali vi sarebbe una servitù di passaggio a carico dei mappali n. 597 — 650 del foglio n. 47 del Comune di Negrar, sicché il provvedimento impugnato determinerebbe la lesione del suo interesse ad attraversare il costruendo ponte, e, quindi, ad accedere adeguatamente ai terreni di sua proprietà; l’interesse all’annullamento, secondo parte ricorrente, discenderebbe dal fatto che per effetto dello stesso l'Amministrazione sarebbe obbligata ad autorizzare la costruzione del ponte, il quale, una volta realizzato, verrebbe utilizzato da entrambi i titolari del diritto di passaggio in questione, ivi compreso il LI;

2. il Comune di Negrar avrebbe errato nel non ritenere esistente la servitù di passaggio, ai sensi dell’art. 1062 c.c. e, comunque, in considerazione della asserita maturata usucapione;

3. l’Amministrazione resistente avrebbe adottato una motivazione contraddittoria sia in quanto ha ritenuto insussistente una servitù che sarebbe, invece, esistente sulla scorta della documentazione in possesso dell’Ente; sia in quanto i competenti organi comunali avevano già dato parere favorevole alla realizzazione del ponte in questione in un'area posta più a sud rispetto a quella attuale, rilasciando addirittura, in relazione a quel progetto, l'autorizzazione paesaggistica, senza sollevare alcuna questione in ordine alla presunta assenza in atti di elementi comprovanti l'esistenza della servitù in questione, nonostante che l'unica differenza tra i due progetti (quello originariamente ritenuto assentibile dal Genio Civile, ma non accolto dal Comune, e quello invece ritenuto accoglibile da quest’ultimo e denegato dal Genio civile) fosse costituita dalla diversa collocazione del ponte.

Il Comune di Negrar Valpolicella non si è costituito in giudizio.

All’esito dell’udienza di smaltimento dell’arretrato del 19 ottobre 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare.

Il Collegio, all’udienza del 19 ottobre 2021, ha rilevato d’ufficio e sottoposto al contraddittorio delle parti la questione relativa al difetto di legittimazione attiva del ricorrente.

Quest’ultimo, infatti, nell’atto introduttivo del giudizio, ha specificamente affermato la propria legittimazione a ricorrere e ad impugnare il provvedimento in contestazione, asserendo di essere titolare del diritto di servitù di passaggio “ ab immemorabilis ” sui fondi oggetto del richiesto permesso di costruire e, quindi, su quelli posti al di là del Vaio della Bussa.

Come ribadito di recente dal Consiglio di Stato (sentenza 28/06/2021, n. 4887), anche nell’ambito del processo amministrativo impugnatorio, la legittimazione e l’interesse al ricorso integrano condizioni dell’azione necessarie per consentire al giudice adito di pronunciare sul merito della controversia: siffatte condizioni devono esistere al momento della proposizione della domanda processuale e persistere fino alla decisione della vertenza (Cons. Stato, Ad. Plen., 25 febbraio 2014, n. 9).

La legittimazione e l’interesse al ricorso trovano giustificazione nella natura soggettiva della giurisdizione amministrativa, che non risulta preordinata ad assicurare la generale legittimità dell’operato pubblico, bensì tende a tutelare la posizione soggettiva del ricorrente, correlata ad un bene della vita coinvolto nell’esercizio dell’azione autoritativa oggetto di censura (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 7 aprile 2011, n. 4).

Ai sensi del combinato disposto degli artt. 39 c.p.a. e 81 c.p.c., è applicabile al processo amministrativo il c.d. divieto di sostituzione processuale, in quanto <<fuori dei casi espressamente previsti dalla legge, nessuno può far valere nel processo in nome proprio un diritto altrui>>.

Al riguardo, il destinatario di un atto di diniego è titolare di un interesse legittimo pretensivo, correlato ad un bene della vita oggetto di pubblica intermediazione, negato dall’Amministrazione procedente; si fa questione, quindi, di una parte del procedimento, titolare di una posizione, da un lato qualificata, perché avente ad oggetto un interesse tutelato dall’ordinamento, concernente un bene della vita suscettibile di attribuzione mediante un provvedimento positivo, dall’altro, differenziata, perché distinguibile da quella imputabile al consociato, discorrendosi di soggetto coinvolto nell’esercizio del potere amministrativo.

Il destinatario di un provvedimento di diniego, dunque, è certamente legittimato ad agire in giudizio per ottenere l’annullamento dell’atto sfavorevole assunto dall’organo amministrativo procedente, suscettibile di incidere in via immediata e diretta sulla propria sfera giuridica.

Nel caso di specie, tuttavia, il destinatario del provvedimento impugnato, che ha anche partecipato al procedimento inerente il rilascio del permesso di costruire in quanto proprietario dei terreni sui quali doveva essere realizzata l’opera (il ponte) e a favore dei quali gravava la servitù posta a carico dei mappali n. 597 — 650, è il IN, non il LI, odierno ricorrente.

Quest’ultimo, non essendo né il formale richiedente del permesso di costruire, né il proprietario dei terreni sui quali avrebbe dovuto essere realizzata ed insistere l’opera oggetto di permesso, ha agito in giudizio esclusivamente in quanto proprietario di fondi a favore dei quali era prevista una servitù di passaggio; egli ha certamente un interesse al passaggio sul costruendo ponte e, quindi, alla realizzazione dello stesso, ma si tratta di un interesse meramente riflesso e mediato rispetto all’interesse legittimo pretensivo vantato dal IN, direttamente e immediatamente inciso dal provvedimento in questa sede impugnato.

La situazione giuridica fatta valere dal ricorrente, in tal senso, sarebbe idonea a giustificare un intervento ad adiuvandum nel processo amministrativo, ma non è sufficiente a fondare la legittimazione a ricorrere da parte dello stesso.

Si precisa che il suddetto carattere “riflesso” e “indiretto” della situazione giuridica vantata dal LI non viene ad essere modificato dalla successiva stipula dell’”atto di transazione”, in data 30 giugno 2014, con la società Energetica 2A s.r.l., con il quale le parti avrebbero accertato l’esistenza della servitù a favore dei terreni di proprietà del ricorrente e a carico dei mappali della società.

Infatti, permane la constatazione dirimente, che, da un lato, colui il quale ha presentato l’istanza di rilascio di permesso ed è risultato, quindi, il destinatario diretto, formale e sostanziale, del provvedimento di diniego, è il solo IN; dall’altro lato, che l’unico soggetto che può essere ritenuto leso in via diretta e immediata dal provvedimento di diniego di un permesso di costruire è colui il quale intende procedere alla realizzazione dell’opera e, correlativamente, è titolare del diritto di realizzarla sui terreni sui quali andrà ad insistere.

Diversamente, colui il quale è titolare di una mera servitù di passaggio idonea a consentire il mero uso della realizzanda opera oggetto del permesso di costruire non vanta una posizione di interesse legittimo diretta ed immediata rispetto al rilascio di tale provvedimento, ma solo indiretta e riflessa.

Si richiama, altresì, l’insegnamento secondo il quale <<la legittimazione ad impugnare provvedimenti relativi a permessi di costruire spetta soltanto a coloro che sono titolari di un interesse legittimo differenziato, ravvisabile, nel caso trattisi di provvedimento di diniego del titolo edilizio (ove si dispone dello ius aedificandi ), soltanto nella proprietà o disponibilità dell’immobile su cui il titolo stesso deve spiegare i propri effetti>> (TAR Veneto, sez. II, 14 novembre 2008, n. 3557).

Alla luce delle suesposte considerazioni - tenuto, altresì, conto che nel nostro ordinamento i casi di sostituzione processuale e legittimazione straordinaria sono eccezionali, sempre ai sensi del citato art. 81 c.p.c. -, l’azione di annullamento proposta dal ricorrente deve essere dichiarata inammissibile poiché proposta da un soggetto privo di legittimazione a ricorrere.

Ferme le considerazioni che precedono, il ricorso è comunque inammissibile poiché l’impugnato diniego di permesso di costruire è stato motivato dalla P.A. sulla base di due autonome ragioni, una sola delle quali risulta censurata dalla parte ricorrente.

Vale l’insegnamento del Consiglio di Stato (tra le ultime, sez. II, 22/07/2020, n.4697) che valorizza il canone del cd. atto plurimotivato <<in base al quale quando un provvedimento si regge su una pluralità di motivazioni, tra loro autonome ed in grado di sostenere ex se la decisione, "il mancato accoglimento di uno di essi comporta l'inammissibilità dell'altro o degli altri motivi per difetto d'interesse" (ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 11 ottobre 2019, n. 6928; id., sez. V, 7 giugno 2019, n. 3846)>>; <<in caso di impugnazione giurisdizionale di determinazioni amministrative di segno negativo fondate su una pluralità di ragioni ciascuna delle quali di per sé idonea a supportare l'adozione del provvedimento sfavorevole per il ricorrente, è sufficiente che una sola di esse resista al vaglio giurisdizionale perché il provvedimento nel suo complesso resti indenne dalle censure articolate ed il ricorso venga dichiarato infondato, o meglio inammissibile per carenza di interesse alla coltivazione dell'impugnativa avverso l'ulteriore ragione ostativa, il cui esito resta assorbito dalla pronuncia negativa in ordine alla prima ragione ostativa>> (Cons. Stato, V, 22 febbraio 2016, n. 712).

Si tratta del pacifico orientamento giurisprudenziale per cui quando la determinazione amministrativa gravata si basa su una pluralità di motivi indipendenti ed autonomi gli uni dagli altri l'omessa contestazione di uno di essi rende inammissibile l'impugnazione (Cons. Stato, Sez. IV, 18/10/2016, n. 4321; Sez. V, 29/8/1994, n. 926). (Cons Stato, Consiglio di Stato sez. VI, 06/02/2019, (ud. 24/01/2019, dep. 06/02/2019), n.901)

Nel caso di specie, come emerge anche dalla parte in fatto che precede, il provvedimento impugnato non fonda il diniego sulla sola mancata prova del diritto di servitù, ma anche sulla incompatibilità urbanistica dell’opera, in quanto la realizzazione del Ponte sul Vaio La Bussa è prevista in corrispondenza dei mapp. 560 e 597 fg. 47, ricadenti nel Vigente Strumento Urbanistico in “Area per Servizi Pubblici e di Uso Pubblico – Area a verde attrezzata a parco per il gioco e lo sport” e sono ricompresi nell’ambito di intervento del PIRUEA denominato “Contrada di Monte Sassine”, approvato dal Consiglio Comunale con Deliberazione n. 28 del 15 maggio 200 il quale identifica i suddetti mappali come “Aree a Verde attrezzato da cedere esterne al comparto”.

Tale motivo di diniego, fondato sull’incompatibilità urbanistica dell’opera, non è stato fatto oggetto di specifica censura da parte ricorrente ed essendo ragione autonoma e distinta dalla titolarità del diritto di servitù, idonea di per sé sola a giustificare il rigetto dell’istanza, la sua omessa specifica contestazione determina l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse.

2. Conclusioni e spese.

Alla luce di quanto sopra esposto, pertanto, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

Nulla sulle spese, attesa la mancata costituzione del Comune di Negrar.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.

Nulla sulle spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 ottobre 2021, tenutasi da remoto con modalità telematiche, con l'intervento dei magistrati:

Marco Rinaldi, Presidente

Paolo Nasini, Referendario, Estensore

Luca Emanuele Ricci, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Nasini	Marco Rinaldi

IL SEGRETARIO