Pubblicato il 21/02/2023

N. 00070/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00429/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

sezione staccata di Parma (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 429 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Italiana Assicurazioni Spa, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Umberto Michielin, Helga Garuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di Parma, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Laura Maria Dilda, Francesca Priori, Valentina Villa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Valentina Villa in Parma, Str. Repubblica n. 1;

nei confronti

Xl Insurance Company Se – Rappresentanza Generale per L'Italia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giorgia Romitelli, Bruno Giovanni Giuffre', Roberta Moffa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della Determinazione Dirigenziale n. DD-2022-2577 in data 27 ottobre 2022, comunicata a Italiana Assicurazioni S.p.A. a mezzo p.e.c. in data 28 ottobre 2022, con la quale il Comune di Parma ha disposto la “revoca ex art. 21-quinquies della L. 241/1990 della determinazione dirigenziale n. 2022/2279 del 26/09/2022 avente ad oggetto l'affidamento ai sensi dell'art. 1, comma 2, lett. a) del D.L. n. 76/2020 come convertito, del servizio assicurativo all risks opere d'arte a copertura dei beni artistici siti nel Complesso Monumentale di San Paolo per il periodo 30 settembre 2022 (ore 24,00) - 30 settembre 2023 (ore 24,00)- CIG ZF937C969B”, disponendo altresì “che a seguito del presente provvedimento sarà effettuata la segnalazione all'A.N.AC. prevista dall'art. 80, comma 12, del D.lgs. 50/2016”;

- del diniego dell'istanza di annullamento in autotutela presentata da Italiana Assicurazioni S.p.A. in data 7 novembre 2022, con il quale è stata confermata la suddetta Determinazione di revoca, comunicato a Italiana a mezzo p.e.c. in data 24 novembre 2022;

- di tutti gli atti comunque presupposti, preparatori, connessi e/o conseguenti

e per il risarcimento del danno;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Italiana Assicurazioni S.p.A. il 28/12/2022:

- della Determinazione Dirigenziale n. DD-2022-2899 in data 28 novembre 2022, non comunicata a Italiana Assicurazioni S.p.A., con la quale il Comune di Parma, facendo seguito alla suddetta revoca, ha disposto l'affidamento del servizio alla compagnia XL INSURANCE COMPANY SE – Rappresentanza Generale per l'Italia.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Parma e della Xl Insurance Company Se – Rappresentanza Generale per L'Italia;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 8 febbraio 2023 la dott.ssa Jessica Bonetto e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Italiana Assicurazioni s.p.a. ha agito in giudizio per l’annullamento della Determinazione Dirigenziale n. DD-2022-2577 del 27 ottobre 2022, comunicata il 28 ottobre 2022, con la quale il Comune di Parma ha disposto la “ revoca ex art. 21-quinquies della L. 241/1990 della determinazione dirigenziale n. 2022/2279 del 26/09/2022 avente ad oggetto l'affidamento ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a) del D.L. n. 76/2020 come convertito, del servizio assicurativo all risks opere d'arte a copertura dei beni artistici siti nel Complesso Monumentale di San Paolo per il periodo 30 settembre 2022 (ore 24,00) - 30 settembre 2023 (ore 24,00)- CIG ZF937C969B”, precisando “che a seguito del presente provvedimento sarà effettuata la segnalazione all’A.N.AC. prevista dall’art. 80, comma 12, del D.lgs. 50/2016 ”; la ricorrente ha impugnato altresì il diniego dell’istanza di annullamento in autotutela presentata il 7 novembre 2022, chiedendo infine la condanna dell’Ente al risarcimento dei danni subiti.

In fatto ha allegato che:

- con lettera di invito trasmessa a mezzo della piattaforma Sater in data 19 settembre 2022 il Comune di Parma ha chiesto a Dual Italia S.p.A., in qualità di agenzia di Italiana Assicurazioni S.p.A. (“Italiana”), la disponibilità all’affidamento diretto, ai sensi dell’art. 1, comma 2, lett. a) della L. 120/2020, del servizio assicurativo relativo alla “ Polizza di - 3 - Assicurazione Oggetti d’arte - Globale del Museo” per il Complesso di San Paolo decorrente dalle ore 24,00 del 30/09/2022 alle ore 24,00 del 30/09/2023 – CIG ZF937C969B ”, per un valore economico pari a € 8.750,00;

- in data 21 settembre 2022 la Società ha confermato la propria disponibilità all’espletamento del servizio ed ha presentato il modello dichiarativo predisposto dal Comune in relazione al possesso dei requisiti di partecipazione ed all’insussistenza delle cause di esclusione previste dall’art. 80 del D. Lgs. n. 50/2016;

- con Determinazione Dirigenziale n. DD-2022-2279 del 26 settembre 2022 il Comune ha disposto l’affidamento del servizio alla ricorrente, chiedendo l’emissione d’urgenza della polizza, al fine di garantire la copertura assicurativa a partire dal 30 settembre 2022;

- il 7 ottobre 2022 il Comune ha inviato a Italiana Assicurazioni la comunicazione di avvio del procedimento di revoca dell’aggiudicazione in quanto “ in sede di controllo relativo alle dichiarazioni rese ai sensi dell’art. 80 del D.lgs. n. 50/2016, l’Agenzia delle Entrate di Milano – Ufficio Grandi contribuenti, con certificato acquisito al prot. gen. n. 0193981 del 06/10/2022, che si allega, ha rilevato la sussistenza di gravi violazioni definitamente accertate di importo superiore ad € 5.000,00 ” (come da certificato dell’Agenzia delle Entrate allegato alla comunicazione di avvio del procedimento);

- la ricorrente ha prodotto osservazioni in merito alle irregolarità rilevate nel certificato rilasciato dall’Agenzia delle Entrate, per dimostrare che nessuna di tali irregolarità fiscali integrava a suo dire violazione grave e definitivamente accertata, rilevante a fini escludenti;

- nonostante quanto rappresentato, con la Determinazione Dirigenziale n. DD-2022-2577 impugnata in questa sede, il Comune ha disposto la revoca dell’affidamento, evidenziando che: “ è sufficiente ad integrare la gravità della sanzione espulsiva di cui all’art. 80 comma 4 del D.Lgs. 50/2016 che l’ammontare “complessivo” di una o più cartelle di pagamento non pagate raggiunga l’importo di euro 5.000, così come indicato all'articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis, del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602 e come confermato da giurisprudenza costante ” e che “ l'attivazione del procedimento di segnalazione all'ANAC di cui al comma 12 dell’art. 80 del D.lgs. 50/2016 è conseguenza automatica del provvedimento di esclusione, come tale non suscettibile di alcuna valutazione discrezionale, nonché insensibile a eventuali valutazioni volte a evidenziare la non imputabilità a colpa della violazione che ha comportato l'esclusione ”;

- il 7 novembre 2022 la ricorrente ha presentato istanza di annullamento in autotutela del provvedimento di revoca per mancanza di motivazione e carenza di istruttoria, nonché per violazione delle norme e dei principi posti a presidio dell’effettività delle garanzie partecipative del privato, ma il 24 novembre 2022 il Comune ha comunicato il rigetto dell’istanza di annullamento in autotutela, confermando la Determinazione di revoca.

In diritto la Società ha articolato le seguenti doglianze.

I. Violazione e falsa applicazione dell’art. 80 comma 4 del D. Lgs. n. 50/2016. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti e dei documenti. Eccesso di potere per carenza, illogicità e irragionevolezza della motivazione e per carenza di istruttoria. Violazione del principio di proporzionalità e di buon andamento della pubblica amministrazione.

Ad avviso della Società il provvedimento di revoca dell’aggiudicazione sarebbe carente di motivazione perché non indica le violazioni ritenute rilevanti e le ragioni per le quali le stesse integrerebbero la causa di esclusione prevista dall’art. 80 comma 4 del D. Lgs. n. 50/2016.

In ogni caso, vi sarebbe contrasto con l’art. 80 comma 4 del D. Lgs. n. 50/2016 e le garanzie procedimentali a tutela del privato, in quanto tale disposizione, laddove prevede che “ costituiscono gravi violazioni quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all'importo di cui all'articolo 48- bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 ” (pari a Euro 5.000,00), andrebbe interpretata nel senso che costituirebbero causa di esclusione le sole violazioni fiscali singolarmente di importo superiore ad Euro 5.000,00.

Nel caso in esame, quindi, ad avviso della ricorrente, concernendo le violazioni definitivamente accertate in capo all’affidataria l’omesso pagamento di imposte e tasse ciascuna di importo inferiore ad € 5.000,00, la suddetta causa di esclusione non potrebbe operare, a maggior ragione considerato che le citate violazioni afferiscono in gran parte all’imposta di registro di atti giudiziari, in relazione alla quale, ex art. 57 del D.P.R. 26 aprile 1986 n. 131, sono solidalmente tenute al pagamento solo le parti costituite nel relativo giudizio, mentre la ricorrente, che partecipa a numerosissimi giudizi in qualità di terzo chiamato in garanzia sulla base delle polizze assicurative emesse, e dunque quale litisconsorte facoltativo, non sarebbe compresa tra i soggetti tenuti solidalmente a versare l’imposta di registro, in quanto estranea al rapporto sostanziale deciso con la sentenza oggetto di imposta.

II. Violazione e falsa applicazione dell’art. 21-quinques della Legge 241/1990. Violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 10 della Legge 241/1990. Eccesso di potere per travisamento ed erronea valutazione dei fatti e dei documenti. Eccesso di potere per carenza, illogicità e irragionevolezza della motivazione e per carenza di istruttoria. Violazione del principio del giusto procedimento e di effettività della partecipazione. Violazione del principio di proporzionalità e di buon andamento della pubblica amministrazione.

Il provvedimento di revoca impugnato sarebbe secondo la ricorrente illegittimo anche per mancanza di motivazione e per violazione delle norme e dei principi in materia di giusto procedimento, non avendo il Comune indicato come e quali sarebbero la violazioni fiscale asseritamente rilevanti, tra quelle indicate nel certificato rilasciato dall’Agenzia delle Entrate, e le ragioni per le quali l’Ente ha ritenuto sussistenti i presupposti della gravità e del definitivo accertamento ex art. 80 comma 4 del D. Lgs. n. 50/2016.

Inoltre, il Comune non avrebbe replicato sulle osservazioni fatte pervenire dalla Società in merito a tali profili, con conseguente violazione delle regole sul procedimento amministrativo.

Per tali motivi la Società ha chiesto annullarsi gli atti impugnati.

Il Comune di Parma si è costituito contestando quanto ex adverso dedotto ed ha concluso chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

Con ordinanza n. 357 del 2022 il Tribunale ha respinto la domanda cautelare articolata in ricorso.

Con motivi aggiunti depositati il 28.12.2022 la ricorrente, reiterando le doglianze contenute in ricorso, ha impugnato la Determinazione Dirigenziale n. DD-2022-2899 del 28 novembre 2022 con la quale il Comune di Parma, facendo seguito alla suddetta revoca, ha disposto l’affidamento del servizio alla compagnia XL INSURANCE COMPANY SE – Rappresentanza Generale per l’Italia.

All’udienza dell’8 febbraio 2023 fissata per la discussione nel merito dell’impugnazione, la causa è stata trattenuta in decisione.

All’esito del giudizio, ad avviso del Collegio, il ricorso e i motivi aggiunti vanno respinti per l’infondatezza delle censure dedotte.

Invero, con riferimento al primo motivo di ricorso, la tesi di parte ricorrente secondo cui il Comune di Parma avrebbe erroneamente interpretato la causa di esclusione contenuta nell’art. 80 comma 4 del Codice degli Appalti in ordine alla posizione fiscale e/o contributiva del partecipante, risulta infondata.

La norma in questione sul punto così recita: “ un operatore economico è escluso dalla partecipazione a una procedura d'appalto se ha commesso violazioni gravi, definitivamente accertate, rispetto agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse ” e specifica che “ costituiscono gravi violazioni quelle che comportano un omesso pagamento di imposte e tasse superiore all'importo di cui all'articolo 48-bis, commi 1 e 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602 ”, pari cioè ad Euro 5.000,00.

Secondo la ricorrente tale disposizione andrebbe interpretata nel senso che le uniche violazioni rilevanti a fini escludenti sarebbero quelle di importo singolarmente superiore alla soglia ivi indicata e non, invece, quelle che solo nel complesso ammontano ad oltre € 5.000,00.

Tale tesi, tuttavia, non può essere condivisa, in quanto aderendo all’interpretazione della disposizione sostenuta dalla ricorrente, la finalità della disciplina volta ad impedire la partecipazione alle gare pubbliche degli operatori economici che abbiano commesso violazioni fiscali/contributive rilevanti, la cui soglia è stata stabilita dal legislatore in € 5.000,00, verrebbe frustrata creandosi al contempo un’ingiusta disparità di trattamento, atteso che in tal modo si addiverrebbe all’esclusione di imprese che hanno commesso una sola violazione fiscale anche solo di poco superiore ad € 5.000,00, ammettendosi invece alla procedura altri operatori che abbiano complessivamente posto in essere una molteplicità di violazioni per importi singolarmente inferiori a € 5.000,00, ma complessivamente ammontanti a cifre anche elevatissime.

Peraltro, l'art. 48- bis comma 1 del D.P.R. 602/1973 richiamato dall’art. 80 comma 4 del Codice degli appalti, laddove stabilisce la predetta soglia di gravità ai fini dell’operatività della causa escludente, stabilisce espressamente che l'importo di € 5.000 concerne l'omesso " versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo " e per condivisibile giurisprudenza, la reiterazione della violazione, anche di importo singolarmente inferiore alla somma di € 5.000,00, risulta in sé un elemento che depone per l’inaffidabilità dell’operatore economico, laddove l’ammontare complessivo delle irregolarità superi la soglia prevista dal legislatore (vedi TAR Sardegna, sentenza n. 72/2022).

Né rileva ad escludere l’applicabilità della disposizione nel caso in esame, il fatto che le violazioni perpetrate dalla ricorrente afferiscono in buona parte all’imposta di registro di atti giudiziari in relazione alla quale – a suo dire – la Società non sarebbe tenuta solidalmente a versare l’imposta in quanto estranea al rapporto sostanziale deciso con la sentenza oggetto di imposta, atteso che la stazione appaltante, per giurisprudenza consolidata, non poteva comunque decidere autonomamente di valorizzare tale profilo: “ in materia di gare pubbliche, le certificazioni relative alla regolarità contributiva e tributaria delle imprese partecipanti, emanate dagli organi preposti si impongono alle stazioni appaltanti che non possono in alcun modo sindacarne il contenuto, non residuando alle stesse alcun potere valutativo sul contenuto o sui presupposti di tali certificazioni ” (TAR Catania, sentenza n. 1554/2022, TAR Lazio, sentenza n. 4155 del 2022, TAR Puglia, sentenza n. 681 del 2021, Consiglio di Stato, sentenza n. 2682 del 2013, Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria sentenza n. 8 del 2012).

Pertanto, il Comune di Parma, a fronte della riscontrata sussistenza in capo alla Italiana Assicurazioni di un elevato numero di violazioni definitivamente accertate (pari ad oltre € 25.000,00) e della regolarizzazione solo postuma di alcune cartelle, come tale irrilevante, ha correttamente disposto la revoca dell’aggiudicazione ex art. 80 comma 4 del Codice degli Appalti.

Peraltro, come rilevato dalle resistenti, oltre alle violazioni riguardanti l’imposta di registro, solo complessivamente superiori a € 5.000,00, la ricorrente risultava destinataria anche della cartella di pagamento n. 09420220012875987 da sola di € 13.783,00, sicché anche sotto tale profilo la revoca dell’aggiudicazione appare legittima.

Pertanto, il primo motivo di impugnazione va senz’altro respinto.

Parimenti priva di pregio è la seconda censura contenuta in ricorso, concernente l’asserito difetto di motivazione del provvedimento impugnato in ordine alle violazioni ritenute rilevanti, nonché in replica alle osservazioni fatte pervenire dalla ricorrente.

Invero, lo stesso numero delle cartelle di pagamento (oltre 100) notificate alla Società e non pagate e l’importo complessivo delle stesse (superiore ad € 25.000,00), dati evincibili dal richiamo operato dal Comune di Parma al certificato dell’Agenzia delle Entrate, risulta senz’altro motivazione sufficiente a giustificare la revoca dell’aggiudicazione ex art. 80 comma 4 della Codice Appalti, stante l’avvenuto superamento della soglia di € 5.000,00 ivi prevista, a fronte della quale la decisione dell’Ente risultava vincolata, senza bisogno quindi di alcuna più specifica argomentazione, anche in replica alle osservazioni di parte ricorrente, non potendo comunque il provvedimento essere diverso.

Pertanto, attesa l’infondatezza di tutti i motivi di impugnazione, l’impugnazione va respinta, compresa la domanda risarcitoria, peraltro formulata in modo assolutamente generico.

Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia Romagna sezione staccata di Parma (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- rigetta l’impugnazione, compresa le domanda risarcitoria;

- condanna la ricorrente al pagamento delle spese di lite, liquidate in € 4.000,00 oltre accessori di legge, in favore di ciascuna controparte costituita.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Parma nella camera di consiglio del giorno 8 febbraio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Italo Caso, Presidente

Jessica Bonetto, Consigliere, Estensore

Massimo Baraldi, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Jessica Bonetto	Italo Caso

IL SEGRETARIO