Pubblicato il 24/10/2022

N. 01679/2022 REG.PROV.COLL.

N. 01615/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

Sul ricorso r.g. n. 1615 del 2020, proposto da:
- MO LL, rappresentato e difeso dall’Avv. Rubina Ruggiero, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

contro

- il Comune di Brindisi, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Emanuela Guarino e Monica Canepa, con domicilio digitale come da pec di cui ai registri di Giustizia;

per l’annullamento

- della determinazione prot. n. 32998 del 7 aprile 2020 e della nota prot. n. 88436 del 14 ottobre 2020 (allegato n. 2), con cui il Comune di Brindisi, Ufficio Urbanistica e Assetto del Territorio, ha determinato l’importo dell’oblazione in euro 5.212,66, con una differenza di euro 3.146,83 rispetto alla somma versata di euro 2.065,83 ( lire 4.000.000 ), e in euro 13.046,11 il contributo concessorio, con una differenza di euro 4.186,11 rispetto alla somma versata di euro 8.860,00, in relazione alla domanda di condono edilizio prodotta in data 2 marzo 1995 da TA TO, dante causa del ricorrente, con riferimento al fabbricato sito in Brindisi, Contrada Muscia/Ficatorta, distinto al NCEU al foglio n. 108 p.lla 335, ed ha chiesto quindi il pagamento della ulteriore somma di euro 7.332,95.

e per l’accertamento e la declaratoria

- del silenzio-assenso formatosi sull’istanza di sanatoria presentata dalla sig.ra TA TO, dante causa del ricorrente, in data 2 marzo 1995 e del conseguente diritto del ricorrente ad ottenere il formale provvedimento sostitutivo della concessione edilizia in sanatoria;

- dell’avvenuta prescrizione del diritto del Comune di Brindisi di esigere le somme, determinate e richieste con le summenzionate determinazioni dirigenziali a titolo di conguaglio dell’oblazione;

- dell’avvenuta prescrizione del diritto del Comune di Brindisi di esigere le somme, richieste con le summenzionate determinazioni dirigenziali a titolo di conguaglio del contributo concessorio.

Visti il ricorso e i relativi allegati.

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Brindisi.

Visti gli atti della causa.

Relatore all’udienza pubblica del 19 ottobre 2022 il Cons. Ettore Manca, presenti gli Avvocati di cui al relativo verbale.

FATTO e DIRITTO

1.- Premesso che:

- il sig. LL è proprietario, in comunione con la sorella IC, di un fabbricato a rustico della superficie di 112,70 mq ( 80,54 mq di superficie utile e 23,07 mq di superficie pertinenziale ) e 305 mc, sito in Brindisi alla Contrada Muscia/Ficatorta, realizzato dalla madre TO TA e lasciatogli dalla medesima con testamento olografo.

- con riferimento al detto fabbricato la sig.ra TA aveva presentato, in data 2 marzo 1995, un’istanza di condono edilizio ai sensi dell’art. 39 legge n. 724/94.

- l’istante TA aveva pure provveduto all’autoliquidazione dell’importo dovuto a titolo di oblazione, applicando:

a) la riduzione di 1/3 prevista dall’art. 34, comma 3, l. n. 47/85 ( avendo attestato di avere l’intento ‘di abitare direttamente la casa’ dopo l’ultimazione delle opere di finitura e degli impianti - il manufatto non era completato per intervenuto sequestro da parte dell’autorità giudiziaria );

b) l’ulteriore riduzione del 50%, prevista dall’art. 34, comma 4, l. n. 47/85 ( avendo dichiarato nell’istanza di essere disponibile a stipulare con il Comune la convenzione o l’atto unilaterale d’obbligo di cui agli artt. 7 e 8 l. n. 10/77 ).

- la TA, inoltre, in osservanza della ‘tabella B’ allegata all’art. 39 l. n. 724/94, provvedeva al versamento, prima di presentare la stessa istanza, dell’importo 4 milioni di lire.

- in data 29 maggio 2003 il Comune resistente, a seguito di apposita richiesta avanzata dalla sig.ra TA, rilasciava un attestato del seguente tenore: ‘ dall’istruttoria preliminare della pratica è stato riscontrato che l’importo versato a titolo di oblazione dalla Richiedente è congruo per l’abuso commesso ’, e, ancora, ‘ Gli immobili sopradescritti, comunque, ricadono in una zona in cui non esistono vincoli di tutela imposti da Leggi Statali e/o Regionali, anche in base all’art. 32 della Legge 47/85; le costruzioni, inoltre non rientrano tra le opere non suscettibili di sanatoria, ai sensi dell’art. 33 delle citata Legge, fatto salvo l’art. 40 comma 1; detta zona, però, è stata perimetrata con Del. C.C. n. 7 del 18/02/1997, in quanto ricadente nell’ambito di un agglomerato abusivo ’.

- in data 21 giugno 2003, poi, confidando nel dissequestro dell’immobile, la proprietà chiedeva di poter completare i lavori.

- con nota prot. n. 6816/58626 del 12 agosto 2003, quindi, l’A.c. richiedeva alla parte, oltre al verbale di dissequestro dell’opera, anche l’attestazione dell’avvenuto versamento del contributo concessorio dovuto a titolo di anticipazione, quantificandolo nella misura di euro 4.037,60, oltre agli interessi di mora del 10% annui dalla data del 31 marzo 1995.

- dopo il dissequestro dell’immobile da parte del Tribunale di Brindisi, del 7 novembre 2003, la sig.ra TA provvedeva così al pagamento del contributo concessorio dovuto a titolo di anticipazione, versando in data 18 gennaio 2007 la somma di euro 2.000,00 e in data 19 marzo 2007 la somma di euro 6.860,00, per un importo totale di euro 8.860,00 ( e le attestazioni dei predetti versamenti venivano trasmesse all’Amministrazione con nota prot. n. 23510 del 21 marzo 2007 ).

- nel frattempo, con deliberazione di Giunta n. 816 del 21 giugno 2005, la Regione Puglia aveva provveduto all’approvazione della variante di recupero relativa alla zona in cui ricade l’opera abusiva in parola, fissando il parametro del relativo contributo concessorio.

- molti anni dopo, con nota prot. n. 57516 del 10 giugno 2019, l’A.c. trasmetteva alla TA, peraltro ormai deceduta, una ulteriore domanda di integrazione documentale e richiedeva inoltre alcuni conguagli.

- con nota in data 5/6 agosto 2019, gli eredi TA, tra cui il LL, contestavano la richiesta di integrazione documentale, eccepivano l’estinzione per prescrizione del credito relativo ai pretesi conguagli e invitavano l’Amministrazione a prendere atto dell’avvenuta formazione del silenzio-assenso.

- la richiesta restava priva di riscontro e anzi l’Amministrazione, con nota prot. n. 32998 del 7 aprile 2020, addiveniva alla riliquidazione degli importi dovuti a titolo di oblazione e di contributo concessorio, denegando qualsivoglia beneficio e chiedendo il versamento:

1) a conguaglio dell’oblazione, della somma di euro 3.146,83;

2) e a conguaglio del contributo concessorio, della somma di euro 4.186,11.

- con nota del 14 ottobre 2020, prot. n. 88436, l’Ufficio Urbanistica e Assetto del Territorio del Comune di Brindisi riscontrava infine l’istanza 5/6 agosto 2019 degli eredi TA, nei sensi che seguono: « In riscontro alla richiesta di sollecito indicata in oggetto, ed alla precedente nota prot. 77980 del 06/08/2019, si fa presente quanto segue:

- il calcolo del contributo concessorio è quello stabilito dalla Deliberazione del Commissario Straordinario, con i poteri del C.C., n. 100/2016;

- in merito al calcolo definitivo dell’oblazione, non è stata applicata la riduzione stabilita dalla L. 724/94 (estremo disagio abitativo), in quanto il fabbricato ancora ad oggi risulta allo stato rustico, privo di infissi, impianti, intonaci e di ogni opera di finitura interna ed esterna. La richiedente all’epoca della presentazione della domanda di condono aveva dichiarato l’impegno a risiedervi non appena ultimate le opere mancanti e reso abitabile l’immobile (applicando all’importo unitario dell’oblazione le riduzioni per estremo disagio abitativo, oltre all’ulteriore riduzione del 50% per la stipula della Convenzione ai sensi dell’art. 34 comma 4 L. 47/85).

Tali opere non sono mai state effettuate (se pur in data 25/06/2003, con istanza prot. 47532, era stata richiesta l’autorizzazione edilizia al completamento delle stesse, non si è mai provveduto all’integrazione documentale di detta istanza, così come richiesto da quest’Ufficio con lettera prot. 6816 /58626 del 12/08/2003).

Ai fini del calcolo dell’oblazione pertanto, oltre a prendere atto dell’avvenuto decesso della richiedente e non essendosi mai formalizzata la condizione di prima casa, nè tantomeno è mai stata prodotta la invocata convenzione ai sensi dell’art. 34 comma 4 della L. 47/85 e artt. 7 e 8 della L. 10/77, è stato ricalcolato l’importo dell’oblazione stessa applicando l’intero importo unitario al mq. di L. 108.000 senza alcuna delle riduzioni invocate dalla richiedente.

In merito agli importi indicati a conguaglio del contributo concessorio, si fa presente che in effetti per un probabile errore del sistema viene riportato come acconti versati l’importo di euro 4,038,65 anziché euro 8.860,00, ma nella formulazione della differenza tra importo totale dovuto (euro 13.046,11) e quello degli acconti versati risulta corretto l’importo residuo a conguaglio di 4.186,11 (che in effetti tiene conto del reale acconto versato di euro 8.860,00).

Eventuali riduzioni del contributo concessorio dovuto per le opere di Urbanizzazione Primaria relative alla realizzazione della rete idrica e fognaria (eventualmente effettuato a cura e spese della S.V.) saranno applicate tenuto conto dell’effettivo costo sostenuto per la realizzazione dello stesso impianto, come stabilito con Deliberazione del Commissario Straordinario con i poteri del C.C. n. 46/2018.

L’immobile oggetto di condono ricade in area soggetta a variante di recupero approvata ex art. 29 1. n. 47/85, C.da Gianbattista, pertanto in merito alla ritenuta prescrizione si fa presente la distinzione tra la procedura ‘ordinaria’ da applicare per i singoli provvedimenti abilitativi in sanatoria ex ll.nn. 47/85, 724/94 e da ultimo 326/03 in aree non destinate dallo strumento urbanistico generale all’edificazione, dalla fattispecie in argomento relativa ai titoli abilitativi in sanatoria da rilasciare nei comparti oggetto di variante di recupero urbanistico. Per il rilascio di questi ultimi titoli è obbligatoriamente imposto la preventiva approvazione dei piani attuativi, così come intervenuta, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria quale ‘conditio sine qua non’. In tale contesto normativo non trova fondamento alcuna ipotesi di prescrizione del contributo concessorio, come eccepita, trattandosi al contrario di attuazione delle previsioni dello strumento urbanistico di dettaglio approvato per ciascun ambito territoriale, dove il ‘contributo’ è in realtà la mera ripartizione dei costi delle urbanizzazioni ivi previste, in misura proporzionale alle superfici abusivamente realizzate. In tale quadro normativo trova tra l’altro spazio il principio generale dell’ultrattività dei piani attuativi affermato dalla giurisprudenza amministrativa (Consiglio di Stato, Sez. V, 30 aprile 2009 n. 2768) e dedotto dall’art. 17, primo comma, della legge n. 1150 del 1942, ribadendo l’orientamento (ex plurimis, Sez. IV, 4 dicembre 2007 n. 6170, 28 luglio 2005, n. 4018, 2 giugno 2000, n. 3172, TAR Lazio Roma, sez. II, 24 gennaio 2006, n. 508, TAR Sicilia Palermo, sez. I, 27 aprile 2005, n. 638, TAR Sicilia Catania, sez. I, 29 settembre 2004, n. 2718 e TAR Campania Salerno, 7 agosto 1997, n. 488).

Per quanto sopra, si conferma il provvedimento di determinazione definitiva degli importi oblativi e concessori per la sanatoria delle opere abusive n. 1757/NCO Prot. 32998 del 07/04/2020, riferito agli importi dovuti nei termini ivi indicati… ».

- veniva dunque proposto il presente ricorso, così articolato: a) violazione e falsa applicazione dell’art. 35 l. n. 47/85 e dell’art. 39 l. n. 724/94; violazione degli articoli 2935 e 2946 del codice civile; b) violazione e falsa applicazione dell’art. 39, commi 13, 14, 15, 16, l. n. 724/94 e dell’art. 34, commi 3 e 4, l. n. 47/85; violazione e falsa applicazione art. 21- nonies l. n. 241/90; eccesso di potere per contraddittorietà e ingiustizia manifesta.

2.- Considerato che il ricorrente deduce:

- l’intervenuta prescrizione del credito relativo all’importo dell’oblazione ai sensi dell’art. 35, comma 18, l. n. 47/85 o dell’art. 2935 c.c., essendo rispettivamente decorsi, al momento dell’emanazione degli atti impugnati, più di 36 mesi e più di 10 anni dal 21 marzo 2007, data alla quale la pratica era completa.

- l’intervenuta prescrizione del credito relativo all’importo del contributo concessorio, essendo decorso, al momento dell’emanazione degli atti impugnati, più di 10 anni dal 21 marzo 2008, data alla quale, ai sensi dell’art. 39, comma 4, l. n. 724/94, dopo un anno dal completamento della pratica, si sarebbe formato il titolo edilizio tacito.

2.1 Considerato, invece, che il Comune intimato contesta tali deduzioni evidenziando che « le censure di controparte si fondano tutte sulla erronea assimilazione del procedimento ‘ordinario’ volto al rilascio del condono edilizio di cui all’art. 35 della legge n. 47/85 con quello afferente il recupero urbanistico degli insediamenti abusivi di cui all’art. 29 della legge n. 47/85 (nel cui ambito si colloca la sanatoria dell’immobile di proprietà del ricorrente) … All’art. 29, in particolare, il legislatore introdusse un rimedio per regolarizzare detti insediamenti abusivi concedendo ai Comuni la facoltà (e non l’obbligo) di approvare apposite varianti agli strumenti urbanistici generali previa valutazione della loro ‘convenienza economica e sociale’ … Per questo tipo di insediamenti e lottizzazioni abusive, dunque, la legge n. 47/85 non previde nessuna sanatoria ‘automatica’. Una eventuale sanatoria, come si è visto, era rimessa alla esclusiva discrezionalità delle Amministrazioni alle quali veniva conferita la facoltà di approvare, all’uopo, specifiche varianti al PRG. I Comuni venivano cioè legittimati a porre in essere, sostanzialmente, una sorta di piano di recupero ‘in sanatoria’ con la conseguente attuazione, da parte dei proprietari degli immobili abusivi, di forme di convenzionamento (convenzioni urbanistiche o atti unilaterali d’obbligo) per l’assunzione, da parte di questi, degli oneri relativi alla realizzazione delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria negli agglomerati di che trattasi. Alla stregua di quanto innanzi è del tutto evidente come i principi e le regole di cui alla legge n. 47/85 afferenti i condoni cosiddetti ‘ordinari’ giammai avrebbero potuto - né potrebbero - trovare ingresso nella procedura di cui al citato art. 29 della medesima legge essendo del tutto esclusa la possibilità, per gli immobili ricadenti all’interno dei comprensori abusivi, di essere sanati attraverso singoli provvedimenti di condono prima che abbia avuto esecuzione il relativo piano di recupero … Alla luce di quanto innanzi è evidente come del tutto fuori luogo sia l’invocazione, da parte del ricorrente, della applicazione, alla fattispecie, delle norme che disciplinano il condono ordinario e, specificamente, dell’istituto del silenzio assenso e della conseguente prescrizione delle somme dovute a titolo di oblazione e oneri di urbanizzazione » (v. memoria difesa comunale del 14 aprile 2022).

3.- Osservato che sulla questione in oggetto questo T.a.r., e come subito diremo anche il Consiglio di Stato, si esprimevano in senso discordante rispetto alla lettura data dal Comune, in specie ponendo in rilievo:

- che « a prescindere da ogni considerazione in ordine alla formazione del silenzio accoglimento … sulle istanze di condono edilizio presentate da parte ricorrente, la semplice lettura della l. 28 febbraio 1985, n. 47 … evidenzia però chiaramente come la cd. variante di recupero prevista dall’art. 29 non costituisca sicuramente un parametro per la valutazione delle domande di sanatoria edilizia (che devono essere valutate sulla base di ben altri presupposti), ma solo un modo per procedere al recupero ed al reinserimento urbanistico di parti del territorio caratterizzate dalla massiccia presenza di fenomeni di abusivismo. Il ritardo nel rilascio del provvedimento di condono e nell’emanazione dei provvedimenti conseguenti (agibilità dell’immobile) è quindi esclusivamente imputabile all’Amministrazione comunale di Brindisi e non è giustificata da circostanze obiettive » (TAR Puglia Lecce, I, 28 gennaio 2013, n. 191; I, 23 marzo 2010, n. 805).

- e, ancora, che « non (è) ostativa alla definizione del procedimento di condono (evidentemente sia in termini positivi che negativi) e … comunque non giustific(a) un giudizio negativo di incondonabilità ai sensi dell’articolo 33 la circostanza che per l’area di insistenza del manufatto sia previsto dallo strumento urbanistico generale un Piano di recupero ai sensi dell’articolo 29 della legge n. 47/85, in concreto non approvato (…) deve essere … in generale considerato che l’approvazione del Piano di recupero non è presupposto necessario per la definizione delle domande di condono, atteso che tale strumento attuativo costituisce solo una facoltà e non anche un obbligo per il Comune. E, invero, l’articolo 29 della legge n. 47 del 1985 dispone, al comma 3, che ‘… gli insediamenti avvenuti in tutto o in parte abusivamente … possono formare oggetto di apposite varianti agli strumenti urbanistici al fine del loro recupero urbanistico …”. La formazione delle varianti risulta obbligatoria solo nei casi espressamente previsti dalla legge regionale (art. 29, comma 2, lett. c). Orbene, ove il Piano fosse stato presupposto indispensabile per la condonabilità dei singoli manufatti abusivi, il legislatore ne avrebbe previsto la necessaria adozione, non rimettendolo alla scelta discrezionale dell’ente locale. Lo specifico strumento urbanistico ed il condono edilizio operano, poi, su due piani diversi; elemento questo che ne esclude ogni legame di necessaria presupposizione. Il procedimento di condono edilizio, invero, riguarda la singola costruzione e tende alla sua regolarizzazione sotto il profilo squisitamente edilizio, indipendentemente dalla circostanza che il manufatto sia o meno inserito in un contesto urbanistico idoneo ad accoglierlo. Al contrario, il Piano di Recupero (ovvero la variante di recupero) di cui al citato articolo 29 ha finalità precipuamente urbanistiche, riferendosi non al singolo manufatto ma ad ‘insediamenti’ abusivi, tendendo allo scopo del loro ‘recupero urbanistico’. Il Piano, dunque, come emerge dai contenuti stessi dell’articolo 29, ha la precipua finalità di realizzare ‘una adeguata urbanizzazione primaria e secondaria’ e ‘un razionale inserimento territoriale ed urbano dell’insediamento’. Trattasi, dunque, di elementi che non attengono alla singola costruzione e non incidono sulla loro possibilità di regolarizzazione attraverso il condono edilizio, attenendo piuttosto al momento successivo (trattandosi di opere già realizzate) del loro corretto ed equilibrato inserimento nel tessuto urbanistico della città » (Consiglio di Stato, I, parere n. 956 del 25 maggio 2020).

4.- Ritenuto che:

- nei sensi e per le ragioni appena esposte, superata la ragione in forza della quale l’A.c. aveva, con l’impugnata determinazione prot. n. 88436 del 14 ottobre 2020, respinto il richiamo all’avvenuta prescrizione dei propri diritti di credito, il ricorso va in questa parte accolto e la determinazione medesima dunque annullata.

- diviene pertanto privo d’interesse il gravame proposto avverso la determinazione prot. n. 32998 del 7 aprile 2020, con cui l’A.c. rideterminava il quantum dei propri diritti di credito, posto che gli stessi non sono più giudiziariamente azionabili.

- non può tuttavia essere dichiarato l’avvenuto perfezionamento del silenzio assenso sull’istanza di sanatoria, dovendo l’A.c. rideterminarsi sulla questione de qua in aderenza al dictum conformativo di questa pronuncia, secondo cui, per quanto già esposto, « l’approvazione del Piano di recupero non è presupposto necessario per la definizione delle domande di condono » (Consiglio di Stato, I, parere n. 956/2020 cit.).

- le spese di giudizio debbono essere eccezionalmente compensate per la particolarità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sezione Prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 1615 del 2020 indicato in epigrafe, in parte lo accoglie e in parte lo dichiara improcedibile nei sensi e limiti precisati in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce, nella camera di consiglio del 19 ottobre 2022, con l’intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente

Ettore Manca, Consigliere, Estensore

Alessandro Cappadonia, Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Ettore Manca	Antonio Pasca

IL SEGRETARIO