Pubblicato il 13/09/2021

N. 01079/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01514/2013 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1514 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Costruzioni Favero S.r.l., Immagine Casa S.r.l. in proprio e quale Successore di Costruzioni Favero S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Cimino, Alessandro Pizzato, con domicilio eletto presso lo studio Elena AN in Venezia, San Marco, 5134;

contro

Comune di Bassano del Grappa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Luigi Garofalo, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia, Piazzale Roma, 468/B;

nei confronti

Equitalia Nord Spa, Equitalia Nord S.p.A. - Agente della Riscossione Prov. di Vicenza non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

quanto al ricorso principale:

della nota dirigenziale riferita alla pratica n. 2002/17464 avente ad oggetto istanza di permesso di costruire pervenuta in data 13 settembre 2002 prot. n. 17464. Rettifica e rideterminazione dell'ammontare del costo di costruzione. Richiesta pagamento conguaglio;

quanto ai motivi aggiunti depositati il 28.4.2015:

della cartella di pagamento n. 12420150002597023 emessa da Equitalia Nord S.p.A. su incarico del Comune di Bassano per il pagamento della somma di Euro 45.083,03 derivante dalla emissione del ruolo n. 2015/000823 avente ad oggetto oneri di urbanizzazione l. 10/77 artt. 3-5-6-7-10-11 D.P.R. 380/2001.

quanto ai motivi aggiunti depositati l'8.3.2017:

della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria con la quale Equitalia Servizi di Riscossione informa che, in caso di mancato pagamento delle somme azionate con la cartella esattoriale impugnata, procederà ad iscrivere ipoteca sui beni della ricorrente per un importo pari al doppio delle somme stesse.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Bassano del Grappa;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 23 giugno 2021 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società Costruzioni Favero S.r.l. ha ottenuto in data 30 luglio 2003 il rilascio del permesso di costruire relativo alla pratica 2002/17464 per la realizzazione di un complesso edilizio a destinazione residenziale, nel quale il contributo afferente al costo di costruzione era quantificato in € 18.938,58.

Afferma che in un successivo permesso in variante, rilasciato il 2 novembre 2004, il Comune precisava che “ alla fine dei lavori dovrà essere presentato il consuntivo di spesa delle opere eseguite, sul quale sarà determinato il definitivo contributo da conguagliare prima del rilascio del certificato di agibilità” .

Al termine di lavori il Comune non chiese altra documentazione né integrazioni di contributo, gli edifici furono dichiarati agibili e venduti.

La ricorrente lamenta che con il provvedimento impugnato, il Comune, a distanza di quasi dieci anni, ha rideterminato il contributo afferente al costo di costruzione, applicando l’aliquota del 5%, prevista dall’art. 16 D.P.R. 380/2001, piuttosto che quella del 2% previsto dalle tabelle vigenti, ingiungendo alla società ricorrente il pagamento di un conguaglio di € 42.074,93.

Tale richiesta è motivata riproducendo le argomentazioni poste a fondamento di due sentenze di questo T.A.R. nn. 181 e 189 del 2011.

Con il ricorso introduttivo, la ricorrente contesta la pretesa del Comune formulando i seguenti motivi:

1. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 D.P.R. 380/2001 e degli artt. 83 e 111 L.R. 61/1985. Eccesso di potere ed erroneità del presupposto, travisamento della fattispecie, contraddittorietà e violazione di precedenti atti regolamentari comunali. Violazione di legge per incostituzionalità dell’art. 16 del D.P.R. 380/2001 ove interpretabile nel senso patrocinato dal Comune (in relazione agli artt. 3 e 53 Cost.).

La ricorrente contesta:

1) la diretta applicabilità dell’art. 16 D.P.R. 380/2001 e ritiene che diversamente opinando si tratterebbero in modo uguale situazioni che lo stesso legislatore ha voluto diverse (impedendosi l’applicazione del principio di progressività previsto dalla legge statale) con conseguente violazione degli articoli 3 e 53 Cost.

2) la presenza di tabelle parametriche regionali (e comunali che le stesse riproducevano) immediatamente applicabili che avrebbero impedito l’applicazione diretta dall’art. 16, comma 9 T.U. Edilizia. L’art. 16, comma 9, T.U. Edilizia non avrebbe portata innovativa, essendo meramente riproduttivo dell’art. 4 L. 10/1977. Pertanto, le tabelle adottate dalla Regione nel vigore della legge del 1977 dovevano ritenersi ancora in vigore.

2. Violazione e falsa applicazione dell’art. 16 D.P.R. 380/2001 e 21-nonies L. 241/90. Eccesso di potere per carenza del presupposto e inammissibilità del ricalcolo del contributo di costruzione per errore di diritto. Eccesso di potere per lesione del principio di buona fede oggettiva e di legittimo affidamento. La ricorrente richiama l’orientamento secondo cui il contributo può essere oggetto di conguaglio solo in caso di errori materiali o di fatto e non per errori relativi al parametro normativo da applicare. Il Comune non può disapplicare le tabelle regionali, ma è obbligato a rispettarle, tanto che l’attività determinativa del contributo è paritetica e vincolata poiché fa applicazione dei parametri stabiliti con atti autoritativi delle Regioni, in attuazione della norma di principio statale.

Ciò trova conferma nella necessità di salvaguardare l’affidamento del privato nella determinazione del debito contributivo che, se avesse avuto immediata conoscenza del maggiore debito, lo avrebbe traslato sugli acquirenti. Se, invece, vuole qualificarsi l’attività come di autotutela, il provvedimento sarebbe comunque illegittimo perché sarebbe trascorso ogni termine ragionevole.

3. Eccesso di potere per erroneità ed indeterminatezza dei presupposti della pretesa patrimoniale, in particolare con riferimento al costo di costruzione-base assunto a riferimento. Il Comune ha considerato un costo base di 1.402.497,66, ma non dà conto del percorso logico seguito per una siffatta quantificazione.

Con un primo ricorso per motivi aggiunti, proposto da Immagine casa s.r.l. in proprio ed in qualità di successore di Costruzioni Favero s.r.l. (alla quale quest’ultima è stata fusa per incorporazione), ha impugnato la cartella di pagamento notificata in data 4 aprile 2015 da Equitalia Nord s.p.a. relativa al suddetto conguaglio.

Oltre a contestare la debenza della somma per le ragioni già articolate nel ricorso introduttivo, la ricorrente ha, altresì, dedotto la violazione dell’art. 2 della L.R. n. 4/2015 il cui art. 2 ha disposto la sostituzione della tabella A4 della L.R. 61/1985 dettando, al comma 3, una disciplina intertemporale che cristallizza gli importi dei contributi già quantificati al momento del rilascio del titolo edilizio.

Con un secondo ricorso per motivi aggiunti è stata impugnata, deducendo quali vizi di illegittimità derivata tutti quelli sollevati nel ricorso introduttivo e nel primo ricorso per motivi aggiunti contro gli atti presupposti, anche la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria notificata il 16 dicembre 2016 da parte di Equitalia Servizi di Riscossione s.p.a.

In seguito all’udienza pubblica del 17 gennaio 2019, con ordinanza collegiale del 19 marzo 2019, n. 336 il giudizio è stato sospeso per la pendenza in Corte costituzionale della questione di costituzionalità dell’art. 2, comma 3, L.R. 4/2015 sollevata da questo T.A.R. con ordinanza n. 159 del 5 febbraio 2019, rilevante anche nel presente giudizio.

Successivamente, la ricorrente ha proposto istanza cautelare, accolta con ordinanza n. 458 del 25 ottobre 2019.

La Corte costituzionale ha deciso la questione di legittimità costituzionale di cui all’art. 2 L.R. 4/2015 con sentenza n. 64 del 10 aprile 2020 pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale, 1^ serie speciale-Corte costituzionale, n. 16 del 15 aprile 2020.

La ricorrente ha riassunto tempestivamente il giudizio.

All’udienza pubblica del 23 giugno 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso non è fondato. La prevalenza della disciplina statale prevista dall’art. 16, comma 9 D.P.R. 380/2001, già espressa dalla giurisprudenza di questo Tribunale (cfr. sentenze T.A.R. Veneto, Sez. II, 1 febbraio 2011, n. 181; T.A.R. Veneto, Sez. II, 1 febbraio 2011, n. 189; T.A.R. Veneto, Sez. II, 9 ottobre 2014, n. 1285; T.A.R. Veneto, Sez. II, 16 luglio 2014, n. 1035 secondo cui la norma di cui all'art. 16, c. 9, D.P.R. 380/2001 “deve essere interpretata nel senso di disporre l'immediata applicazione della percentuale minima prevista, corrispondente al 5%, mentre resta nella discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9”, atteso che “Tale interpretazione (...) risponde anche all'esigenza di assicurare un'uniformità nella determinazione del costo di costruzione su tutto il territorio nazionale, a prescindere dall'esercizio del potere normativo riconosciuto alle singole Regioni.”) ha trovato conferma anche presso il Giudice amministrativo d'appello.

Il Consiglio di Stato, nella sentenza 21 dicembre 2016, n. 5402, pronunciandosi sul gravame proposto avverso la sentenza T.A.R. Veneto, Sez. II, 16 luglio 2014, n. 1035, ha affermato che la norma statale, “nel fissare direttamente l'aliquota minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell'art. 119, co. 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi d'ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che la Regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del prelievo, per tutto il territorio della Repubblica”.

La pronuncia, peraltro, richiamava un precedente parere reso dalla I Sezione in sede di decisione di un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, che aveva già affermato i seguenti principi: “le Regioni non hanno il potere di derogare ai minimi stabiliti nell’art. 16 della d.P.R. n. 380/2001 per quanto attiene l’applicazione delle percentuali da applicare per il calcolo e la definizione dei contributi afferente al permesso di costruire. Quindi, l’articolo 16 deve essere interpretato nel senso che la percentuale minima, corrispondente al 5%, deve essere applicata a partire dall’entrata in vigore della legge statale, restando nella discrezionalità delle Regioni determinare in misura superiore detta percentuale, in relazione ai parametri individuati dal medesimo comma 9 dell’art. 16” (parere Consiglio di Stato, Sez. I, 3 dicembre 2014, n. 3819/2014).

E d’altronde, si tratta di pronunce che null’altro hanno fatto se non dare applicazione all'art. 2, c. 3 D.P.R. 380/2001 (a sua volta attuativo di quanto previsto dagli articoli 117, III comma, 118, comma I e 5 della Costituzione) secondo cui “Le disposizioni, anche di dettaglio, del presente testo unico, attuative dei principi di riordino in esso contenuti operano direttamente nei riguardi delle regioni a statuto ordinario, fino a quando esse non si adeguano ai principi medesimi.” Il suddetto meccanismo di coordinamento tra normativa statale e regionale nelle materie di competenza concorrente, costituito dalle “norme cedevoli”, è stato ritenuto dalla Corte costituzionale attuativo di quelle esigenze unitarie di regolamentazione uniforme che l'ordinamento costituzionale continua a riconoscere anche nel differente sistema di rapporti tra Stato e Regioni delineato dalla Legge costituzionale n. 1 del 2003 e che rinvengono il proprio referente normativo nell'art. 118, c. 1 Cost., nella parte in cui codifica il principio di sussidiarietà.

Sotto altro profilo, i diversi orientamenti che si erano formati in merito ai presupposti della rideterminazione del contributo di costruzione da parte dei comuni (che, a sua volta scontava le incertezze sulla natura privatistica o pubblicistica degli atti di determinazione del contributo stesso) è stata definitivamente risolta dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 12 del 30.08.2018, la quale ha affermato che “L'atto di imposizione e di liquidazione del contributo, quale corrispettivo di diritto pubblico richiesto per la compartecipazione ai costi delle opere di urbanizzazione, non ha natura autoritativa né costituisce esplicazione di una potestà pubblicistica, ma si risolve in un mero atto ricognitivo e contabile, in applicazione di rigidi e prestabiliti parametri regolamentari e tabellari” e che “la natura paritetica dell'atto di determinazione consente che la pubblica amministrazione possa apportarvi modifiche, sia in favore del privato che in senso contrario, purché ciò avvenga nei limiti della prescrizione decennale del relativo diritto di credito (v., inter multas, Cons. St., sez. IV, 28 novembre 2012, n. 6033, Cons. St., sez. IV, 17 settembre 2010, n. 6950)”.

L'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato ha, quindi, ritenuto non condivisibili, sia la tesi dell'assoluta immodificabilità del contributo, affermata sul presupposto della non riconoscibilità dell'errore nel quale è incorsa l'Amministrazione, sia la tesi secondo la quale la riliquidazione del contributo sarebbe ammessa solo in presenza dei presupposti previsti per l'autotutela.

Ha, invece, affermato la doverosità della rideterminazione dell'importo del contributo che, per errore, sia stato originariamente liquidato in violazione delle norme di legge che regolano i criteri del relativo calcolo, pena la violazione del principio di legalità delle prestazioni imposte sancito dall'art. 23 della Costituzione.

Neppure la pretesa della ricorrente può essere ritenuta fondata sulla scorta della disposizione prevista dall’art. 2, comma 3, L.R. 4/2015 che è stata dichiarata costituzionalmente illegittima dalla sentenza della Corte costituzionale n. 64 del 10 aprile 2020, per contrasto con l’art. 117, comma terzo, Cost., nella parte in cui fa salve le determinazioni della quota del costo di costruzione in base all’art. 16, comma 9, del t.u. edilizia soltanto ove avvenute all’atto del rilascio del permesso di costruire, e non con una successiva richiesta di conguaglio.

Infine la ricorrente afferma che nel caso di specie la rideterminazione del contributo di costruzione sarebbe contraria a buona fede ed ai principi in materia di tutela dell’affidamento incolpevole, poiché nel caso di specie la rideterminazione è avvenuta mentre erano ancora in vigore le tabelle comunali e regionali relative al costo di costruzione sulle quali la ricorrente aveva fatto affidamento e che la rideterminazione a distanza di tempo aveva impedito all’impresa di riversare il maggior importo della quota di contributo afferente al costo di costruzione sugli acquirenti.

Chiede, quindi, che la pretesa creditoria del Comune sia ritenuta infondata perché contrastante con la buona fede.

Neppure la suddetta censura è fondata. Sia la Corte costituzionale, sia pure per implicito nella sentenza n. 64/2020, che il Consiglio di Stato (Sez. II, 9 dicembre 2020, n. 7799), pronunciandosi su fattispecie analoga alla presente, hanno evidenziato la doverosità per l’Ente Civico di applicare l’art. 16, c. 9, del d.P.R. n. 380/2001 - che àncora il costo di costruzione alla soglia minima del 5% fissata dal legislatore statale - anziché alla tabella A4 prevista dalla l.r. Veneto n. 61/1985 che, introduceva valori di riferimento inferiori al minimo statale inderogabile (T.A.R. Veneto, sez. II, 1 marzo 2021, n. 270 e n. 277, cfr. anche Consiglio di Stato, sezione IV, sentenza 21 dicembre 2016 n. 5402 “l’applicazione dell’aliquota minima di legge pari al 5% è legittima e doverosa per i Comuni, ché le Regioni non hanno alcun potere di derogarvi”…“sebbene alle Regioni spetti la disciplina di dettaglio pure in soggetta materia, al più la diretta applicazione comunale della norma statale, che nel fissare direttamente l’aliquota minima di legge è comunque inderogabile e ineludibile in base al principio di coordinamento della finanza pubblica ai sensi dell’art. 119, co. 2, Cost., serve altresì ad evitare gli effetti nocivi d’ogni inerzia del legislatore regionale, onde essa vige fintanto che la Regione non intervenga o a confermarla o a porne una superiore a quella minima, ossia a quella ritenuta congrua quale livello essenziale di prestazione imposta, ad evidenti fini perequativi del prelievo, per tutto il territorio della Repubblica”).

A fronte di tale obbligo, che trae le mosse dal principio di legalità delle prestazioni imposte, - e benchè il sovrapporsi delle fonti abbia determinato un’innegabile “complessità delle operazioni di calcolo” e “incertezza nell'applicazione di alcune tabelle o coefficienti determinativi” - non può ritenersi contraria a buona fede la pretesa del Comune al conguaglio di quanto dovuto a titolo di contributo di costruzione (che, peraltro, con riguardo alla quota afferente al costo di costruzione l’Ente Civico è privo del potere di determinare). Si tratta, peraltro, di un’ipotesi che, afferendo alla corretta individuazione delle tabelle da applicare, non è estranea a quelle fattispecie in cui la pretesa creditoria sia comunque preventivamente determinabile, in quanto stabilita da norme di legge.

D’altra parte, nei titoli edilizi (cfr. pratica prot. 17464/2002) da cui scaturisce la pretesa creditoria del Comune era stata prevista un’espressa riserva di conguaglio, il chè esclude del tutto, nel caso di specie, la configurabilità di un affidamento legittimo sulla somma originariamente determinata.

La complessità delle questioni esaminate ed i mutamenti giurisprudenziali intervenuti nella materia giustificano l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 23 giugno 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Daria Valletta, Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO