Pubblicato il 17/06/2025

N. 04579/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00479/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 479 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Istituto Diagnostico Varelli S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Patrizia Kivel Mazuy, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia.

contro

Regione Campania, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Rosanna Panariello e Maria Luigia Schiano Di Colella Lavina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio fisico in Via S. Lucia, n. 81;
Asl 104 - Caserta 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Antonia Sarro, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 106 - Napoli 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Domenica Coppola, Annalisa Intorcia e Francesco Lembo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 101 - Avellino 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Mariarosaria Di Trolio, Elisa Iannaccone, Marco Mariano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 103 - Benevento 1, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Antonio Mennitto, Alfredo Soricelli e Angelo Pasquale Cogliano, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 108 - Napoli 3, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Rajola Pescarini, Amneris Irace, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Asl 107 - Napoli 2, Asl 111 - Salerno 1, non costituiti in giudizio.

nei confronti

Centro di Diagnostica Clinica S.r.l., non costituito in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

1) della Deliberazione della Giunta Regionale della Campania n. 354 del 4.8.2021, nella parte in cui disciplina i limiti di spesa ordinari per gli anni 2021 (in via definitiva) e 2022 (in via provvisoria) degli erogatori di assistenza specialistica ed in particolare dei centri privati accreditati per la specialistica ambulatoriale;

2)di ogni altro atto presupposto, connesso, collegato e conseguente ed in particolare del decreto direttoriale Regione Campania n. 314 del 1/9/2021 ad oggetto l'approvazione degli schemi dei protocolli d'intesa con le Associazioni di categoria e dei contratti ex art. 8quinqiues del d.lgs. n. 502/99 e s.m.i. con gli erogatori privati accreditati da applicarsi per l'esercizio 2021 ed allegata attuazione delle delibera n. 354/2021;

- della Deliberazione della Giunta Regionale della Campania n. 375 del 07/09/2021, assunta in esecuzione della delibera sub 1 e recante aggiornamento delle clausole inserite negli schemi dei contratti tra le AASSLL e le strutture private accreditate.

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto Diagnostico Varelli S.r.l. il 17/2/2022:

- della deliberazione Giunta Regione Campania n. 599 del 28/12/2021 pubblicata sul BURC n. 1 del 3/1/2022 e relativi allegati ad oggetto “Assegnazione provvisoria per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale”;

- della nota esplicativa della Regione Campania prot. n. 29303 del 20/1/2022 ad oggetto chiarimenti e indicazioni operative in merito all'applicazione dell'art. 7 degli allegati A/4, A/5, A/6 e A/7 alla DGRC n. 599 del 28/12/2021;

- della deliberazione Giunta Regione Campania n. 354 del 4/8/2021, in quanto richiamata ed applicata in parte dalla successiva Delibera n. 599/2021, pubblicata sul BURC N. 112 del 6/12/2021 ad oggetto “Definizione dei limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2021 e, in via provvisoria, per l''esercizio 2022, e autorizzazione alle ASL per la stipula di contratti integrativi per l'esercizio 2021 ai sensi dell'art. 26, commi 2 e 3, del decreto legge 25 maggio 2021n.73, convertito con modifiche dalla legge 23 luglio 2021 n. 106.”;

- della deliberazione Giunta Regione Campania n. 375 del 7/9/2021 pubblicata sul BURC n. 12 del 6/12/2021, se ed in quanto incidenti sulla successiva delibera n. 599/2021, ad oggetto “Limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l'esercizio 2021 ai sensi della Delibera di Giunta Regionale n. 354 del 4 agosto 2021: aggiornamento delle clausole inserite negli schemi dei contratti tra le AASSLL e le strutture private accreditate” impugnata con ricorso principale;

- della nota prot. n. 0018852 del 20/01/22 con la quale l'Asl Na 1 Centro ha convocato la struttura ricorrente alla sottoscrizione del contratto secondo lo schema allegato alla delibera n. 599/2021 entro l'11/2/2022 con l'avvertimento che in caso di mancata sottoscrizione del contratto sarà attivata nei suoi confronti la procedura di sospensione dell'accreditamento e le prestazioni sanitarie erogate non saranno remunerate a far data dal mese di gennaio;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto Diagnostico Varelli S.r.l. il 26/7/2022:

- della deliberazione Giunta Regione Campania n. 215 del 4/05/2022 pubblicata sul sito della Regione Campania – sezione casa di vetro in data 5/05/2022 e sul BURC n. 43 del 9/5/2022 ad oggetto “Assegnazione per l'esercizio 2022 dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle

strutture sanitarie private accreditate per l'assistenza specialistica ambulatoriale: modifiche e integrazioni alla DGRC n. 599 del 28/12/2021”;

dei decreti dirigenziali Direzione Generale Tutela della Salute Regione Campania n. 173 e 174 del 5/05/2022 ad oggetto “presa d'atto dei dati 2018,2019 2020 e 2021 di produzione dei centri privati accreditati per le branche di Laboratorio di analisi, diabetologia; branche a visita, cardiologia, medicina nucleare, radiologia e radioterapia trasmessi dalle Asl in ottemperanza alle disposizioni stabilite nell'allegato A – nota metodologica alla DGRC 599 del 28/12/2021 - della delibera di Giunta Regione Campania n. 309 del 28/06/2022 pubblicata in pari data sul sito della Regione Campania ad oggetto “approvazione dei contratti con le strutture private accreditate”;

- della delibera GRC n. 210/ del 4/5/2022 pubblicata sul sito Regione Campania – sezione casa di vetro in data 5/05/2022 e sul BURC n. 43 del 9/05/2022 ad oggetto Approvazione del Fabbisogno regionale di prestazioni sanitarie di assistenza specialistica ambulatoriale e degli obiettivi di produzione per le aziende sanitarie pubbliche per gli anni 2002 -2023 - e di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto Diagnostico Varelli S.r.l. il 28/11/2023:

- del Decreto Dirigenziale del Direttore Generale Avv. Antonio Postiglione - Giunta Regione Campania - n. 509 del 31/7/2023 ad oggetto “ Consuntivo anno 2022 dei limiti di spesa per la specialistica ambulatoriale in esecuzione della delibera 215/2022” impugnata con i primi motivi aggiunti, nella parte in cui erroneamente riconosce alla struttura ricorrente un consuntivo fondato sui precedenti provvedimenti impugnati Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da Istituto Diagnostico Varelli S.r.l. il 16/2/2024: Del decreto dirigenziale – Dipartimento 50 Giunta Regionale della Campania – Direzione Generale 4 – DG per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale – UOD 15 Monitoraggio beni e servizi sanitari e non sanitari – N.779 del 21/11/2023, successivamente pubblicato, avente ad oggetto modifiche ed integrazioni al DD 509 del 31/7/2023 (oggetto di

impugnativa con i III motivi aggiunti),

- Della delibera di GR n. 800 adottata nella seduta del 29/12/2023 Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da ISTITUTO DIAGNOSTICO RE SRL il 10\10\2024 :

- Del decreto Dirigenziale regionale n. 543 del 12/6/2024, pubblicato sul BURC n. 44 del 17/6/2024, con cui è stato approvato il consuntivo anno 2023 dei limiti di spesa per la specialistica ambulatoriale in esecuzione della DGRC 800/2023 impugnata con i quarti motivi aggiunti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania, dell’Asl 104 - Caserta 1, dell’Asl 106 - Napoli 1, dell’Asl 101 - Avellino 1, dell’Asl 103 - Benevento 1 e dell’Asl 108 - Napoli 3;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 27 marzo 2025 il dott. Domenico De Falco e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso principale e i successivi cinque motivi aggiunti la struttura istante, ha impugnato i provvedimenti regionali recanti la definizione dei limiti di spesa per gli esercizi ivi indicati inclusi gli atti afferenti la programmazione del fabbisogno per le medesime annualità, adducendo, a sostegno delle proprie argomentazioni, una violazione dell'iter istruttorio seguito dall'amministrazione nell'elaborazione dei dati utilizzati per la definizione dei budget assegnati, che assume, essere farraginosi soprattutto nell'impianto dei conteggi utilizzati.

In particolare la struttura sanitaria, che eroga, in regime di accreditamento, prestazioni di specialistica ambulatoriale (laboratorio di analisi cliniche) nel territorio della Asl Napoli 1 Centro, ha impugnato la delibera regionale n. 599 di fissazione dei budget di struttura provvisoria per l’annualità 2022 e la deliberazione Giunta Regione Campania n. 354 del 4/08/2021 in via autonoma e in quanto richiamata ed applicata in parte dalla successiva delibera n. 599/21, ad oggetto “Definizione dei limiti di spesa assegna ti agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l’esercizio 2021 ai sensi dell’art. 26 co. 2 e 3 del decreto legge 25 maggio 2021 n. 73, convertito con modifiche dalla legge 23 luglio 2021 n. 106” e la deliberazione Giunta Regione Campania n. 375 del 7/09/2021 se, ed in quanto incidenti sulla successiva delibera n. 599/2021 ad oggetto “Limiti di spesa assegnati agli erogatori privati di prestazioni di assistenza specialistica ambulatoriale per l’esercizio 2021 ai sensi della Delibera di Giunta Regionale n. 354 del 4 agosto 2021: aggiornamento delle clausole inserite negli schemi dei contratti tra le AASSLL e le strutture private accreditate”.

Con la delibera n. 215 del 4/5/2022 impugnata con i secondi motivi aggiunti, è stata introdotta una nuova metodologia di conteggio basata sul fatturato liquidabile degli esercizi 2018, 2019, 2020 e 2021 (e non più del solo biennio 2020-2021) comunicato dalle ASL alla Direzione Generale per la Tutela della Salute nell’ambito della documentazione richiesta nell’allegato A alla DGRC n. 599/2021 con i criteri dettagliati nell’allegato A- relazione Tecnica.

In base al criterio introdotto dalla delibera 215, l’istituto ricorrente si è visto riconoscere un consuntivo per l’anno 2022 impugnato con i terzi motivi aggiunti. Infine parte ricorrente ha impugnato il decreto dirigenziale – Dipartimento 50 Giunta Regionale della Campania – Direzione Generale 4 – DG per la tutela della salute e il coordinamento del sistema sanitario regionale – UOD 15 Monitoraggio beni e servizi sanitari e non sanitari – N.779 del 21/11/2023, successivamente pubblicato, avente ad oggetto modifiche ed integrazioni al DD 509 del 31/7/2023 (oggetto di impugnativa con i II motivi aggiunti), e la delibera di GR n. 800 adottata nella seduta del 29/12/2023 avente ad oggetto “assegnazione dei volumi massimi di prestazioni e dei correlati limiti di spesa alle strutture sanitarie private accreditate per l’assistenza specialistica ambulatoriale per l’esercizio 2023 e in via provvisoria per l’esercizio 2024 (quarti motivi aggiunti); infine in data 17/6/2024 la Regione Campania approvava i consuntivi dei limiti di spesa anno 2023 oggetto dei quinti motivi aggiunti.

2. Si sono costituite in giudizio, la ASL Caserta 1, la Regione Campania, la ASL Napoli 1, la ASL Avellino 1, la ASL Benevento 1, la ASL Napoli 3 che hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per la sottoscrizione della clausola di salvaguardia.

3. Con ordinanza 14 marzo 2022, n. 485 questo Tribunale ha respinto l’istanza di sospensione cautelare degli effetti degli atti impugnati, sulla base della clausola di salvaguardia sottoscritta nei contratti di accreditamento della struttura.

4. All’udienza straordinaria per lo smaltimento dell’arretrato, svoltasi da remoto ai sensi dell’art. 87 comma 4bis del c.p.a., la causa è stata trattenuta in decisione.

5. Ciò posto, il Collegio reputa fondata l'eccezione di inammissibilità del ricorso per effetto dell’avvenuta sottoscrizione della clausola di salvaguardia in conformità ai numerosi precedenti del Tribunale adito (cfr. ex multis, T.A.R. Napoli, Sez. I, 16 ottobre 2024, n. 5482; Sez. IX, n. 1817/2025; sez. IV, n. 2425/2025), ai quali comunque si rinvia integralmente.

6. La clausola di salvaguardia in discussione (art. 14 del contratto stipulato dalla ricorrente con la Asl Napoli 1 Centro), il cui schema è stato imposto dalla Regione nelle delibere impugnate, prevede che "1. Con la sottoscrizione del presente accordo la sottoscritta struttura privata accetta espressamente, completamente ed incondizionatamente il contenuto e gli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, di determinazione delle tariffe e ogni altro atto agli stessi collegati e/o presupposti, in quanto atti che determinano il contenuto del contratto per il periodo di efficacia dello stesso. 2. In considerazione dell'accettazione dei provvedimenti indicati sub comma 1 (ossia i provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa, delle tariffe ed ogni altro atto agli stessi collegato o presupposto) con la sottoscrizione del presente contratto la struttura privata rinuncia alle azioni /impugnazioni già intraprese avverso i predetti provvedimenti ovvero a contenziosi istaurabili contro i provvedimenti già adottati o conoscibili, aventi effetti temporalmente circoscritti alla annualità di erogazione delle prestazioni, regolata con il presente contratto".

7. Sul punto, il Consiglio di Stato ha affermato che "in ipotesi analoghe a quella in esame viene in rilievo lo schema tipico dell'acquiescenza", giacché l'assenso alla stipulazione del contratto si atteggia quale "comportamento univocamente indicativo della volontà della parte stipulante di accettarne gli effetti, tanto da acquisire i diritti ed assumere gli obblighi, in maniera ugualmente volontaria, che si riconnettono e sono funzionali all'esecuzione della prestazione alle condizioni economiche predeterminate dall'amministrazione (nell'esercizio del suo potere programmatorio in materia sanitaria)".

8. Da tale angolo visuale, "la c.d. clausola di salvaguardia è, quindi, meramente ricognitiva dell'effetto preclusivo dell'iniziativa impugnatoria che si produce, per generale opinione giurisprudenziale, nel caso in cui il soggetto pregiudicato dal provvedimento ponga in essere atti, comportamenti o dichiarazioni univoci, che dimostrino la chiara e incondizionata volontà dello stesso di accettarne gli effetti e l'operatività" (cfr. Cons. Stato n. 4076/2023).

9. Né, peraltro, rileva, in senso contrario, l'eventuale clausola di riserva della struttura sanitaria, con la quale si precisa di sottoscrivere il contratto al solo fine di non incorrere nella sospensione del rapporto di accreditamento e riservandosi comunque ogni più ampia tutela. Una simile clausola non è contemplata nel modello contrattuale di riferimento, ragion per cui deve intendersi come non apposta, risultando quindi inidonea ad impedire la formazione dell'accordo (cfr. Cons. Stato n. 321/2018; Cons. Stato n. 6569/2020; Cons. Stato n. 8127/2021, Cons. Stato n. 8451/2021).

10. L'adesione volontaria all'accordo - e con esso alla clausola di salvaguardia - suggella, dunque, l'accettazione della posizione prioritaria che riveste l'obiettivo di contenimento della spesa pubblica, obiettivo che non è fine a sé stesso, ma è del tutto funzionale a garantire continuità, anche per il futuro, all'erogazione di prestazioni sanitarie.

11. Il che postula la preclusione per il soggetto accreditato di esperire quei rimedi processuali il cui intento sostanziale è di ribaltare gli atti generali di programmazione economica nel settore sanitario, dal momento che la clausola di salvaguardia persegue per l'appunto la finalità di garantire il necessario contenimento della spesa sanitaria nelle regioni che presentano un deficit economico finanziario, come la Regione Campania, evitando al contempo che il rispetto dei vincoli finanziari possa essere esposto ad iniziative in sede giurisdizionale in grado di compromettere o porre in pericolo gli obiettivi perseguiti.

12. Allo stato attuale, pertanto, per gli operatori privati si pone unicamente l'alternativa se accettare le condizioni derivanti da esigenze programmatorie e finanziarie pubbliche (e dunque il budget assegnato alla propria struttura), restando nel campo della sanità pubblica, oppure se collocarsi esclusivamente nel mercato della sanità privata.

13. In considerazione, quindi, del particolare regime giuridico nel quale operano i soggetti accreditati con il S.S.R. (che svolgono, in tale contesto, attività in regime di libera concorrenza), neppure è possibile ravvisare alcun contrasto della disciplina contenuta negli artt. 8-bis, 8-quater e 8-quinquies, del d.lgs. 502/1992 con i principi di diritto unionale né con quelli della Costituzione, stante la prevalenza degli interessi pubblici sottesi alla disciplina nazionale.

14. Per tutto quanto sopra osservato, il Collegio ritiene che, nella fattispecie all'esame, la sottoscrizione della clausola di salvaguardia abbia privato la struttura ricorrente della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa che la riguardano, con l'ulteriore conseguenza di rendere inammissibili le censure formulate.

15. Tale preclusione deve ritenersi estesa anche agli atti con i quali il budget è ripartito tra le ASL e da queste alle singole strutture accreditate e ciò sia perché il tenore testuale della clausola non autorizza distinzioni al riguardo, riferendosi agli atti determinativi dei tetti di spesa indipendentemente dall'autorità sanitaria che li fissa, sia anche per ragioni di coerenza sistematica, tenuto conto che la "tenuta" del sistema si fonda tanto sull'intangibilità degli atti regionali a monte che a valle su quella dei provvedimenti che tali risorse regionali ripartiscono tra e all'interno dei singoli distretti delle ASL.

16. Per quanto sopra il ricorso deve essere dichiarato inammissibile.

17. Le spese possono essere compensate tra le parti, tenuto conto che il ricorso è stato prodotto prima del consolidamento dell’orientamento giurisprudenziale riportato in motivazione.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li dichiara inammissibili.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 27 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Paolo Severini, Presidente

Domenico De Falco, Consigliere, Estensore

Danilo Cortellessa, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Domenico De Falco	Paolo Severini

IL SEGRETARIO