Pubblicato il 08/04/2021

N. 00457/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01536/2015 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1536 del 2015, proposto da
Comitato per la Pubblicizzazione della Lottizzazione CO, SE AS, NC CE, RO DU, AN De ER, GI ET, TR NI Di IO, DA OT, CO RC, GL NA, RA SI NN RB, IA TA, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Alessandro Veronese, con domicilio eletto presso il suo studio in Venezia-Marghera, via delle Industrie, 19/C P. Libra;

contro

Comune di Roana, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato DA Meneguzzo, con domicilio eletto presso lo studio AB De OT in Mestre, viale Giuseppe Garibaldi 1/I;

nei confronti

AU RD, AN TT non costituiti in giudizio;

per l'annullamento

della Deliberazione di Giunta comunale 4 agosto 2015, n. 68, con cui il Comune di Roana ha: approvato la relazione tecnica 23.7.2015, n. 8452; declinato ogni obbligo di assunzione al suo patrimonio delle opere di urbanizzazione e delle relative aree riferite alla lottizzazione CO; affermato che le strade di lottizzazione sono asservite a libero transito, non essendo quindi necessario procedere alla loro acquisizione; (iv) posto a carico dei proprietari le manutenzioni;

dell'allegata relazione tecnica del Responsabile del Settore Gestione del Territorio 23.7.2015, n. 8452;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Roana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 febbraio 2021 la dottoressa IO Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

I ricorrenti sono proprietari, non lottizzanti, di singoli immobili facenti parte del Piano di Lottizzazione “ CO ”, approvato dal Comune di Roana con delibera di Consiglio comunale n. 52 del 13 ottobre 1977.

Al piano accedeva una convenzione urbanistica, stipulata in data 11 agosto 1977, in forza della quale, ad avviso dei ricorrenti, gli originari lottizzanti hanno assunto l’obbligo di cedere gratuitamente al Comune alcune aree da destinare a verde pubblico e parcheggi, l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione primaria (tra cui le strade, con le relative aree di sosta e parcheggio, ed i sottoservizi) e di cedere gratuitamente le relative aree, previo collaudo favorevole.

La convenzione stabiliva, inoltre, in dieci anni il termine per l’esecuzione delle opere di urbanizzazione. Prevedeva, inoltre, l’obbligo dei lottizzanti di provvedere alla manutenzione delle stesse fino al completamento del collaudo ed alla cessione delle aree al Comune.

I ricorrenti lamentano che nonostante il Piano di lottizzazione sia stato quasi interamente attuato, mediante il rilascio dei titoli edilizi e la realizzazione di parte delle opere di urbanizzazione, il Comune non ha mai proceduto alla presa in carico delle stesse. Infatti, il collaudo delle opere di urbanizzazione realizzate non è mai stato eseguito, il Comune, pur avendo constatato in contraddittorio con i lottizzanti, la omessa realizzazione di una parte delle opere, non si è mai attivata perché essi rispettassero gli impegni assunti, né ha mai agito in danno degli obbligati. Anzi, nel 2009, ha svincolato la cauzione, dichiarando – contrariamente al vero – che gli impegni erano stati integralmente onorati.

Nel 2012 alcuni proprietari degli immobili compresi nel Piano di lottizzazione si sono costituiti in comitato, sollecitando il Comune a regolarizzare lo status urbanistico dell’area, a prendere in carico le opere di urbanizzazione realizzate e ad acquisire le relative aree in proprietà, in modo da sollevare i proprietari dei singoli immobili dagli oneri di manutenzione.

La Giunta comunale, in data 20 maggio 2014 approvava un atto di indirizzo (delibera di Giunta comunale n. 113) con il quale s’impegnava ad acquisire, previe verifiche tecniche, al patrimonio comunale le aree e le opere di urbanizzazione del Piano di Lottizzazione “ CO ” e a predisporre un programma pluriennale di intervento per la manutenzione delle opere esistenti da concordare con i residenti mediante la sottoscrizione di apposita convenzione che dovrà definire i tempi e le modalità di attuazione degli interventi e la ripartizione delle spese.

Successivamente, però, con delibera n. 68 del 4 agosto 2015 ha assunto una determinazione di segno opposto affermando di non dover porre in essere alcun programma di interventi per la manutenzione delle opere esistenti e di non dover acquisire le aree ove insistono le opere di urbanizzazione, né di dover provvedere al loro completamento in quanto:

- Le suddette opere di urbanizzazione non sono state collaudate ed il collaudo, ai sensi della convenzione, costituiva condizione della cessione delle aree al Comune;

- Il Comune non ha più titolo a pretendere dai lottizzanti originari l’adempimento degli obblighi assunti con la convenzione perché da tempo prescritti;

- Ha escluso che, in base alla convenzione, le aree su cui sono state realizzate le opere viarie rientrassero nel novero di quelle da trasferire, essendone previsto l’asservimento all’uso pubblico e, pertanto l’obbligo di manutenzione spetta ai proprietari.

I ricorrenti hanno impugnato la delibera ritenendola illegittima in ogni sua parte ed hanno chiesto la condanna del Comune a prendere in carico le opere di urbanizzazione e ad acquisire le aree ove esse insistono (comprese le strade).

Si è costituito il Comune di Roana, che, in via preliminare ha eccepito la carenza di interesse al ricorso - in special modo con riguardo alla domanda di esecuzione in forma specifica dell’obbligo di acquisire le aree su cui insistono le opere di urbanizzazione - poiché i ricorrenti, in quanto aventi causa dagli originari lottizzanti, sarebbero essi stessi obbligati al completamento delle opere di urbanizzazione e a richiedere il collaudo. Essendo rimasti inadempienti rispetto ai suddetti obblighi non potrebbero pretendere l’acquisizione delle aree da parte del Comune, secondo il principio inadimplenti non est adimplendum . Afferma, inoltre, che il potere/dovere del Comune di acquisire le opere è prescritto e che la previsione di cui all’art. 20 della Convenzione - che consente al Comune di realizzare direttamente le opere rivalendosi sui lottizzanti in caso di inadempimento - individua una mera facoltà e non un obbligo. Il Comune ha disposto la liberazione della polizza fideiussoria sulla base di una dichiarazione infedele del direttore dei lavori.

All’udienza del 11 febbraio 2021 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, deve essere parzialmente accolta l’eccezione preliminare di inammissibilità dell’azione costitutiva di cui all’art. 2932 c.c. per difetto di legittimazione attiva, ovvero per genericità della domanda. I ricorrenti non rappresentano la totalità dei proprietari delle aree ricadenti nel perimetro del piano di lottizzazione, né vi è prova che siano i proprietari delle aree su cui insistono le opere di urbanizzazione da trasferire che non sono neppure puntualmente identificate con l’individuazione delle coordinate catastali. Pertanto, possono essere affrontate nel merito le sole altre domande di annullamento e di condanna al risarcimento del danno

2. La domanda di annullamento della delibera impugnata, è da accogliere, essendo fondate le censure di violazione dell’art. 28, 16 e 17 L. 1152/1942, formulate nel primo motivo di ricorso.

Questa Sezione ha già affrontato alcune delle questioni oggetto del presente giudizio nella pronuncia del 19 dicembre 2019, n. 1390, con argomentazioni dalle quali non vi sono ragioni per discostarsi e che si richiamano di seguito.

“E’ bene premettere che i soggetti residenti nelle aree del territorio comunale coinvolte dagli accordi convenzionali, pur essendo terzi rispetto alla convenzione, possono vantare una qualificata pretesa soggettiva, individuabile più propriamente nella situazione giuridica dell’interesse legittimo, all’osservanza da parte dell’autorità comunale degli obblighi di realizzazione e di gestione delle opere pubbliche previste dalla convenzione di lottizzazione; pertanto, in linea di principio, anche il singolo proprietario è ben legittimato a veder garantita l’attuazione delle previsioni delle convenzioni concluse in materia di lottizzazione, ai sensi dell’art. 28 della legge 17 agosto 1942, n. 1150 (in termini: Cons. St., Sez. IV, 18 ottobre 2018, nr. 199).

La norma da ultimo citata, nel testo introdotto dall'art. 8 della legge 6 agosto 1967, n. 765, espressamente dispone che: “L'autorizzazione comunale è subordinata alla stipula di una convenzione, da trascriversi a cura del proprietario, che preveda: 1) la cessione gratuita entro termini prestabiliti delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, precisate dall'art. 4 della legge 29 settembre 1964, n. 847, nonché la cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione secondaria nei limiti di cui al successivo n. 2; 2) l'assunzione, a carico del proprietario, degli oneri relativi alle opere di urbanizzazione primaria e di una quota parte delle opere di urbanizzazione secondaria relative alla lottizzazione o di quelle opere che siano necessarie per allacciare la zona ai pubblici servizi; la quota è determinata in proporzione all'entità e alle caratteristiche degli insediamenti delle lottizzazioni; 3) i termini non superiori ai dieci anni entro i quali deve essere ultimata l'esecuzione delle opere di cui al precedente paragrafo; 4) congrue garanzie finanziarie per l'adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione”.

Ciò posto deve ancora rilevarsi che, sulla scorta di orientamento giurisprudenziale al quale il Collegio ritiene di dover aderire in quanto fondato su ragioni meritevoli di condivisione, dall’art. 28 appena richiamato discende l’obbligo per il Comune di prendere in carico le opere di urbanizzazione realizzate in base a convenzione di lottizzazione, in quanto passaggio necessario alla concreta attuazione dell’assetto del territorio voluto dal legislatore, nonché delle norme vigenti in materia di gestione dei servizi pubblici, la cui titolarità è per legge affidata all’autorità amministrativa (cfr. Tar Sardegna, Sez. II, 10 luglio 2019, nr. 765; Tar Sardegna, Sez. II, 15 maggio 2019, n. 563; Tar Sardegna, Sez. II, 15 maggio 2013 nr. 404).”

Sulla scorta dei suddetti principi, non può condividersi la determinazione assunta dal Comune di Roana di mantenere inattuata la convenzione stipulata con gli originari lottizzanti, lasciando che l’area resti priva delle opere di urbanizzazione valutate necessarie per garantirne la piena fruibilità ed omettendo di prendere in carico quelle già eseguite.

Nessuna delle argomentazioni riportate nella delibera sono, infatti, decisive al fine di escludere l’obbligo del Comune di attivarsi.

2.1 Non può il Comune addurre a fondamento del rifiuto di acquisire prendere in carico le opere di urbanizzazione e di acquisire le aree su cui insistono il mancato collaudo delle stesse.

E’ vero che l’articolo 2 della convenzione prevede che la cessione delle aree avvenga dopo il collaudo ( “la cessione avverrà dopo il collaudo che dovrà essere effettuato entro e non oltre dieci anni dalla data di autorizzazione del piano stesso” ) e che, in linea di principio, il Comune – in considerazione della funzione di interesse pubblico cui esse sono destinate - può rifiutarsi di accettare le opere di urbanizzazione che non siano state eseguite a regola d’arte (T.A.R. Veneto, sez. II, 1.12.20101, n. 6321; T.AR. Veneto, sez. II, 24.7.2015, n. 875). Tuttavia, la suddetta clausola convenzionale non può non essere interpretata alla luce della funzione assolta dalle convenzioni urbanistiche quali strumenti esecutivi della pianificazione urbanistica alla quale il Comune ha l’obbligo di dare attuazione.

In tale ottica, da essa non può ricavarsi anche il diritto del Comune a disinteressarsi dell’esecuzione delle opere di urbanizzazione da parte dei lottizzanti che dall’attuazione del piano si sono avvantaggiati, ottenendo i titoli edilizi per l’edificazione dell’area, nel caso in cui essi non abbiano chiesto tempestivamente il collaudo delle opere eseguite, ovvero risulti, all’esito dello stesso, la loro non esecuzione a regola d’arte, con il risultato di lasciare l’onere della manutenzione delle stesse in capo ai privati.

Dall’obbligo del Comune di garantire l’ordinato assetto del territorio discende anche l’obbligo per il Comune di attivare i rimedi disponibili per ottenere l’esecuzione della convenzione, compresa l’esecuzione in danno dei lottizzanti inadempienti.

Nel caso di specie, il Comune si è reso gravemente inadempiente rispetto a tali obblighi. Non è contestato che nel 1980 furono eseguite delle verifiche delle opere realizzate in contraddittorio tra il Comune e gli originari lottizzanti delle verifiche sulle opere realizzate, dalle quali emersero delle inadempienze, che, tuttavia, non furono mai efficacemente contestate. Nel 2009, sul presupposto - che lo stesso Comune definisce falso - della loro regolare esecuzione è stata consentita la liberazione delle polizze fideiussorie e nessuna altra azione contro i lottizzanti inadempienti è stata avviata o proseguita.

Non può, quindi, il Comune porre la propria reiterata e prolungata inadempienza agli obblighi su di esso incombenti a fondamento del diniego di presa in carico delle opere di urbanizzazione e dell’eventuale completamento di quelle ancora da realizzarsi, in contrasto, peraltro, con l’impegno assunto con la deliberazione di Giunta comunale n. 113 del 20 maggio 2014.

2.2 Alla stregua di quanto si è esposto, neppure può interpretarsi l’art. 20 della Convenzione come clausola che ha istituito solo una facoltà in capo al Comune di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione in sostituzione ed a spese dei lottizzanti. Peraltro, il suo tenore letterale non giustifica in alcun modo una tale soluzione ermeneutica, delineando, invece, le modalità ed i termini attraverso i quali il Comune si impegna a comunicare l’avvio dell’esecuzione in danno agli inadempienti ( “Il Comune si riserva di provvedere direttamente all’esecuzione dei lavori di costruzione delle opere e servizi in sostituzione dei lottizzanti ed a spese dei medesimi rivalendosi nei modi stabiliti dalla legge e dai regolamenti in vigore, quando essi non vi abbiano provveduto tempestivamente ed il Comune li abbia messi in mora con un preavviso non inferiore in ogni caso a tre mesi” ).

2.3 Neppure può affermarsi che il Comune non sia tenuto ad intervenire essendo gli stessi ricorrenti, in quanto cessionari dei cespiti facenti parte del piano, obbligati al completamento le opere di urbanizzazione ed a chiedere il collaudo.

Ai fini della delibazione della domanda di annullamento, la questione – controversa in giurisprudenza relativa alla trasmissibilità degli obblighi convenzionali anche agli acquirenti dei singoli appartamenti o edifici già realizzati che non siano anche stati titolari dei permessi di costruire rilasciati per l’attuazione del piano, evidentemente non rileva, mentre rileva ai fini dell’illegittimità del provvedimento impugnato, l’aver il Comune rifiutato di portare a compimento gli impegni che aveva assunto con la delibera del 2014, la quale prevedeva – e tale aspetto non è oggetto di contestazione da parte dei ricorrenti – anche la predisposizione di un piano di riparto delle spese necessarie al completamento delle opere di urbanizzazione non realizzate.

2.4 Né può essere d’ostacolo la prescrizione del diritto di credito. In disparte la questione relativa alla prescrittibilità degli obblighi derivanti dalle convenzioni urbanistiche a carico dei privati – questione sulla quale pure v’è contrasto in giurisprudenza - in ogni caso non può il Comune rifiutarsi di agire per l’esecuzione di tale obbligo, facendo valere contra se un’eccezione in senso proprio di cui può disporre soltanto il debitore.

2.5 Va, precisato, infine, che gli obblighi di cessione concernono non solo le aree a verde e il parcheggio ma anche le opere viarie. Tanto emerge chiaramente dall’articolo 2 della convenzione, il quale prevede: “I signori lottizzanti si obbligano per sé e per gli aventi diritto a qualsiasi titolo a cedere gratuitamente al Comune le aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria, indicate nell’allegato tipo planimetrico sub O), in scala 1:500” . Nella tavola 10 allegata alla convenzione (allegato sub O) sono indicate tra le “ aree ad uso pubblico” sia quelle destinate a vede pubblico di mq 600, sia quelle destinate a parcheggi, per mq 400, sia le superfici delle strade, pari a mq 2.066. Alla luce di quanto previsto dall’art. 28 L. 1150/1942, non sussistono, pertanto, elementi per poter affermare che le aree su cui insistono le opere viarie non siano oggetto degli obblighi di cessione di cui all’articolo 2 della convenzione.

Né in senso contrario può valere la previsione dell’art. 15, nella parte in cui prevede che “le strade di lottizzazione si considerano di massima assoggettate a servitù di libero transito e potranno subire l’eventuale allacciamento delle strade dei terreni lottizzati circonvicini, quando ci sia reso necessario dalla speciale configurazione della rete stradale. Le strade predette potranno essere esonerate da tali servitù di pubblico passaggio, ove a giudizio del Comune sussistano particolari circostanze” poiché trattasi di previsione avente carattere generale, destinata a trovare applicazione per tutto il tempo in cui, per qualsiasi ragione, le strade di lottizzazione, pur essendo state eseguite, non sono state ancora cedute al Comune.

2.6 La domanda di annullamento, pertanto, è fondata e deve essere accolta. Nel rieditare il potere, il Comune dovrà rideterminarsi sulla scorta di quanto esposto in motivazione.

3. Neppure vi è prova del danno subìto, atteso che, se è vero che il Comune è rimasto inerte, non è stato fornito alcun elemento che consenta di quantificare i costi sostenuti, né di verificare se e quando i ricorrenti si siano attivati per mettere in mora il Comune stesso. Vero è, invece, che, per espressa previsione convenzionale, l’onere della manutenzione spettasse agli stessi proprietari nelle more dell’espletamento del collaudo.

4. In definitiva, il ricorso è parzialmente fondato.

5. La soccombenza reciproca delle parti giustifica l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie in parte, nei limiti di cui in motivazione. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 11 febbraio 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

IO Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
IO Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO