Pubblicato il 13/06/2025

N. 00547/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00258/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' BR

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 258 del 2023, proposto da
LV IL, rappresentata e difesa dall'avvocato Alberto Giovanniello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ufficio Speciale per la Ricostruzione dell'BR, in persona del Presidente pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Anna Rita Gobbo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Comune di Gualdo Cattaneo, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Mirco Ricci, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

a) del Decreto del Dirigente del Servizio ricostruzione Privata - Ufficio Speciale per la Ricostruzione dell'BR - n° 836 del 23.12.22, comunicato al professionista nominato dalla ricorrente in data 27.12.22;

b) della nota prot. n. 0033002 del 15/11/2022, mai notificata al ricorrente, a mezzo della quale il Comune di Gualdo Cattaneo ha comunicato all'Ufficio Speciale Ricostruzione, ai sensi dell'articolo 10 bis della L. n. 241/1990, i motivi ostativi all'accoglimento della predetta domanda;

c) della nota prot. n. 0015526 del 14/11/2022, anch'essa mai notificata alla ricorrente;

- nonché per il risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente in conseguenza dell’illegittimo rigetto della domanda;

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Speciale Ricostruzione BR e del Comune di Gualdo Cattaneo;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 29 aprile 2025 la dott.ssa Elena Daniele e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. La Sig.ra LV IL, quale comproprietaria di un edificio storico sito nel Comune di Gualdo Cattaneo (identificato al Catasto Fabbricati al foglio 9, particella 107, subalterni 1 e 2) il 29 settembre 2022 ha presentato domanda di contributo ai sensi dell’Ordinanza della Presidenza del consiglio dei Ministri n. 100/2020, per l’esecuzione di interventi di riparazione sul predetto edificio danneggiato dal terremoto, con riconoscimento dei contributi di cui al D.L. n. 189/2016.

2. Segnatamente il predetto edificio è risultato danneggiato una prima volta a seguito del sisma del 15 dicembre 2009: in tale occasione la Protezione Civile redigeva la scheda AeDES di rilevamento del danno individuando, in particolare, una “ lesione significativa sull’architrave ad arco ribassato ”, in corrispondenza del vano di accesso ad una camera da letto, dichiarando l’inagibilità parziale di detto locale (esito di agibilità: C- Edificio Parzialmente Inagibile); il Comune emetteva quindi l’ordinanza n. 24 del 19 aprile 2010, con la quale dichiarava “l’inagibilità parziale della camera da letto inibendone l’utilizzo sino al perdurare delle condizioni rilevate ”, e suggeriva “ la messa in opera di una cerchiatura protettiva sulla porta d’ingresso alla camera da letto inagibile” .

3. A seguito del sisma del 24 agosto 2016 i danni sono risultati di maggior rilievo, coinvolgendo elementi strutturali primari dislocati nei diversi piani dell’edificio: in particolare già in data 10 febbraio 2017 la squadra all’uopo incaricata dall’Ufficio per la ricostruzione svolgeva il sopralluogo e redigeva la scheda FAST, con esito di non utilizzabilità dell’immobile, a seguito della quale il sindaco del Comune di Gualdo Cattaneo emanava l’ordinanza n. 38 del 23 febbraio 2017, con la quale sanciva la non utilizzabilità dell’edificio in via cautelativa ed urgente, in attesa di successivo approfondimento. La proprietà incaricava quindi l’ing. Francesco Nardi di redigere la scheda AeDES ed una perizia giurata, nella quale si segnalava che il quadro fessurativo interessava sia le strutture verticali che gli orizzontamenti (solai in legno e volte murarie) e le scale, e nei vari piani del fabbricato risultavano inagibili complessivamente 19 locali. Il tecnico inoltre accertava la sussistenza del nesso di causalità dei descritti danni con il sisma dell’agosto 2016, e in merito al giudizio di agibilità, l’immobile veniva classificato temporaneamente inagibile in parte, esito su cui concordava anche l’USR, che con comunicazione al Comune del 28 novembre 2017 confermava in via definitiva l’esito della scheda AeDES sulla inagibilità temporanea “lett. B” dell’immobile. Conseguentemente il sindaco del comune di Gualdo Cattaneo emanava l’ordinanza n. 16 del 12 febbraio 2018 con la quale dichiarava l’inagibilità temporanea dell’immobile e ne inibiva l’utilizzo sino al perdurare delle condizioni riscontrate e comunque fino alla sua messa in sicurezza.

In seguito il tecnico incaricato dalla proprietà, ing. Luana Caponi, individuava nell’immobile danni superiori al “danno lieve” e inferiori o uguali al “danno grave” (stato di danno 2) ed asseverava la sussistenza del nesso di causalità tra i danni subiti dall’immobile e le scosse sismiche iniziate il 24 agosto 2016, attribuendo al fabbricato il livello operativo L2 (quale entità del danno commisurato alla vulnerabilità intrinseca del fabbricato). Anche tale valutazione veniva confermata il 21 settembre 2020 dall’Amministrazione competente, allorchè l’USR trasmetteva la Determinazione Dirigenziale n.1812 del 16 settembre 2020.

4. Una volta inoltrata la domanda di contributo, il Servizio USR BR procedeva all’attività istruttoria di propria competenza ai sensi degli artt. 6 e 10 dell’Ordinanza n. 100/2020, e chiedeva chiarimenti al Comune di Gualdo Cattaneo in ordine ai requisiti di ammissibilità della domanda presentata dalla ricorrente: segnatamente, con nota del 24 ottobre 2022, l’Ufficio per la Ricostruzione chiariva “ [..]che nel caso di specie, trattandosi di immobile reso inagibile dalla crisi sismica del 2009 e ubicato al di fuori dei comuni di cui all'art. 1 dell'Ordinanza del Presidente del Consiglio dei ministri 3 marzo 2010 n. 3853, è necessaria la presenza di un ulteriore danneggiamento a seguito degli eventi sismici del 2016 con conseguente inagibilità indotta di altri edifici ovvero pericolo per la pubblica incolumità ”. Il Comune riscontrava la richiesta il 14 novembre 2022, affermando che successivamente all’ordinanza di inagibilità parziale del 12 febbraio 2018 non erano state emesse ulteriori ordinanze relative a danneggiamenti causati dagli eventi sismici del 2016 da cui fosse derivata l’inagibilità indotta di altri edifici ovvero pericolo per la pubblica incolumità, dunque riteneva non ricorressero i presupposti di ammissione a contributo previsti dall’art. 13, comma 6, del D.L. n. 189/2016.

5. Con nota prot. n. 0033002 del 15 novembre 2022, l’USR comunicava alla ricorrente la sussistenza di motivi ostativi all’accoglimento della domanda di contributo ex art. 10 bis della L. n. 241/1990, assegnandole il termine perentorio di 10 giorni per la presentazione di memorie e osservazioni; il tecnico di parte, in data 24 novembre 2022, inviava una nota corredata da tutta la documentazione già parte dell’istruttoria in cui sottolineava l’aggravamento del quadro fessurativo successivo al sisma del 2016 rispetto a quello del 2009.

6. Con decreto del dirigente del Servizio n. 836 del 23 dicembre 2022 l’USR rigettava la domanda di contributo, riportando le testuali motivazioni estese dal Comune di Gualdo Cattaneo in sede di istruttoria prodromica: “- l’edificio in oggetto è stato interessato da Ordinanza Sindacale n. 24 del 19.04.2010 (sisma 2009 con epicentro Spina-Marsciano) con la quale veniva dichiarata l’Inagibilità̀ parziale "esito C” - scheda Aedes n. 4 del 13.04.2010 su porzione dell’edificio;

- con Ordinanza Sindacale n. 16 del 12.02.2018 a seguito degli eventi sismici del 2016 è stata dichiarata l’Inagibilità̀ temporanea - Esito “B” (scheda Aedes n. 001 del 21.03.2017) riferita a parte dell’edificio;

- Considerato che non sono state emesse ordinanze relative ad un ulteriore danneggiamento a seguito degli eventi sismici del 2016 con conseguente inagibilità̀ indotta di altri edifici ovvero pericolo per la pubblica incolumità. ̀ Con la presente si comunica, dopo un attento esame, che non ricorrendo i presupposti, l’edificio di cui sopra non rientra nella fattispecie prevista dell’art. 13 co. 6 del D.L. 189/2016 e ss.mm.ii.”

7. La sig.ra LV IL ha gravato il provvedimento di rigetto e gli atti prodromici articolando tre motivi di impugnazione.

7.1. Violazione dell’art. 41 comma 2 c.p.a. in combinato disposto con l’art. 2 del decreto di rigetto oggetto di gravame. Poiché il provvedimento finale non risulta mai essere stato notificato alla ricorrente personalmente bensì solo al professionista incaricato presso il quale non vi era stata elezione di domicilio, il termine di impugnazione non poteva computarsi da tale comunicazione.

7.2. Violazione dell’art. 13, comma 6, del D.L. n. 189/2016. Eccesso di potere per sviamento ed errato inquadramento normativo della fattispecie. Travisamento dei presupposti di fatto. Erroneità e contraddittorietà della motivazione. Il decreto di rigetto del contributo risulterebbe erroneamente fondato sul collegamento tra il danneggiamento dell’architrave operato dal sisma 2009 ed i ben più gravi danni causati dal sisma del 2016, dato che la limitata entità dei danni originari non poteva avere causato effetti significativi sulla riduzione della vulnerabilità intrinseca del fabbricato, da ricondursi invece a criticità e carenze intrinseche delle strutture del fabbricato, realizzato molti secoli addietro. Risulterebbe quindi gravemente carente l’istruttoria svolta dal Comune di Gualdo Cattaneo, che avrebbe avuto natura meramente “cartolare” senza verificare tramite un sopralluogo l’effettivo stato dell’immobile: tale difetto di istruttoria inficerebbe irrimediabilmente anche il provvedimento finale.

7.3. Violazione degli artt. 4 e 11 dell’ordinanza n. 100 del 9 maggio 2020 in combinato disposto con l’art. 29 comma 3, del D.P.R. n. 380 del 2001; mancato svolgimento dell’istruttoria ed errata ed approssimativa valutazione dei presupposti di fatto e di diritto della richiesta ovvero e comunque travisamento degli esiti dell’istruttoria. Il provvedimento di rigetto del contributo si porrebbe in contraddizione con quanto asseverato sotto la propria responsabilità dai tecnici di parte ricorrente in merito all’assenza di collegamento tra il lieve danno subito dall’architrave nel 2009 ed i successivi gravi danneggiamenti interni all’immobile e successivi al sisma del 2016, addebitando implicitamente questi ultimi alla presunta incuria di parte ricorrente, che avrebbe omesso di riparare l’architrave e dunque sarebbe divenuta corresponsabile dei danni più recenti.

7.4. Inoltre la parte ricorrente ha spiegato altresì domanda risarcitoria, quantificata nell’importo del beneficio richiesto e non ottenuto, oltre alla rivalutazione monetaria in conseguenza dell’aggravamento derivante dal decorso del tempo senza che le riparazioni, di ingente importo, siano state realizzate.

8. Si sono costituiti per resistere in giudizio sia l’Ufficio per la Ricostruzione che il Comune di Gualdo Cattaneo.

8.1. Il Comune ha preliminarmente eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice adito in ragione della posizione di diritto soggettivo vantata dal richiedente un contributo per la ricostruzione post- sisma.

8.2. Entrambe le amministrazioni intimate hanno sottolineato la correttezza della comunicazione del provvedimento finale al solo professionista, presso il quale la ricorrente aveva eletto domicilio conferendogli altresì procura speciale nel contratto di incarico professionale del 20 settembre 2022: in ragione di ciò l’USR eccepiva l’irricevibilità del ricorso, notificato il 27 febbraio 2023 invece che l’ultimo giorno utile, ovvero il 26 febbraio 2023.

8.3. Nel merito sia il Comune che l’USR hanno segnalato che l’intervento proposto dalla ricorrente risultava non finanziabile ai sensi dell’art. 13, comma 6, del D.L. n. 189 del 2016 che subordina la finanziabilità di interventi su immobili danneggiati o resi inagibili, in BR, dal sisma del 2009 al fatto che siano ulteriormente danneggiati dal sisma del 2016 alla circostanza che tali ultimi danneggiamenti abbiano determinato “un'inagibilità indotta di altri edifici ovvero pericolo per la pubblica incolumità ”, pacificamente inesistente nel caso di specie, allorchè è tuttora efficace l’ordinanza sindacale n. 16 del 2018 che dichiarava la mera inagibilità parziale dell’immobile. Peraltro, affinchè l’Ufficio potesse valutare il danneggiamento connesso esclusivamente al sisma del 2016, sarebbe stata necessaria la revoca dell’ordinanza di inagibilità emessa a seguito del sisma del 2009 da parte del Comune di Gualdo Cattaneo, attività di cui allo stato non vi è alcuna dimostrazione.

8.4. Inoltre il difensore dell’USR segnalava, ad abundantiam ( non essendo tale motivazione presente nel provvedimento impugnato) l’insussistenza dei presupposti per la finanziabilità richiesti dal comma 6 bis del suddetto art. 13 del decreto sisma, il quale prevede la finanziabilità degli interventi di riparazione, ripristino o ricostruzione degli edifici già dichiarati parzialmente inagibili a seguito degli eventi sismici verificatisi in BR nel 2009 che vengano successivamente dichiarati totalmente inagibili a seguito degli eventi sismici verificatisi a partire dal 24 agosto 2016. Ed infatti a fronte della mancata revoca dell’ordinanza di inagibilità parziale e dell’assenza di una successiva ordinanza di inagibilità totale l’immobile risultava allo stato carente dei richiesti presupposti.

9. In vista della pubblica udienza la parte ricorrente ha depositato note in replica nelle quali ha ribadito la sussistenza di un difetto di istruttoria nel procedimento di valutazione dell’ammissibilità del contributo, affermando che la domanda non era stata presentata ai sensi dell’art. 13, comma 6, del D.L. 289 del 2016, bensì richiamando la previsione generale di cui all’art.1, comma 2, del D.L. n. 189/2016 che prevede la finanziabilità degli interventi solo in seguito “alla richiesta degli interessati che dimostrino il nesso di causalità diretto tra i danni ivi verificatisi e gli eventi sismici verificatisi a far data dal 24 agosto 2016, comprovato da apposita perizia asseverata ”. All’udienza pubblica del 29 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Il ricorso è inammissibile per difetto di giurisdizione del Giudice Amministrativo.

10.1. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale nell’ipotesi di contributi per la ricostruzione di immobili danneggiati dal sisma, l'attività dell'Amministrazione “ è rigorosamente vincolata dai criteri predisposti dalla legge, a tutela delle posizioni dei singoli danneggiati, le quali pertanto hanno consistenza di diritti soggettivi, e trattandosi di materia non ricompresa nella urbanistica ed edilizia, in quanto estranea all'uso ed assetto del territorio, donde la non configurabilità di un'ipotesi di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi del d.lgs. n. 80 del 1998, e della l. n. 205 del 2000, ora art. 133, comma 1, lettera f), c.p.a [..]“; in particolare, in casi siffatti l’Amministrazione “ opera una verifica in fatto circa la corrispondenza tra la fattispecie normativa e la situazione materiale in cui si trovano gli immobili, senza ricorrere all’esercizio di poteri discrezionali” (Cons. Stato, sez. I, parere n. 433 del 25 marzo 2024).

10.2. Ed infatti nel caso di specie l’art. 6, comma 2, dell’ordinanza della Presidenza del consiglio dei Ministri n. 100 del 9 maggio 2020 prevede: “ Verificata la completezza delle certificazioni asseverate dal professionista e le documentazioni prodotte, anche in contraddittorio con il soggetto interessato e con le rettifiche eventualmente necessarie della domanda, l'Ufficio speciale per la ricostruzione adotta la proposta di concessione del contributo, comprensivo delle spese tecniche, che trasmette al vice Commissario o suo delegato, entro e non oltre il termine di sessanta giorni dalla presentazione della domanda .”

L’art. 10 precisa inoltre che gli “ Uffici speciali per la ricostruzione, procedono all'attività istruttoria delle domande di contributo, presentate con le modalità informatiche previste ai sensi dell'art. 6 della presente ordinanza, provvedendo preliminarmente a verificare la legittimazione del richiedente e l'abilitazione del professionista e quindi all'accertamento della completezza delle certificazioni e dei documenti prodotti, sotto propria responsabilità, dal professionista. 2. In caso di incompletezza della certificazione allegata alla domanda, gli Uffici speciali procedono alla regolarizzazione della domanda in contraddittorio con il professionista, ai sensi dell'art. 6 della presente ordinanza. Ai sensi dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, ove persistano motivi ostativi all'accoglimento della domanda, gli Uffici speciali ne danno tempestivamente comunicazione agli istanti che, nel termine di dieci giorni, hanno il diritto di presentare per iscritto le loro osservazioni, eventualmente corredate da documenti. In caso di mancato accoglimento delle osservazioni e dei rilievi nel termine di dieci giorni, gli Uffici speciali trasmettono al vice Commissario la proposta di rigetto della domanda di contributo. Nel caso di positivo riscontro, gli Uffici speciali provvedono a trasmettere la proposta di concessione del contributo al vice Commissario, che delibera in via definitiva .”

10.3. In altri termini l’istruttoria dell’Ufficio Speciale Ricostruzione sulle domande di contributo si concentra, una volta verificata la legittimazione dell’istante, sulla verifica della congruità e completezza delle certificazioni presentate dal professionista circa la sussistenza e l’entità dei danni prodotti all’immobile dal sisma, senza spendita di alcun potere discrezionale neppure di carattere valutativo: dunque la consistenza della posizione giuridica del privato è sicuramente di diritto soggettivo.

“ E’ infatti fondamentale la distinzione, sempre nella materia di contributi e sovvenzioni pubbliche, tra le ipotesi in cui il contributo o la sovvenzione sia riconosciuto direttamente dalla legge e alla p.a. è demandato esclusivamente il controllo in ordine all'effettiva sussistenza dei presupposti puntualmente indicati dalla legge stessa, e le diverse ipotesi in cui, invece, la legge attribuisce alla p.a. il potere di riconoscere l'ausilio, previa valutazione comparativa degli interessi pubblici e privati in relazione all'interesse pubblico primario, apprezzando discrezionalmente l'"an", il "quid" e il "quomodo" dell'erogazione (v. tra le altre Cass. SS.UU. nn. 16896 del 2006; 3848 del 2007; 21062 del 2011).” (Cons. Stato, sez. I, n. 433/ 2024, cit., ed anche T.A.R. Marche, sez. II, 5 aprile 2025, n. 248, T.A.R. BR, 20 aprile 2023, n. 235, id. 8 ottobre 2021, n. 822, T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. I, 08 gennaio 2021, n. 8).

11. In ragione della posizione di diritto soggettivo vantata dalla ricorrente il giudizio de quo , pertanto, è devoluto alla giurisdizione del Giudice Ordinario, avanti al quale la causa potrà essere riproposta ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 11 cod. proc. amm.. Sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali della domanda ove il giudizio venga riassunto presso il Tribunale ordinario competente per territorio entro il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza (art. 11, co. 2, cod. proc. amm.).

12. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'BR (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione e indica come giudice competente a decidere il Giudice Ordinario, dinanzi al quale il giudizio potrà essere riproposto ai sensi dell'art. 11 cod. proc. amm..

Condanna la parte ricorrente al rimborso delle spese di lite in favore delle amministrazioni intimate, che liquida in € 1.000,00 (mille/00) per ciascuna, oltre oneri ed accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere

Elena Daniele, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Elena Daniele	Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO