Pubblicato il 20/03/2023

N. 04846/2023 REG.PROV.COLL.

N. 02406/2017 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Stralcio)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2406 del 2017, proposto da
“ Elem ” S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Raffaele Izzo, con domicilio fisico eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere Marzio n. 3;

contro

Comune di AR (RM), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Paolo Pittori, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Lungotevere dei Mellini 24;

per l'annullamento

- della deliberazione del Consiglio Comunale di AR n. 27 del 29.11.2016 avente ad oggetto “ Approvazione Piano di Emergenza Comunale (PEC) ”, pubblicata sull'Albo pretorio online del Comune dal 20.12.2016 al 4.01.2017;

- del Piano di Emergenza Comunale (PEC) approvato con la succitata delibera;

- di ogni altro atto ad essa presupposto, connesso e consequenziale.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 20 gennaio 2023 il dott. Giuseppe Licheri e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Con ricorso notificato e depositato nei termini di rito la “ ELEM ” s.r.l. impugnava gli atti con cui il consiglio comunale di AR approvava il piano di emergenza comunale (PEC).

La ricorrente – premessa la propria qualità di proprietaria del terreno sito in AR e distinto in catasto terreni al foglio 21, par.lle nn. 117-119-129-901 e 128, per un’estensione di oltre 58.000 mq. – esponeva che, per effetto di successive varianti al PRG adottate dal comune di AR (l’ultima delle quali assunta con deliberazione C.C. n. 52 del 6.8.2010), veniva abilitato il mutamento di destinazione d’uso dei fondi di sua proprietà da area agricola a zona di espansione C – sottozona C/e e zona servizi F, sottozona F/10, con conseguente edificabilità dei medesimi con indici di fabbricabilità oscillanti tra 1,40 mc/mq. (per la zona di espansione C3) a 1,50 mc/mq per la zona F10.

In cambio della riconosciuta edificabilità delle aree in questione, la ricorrente si dichiarava disponibile a realizzare a propria cura e spese (fatta eccezione per espropri ed indennizzi) l’ultimo tratto dell’asse viario tangenziale tra via Sant’Anna e via Romana – opera già dichiarata di pubblica utilità dall’amministrazione comunale – e a realizzare e successivamente cedere, a titolo gratuito, un asilo nido comprensivo dei servizi necessari.

Proseguiva la ricorrente esponendo come però, nelle more dell’approvazione da parte dell’amministrazione regionale della variante al PRG per come adottata dal comune di AR con la delibera di consiglio da ultimo citata, l’amministrazione resistente approvava l’atto impugnato con cui veniva predisposto il PEC, con conseguente inclusione del fondo di proprietà della “ ELEM ” s.r.l. tra le aree di accoglienza o ricovero, ossia tra le aree nelle quali la popolazione che, a seguito di eventi calamitosi, abbia dovuto abbandonare la propria abitazione, possa essere ricoverata, nel medio-lungo periodo, in strutture quali tendopoli, container e moduli abitativi provvisori.

Ciò avrebbe determinato, ad avviso della ricorrente, la sostanziale vanificazione della variante al PRG approvata, da ultimo, con delibera C.C. n. 52/2010 imponendo, in caso di emergenza, l’utilizzo del terreno della ricorrente per il posizionamento temporaneo di strutture di accoglienza, una destinazione questa incompatibile tanto con la realizzazione di strutture private che con la costruzione di opere di pubblico interesse.

Contro il provvedimento gravato, la società ricorrente muoveva un unico, articolato, motivo di ricorso contestando la violazione degli artt. 15, comma 3-bis della l. n. 225/1992, 3, comma 6 della l. n. 100/2012, dell’art. 7 della l. n. 241/1990, la violazione delle linee guida per la pianificazione comunale o intercomunale di emergenza di cui alle deliberazioni di Giunta Regionale del Lazio nn. 363 del 17.6.2014 e 415 del 4.8.2015, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, errore nei presupposti, illogicità e contraddittorietà.

Ad avviso della “ ELEM ” s.r.l., il PEC approvato dal comune di AR avrebbe violato le fonti normative ivi richiamate nella misura in cui, contraddicendo le prescrizioni relative alla destinazione delle aree di sua proprietà impressa con la variante al PRG approvata con delibera C.C. n. 52/2010, trascurava di verificarne la compatibilità con la pianificazione urbanistica, vigente o in redazione.

In particolare l’amministrazione, in sede di redazione del PEC, avrebbe dovuto rispettare la variante al PRG precedentemente adottata, salvaguardandone l’efficacia nella fase di transizione tra il vecchio ed il nuovo strumento urbanistico ai sensi dell’art. 12, comma 3 del d.P.R. n. 380/2001.

Né ad esito diverso avrebbe potuto pervenirsi, secondo la ricorrente, obiettando che la destinazione assegnata per effetto del PEC fosse meramente temporanea, posto che vincolando la medesima alla realizzazione di strutture di accoglienza per sfollati in caso di emergenze di protezione civile, verrebbe sostanzialmente a determinarsi l’imposizione sull’area di un vincolo di inedificabilità a tempo indeterminato, con violazione dell’affidamento riposto dalla ricorrente sull’edificabilità del terreno in questione.

Inoltre, sempre secondo la “ ELEM ” s.r.l., l’ iter di approvazione del piano di emergenza – oltre che contraddittoria con le determinazioni precedentemente assunte – risulterebbe viziato da difetto di istruttoria ed erronea valutazione dei presupposti di fatto, considerato che non apparirebbe chiaro quali siano le competenze tecniche dei soggetti coinvolti nella sua redazione e che sull’area di proprietà della ricorrente, pur ritenuta idonea a recare un ricovero d’emergenza in caso di eventi calamitosi, veniva considerato necessario eseguire “ opere di modesta entità per renderlo pianeggiante ”, con ciò ammettendosene non solo la non immediata disponibilità per l’uso convenuto, ma anche la volontà dell’amministrazione di trasformarlo irreversibilmente senza alcun accordo con la parte proprietaria.

Infine, si contestava la violazione delle garanzie procedimentali che l’art. 7 della l. n. 241/90 impone alle amministrazioni.

Si costituiva in giudizio il comune di AR sostenendo la legittimità dell’atto impugnato.

In particolare, ad avviso dell’amministrazione resistente, non sussisterebbero le censure evocate in quanto il PEC sarebbe uno strumento avente natura meramente programmatoria e strategica, non preordinato all’occupazione d’urgenza né idoneo ad imporre vincoli urbanistici.

In sostanza, l’atto in questione non avrebbe attitudine immediatamente lesiva degli interessi giuridici della ricorrente, richiedendo il necessario coordinamento tra questo e gli strumenti di pianificazione urbanistica attraverso l’approvazione di apposite varianti al PRG, sicché se ne dedurrebbe l’inammissibilità per carenza di interesse del motivo di ricorso dedotto dalla “ ELEM ” in quanto destinato ad essere articolato, casomai, nei confronti della variante urbanistica a valle del PEC ad oggi non adottata né approvata.

In tal senso, ad avviso del comune resistente, militerebbero altresì alcuni precedenti di questa Sezione (TAR Lazio – Roma, sez. II bis. nn. 10459/21, 10334/21, 10710/21 e 10333/21).

In via di fatto, poi, veniva rilevato che l’area di proprietà della ricorrente sarebbe una delle poche rimaste inedificate sul territorio comunale ad essere dotata di tutte quelle caratteristiche che le istruzioni dipartimentali e regionali prescriverebbero per l’individuazione delle aree di ricovero ed accoglienza.

In prossimità dell’udienza di discussione del ricorso, parte ricorrente depositava memoria con cui replicava alle difese della resistente, confutando la riconducibilità al caso di specie dei precedenti invocati dal comune e ribadendo tutti i motivi di doglianza già espressi con i precedenti scritti difensivi, non senza sottolineare alcune incongruenze riferibili alla memoria del comune e che attesterebbero vieppiù l’approssimazione con cui sarebbe stato redatto il piano oggetto di impugnazione.

All’udienza straordinaria di smaltimento del 20.1.2023, la causa veniva trattenuta in decisione.

Il ricorso non è passibile di meritevole apprezzamento.

In proposito, il Collegio ritiene di dare continuità all’indirizzo giurisprudenziale assunto dalla Sezione nei precedenti citati dall’amministrazione resistente nei propri scritti difensivi e, secondo i quali, “ è necessario evidenziare al riguardo che, in base all’art.15 della Legge n.225 del 1992, illo tempore vigente, il PEC assume il ruolo di uno strumento programmatorio, in risposta a esigenze a carattere emergenziale, dunque future, eventuali e temporanee, non idonee quindi come tali a imporre vincoli conformativi, come noto certi, attuali e a tempo indeterminato (cfr. TAR Lazio-Latina, n.375 del 2020, Cons. Stato, II, n.1643 del 2020, n.8614 del 2019), o espropriativi, certi, attuali, preclusivi dell’attività edificatoria del privato e dunque a tempo determinato (cfr. TAR Puglia, III, n.383 del 2011). Ne consegue da un lato che il PEC non travalica le sue funzioni, dall’altro che l’istanza di permesso di costruire della ricorrente potrà ben essere valutata in base alla destinazione urbanistica impressa al terreno privato dal PRG. Occorre ancora rilevare sul punto che, secondo il §5 della delibera g.r. n.415 del 2015, dedicato alla disciplina dei rapporti fra la pianificazione di emergenza e la pianificazione urbanistica, quando vi è un PRG già approvato, in sede di redazione del PEC occorrerà tenere conto delle destinazioni urbanistiche di zona; che, qualora si profili un contrasto tra il PEC redigendo e il PRG vigente, sarà necessario procedere all’approvazione di un’apposita variante di PRG. Ne consegue che allo stato, in assenza di una variante di PRG, prevalgono in ogni caso le previsioni del PRG medesimo, laddove volessimo intendere le contestate previsioni del PEC in contrasto con lo stesso (così, per tutte, T.A.R. Lazio – Roma, sez. II bis, n. 10459 dell’11.10.2021).

Quanto, poi, ai lamentati difetti istruttori e motivazionali, non pare a questo Collegio di poter accogliere le censure prospettate, avendo l’amministrazione compiutamente dato conto delle ragioni seguite nella scelta effettuata e, soprattutto – in disparte le imprecisioni contenute nella scheda di cui all’allegato B al PEC approvato – avendo giudicato la conformità tecnica del sito alle caratteristiche richieste dalla Regione Lazio per l’individuazione delle aree di ricovero ed accoglienza con valutazione scevra da irragionevolezza, illogicità e incongruità, che tiene adeguatamente conto di una pluralità di fattori quali le caratteristiche geomorfologiche dell’area (peraltro, una delle poche non edificate nel territorio comunale), l’insussistenza di fattori di rischio, la prossimità alle vie di comunicazione e una minima dotazione di urbanizzazioni.

Infine, riguardo alla doglianza relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento, essa è infondata tanto in fatto quanto in diritto. In fatto perché, come evidenziato dalla difesa del comune di AR, l’ iter approvativo del PEC ha visto coinvolta l’intera cittadinanza, ed è pertanto inverosimile che la proprietà di una delle aree interessate dalla localizzazione di spazi per la gestione dell’emergenza ne fosse all’oscuro. In diritto poiché, come correttamente messo in luce nelle pronunce della Sezione poc’anzi ricordate, stante il già messo in luce carattere programmatorio del PEC e la conseguente inidoneità dello stesso a recare lesioni attuali ed immediate alla posizione giuridica dei titolari di diritti sulle aree coinvolte nella pianificazione di emergenza, “ il contraddittorio procedimentale, secondo la relativa disciplina, si esplicherà in sede di eventuale procedimento di variante al PRG, l’unica in grado di incidere, se del caso, sulle facoltà edificatorie sottese all’istanza di permesso di costruire della ricorrente (così la già citata T.A.R. Lazio – Roma, sez. II bis, n. 10459 dell’11.10.2021).

In definitiva, quindi, il ricorso proposto è infondato e dev’essere, per l’effetto, respinto.

Sussistono tuttavia giuste ragioni, in considerazione dei fatti di causa, per compensare le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Stralcio), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 20 gennaio 2023 con l'intervento dei magistrati:

Elena Stanizzi, Presidente

Filippo Maria Tropiano, Consigliere

Giuseppe Licheri, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giuseppe Licheri	Elena Stanizzi

IL SEGRETARIO