Pubblicato il 22/01/2025

N. 00561/2025 REG.PROV.COLL.

N. 05022/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 5022 del 2021, proposto da AR IN, rappresentata e difesa dall’avv. Vincenzo Bocchino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, Ufficio delle Dogane di Benevento e Direzione Territoriale IX – Campania, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso la cui sede sono legalmente domiciliati, in Napoli, via Diaz n. 11, e con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l’annullamento

“della determina di revoca della gestione della rivendita ordinaria di tabacchi numero 2 in San IC MA protocollo numero 20220/RU notificata alla ricorrente in data 03 maggio 2021 e di ogni ulteriore atto anteriore, presupposto, connesso e conseguente lesivo degli interessi della ricorrente.”

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, dell’Ufficio delle Dogane di Benevento e della Direzione Territoriale IX – Campania;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 24 ottobre 2024 la dott.ssa Rosalba Giansante e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con il presente ricorso, depositato il 25 novembre 2021, AR IN ha chiesto l’annullamento della determina dirigenziale prot. n. 20219 del 19 aprile 2021, notificata con nota prot. n. 20220/RU in data 3 maggio 2021, con cui l’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli - Ufficio dei Monopoli per la Campania - Sezione Operativa Territoriale di Benevento Sezione Tabacchi ha disposto nei suoi confronti la revoca della gestione della rivendita ordinaria di tabacchi numero 2 in San IC MA (BN) “ per abbandono del pubblico servizio e violazione delle norme che regolano la gestione ed il corretto funzionamento delle rivendite di tabacchi. ”.

Parte ricorrente espone in fatto di avere proposto ricorso gerarchico avverso la suddetta determina dirigenziale, deciso dall’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli Direzione Territoriale IX – Campania, Ufficio di Linea, Sezione Legale e Contenzioso con la determinazione direttoriale di rigetto prot. n. 7616 del 28 luglio 2021, notificatale a mezzo PEC in pari data.

A sostegno del gravame sono stati dedotti vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili.

L’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Ufficio delle Dogane di Benevento e Direzione Territoriale IX – Campania- si sono costituiti a resistere in giudizio, a mezzo dell’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con mero atto di stile. L’Avvocatura Distrettuale dello Stato ha poi depositato documentazione e una memoria con la quale, dopo aver ripercorso l’iter procedimentale, aver esposto il quadro normativo di riferimento, e richiamato il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico proposto avverso la determina dirigenziale di revoca oggetto di impugnazione, ha dedotto l’infondatezza del ricorso e ne ha chiesto, pertanto, il rigetto.

All’udienza pubblica del 24 ottobre 2024 la causa è stata chiamata e assunta in decisione.

Il Collegio ritiene preliminarmente di rilevare l’ammissibilità del presente ricorso pur non avendo parte ricorrente impugnato espressamente anche la determinazione direttoriale prot. n. 7616 del 28 luglio 2021 con cui l’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli Direzione Territoriale IX – Campania, Ufficio di Linea, Sezione Legale e Contenzioso ha respinto il ricorso gerarchico proposto dalla ricorrente avverso la determina dirigenziale prot. n. 20219 del 19 aprile 2021, notificata con nota prot. n. 20220/RU in data 3 maggio 2021, con cui l’Agenzia delle Accise, Dogane e Monopoli - Ufficio dei Monopoli per la Campania Sezione Operativa Territoriale di Benevento Sezione Tabacchi ha disposto nei suoi confronti la revoca della gestione della rivendita ordinaria di tabacchi numero 2 in San IC MA.

Al riguardo si richiamano i principi sanciti dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con decisione del 24 novembre 1989 n. 16 secondo cui, ai sensi del d.P.R. 24 novembre 1971, n. 1199, il ricorrente in sede gerarchica, anziché l’onere, ha la facoltà di agire immediatamente in sede giurisdizionale, restando integra la sua possibilità di impugnare il provvedimento originario unitamente all’eventuale decisione (tardiva o meno) sul proposto ricorso gerarchico.

Il provvedimento che respinge il ricorso amministrativo ha effetto confermativo di quello già impugnato davanti al Giudice, con la conseguenza che esso è privo di autonoma lesività e la sua impugnazione giurisdizionale sarebbe ultronea (anche Consiglio di Stato, Sez. V, 14 aprile 2015, n. 1868).

La condivisibile giurisprudenza ha chiarito che nel ricorso gerarchico proprio, quale quello per cui è causa, la decisione gerarchica si correla al provvedimento impugnato alla stregua di un atto ad effetto confermativo, cioè non come rinnovazione del provvedimento stesso ma come accertamento della sua validità, di modo che essa non possiede un'autonoma lesività ma rende definitiva la lesione originaria, non immutando quindi l’oggetto del giudizio e non determinando nemmeno l’onere di una sua ulteriore impugnazione. (T.A.R. Toscana, Firenze, Sez. I, 14 ottobre 2003, n. 5337).

Il ricorso è tuttavia infondato e va, pertanto, respinto.

A sostegno del gravame sono state dedotte le seguenti censure: eccesso di potere, carenza dei presupposti di fatto e di diritto, difetto di istruttoria, violazione e falsa applicazione dell’art. 34 della L. n. 1293/1957 e del relativo regolamento d.P.R. n. 1074/1958, difetto di motivazione e violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza.

La ricorrente lamenta che l’amministrazione resistente avrebbe omesso di contemperare l’interesse pubblicistico perseguito, coincidente con l’incremento degli introiti derivanti dalla vendita dei tabacchi, con quello del concessionario (esercente l’attività commerciale) che avrebbe patito le gravi conseguenze derivanti dal peggioramento delle proprie condizioni di salute per motivi assolutamente indipendenti dalla sua volontà; tale peggioramento delle condizioni di salute avrebbe conciso con il periodo oggetto di contestazione e poi con la diffusione del virus Covid 19 ed il conseguente periodo emergenziale.

In particolare lamenta che parte resistente avrebbe omesso qualsiasi accertamento e valutazione in merito alla circostanza che l’inadempimento sarebbe stato determinato da impossibilità della prestazione derivante da causa a lei non imputabile (art. 1218 c.c.).

Afferma che, se è vero che non aveva immediatamente contestato l’addebito con proprie controdeduzioni in esito alla comunicazione di avvio del procedimento, è altrettanto vero che in sede di ricorso gerarchico aveva documentato e prospettato alla Amministrazione con certificazione medica i gravi motivi di salute che avevano indotto al temporaneo impedimento.

Aggiunge che il propagarsi della pandemia avrebbe inciso in maniera decisiva nello svolgimento dei rapporti tra le parti e al riguardo richiama la circolare del 17 marzo 2020 con la quale la stessa Agenzia delle Dogane e dei Monopoli aveva fornito “ istruzioni in ordine alle modalità operative da adottare per la gestione delle richieste di chiusura avanzate dai titolari di rivendita di generi di monopolio derivanti dall’attuale situazione di emergenza sanitaria… ”, nonché la determinazione direttoriale n. 1785 del 4 gennaio 2021 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli recante disposizioni nel periodo emergenziale in materia di gestione delle ricevitorie del gioco del lotto.

Le censure sono infondate.

Ed invero nella determina dirigenziale di revoca prot. n. 20219 del 19 aprile 2021, nonché nella comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 9331 del 22 febbraio 2021, l’Ufficio dei Monopoli per la Campania, Sezione Operativa Territoriale di Benevento, Sezione Tabacchi dopo aver rappresentato di avere “ Esaminati gli atti d’ufficio, dai quali risulta che la S.V. non ha prodotto alcuna richiesta di chiusura, neanche temporanea, della rivendita ordinaria n. 2 in San IC MA (BN) e che per più di un esercizio finanziario non sono stati effettuati prelevamenti di tabacco presso il Deposito Fiscale di aggregazione; ”, dopo aver richiamato gli obblighi del titolare di una rivendita ordinaria ed in particolare che questi “ non può discrezionalmente stabilire il funzionamento della suddetta privativa in concessione sospendendone il servizio senza la prescritta autorizzazione dell'Amministrazione; ” ha ritenuto che “ quanto sopra esposto costituisce grave violazione delle disposizioni che regolano la gestione ed il corretto funzionamento delle rivendite di tabacchi, oltre a configurare l'ipotesi di abbandono del servizio ” ed ha concluso disponendo la revoca della gestione della rivendita ordinaria di tabacchi numero 2 in San IC MA (BN) “ per abbandono del pubblico servizio e violazione delle norme che regolano la gestione ed il corretto funzionamento delle rivendite di tabacchi. ”.

Nella determinazione direttoriale di rigetto del ricorso gerarchico proposto avverso la suddetta determina dirigenziale, prot. n. 7616 del 28 luglio 2021, la Sezione Legale e Contenzioso dopo aver richiamato l’art. 34, primo comma, della Legge n. 1293/1957 e l’art. 78 del d.P.R. n. 1074/1958, nonché “ la relazione dell’Ufficio dei Monopoli per la Campania S.O.T. di Benevento e la documentazione allegata di cui alla nota prot.n. 37786 del 13/07/2021, acquisita agli atti con prot. n.6418 di pari data, da cui si rileva, tra l’altro, che la sig.ra AR RI, subentrata ex art.31 della L.n.1293/57 nella gestione della rivendita in questione a far data dal 01/11/2018, ha effettuato nel mese di dicembre 2019 l’unico prelevamento dei generi di monopolio dal Deposito Fiscale di aggregazione; ”, ha rappresentato “ CONSIDERATO che la rivendita in questione è da tempo non più attiva (oltre un anno), rilevandosi l’abbandono del servizio un dato oggettivo e che gli addotti motivi di salute della ricorrente, palesati solo in sede di ricorso, non sono idonei a giustificare l’interruzione del servizio di vendita anche prima dell’emergenza epidemiologica da COVID-19;

CONSIDERATO che le giustificazioni del ricorrente, non sono favorevolmente valutabili tanto più che sono pervenute solo a seguito dell’adozione del provvedimento di revoca, regolarmente preceduto dalla notifica della contestazione dell’addebito;

RITENUTO che quanto sopra, unitamente alla circostanza dell’assenza di richieste di chiusura temporanea della rivendita per motivi di salute, o di altra comunicazione all’Ufficio e senza che quest’ultimo abbia autorizzato la sospensione del funzionamento della rivendita, costituisce grave violazione delle disposizioni contenute nella L.n.1293/37 e nel D.P.R.n.1047/58, ravvisandosi nella fattispecie de qua interruzione del servizio senza alcuna autorizzazione;

RITENUTO che dalle motivazioni addotte dal ricorrente non emergono elementi tali da contestare l’attività eseguita dall’Ufficio dei Monopoli per la Campania- S.O.T. di Benevento, in quanto sussistono nella fattispecie tutti i presupposti in presenza dei quali la legge attribuisce all’Agenzia la facoltà discrezionale di procedere alla revoca della gestione della rivendita di tabacchi quale sanzione al concessionario, che, in violazione del regolare gettito per l’erario, si renda colpevole dell’abbandono del servizio di distribuzione e vendita dei generi di monopolio; ”,

ed ha respinto il suddetto ricorso gerarchico.

In punto di diritto il primo comma dell’art. 34 della Legge n. 1293/1957, per quello che in questa sede interessa, prevede: “ L’Amministrazione può procedere alla disdetta del controllo d'appalto o alla revoca della gestione delle rivendite nei seguenti casi: 1) violazione all'obbligo della gestione personale o abbandono del servizio;…. ”; e l’art. 78 del d.P.R. n. 1074/1958 prescrive che “Il rivenditore non può trasferire la rivendita in altro locale, né sospenderne il funzionamento senza l'autorizzazione dell'Ispettorato compartimentale ” - ora Ufficio dei Monopoli.

Secondo l’orientamento giurisprudenziale condiviso dal Collegio l’art. 34, comma 1, della Legge n. 1293/1957 attribuisce all'Amministrazione la facoltà discrezionale di procedere alla revoca della gestione della rivendita di tabacchi quale sanzione al concessionario che si renda colpevole dell’abbandono del servizio di distribuzione e vendita dei generi di monopolio, tenuto conto che il sistema di gestione delle rivendite di monopolio è finalizzato alla massima offerta al pubblico per soddisfarne le esigenze, nonché per assicurare il maggior gettito all'erario.

Trattasi dunque di una revoca espressione di una potestà pubblicistica di carattere sanzionatorio/ripristinatorio non riconducibile all’autotutela con funzione di riesame.

Rileva dunque una nozione di abbandono del servizio di carattere oggettivo, essendo la vendita dei generi di monopoli accompagnata da un regime improntato a particolare severità ove il concessionario è investito di specifiche responsabilità venendo in rilievo anzitutto l'interesse pubblico alla massimizzazione del gettito erariale (T.A.R. Umbria, Perugia, Sez. I, 7 ottobre 2019, n. 507, Consiglio di Stato, Sez. IV, 22 settembre 2016, n. 3916).

Il Giudice d’Appello ha condivisibilmente evidenziato come la vendita dei generi di monopoli sia accompagnata da un regime improntato ad una particolare severità e che il concessionario sia investito di specifiche responsabilità di guisa che ogni fatto costituente violazione di tale dovere di “fedeltà commerciale” può ben dare luogo, una volta accertata l'esistenza dei presupposti di fatto e di diritto, alla irrogazione della massima sanzione disciplinare costituita dalla revoca della licenza di rivendita dei generi di monopolio. (Consiglio di Stato, Sez. IV, 16 settembre 2011, n. 5224).

Passando ad analizzare la fattispecie oggetto di gravame alla luce delle sopra richiamate normativa e giurisprudenza, deve innanzitutto rilevarsi che l’art. 78 del d.P.R. n. 1074/1958, puntualmente richiamato nella determinazione direttoriale di rigetto del ricorso gerarchico, impone al titolare di non sospendere il funzionamento della rivendita senza la previa autorizzazione dell’Ufficio dei Monopoli, circostanza questa invece verificatasi nel caso di specie, non avendo parte ricorrente provveduto a richiedere tale sospensione per motivi di salute.

Peraltro ella ben avrebbe potuto chiedere la chiusura della tabaccheria mediante apposita istanza, con allegazione di comprovata certificazione, alla luce di quanto previsto dalla circolare prot. n. 87316 dell’11 marzo 2020 avente ad oggetto “Emergenza sanitaria Covid 19. Chiusura delle rivendite – Istruzioni operative.”, con cui l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli - Direzione Tabacchi, ha fornito istruzioni in ordine alla chiusura delle rivendite di generi di monopolio, richiamata dalla stessa parte ricorrente.

La ricorrente ha pertanto palesemente interrotto il funzionamento senza alcuna autorizzazione, necessaria anche ai soli fini della asserita riduzione dell’orario di servizio per motivi di salute.

Né rileva il richiamo alla determinazione direttoriale prot. n. 1785/RU del 4 gennaio 2021, emanata per far fronte alle difficoltà connesse alla gestione delle ricevitorie del gioco del lotto nel periodo di emergenza epidemiologica da Covit-19, in quanto riferita specificatamente alla revoca delle ricevitorie del lotto per il mancato raggiungimento del reddito annuo richiesto.

Inoltre parte ricorrente non ha chiarito, neppure in sede di giudizio, come il suo stato di salute avesse inciso negativamente sulla sua capacità di gestire la rivendita oggetto di revoca, di cui era titolare.

Comunque, come rappresentato nel provvedimento di diniego del ricorso gerarchico e come condivisibilmente evidenziato nella memoria dalla difesa erariale, l’elemento determinante da cui emerge la interruzione del servizio di vendita dei tabacchi da parte della ricorrente va individuato nella circostanza che la stessa, dalla data di subentro nella titolarità della rivendita (novembre 2018) e sino a tutto il mese di novembre 2019, nonché nei primi mesi dall’anno 2020, anche in assenza dell’emergenza sanitaria dovuta al COVID 19 e senza alcun rischio per la propria salute, non aveva effettuato alcun prelievo ovvero alcuna vendita di tabacchi lavorati e, conseguentemente, non aveva assicurato nella zona di riferimento l’esigenza di servizio che l’Amministrazione aveva ravvisato per istituire la tabaccheria.

Devono pertanto ritenersi infondate le censure di carenza di istruttoria e di motivazione dedotte da parte ricorrente, in quanto il provvedimento impugnato indica in modo chiaro i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione dell’Amministrazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria, come prescrive l’art. 3 della L. n. 241/1990.

Conclusivamente, per i su esposti motivi, il provvedimento impugnato deve ritenersi legittimamente adottato e pertanto il ricorso deve essere respinto.

Le spese, secondo la regola della soccombenza, devono porsi a carico di parte ricorrente, nell’importo liquidato nel dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna parte ricorrente al pagamento di complessivi € 2.000,00 (euro duemila/00 euro) in favore di parte resistente, a titolo di spese, diritti e onorari di causa, oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 24 ottobre 2024 con l'intervento dei magistrati:

Michelangelo Maria Liguori, Presidente

Rosalba Giansante, Consigliere, Estensore

Valeria Ianniello, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Rosalba Giansante	Michelangelo Maria Liguori

IL SEGRETARIO