Pubblicato il 08/07/2025

N. 02581/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02617/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2617 del 2024, proposto da
IO NI, US PO, RU TA, NO NO, IE GG, RO RU AN, US SS IN, CO IO AL ER, NI EG, UI TT, AN ER ON, GI IS, IG LE, RS ON, LD GI, AN GA, rappresentati e difesi dall'avvocato Francesco Giambelluca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

U.T.G. - Prefettura di Pavia, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliata in Milano, via Freguglia, 1;
Comune di Colli Verdi, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Serena Filippi Filippi, Nicolò Adavastro, con domicilio eletto presso lo studio Serena Filippi Filippi in Milano, via San Damiano 4;
Comune di Colli Verdi, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

della deliberazione del Consiglio Comunale n. 26 del 17.7.2024 di modifica dello Statuto Comunale nonché dello Statuto stesso, nella parte modificata, nonché di ogni altro atto preordinato, consequenziale e connesso, compreso il verbale della seduta consiliare ed allegati.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di U.T.G. - Prefettura di Pavia e di Ministero dell'Interno e di Comune di Colli Verdi;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 maggio 2025 il dott. Alberto Di Mario e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. I ricorrenti, cittadini residenti nel Comune di Colli Verdi, hanno impugnato la deliberazione del consiglio comunale n. 26 del 17.7.2024 nella parte, in cui, modificando lo statuto comunale, sopprime totalmente qualsiasi forma di rappresentanza delle comunità locali ed in particolare i Consigli di Municipio istituiti all’atto della fusione dei Comune di Canevino, Ruino e Valverde.

Contro il suddetto atto i ricorrenti sollevano i seguenti motivi di ricorso.

1. Violazione di legge. Violazione dell’art. 15, comma 2, ultimo periodo del d.lgs. 267/2000. Eccesso di potere per erronea valutazione e totale travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, abnormità. Carenza assoluta dei presupposti di fatto e di diritto.

I ricorrenti lamentano l’abrogazione di qualsiasi forma di partecipazione in violazione dell’art. 15 c. 2 TUEL che impone al Comune sorto dalla fusione di prevedere nello Statuto che alle comunità dei

comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi.

2. Violazione di legge e di regolamento. Violazione dell’art. 49 dello Statuto Comunale. Difetto di istruttoria, eccesso di potere, carenza assoluta di motivazione, illogicità e contraddittorietà manifesta.

Secondo i ricorrenti la deliberazione impugnata viola l’art. 49 dello Statuto che impedisce di

approvare modifiche statutarie tali da sopprimere - come avvenuto nella specie - qualsiasi forma di partecipazione (e decentramento) da parte dei Municipi, corrispondenti ai Comuni oggetto della fusione.

In secondo luogo denunciano eccesso di potere in quanto le ragioni espresse dal Sindaco durante la seduta consiliare, che hanno portato l’Amministrazione Comunale all’adozione dell’atto impugnato (cioè che la delibera si presenta in continuità con la precedente modifica dello statuto intesa quale inizio della soppressione dei Municipi e le altre ragioni allegate alla delibera), sarebbero smentite dai fatti.

3. Violazione di legge e di regolamento. Violazione dell’art. 133, comma 2, della Costituzione. Violazione dell’art. 15, comma 1, d.lgs. 267/2000. Violazione della legge regionale 15 dicembre 2006, n. 29. Eccesso di potere.

Secondo i ricorrenti la procedura rafforzata di approvazione della legge regionale di fusione ed istituzione del nuovo Comune, che richiede la conferma del progetto di legge regionale mediante referendum, comporta un vincolo sulla successiva attività del consiglio comunale del nuovo Comune in merito alle modifiche statutarie.

In particolare, poiché il progetto di fusione tra i Comuni di Canevino, Ruino e Valverde, prevedeva

espressamente una adeguata forma di partecipazione delle comunità decentrate e, in particolare, l’istituzione dei Consigli di Municipio, e tale progetto è stato approvato con referendum, la delibera in questione, che modifica lo statuto cancellando le suddette forme di partecipazione decentrata, avrebbe violato la legge regionale istitutiva del Comune.

La difesa del Comune di Colli Verdi ha chiesto l’inammissibilità del ricorso per carenza di legittimazione ed interesse al ricorso ed in subordine la sua reiezione.

L’Avvocatura dello Stato ha chiesto l’estromissione dal giudizio in quanto l’adozione degli statuti comunali e l’approvazione delle successive modifiche, quali quelle apportate con la deliberazione del Consiglio comunale del Comune di Colli verdi n. 26 del 17 luglio 2024, oggetto dell’impugnazione, afferiscono esclusivamente all’autonomia ordinamentale degli enti territoriali interessati e non coinvolgono ambiti di competenza o di attribuzione del Ministero dell’interno o della Prefettura.

All’udienza in data odierna la causa è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

2. L’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione a ricorrere è infondata.

2.1 In generale è consolidato e riconosciuto in giurisprudenza il principio secondo cui l’azione di annullamento davanti al giudice amministrativo è soggetta – sulla falsariga del processo civile – a tre condizioni fondamentali che, valutate in astratto con riferimento alla causa petendi della domanda e non secundum eventum litis, devono sussistere al momento della proposizione della domanda e permanere fino al momento della decisione; tali condizioni sono: “il c.d. titolo o possibilità giuridica dell’azione - cioè la situazione giuridica soggettiva qualificata in astratto da una norma, ovvero, come altri dice, la legittimazione a ricorrere discendente dalla speciale posizione qualificata del soggetto che lo distingue dal quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo -; l’interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. (o interesse al ricorso, nel linguaggio corrente del processo amministrativo); la legitimatio ad causam (o legittimazione attiva/passiva, discendente dall’affermazione di colui che agisce/resiste in giudizio di essere titolare del rapporto controverso dal lato attivo o passivo)” (Cons. Stato, sez. V. sent. n. 1572 del 2014).

2.2 L’art. 8 del D. Lgs. 267/2000 – rubricato partecipazione popolare - stabilisce, al comma 3, che Nello statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione nonché procedure per l'ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi e devono essere, altresì, determinate le garanzie per il loro tempestivo esame. Possono essere, altresì, previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini .

La norma radica una legittimazione differenziata e qualificata dei singoli cittadini residenti ad impugnare lo statuto in quanto non preveda forme di partecipazione popolare tra quelle indicate dalla norma o da altre norme oppure richieste dalla popolazione stessa.

Infatti la partecipazione popolare costituisce una delle forme che l’ordinamento degli enti locali prevede per esercitare la sovranità popolare, oltre alle elezioni ad alla partecipazione mediante enti ed associazioni.

Ne consegue che i singoli cittadini residenti/elettori hanno una posizione differenziata e qualificata al riconoscimento di forme di partecipazione popolare e quindi possono impugnare le modifiche allo statuto comunale.

2.3 In merito all’interesse a ricorrere occorre rammentare che, secondo la giurisprudenza (T.a.r. Emilia Romagna Bologna, sez. II, 15 maggio 1993, n. 207) gli statuti degli enti locali costituiscono atti a contenuto generale e più specificamente normativo, come tale insuscettibili ex se di recare lesione immediata; è, quindi, inammissibile la loro autonoma impugnazione, salvo che non vengano in considerazione disposizioni direttamente precettive le quali non necessitino di successivi atti attuativi.

Nel caso di specie l’abrogazione degli istituti di partecipazione previsti in precedenza dallo statuto ha inciso direttamente sulla possibilità dei cittadini di partecipare alla vita civile e politica del Comune riducendola, con la conseguenza che deve ritenersi esistente un interesse concreto e diretto all’impugnazione della deliberazione che restringe le forme di partecipazione popolare comunale.

3. Deve accogliersi l’eccezione di difetto di legittimazione passiva della Prefettura di Lodi e del Ministero dell’Interno in quanto le modifiche statutarie rientrano negli atti di competenza esclusiva del Comune e non involgono competenze degli organi del Ministero dell’Interno, centrali o decentrati.

4. Venendo al primo motivo di ricorso, esso è infondato.

L’art. 15 comma 2 del D Lgs. 267/2000 stabilisce che “ 2. I comuni che hanno dato avvio al procedimento di fusione ai sensi delle rispettive leggi regionali possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, mediante approvazione di testo conforme da parte di tutti i consigli comunali, definire lo statuto che entrerà in vigore con l'istituzione del nuovo comune e rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo comune istituito. Lo statuto del nuovo comune dovrà prevedere che alle comunità dei comuni oggetto della fusione siano assicurate adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi ”.

La norma, facendo riferimento al “ nuovo comune ” ed al fatto che lo statuto proposto “ rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo comune istituito ”, chiarisce che si tratta di forme speciali di decentramento che sono connesse alla nuova istituzione del Comune, ma non comportano una modifica della struttura organica e dell’organizzazione del Comune costituito per fusione rispetto agli altri Comuni.

Il decentramento previsto dall’art. 15 del D. Lgs. 267/2000 costituisce quindi una forma di incentivazione alla fusione dei comuni, al pari degli incentivi economici di cui al comma 3, che attiene esclusivamente alla fase genetica del nuovo comune. Non essendo previsto un periodo minimo di mantenimento di queste forme speciali di decentramento, è rimesso al consiglio comunale la decisione in merito alla loro soppressione o sostituzione, anche sotto il profilo temporale.

Ne consegue che la soppressione delle forme speciali di partecipazione popolare previste in sede di costituzione del nuovo comune non costituisce violazione dell’art. 15 comma 2 ultimo periodo dell’art. 15 del TUEL, salvo che tale modifica non sia irragionevolmente anticipata ad un periodo così vicino alla nuova costituzione del Comune da costituire un’interpretazione abrogante della necessità della previsione di forme di partecipazione nel periodo di transizione dai vecchi comuni al nuovo comune. Tale profilo però non è denunciato nel ricorso.

In ogni caso la possibilità del consiglio comunale di pervenire alla forma ordinaria di organizzazione del comune non comporta evidentemente la possibilità di soppressione di ogni forma di partecipazione popolare, in quanto l’art. 8 del TUEL prevede, per tutti i comuni, l’obbligo di garantire la partecipazione popolare nelle forme previste dalla norma stessa, la cui violazione non è però contestata nel ricorso.

5. Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.

5.1 I ricorrenti sostengono in sostanza che lo Statuto del nuovo Comune di Colli Verdi sia più restrittivo della legge in quanto prevede, all’art. 49, che “ Il presente Statuto entrerà in vigore decorsi trenta giorni dalla sua affissione all’albo pretorio dell’Ente e rimarrà in vigore fino alle eventuali modifiche dello stesso, da parte del Consiglio Comunale, che potranno essere apportate con le maggioranze previste dalla legge, fatti comunque salvi gli obblighi di assicurare alla comunità adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi ” e che le successive modifiche dello stesso dovrebbero ad esso conformarsi.

5.2 In merito occorre rilevare che l’art. 49 dello Statuto non può fondare un divieto di modifica dello Statuto in quanto nel sistema delle fonti si pone sullo stesso piano della deliberazione che lo modifica.

Nel nuovo quadro costituzionale lo statuto si configura, come la dottrina è generalmente orientata a ritenere, come atto formalmente amministrativo, ma sostanzialmente come atto normativo atipico, con caratteristiche specifiche, di rango paraprimario o subprimario, posto in posizione di primazia rispetto alle fonti secondarie dei regolamenti e al di sotto delle leggi di principio, in quanto diretto a fissare le norme fondamentali dell'organizzazione dell'ente ed a porre i criteri generali per il suo funzionamento, da svilupparsi in sede regolamentare (v. sul punto Cass. 2004 n. 16984). Ne risulta così accentuata l'immanenza della potestà statutaria al principio di autonomia sancito dall'art. 5 Cost. e la configurazione dello statuto come espressione della esistenza stessa e della identità dell'ordinamento giuridico locale (Cass. civ., S.U., 16 giugno 2005 n. 12868 Conforme Cons., Stato, IV, 19 giugno 2006 n. 3622).

L’art. 6 c. 4 TUEL prevede che “ Gli statuti sono deliberati dai rispettivi consigli con il voto favorevole dei due terzi dei consiglieri assegnati. Qualora tale maggioranza non venga raggiunta, la votazione è ripetuta in successive sedute da tenersi entro trenta giorni e lo statuto è approvato se ottiene per due volte il voto favorevole della maggioranza assoluta dei consiglieri assegnati. Le disposizioni di cui al presente comma si applicano anche alle modifiche statutarie ”.

Parificando le modalità di approvazione dello statuto e delle sue modifiche la legge pone i due atti sullo stesso piano con la conseguenza che lo statuto originario non può imporre vincoli di immodificabilità dello stesso.

A ciò si aggiunge che lo stesso art. 15 prevede la piena modificabilità dello statuto comunale approvato in fase di fusione (“rimarrà vigente fino alle modifiche dello stesso da parte degli organi del nuovo comune istituito”), per cui deve escludersi che lo statuto originario abbia una forza normativa superiore a quella ordinaria.

5.3 Il riferimento, contenuto nell’art. 49 dello statuto agli “ obblighi di assicurare alla comunità adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi ” costituisce in realtà un atto ricognitivo degli obblighi generali previsti per tutti i comuni.

Infatti l’art. 8 comma 1 del TUEL stabilisce che 1. I comuni, anche su base di quartiere o di frazione, valorizzano le libere forme associative e promuovono organismi di partecipazione popolare all'amministrazione locale. I rapporti di tali forme associative sono disciplinati dallo statuto. A sua volta il comma 3 stabilisce che 3. Nello statuto devono essere previste forme di consultazione della popolazione nonché procedure per l'ammissione di istanze, petizioni e proposte di cittadini singoli o associati dirette a promuovere interventi per la migliore tutela di interessi collettivi e devono essere, altresì, determinate le garanzie per il loro tempestivo esame. Possono essere, altresì, previsti referendum anche su richiesta di un adeguato numero di cittadini .

Le forme di tale partecipazione sono rimesse alla discrezionalità dell’ente, fermo restando tutte le forme di partecipazione amministrativa e politica già previste da altre leggi, quali ad esempio la L. 241/90.

Questa interpretazione deve ritenersi preferibile in quanto l’art. 118 della Costituzione stabilisce che “Stato, Regioni, Città metropolitane, Province e Comuni favoriscono l'autonoma iniziativa dei cittadini, singoli e associati, per lo svolgimento di attività di interesse generale, sulla base del principio di sussidiarietà” prevedendo quindi norme non precettive nel loro contenuto ma solo programmatiche.

Ne consegue che si tratta dell’adozione di misure aggiuntive rispetto a quelle già previste dall’ordinamento, rispetto alle quali sussiste la più ampia discrezionalità dell’ente nel definirne il contenuto.

Ciò conferma che l’abrogazione delle misure previste per incentivare l’istituzione dei nuovi comuni non costituisce una forma di inadempimento dell’obbligo previsto dalla norma statutaria, non potendo ritenersi che le forme partecipative previste in fase di fusione tra i comuni costituiscano l’unica forma di realizzazione della partecipazione popolare.

5.4 Neppure può ritenersi sussistente il vizio di eccesso di potere con riferimento alle motivazioni poste dal Sindaco a fondamento della suddetta deliberazione.

L’indicazione espressa dal Sindaco secondo la quale la precedente modifica dello Statuto già prefigurava l’abolizione dei Municipi ed il giudizio in merito all’operato di questi organi di decentramento definiti “sovrastruttura” costituiscono espressione di un giudizio politico-amministrativo e non una vera e propria motivazione dell’atto, consistente nell’indicazione dei presupposti di fatto e nelle ragioni giuridiche della decisione (art. 3 L. 241/90).

La valutazione dell’opportunità della fine della fase di decentramento maggiorato legata alla fusione dei comuni è quindi strettamente politica e come tale non è sindacabile dal giudice, rientrando nel merito dell’azione amministrativa.

6. Anche il terzo motivo di ricorso è infondato.

6.1 L’art. 15 del TUEL attua il dettato dell’art. 133 della Costituzione in materia di modifiche delle circoscrizioni comunali. Secondo il comma 2 della norma costituzionale “ La Regione, sentite le popolazioni interessate, può con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e denominazioni ”.

La norma costituzionale attribuisce alla Regione il compito della costituzione di nuovi comuni e della loro modifica territoriale, comprensiva della fusione, con una procedura rafforzata che comporta l’obbligo di indire un referendum tra le popolazioni interessate.

Il referendum ex art. 133, 2° co. è di tipo consultivo (C. Cost. 204/1981; C. Cost. 279/1994), ha sicuramente carattere obbligatorio, ma non vincolante; l'organo legislativo regionale, in sostanza, resta formalmente libero di adeguarsi o meno alla volontà delle popolazioni interessate, ossia libero di valutare il peso politico dell'esito della consultazione.

Ne consegue che il referendum, che si pronuncia solo sulla fusione e non sullo statuto, non attribuisce allo statuto una forza normativa diversa da quella che gli spetta in via ordinaria.

6.2 Inoltre il fatto che la procedura di approvazione della legge regionale sia rafforzata non comporta che la stessa abbia competenza a disciplinare l’ordinamento interno degli enti locali, in quanto questo resta di competenza statale e locale.

Infatti la Legge 5 giugno 2003, n. 131 all’art.4 prevede che 1. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà normativa secondo i princìpi fissati dalla Costituzione. La potestà normativa consiste nella potestà statutaria e in quella regolamentare. 3. L’organizzazione degli enti locali è disciplinata dai regolamenti nel rispetto delle norme statutarie. 4. La disciplina dell’organizzazione, dello svolgimento e della gestione delle funzioni dei Comuni, delle Province e delle Città metropolitane è riservata alla potestà regolamentare dell’ente locale, nell’ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze, conformemente a quanto previsto dagli articoli 114, 117, sesto comma, e 118 della Costituzione.

Non è quindi possibile che, nelle Regioni a statuto ordinario, la legge regionale possa definire l’ordinamento del comune oggetto di fusione in modo diverso da quello previsto dal TUEL mediante l’approvazione dello statuto del nuovo comune.

6.3 A ciò si aggiunge che nella struttura della legge regionale lombarda n. 29/2006 disciplinante il procedimento di fusione dei comuni, la relazione al progetto di legge, che secondo i ricorrenti conteneva le forme speciali di partecipazione popolare, non costituisce parte della norma oggetto di approvazione, con la conseguenza che non può attribuirsi a tale atto efficacia di legge.

7. In definitiva quindi il ricorso va respinto.

8. La novità della materia giustifica la compensazione delle spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, previa estromissione dal Giudizio del Ministero dell’Interno e della Prefettura di Pavia, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 14 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Vinciguerra, Presidente

Alberto Di Mario, Consigliere, Estensore

Luca Iera, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alberto Di Mario	Antonio Vinciguerra

IL SEGRETARIO