Pubblicato il 17/07/2023

N. 00531/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00546/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 546 del 2022, proposto da
LA MA Titolare Dell’Omonima Ditta Individuale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gianmarco Delunas, Maria Giovanna Pisanu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

AR Sardegna, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Fabio Cuccuru, Maristella Firinu, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per l'annullamento

- della Nota AR PSR 2022.64972 del 25.5.2022, trasmessa il 30.5.2022, codice a barre n. 14201042489 recante “Reg. (UE) n. 1305/2013 - PSR Misure connesse alle superfici e agli animali 2014-2020. Misura 14 - Benessere degli animali. Sottomisura 14.1. Comunicazione motivi ostativi all'accoglimento totale o parziale della Domanda di Pagamento” e dei suoi allegati, fra cui in particolare dell'Allegato “prospetto sintetico delle difformità che hanno causato la riduzione totale o parziale del pagamento della domanda” (doc. 1);

- della scheda istruttoria del procedimento amministrativo estrapolata dal SIAN nella parte in cui ha stabilito l'inammissibilità dell'intervento richiesto a premio dal sig. MA LA per la seguente anomalia “Corrispondenza Interventi richiesti in domanda con caratteristiche strutturali e gestionali dell'allevamento - La verifica e ha cura della Regione Sardegna e AGEA/SIN crea apposito ITC” (doc. 2);

- di ogni altro atto presupposto, conseguente o comunque connesso, ancorché non conosciuto.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di AR Sardegna;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 14 giugno 2023 il dott. Roberto Montixi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Col ricorso in epigrafe, il sig. MA LA, titolare dell’omonima azienda impegnata nel settore dell’allevamento di cinghiali, ha chiesto l’annullamento del provvedimento con il quale l’AR Sardegna ha determinato in misura pari a zero la liquidazione del sostegno richiesto dal medesimo, a valere sul “Reg. (UE) n. 1305/2013 - PSR Sardegna 2014-2020 Misure connesse alle superfici e agli animali. Misura 14 - Benessere degli animali. Sottomisura 14.1. Comunicazione motivi ostativi all’accoglimento totale o parziale della Domanda di Pagamento” per l’anno 2021.”

2. L’esponente evidenzia di aver inoltrato la domanda n. 14240649906 finalizzata alla partecipazione al bando regionale approvato dalla Regione Sardegna ai fini dell’attuazione della predetta misura per l’annualità 2021 e per l’accesso ai contributi spettanti ai soggetti che avevano dato seguito agli impegni prescritti dal bando.

3. Con nota PSR.2022.64972 del 25/05/2022 AR comunicava alla ditta i motivi ostativi all’accoglimento della domanda ai sensi dell’art. 10 bis della L. 241/1990 ed evidenziava che all’esito dell’istruttoria era emersa la spettanza di un contributo pari a € 0,00 in ragione dell’esito dei controlli amministrativi previsti dalla regolamentazione comunitaria, dal Bando regionale e dalle disposizioni nazionali di riferimento che avevano dato evidenza dell’emersione di difformità riguardo alle caratteristiche strutturali e gestionali dell'allevamento rispetto ai criteri di ammissibilità degli interventi richiesti.

4. Avverso tale determinazione è insorto l’odierno ricorrente che ha formulato sei motivi di ricorso.

4.1. Con il primo motivo viene censurata la violazione dell’art. 3 della L. 241/1990 oltre a eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione.

4.1.1. Rappresenta la ditta ricorrente che dalla semplice lettura del provvedimento impugnato emergerebbe l’assenza della benché minima motivazione delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza, non potendosi riconoscere contenuto motivazionale alla laconica affermazione secondo la quale l’azzeramento della richiesta sarebbe dovuto a “riduzioni a seguito dei controlli in loco e/o amministrativi” non riportati né esplicati.

4.2. Con il secondo motivo viene dedotta la violazione del PSR 2014-2020, dell’art. 2 del D. Lgs. 55/2004, della Direttiva 2008/71/CE del Consiglio del 15 luglio 2008 e del Decreto Legislativo 26 ottobre 2010, n. 200, nonché di tutte le direttive comunitarie richiamate nel PSR (ivi compresa la Direttiva 2008/120/CE del Consiglio del 18 dicembre 2008).

4.2.1. Si duole l’esponente del fatto che, con ogni probabilità, anche la domanda 2021 deve ritenersi che abbia subito la medesima sorte di quelle presentate per le annualità 2016- 2020 e che l’unica ragione addotta dall’AR per ritenere non accoglibile la richiesta di liquidazione delle domande d’aiuto sarebbe da ravvisarsi nel fatto che il sistema informatico utilizzato riconoscerebbe soltanto i maiali e non invece i cinghiali tra i suini. Ma una simile conclusione si rivelerebbe illegittima e viziata per falsità del presupposto in quanto la normativa nazionale e comunitaria pacificamente includerebbe, nella categoria dei suini, i cinghiali, in quanto sia i maiali, sia i cinghiali, rientrerebbero nella medesima specie suina.

Pertanto, l’esclusione della liquidazione della misura si porrebbe in aperta violazione di quanto espressamente statuito dalla normativa nazionale e comunitaria e in contrasto con le norme comunitarie che costituiscono la base giuridica della Misura, nonchè con le disposizioni nazionali volte al sostegno dello sviluppo rurale regionale, in quanto tutte si riferirebbero indistintamente agli allevamenti di suini, senza alcuna esclusione per gli allevamenti di cinghiali.

La mancata liquidazione della domanda anche per l’annualità 2021 presentata dal ricorrente e la conseguente privazione della possibilità di beneficiare dei relativi aiuti sarebbe, dunque, frutto di un modus procedendi viziato da manifesta e illegittima ingiustizia, oltreché da un’ingiustificata disparità di trattamento fra gli allevamenti di maiali e quelli di cinghiali.

4.3. Con un terzo ordine di censure l’esponente deduce la violazione ed erronea applicazione degli artt. 1, 2, 3, 5, 7 e 9 dei bandi Misura 14 - Benessere Animale Annualità 2021 rettificato a seguito della sentenza 514/2021 del Tar– Eccesso di potere per falsità dei presupposti e carenza di istruttoria. Violazione del giudicato.

4.3.1. La ditta LA contesta il fatto che il provvedimento adottato da AR sarebbe sostanzialmente incentrato sul fatto che il bando sarebbe stato rivolto unicamente agli allevatori di maiali domestici e non anche a quelli di cinghiali essendo le due specie ontologicamente distinte e non potendo quindi essere liquidate le domande relative ai cinghiali.

L’assunto dell’Amministrazione, tuttavia, stravolgerebbe integralmente il testo e le finalità dichiarate nei bandi relativi alla Misura 14 delle annualità 2016/2020 “Benessere Animale”, espressamente dedicati agli allevamenti “di suini” condotti nell’intero territorio regionale e censiti nella BDN Zootecnica, senza alcuna ulteriore specificazione o limitazione, atteso che le misure di sostegno previste dalla lex specialis sarebbero volte a compensare i costi che le aziende devono sostenere per adeguarsi ai sistemi d’allevamento atti a migliorare il benessere degli animali allevati dalle aziende che vi aderiscono. Non si tratterebbe, quindi, di una misura di sostegno fondata sulla tipologia di animale allevato, né di un intervento finalizzato a favorire o incentivare la pratica dell’allevamento di una o più specie e sottospecie di animali, bensì basata sul miglioramento delle pratiche di allevamento dei bovini, ovini e suini nelle aziende già esistenti.

Ulteriormente, parte ricorrente sottolinea che il provvedimento impugnato, qualora la ragione dell’esclusione fosse proprio quella relativa al fatto che i cinghiali non possono essere ammessi alla misura in oggetto, sarebbe certamente illegittimo per violazione del giudicato espresso con la sentenza del TAR Sardegna n. 514/2021 che ha annullato il Bando del 2021 nella parte in cui circoscriveva la partecipazione alla misura del benessere animale ai soli allevamenti di maiali domestici.

Inoltre, evidenzia il ricorrente come la tesi secondo la quale i cinghiali non rientrerebbero fra le “specie” ammissibili alla Misura, quindi fra i “suini”, sarebbe priva anche di qualsivoglia riscontro scientifico, atteso che rappresenterebbe dato scientificamente comprovato il fatto che i maiali domestici e i cinghiali appartengano alla stessa specie suina.

Infine, alla luce del sopra descritto quadro, e del fatto che l’unica ragione dell’esclusione sarebbe consistita nel fatto che il sistema informatico non avrebbe riconosciuto i “cinghiali” quali suini, il ricorrente sottolinea che AR avrebbe anche violato i principi di stretta interpretazione delle cause di esclusione dei bandi in quanto l’amministrazione avrebbe dovuto attenersi alle espressioni letterali in essi contenute, restando preclusa ogni forma di estensione analogica diretta a evidenziare significati impliciti, idonei a vulnerare l'affidamento dei partecipanti, la par condicio dei concorrenti e l'esigenza della più ampia partecipazione.

4.4. Con il quarto motivo di gravame l’esponente censura il provvedimento impugnato sotto il profilo di eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione. Illogicità, irragionevolezza e falsità del presupposto;

4.4.1. Censura il ricorrente il fatto che l’amministrazione, pur essendo pienamente consapevole che il Tar aveva già accertato che i cinghiali dovessero essere ricompresi tra i suini e quindi che le relative domande di aiuto dovessero essere liquidate, abbia perseverato nel negare la liquidazione giustificando il diniego col fatto che il sistema informatico di cui è dotata genera l’anomalia –ingiustificata- relativa alla non conformità dell’allevamento del sig. LA con la tipologia di intervento prevista dal bando, pur senza avere mai mosso osservazioni critiche verso il medesimo.

4.5. Con il quinto motivo il ricorrente censura la violazione del principio di buona fede e correttezza nell’agire dell’amministrazione.

4.5.1. Viene evidenziato che la decisione di escludere la ditta ricorrente dalla misura di sostegno finalizzata al miglioramento del benessere animale nonostante i numerosi pronunciamenti ormai intervenuti del TAR Sardegna e nonostante proprio il bando 2021 sia stato annullato nella parte in cui non consentiva la fruizione della misura da parte degli allevatori di cinghiali sarebbe gravemente illegittima in ragione della pretermissione del legittimo affidamento da questa maturato nel corso degli anni circa il fatto che la domanda di sostegno sarebbe stata accolta e il procedimento si sarebbe concluso favorevolmente. Infatti, evidenzia la ditta LAI che la consistenza dell’allevamento suinicolo -come allevamento di “cinghiali”- era sempre stata nota all’Amministrazione resistente, nonchè documentata sia in BDN sia in tutti gli altri documenti amministrativi relativi all’allevamento. Inoltre, la tipologia dei suini allevati dalla ditta era ben conosciuta dai tecnici di AR che, durante l’anno di impegno, aveva impartito all’Azienda l’assistenza tecnica prevista dal bando.

4.6. Con un sesto motivo di gravame viene, infine, censurata la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10 bis della L. 241 del 1990 atteso che l’amministrazione ha inviato una nota che ha denominato “Comunicazione motivi ostativi all’accoglimento totale o parziale della Domanda di Pagamento ai sensi dell’art. 10 bis della L.241/1990” e nella quale ha avvisato che in caso di mancate osservazioni si sarebbe cristallizzato il provvedimento finale, senza però fornire alcuna indicazione di quali fossero le “ragioni ostative”.

5. Si è costituita in giudizio l’Agenzia Regionale per la gestione e l’erogazione degli aiuti in agricoltura che ha eccepito l’inammissibilità del ricorso sia in ragione dell’affermato difetto di giurisdizione del Tribunale adito, atteso che il finanziamento in questione era riconosciuto direttamente dalla legge e che alla PA, pertanto, sarebbe demandato unicamente il compito di verificare l’esistenza dei presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale riguardo all’erogazione, sia avuto riguardo all’affermata natura endoprocedimentale degli atti sottoposti all’attenzione del Collegio e del fatto che le note in questione dovevano ricondursi nel novero delle comunicazioni dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda ai sensi dell’art. 10 bis della Legge 241/90. Nel merito GE instava per la reiezione del gravame in quanto infondato.

6. In vista dell’udienza di merito la Ditta LAI, ha depositato memoria nella quale ha rappresentato che, con il mandato di pagamento eseguito in data 23.12.2022, AR ha liquidato al ricorrente il contributo nella misura indicata in domanda e, conseguentemente, instava per la declaratoria di cessata materia del contendere, con condanna alle spese della resistente in applicazione del principio della soccombenza virtuale.

7. La causa veniva trattenuta in decisione all’udienza del 14 giugno 2023.

DIRITTO

1. In via preliminare, il Collegio è chiamato a scrutinare l’eccezione di difetto di giurisdizione formulata da parte resistente.

Tale verifica si palesa, infatti, prodromica a qualsiasi ulteriore accertamento afferente sia ai profili afferenti al rito che al merito.

La condivisa sussistenza dei presupposti per una declaratoria di cessata materia del contendere conseguente all’emissione del mandato di pagamento eseguito in data 23.12.2022, con il quale AR ha liquidato al ricorrente il contributo nella misura indicata in domanda, infatti, non esime il Collegio dall’operare, in via preliminare, il positivo riscontro della propria giurisdizione.

Non appare superfluo rammentare che, sin dalla pronuncia resa dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 4 del 2011, si è chiaramente affermato che “la norma positiva enucleabile dal combinato disposto degli artt. 76, co. 4, c.p.a. e 276, co. 2, c.p.c., impone di risolvere le questioni processuali e di merito secondo l’ordine logico loro proprio, assumendo come prioritaria la definizione di quelle di rito rispetto a quelle di merito, e fra le prime la priorità dell’accertamento della ricorrenza dei presupposti processuali (nell’ordine, giurisdizione, competenza, capacità delle parti, ius postulandi, ricevibilità, contraddittorio, estinzione), rispetto alle condizioni dell’azione” (vedi anche, tra le tante, Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 2022, n. 8556; Cass. Civ., Sez. Un., 5 gennaio 2016, n. 29);

Ulteriormente, non può non osservarsi come tale vaglio preliminare sia vieppiù imposto anche dalla esplicitata richiesta di condanna alle spese formulata da parte ricorrente.

Anche sotto tale profilo va evidenziato, infatti, che la questione relativa alle spese processuali deve essere risolta avendo riguardo alla natura della sentenza da adottare e alla circostanza che la pronuncia di cessazione della materia del contendere sia contenuta nell’art. 34 cpa, dedicato alle sentenze di merito, che precisa che “qualora nel corso del giudizio la pretesa del ricorrente risulti pienamente soddisfatta, il giudice dichiara cessata la materia del contendere”. Pertanto, con l’emanazione di siffatta pronuncia il giudice opera un accertamento sul rapporto giuridico sostanziale dedotto nel processo cui consegue la regolazione delle suddette spese (cfr CdS sez. VI^ 11.10.2021, n° 06824/2021).

2. Precisato quanto sopra, osserva il Collegio come l’eccezione formulata dall’Amministrazione in merito al difetto di giurisdizione si riveli fondata.

2.1. Con il gravato provvedimento PSR.2022.64972 del 25/05/2022 AR ha comunicato alla ditta ricorrente che all’accoglimento della domanda ostava il fatto che, a conclusione dell’istruttoria era emersa la spettanza di un contributo pari a € 0,00 in ragione dell’esito dei controlli amministrativi previsti dalla regolamentazione comunitaria, dal Bando regionale e dalle disposizioni nazionali di riferimento che avevano dato evidenza dell’emersione di difformità riguardo alle caratteristiche strutturali e gestionali dell'allevamento rispetto ai criteri di ammissibilità degli interventi richiesti.

In disparte della natura endo o esoprocedimentale del provvedimento in questione e a prescindere dal successivo fluire del procedimento amministrativo che ha poi condotto al riconoscimento del contributo, la determinazione assunta dall’Ente si è basata sull’effettuazione di un riscontro collegato a criteri rigidamente vincolati dalla vigente disciplina di settore e ciò appare sufficiente a escludere la giurisdizione di questo Tribunale.

Come evidenziato, la disposta riduzione totale o parziale del pagamento della domanda ai sensi del Reg. UE 1305/2013 e del Reg. UE 640/2014 e ss.mm.ii. è stata operata in ragione della rilevata presenza di alcune difformità (contraddistinte con i codici IC8877 e ITC-49) rispetto ai criteri di ammissibilità, inerenti alla corrispondenza degli interventi richiesti in domanda con le caratteristiche strutturali e gestionali dell'allevamento.

La contestazione, dunque, afferisce a mero riscontro dei presupposti dettati dalla normativa dovendo, pertanto, trovare applicazione l'ormai consolidato orientamento del Consiglio di Stato, (cfr. Sezione III, 23 dicembre 2019, n. 8741, successivamente richiamata dalla sentenze da n. 7508 a n. 7520 dell'11 novembre 2021) secondo cui spettano alla giurisdizione del giudice ordinario le controversie che hanno “per oggetto il riconoscimento del diritto soggettivo ad ottenere … un importo più elevato di quello effettivamente erogato", giacché "il diritto alla percezione di finanziamenti comunitari per il sostegno dell'attività agricola è legato a criteri predeterminati dalla normativa comunitaria (nel caso di specie, in particolare, Reg. (UE) 1306/2013 e Reg. (UE) 640/2014) ed è sottratto a qualsiasi valutazione discrezionale della pubblica amministrazione", ragione per cui, "escluso che sussista una giurisdizione esclusiva del Giudice amministrativo afferente, in generale, alla materia di contributi pubblici, deve affermarsi sempre la giurisdizione del giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge, mentre alla Pubblica Amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l'effettiva esistenza dei relativi presupposti senza procedere ad alcun apprezzamento discrezionale circa l'an, il quid, il quomodo dell'erogazione (cfr. Cass. SS.UU. 7 gennaio 2013, sent. 150; Cons. Stato, Ad. Plenaria, 29 gennaio 2014 sent. 6)"; si vedano, inoltre, le sentenze della stessa Sezione III 11 maggio 2022, n. 3695 e 26 maggio 2022, n. 4229, nonché le sentenze di questa Sezione 29 dicembre 2021, n. 885 e 18 agosto 2022, n. 592.

2.2. Non è ravvisabile, nel caso di specie, la giurisdizione di questo Giudice, atteso che, sempre secondo quanto stabilito dal Consiglio di Stato con la pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 29 gennaio 2014, n. 6, la giurisdizione del giudice amministrativo ricorre in presenza di una situazione soggettiva d'interesse legittimo ravvisabile "solo ove la controversia riguardi una fase procedimentale precedente al provvedimento discrezionale attributivo del beneficio, oppure quando, a seguito della concessione del beneficio, il provvedimento sia stato annullato o revocato per vizi di legittimità o per contrasto iniziale con il pubblico interesse, ma non per inadempienze del beneficiario".

Nel caso in questione, invece, in capo alla p.a. -pur nella fase antecedente all’erogazione del contributo- non sussisteva alcun potere di apprezzamento discrezionale, atteso che l’accertamento della spettanza del diritto all’erogazione conseguiva alla mera applicazione della norma e dell’oggettivo riscontro del possesso dei requisiti dalla stessa indicati.

3. Deve perciò dichiararsi il difetto di giurisdizione sul ricorso ora in esame, ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 11 cod. proc. amm.

4. Sussistono giusti motivi per disporre l'integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione, indicando il termine di tre mesi dal passaggio in giudicato della presente sentenza per riassumere il giudizio davanti al giudice ordinario agli effetti di legge.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 14 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati:

Marco Lensi, Presidente

Antonio Plaisant, Consigliere

Roberto Montixi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Roberto Montixi	Marco Lensi

IL SEGRETARIO