Pubblicato il 04/12/2025

N. 03962/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00442/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 442 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Autostrada MO Lombarda S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Alessandro Mazza e Manuela Sanvido, con domicilio digitale eletto presso la loro casella PEC come da Registri di Giustizia;

contro

Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, in persona del Ministro pro tempore , Ministero dell'Economia e delle Finanze, in persona del Ministro pro tempore , Autorità di Regolazione dei Trasporti, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio digitale presso la relativa casella PEC e domicilio fisico ex lege presso gli Uffici dell’Avvocatura stessa in Milano Via Freguglia, n. 1;

nei confronti

Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore , non costituita;
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente pro tempore , non costituita;

per l'annullamento

quanto al ricorso introduttivo:

1. del provvedimento di cui alla nota del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, M_INF.SVCA.REGISTRO UFFICIALE.U.0034140 del 31 dicembre 2021, inviata a Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. e da questa inviata ad Autostrada MO Lombarda S.p.A. con nota prot. CAL-311221-00003 del 31 dicembre 2021, avente ad oggetto “Adeguamento delle tariffe autostradali decorrenti dal 1o gennaio 2022. Tangenziali est esterne di Milano (TEEM) S.p.A.”, con cui è stata considerata non accoglibile l'istanza di aggiornamento tariffario riconducibile alla società MO Lombarda S.p.A.;

2. di ogni altro preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto da questa ricorrente.

quanto al ricorso per motivi aggiunti:

3. dei provvedimenti di cui alle note dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti al Ministero delle Infrastrutture della Mobilità Sostenibile ricevute via pec in data 15 settembre 2021, protocollo n. M INF.SVCA.REGISTRO UF-FICIALE.I.0024493.15-09-2021, e in data 19 ottobre 2021, protocollo n. M INF.SVCA.REGISTRO UFFICIALE.I.0027769.19-10-2021;

4. di ogni altro preordinato, presupposto, consequenziale e/o comunque connesso, ancorché non conosciuto da questa ricorrente.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, del Ministero dell'Economia e delle Finanze, e dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti;

Visti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 16 ottobre 2025 la dott.ssa TI ME e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. In data 1 agosto 2007 Concessioni Autostradali Lombarde S.p.A. (di seguito anche solo “CAL”), soggetto cui l’art. 1, comma 979, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, ha trasferito “ le funzioni ed i poteri di soggetto concedente e aggiudicatore attribuiti ad ANAS Spa per la realizzazione dell'autostrada MO Lombarda ”, subentrando “ in tutti i diritti attivi e passivi inerenti alla realizzazione delle infrastrutture autostradali ”) e Autostrada MO Lombarda S.p.A. (di seguito anche solo “AP”) hanno sottoscritto la “Convenzione unica – ai sensi dell’articolo 2, comma 82, del D.L. 3 ottobre 2006, n. 262, convertito con Legge 24 novembre 2006, n. 286 e s.m.i. per l’affidamento della progettazione, costruzione e gestione dell’autostrada tra Dalmine, Como, Varese, il valico del Gaggiolo e delle opere connesse”.

1.1. Con la predetta Convenzione, approvata con legge ai sensi dell’art. 8 duodecies del D.L. 8 aprile 2008, n. 59, convertito nella legge 6 giugno 2008 n. 101 a seguito dell’avvio di procedura di infrazione avviata nei confronti dell’Italia, il Concessionario AP ha assunto “ l’obbligo di provvedere alla progettazione definitiva, alla progettazione esecutiva ed alla costruzione dell’Autostrada, nonché alla manutenzione e gestione della stessa sino alla scadenza della concessione ” (cfr. art. 3.1), “ fissata al trentesimo anno successivo a quello di definitiva entrata in esercizio dell’intera Autostrada ” (“in via presuntiva al dicembre 2045 secondo quanto previsto dal piano finanziario”) (cfr. art. 4.1).

1.2. Con delibera n. 70 del 23 giugno 2016 recante “Definizione degli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali” l’Autorità di Regolazione dei Trasporti (di seguito anche solo “ART”) ha approvato la “ misura di regolazione relativa alla definizione degli ambiti ottimali di gestione delle tratte autostradali ”.

Il relativo allegato ha previsto che: “ 1. Con riferimento agli aspetti produttivi e strutturali delle concessioni autostradali, si rileva, per estese chilometriche delle infrastrutture oggetto di concessione inferiori al valore di 180 km, la presenza di significative inefficienze di costo, fortemente crescenti al ridursi dell’estesa stessa. Per estese chilometriche superiori ad un valore nell’intorno di 315 km, non si rileva la presenza di ulteriori significative economie di scala. 2. Con riferimento agli aspetti produttivi e strutturali, costituiscono “ambiti ottimali di gestione” delle tratte autostradali, di cui all’art. 37, comma 2, lettera g) del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre 2011, n. 214, e s.m.i, quelli corrispondenti ad una estesa chilometrica non inferiore, per singola concessione, a 180 km, e tendenzialmente ricompresa nell’intervallo tra 180 e 315 km. 3. Nelle procedure di affidamento delle concessioni, o di modifica degli elementi essenziali delle stesse, il Concedente tiene conto dei livelli di efficienza strutturale derivanti dal rispetto dei punti 1 e 2 della presente misura, individuando opportunamente l’estesa chilometrica per singola concessione ”.

1.3. Con delibera n. 16/2019, assunta in data 18 febbraio 2019 ART ha avviato il procedimento per la definizione del “sistema tariffario relativo alle concessioni di cui all’arti. 43 del D.L. n. 201/2011 come richiamato dall’art. 37 del medesimo decreto”, volto a “ stabilire il sistema tariffario di pedaggio basato sul metodo del price cap e con determinazione dell’indicatore di produttività X a cadenza quinquennale, descritto nell’allegato A (…), per ciascuna delle concessioni ivi richiamate in Appendice ”. La delibera ha precisato che “ i rapporti concessori in corso in relazione ai quali si sono realizzate le condizioni di cui al citato articolo 43 del d.l. 201/2011 cui fa richiamo l’articolo 37 del medesimo decreto, comprendono: a) quelli il cui periodo regolatorio quinquennale è scaduto in epoca successiva all’entrata in vigore del d.l. 109/2018 come convertito dalla l. 130/2018; b) quelli il cui periodo regolatorio quinquennale è scaduto in data antecedente, ma per i quali non si sia ancora perfezionato l’aggiornamento del piano economico-finanziario alla data di entrata in vigore del medesimo d.l. 109/2018 ”. La delibera ha altresì previsto l’indizione di una “consultazione pubblica sul sistema tariffario di pedaggio” (art. 3).

1.4. AP, ritenendo erronea la sua esclusione dell’elenco di cui all’appendice dell’allegato A alla delibera n. 16/2019, ha proposto ricorso al T.A.R. Piemonte (R.G. n. 428/2019), che lo ha dichiarato inammissibile con sentenza n. 383/2021.

1.5. Proprio in relazione all’aggiornamento del piano economico finanziario, data la scadenza del periodo regolatorio 2014-2019, AP, con nota prot. n. 0000225/20 del 10 gennaio 2020, ha richiesto a CAL di procedere “ all’aggiornamento del PEF verificando congiuntamente la permanenza e/o le variazioni verificatesi nel periodo regolatorio appena scaduto in ordine agli elementi individuati nel Piano Economico Finanziario ”.

1.6. Con nota CAL-150120-00001 del 15 gennaio 2020, protocollata da AP al n. 0000473/20 del 16 gennaio 2020, la Concedente, prendendo atto dell’istanza relativa all’aggiornamento del PEF proposta da AP, ha invocato l’assoggettabilità dell’istanza medesima alla disciplina dettata dall’art. 13, comma 3 del D.L. 162/2019, domandando dunque ad AP di redigere detto aggiornamento in conformità a tali previsioni normative.

1.7. Con nota AP prot. n. 0000509/20 del 17 gennaio 2020, l’odierna ricorrente, non essendo all’epoca ancora stata adottata alcuna delibera ai sensi 7 dell’art.16, comma 1, del decreto legge n. 109 del 2018 da parte dell’Autorità di regolazione dei trasporti, ha ritenuto di continuare ad applicare “la disciplina di cui alla Convenzione Unica, come successivamente integrata e modificata, ed alla Delibera CIPE n. 39/2007 e ss, in materia di regolamentazione economica del settore autostradale”. A detta nota non è seguito alcun riscontro da parte di CAL.

1.8. In data 26 marzo 2020 l’ART ha assunto la delibera n. 70/2020 per l’avvio del procedimento per la definizione del “sistema tariffario di pedaggio relativo alle concessioni di cui all’articolo 43 del D.L. n. 201/2011. L’art. 3 di detta delibera ha disposto l’indizione di una consultazione pubblica sul sistema tariffario di pedaggio di cui all’allegato A. Sia CAL sia AP hanno trasmesso proprie osservazioni.

1.9. A conclusione del procedimento l’ART ha adottato la delibera n. 106/2020 del 18 giugno 2020, concernente la “Approvazione del sistema tariffario di pedaggio relativo alla Convenzione Unica Concessioni Autostradali Lombarde S.p.a. – Autostrada MO Lombarda S.p.A.”.

1.10. AP ha impugnato la predetta delibera avanti il T.A.R. Piemonte, che con sentenza 13 aprile 2021, n. 384, ha accolto il ricorso, disponendo “ l’annullamento della delibera n. 106 del 2020 dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti, che dovrà riprovvedere in merito al sistema tariffario di pedaggio relativo alla convenzione tra Concessioni Autostradali Lombarde e Autostrada MO Lombarda ”. Va detto che il Consiglio di Stato sez. IV, con sentenza n. 3484 del 4 maggio 2022, ha accolto l’appello proposto da AP. Tale pronuncia – va detto - non incide sull’assetto dei rapporti di cui alla controversia in esame, essendo successiva agli atti impugnati.

1.11. Successivamente alla sentenza del T.A.R. Piemonte n. 384/2021, con nota prot. 0006231/21 del 29 luglio 2021 AP ha chiesto a CAL il riconoscimento dell’adeguamento tariffario con decorrenza dal 1° gennaio 2021, pari alla percentuale di 0,5%, considerato che, a seguito dell’avvenuto annullamento della delibera n. 106/2020 in sede giurisdizionale, l’Autorità non aveva provveduto ad approvare una nuova delibera in merito al sistema tariffario di pedaggio.

1.12. Con nota prot. 0007950/21 del 15 ottobre 2021 AP ha proposto a CAL, “ con decorrenza 1° gennaio 2022, l’adeguamento delle tariffe di competenza attualmente in vigore, limitatamente alle tratte ad oggi in esercizio (Tratta A, Tratta B1, Primo Lotto della Tangenziale di Como e Primo Lotto della Tangenziale di Varese) ”, nella misura del 2.0075%.

1.13. Con nota prot. CAL-221121-00003 del 22 novembre 2021, indirizzata al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e, per conoscenza, ad AP, CAL ha trasmesso, per le approvazioni di competenza, “ l’adeguamento tariffario derivante dall’applicazione della formula revisionale di cui all’art. 16 della Convenzione Unica sottoscritta tra (…) CAL S.p.A. e il Concessionario Autostrada MO Lombarda S.p.A. in data 1 agosto 2017 ”, indicandolo nella misura del 2.01%.

Con detta nota, CAL, verificata la correttezza dell’applicazione della formula, ha riconosciuto espressamente che “ nulla osta al riconoscimento dell’adeguamento tariffario per l’anno 2022 richiesto dal Concessionario Autostrada MO Lombarda S.p.A .”.

1.14. Con nota prot. CAL-311221-00003 del 31 dicembre 2021 CAL ha inoltrato ad AP la sola nota, priva di allegati, di pari data del Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili che, facendo riferimento ad un decreto interministeriale (non allegato e comunque non prodotto nel presente giudizio), ha rappresentato che l’adeguamento tariffario applicabile nell’anno 2022 è condizionato al perfezionamento dell’iter di aggiornamento del Piano economico finanziario. Al riguardo, il Ministero ha segnalato che: “ in assenza dei presupposti regolatori rappresentati dalla sussistenza di un Piano economico finanziario vigente, in sede di valutazione non sono state considerate accoglibili le istanze di aggiornamento tariffario riconducibili alla società concessionaria (…) MO lombarda s.p.a. ”. Per tali società, al momento dell’efficacia del nuovo Piano finanziario, è fatto comunque salvo il recupero degli eventuali adeguamenti tariffari maturati a decorrere dall’inizio del corrente periodo regolatorio ”.

2. Avverso la predetta nota AP ha proposto il ricorso indicato in epigrafe, chiedendone l’annullamento.

2.1. Si è costituito in giudizio il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

2.2. All’udienza pubblica del 29 maggio 2025 la ricorrente ha chiesto un rinvio per proporre motivi aggiunti.

2.3. Con ricorso per motivi aggiunti AP ha impugnato i provvedimenti di cui alle note dell’Autorità di Regolazione dei Trasporti al Ministero delle Infrastrutture della Mobilità Sostenibile ricevute via pec in data 15.9.2021, protocollo n. M INF.SVCA.REGISTRO UFFICIALE.I.0024493.15-09-2021, e in data 19.10.2025, protocollo n. M INF.SVCA.REGISTRO UFFICIALE.I.0027769.19-10-2021, prodotte rispettivamente come documenti 1 e 2 dal Ministero resistente, deducendo, per tuziorismo difensivo, i medesimi motivi di ricorso, pur non ritenendo le predette note aventi natura provvedimentale.

2.4. Si è costituita in giudizio l’Autorità di Regolazione dei Trasporti, resistendo al ricorso e chiedendone il rigetto.

2.5. In vista della trattazione nel merito le parti hanno depositato scritti difensivi, insistendo nelle rispettive conclusioni.

2.6. Indi all’udienza pubblica del 16 ottobre 2025 la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione.

3. Il ricorso proposto è affidato ai motivi di gravame di seguito sintetizzati:

I) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21, comma 5, D.L. n. 355/2003 – Incompetenza – Eccesso di potere per vizio procedimentale: l’art. 21, comma 5, del D.L. n. 355/2003 prevede che “ il concessionario formula al concedente, entro il 15 ottobre di ogni anno, la proposta di variazioni tariffarie che intende applicare nonché' la componente investimenti dei parametri X e K relativi a ciascuno dei nuovi interventi aggiuntivi. Con decreto motivato del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, da adottarsi entro il 15 dicembre, sono approvate o rigettate le variazioni proposte. (…) ”. Non essendo stato allegato alla nota impugnata un distinto provvedimento, il provvedimento di “rigetto” impugnato risulta essere contenuto nella nota stessa e quindi essere stato adottato dal solo Ministero delle Infrastrutture, e non di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze e non essere stato adottato nella forma del decreto. La manifestazione della volontà della P.A. sarebbe palesemente viziata dalla più completa inosservanza delle forme (decreto) e del procedimento (di concerto), prescritti dalla disposizione di legge a presidio di una maggiore ponderazione dell’azione amministrativa;

II) Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 21, comma 5, D.L. 24 dicembre 2003, n. 355 – Violazione dell’art. 19 della Convenzione di Concessione tra CAL ed AP ed eccesso di potere per contrasto con il Decreto Interministeriale n. 1667 del 12 febbraio 2008, registrato alla Corte dei Conti il 18 aprile 2018, di approvazione di detta Convenzione –– Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria: il 1° agosto 2007 AP ha sottoscritto con CAL la Convenzione disciplinante il rapporto tra il Concedente ed il Concessionario, in base alla quale il procedimento di adeguamento annuale delle tariffe si svolge secondo quanto previsto dall’art. 21, comma 5, del D.L. n. 355/2003. Nell’ambito della procedura di adeguamento tariffario possono contestarsi la correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi, nonché la sussistenza di gravi inadempienze da parte del Concessionario delle disposizioni previste dalla Convenzione.

La disposizione di cui all’art. 21 cit. trova puntuale riscontro nell’art. 19 della Convenzione.

Nel caso di specie in relazione alla “correttezza dei valori inseriti nella formula revisionale e dei relativi conteggi” di cui all’art. 21, comma 5, cit., né il Ministero, né CAL hanno obiettato alcunché. Anzi, CAL, con la nota di trasmissione al Ministero della proposta di adeguamento di AP, ha espressamente riconosciuto la correttezza del medesimo. Quanto al Ministero, con l’impugnato provvedimento lo stesso si è limitato a negare l’accoglimento dell’istanza di aggiornamento tariffario proposta da AP, senza nulla affermare in relazione al contenuto dell’istanza medesima, e, dunque, alla correttezza del calcolo effettuato. In relazione alla “sussistenza di gravi inadempienze delle disposizioni previste dalla convenzione e che siano state formalmente contestate dal concessionario entro il 30 giugno precedente”, di cui all’art. 21, comma 5, cit., nessun inadempimento circa quanto disposto dalla Convenzione è stato mai contestato ad AP da parte della Concedente CAL, né il Ministero ha formulato rilievi a riguardo;

III) Eccesso di potere per errore macroscopico e vizio di motivazione – Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 13, comma 3, D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, come da ultimo modificato dall’art. 2, comma 1, D.L. 10 settembre 2021, n. 121 – Violazione degli artt. 12 e 19 della Convenzione di Concessione tra CAL ed AP ed eccesso di potere per contrasto con il Decreto Interministeriale n. 1667 del 12 febbraio 2008, registrato alla Corte dei Conti il 18 aprile 2018, di approvazione di detta Convenzione – Eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, contraddittorietà: con l’impugnata nota del 31 dicembre 2021 il Ministero ha respinto l’istanza di adeguamento tariffario per l’anno 2022 richiesto dalla società ricorrente in ragione della mancanza di un Piano economico finanziario vigente, considerato presupposto regolatorio essenziale. Il provvedimento impugnato non fornisce ulteriori specificazioni. L’affermazione che non vi sia un piano economico finanziario vigente costituirebbe un errore, in quanto un piano finanziario esisterebbe, potendosi semmai discutere del suo aggiornamento. Infatti, la Concessione risulterebbe comunque assistita da un PEF valido e vigente, al quale sarebbe possibile fare riferimento per la determinazione della percentuale, seppur provvisoria, di adeguamenti della tariffa dovuta per l’anno in corso. La scadenza del periodo regolatorio, infatti, non farebbe automaticamente venir meno l’efficacia e l’operatività del piano vigente, richiedendo unicamente che ne venga disposto l’aggiornamento.

Se poi si volesse interpretare le determinazioni del Ministero come se richiamassero implicitamente (e quindi illegittimamente) l’art. 13, comma 3, D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, come da ultimo modificato dall’art. 2, comma 1, D.L. 10 settembre 2021, n. 121, il provvedimento sarebbe comunque viziato.

La Convenzione e la disciplina regolatoria di settore prevedrebbero la suddivisione della durata della Concessione in periodi regolatori, di durata quinquennale, con necessità di aggiornamento del Piano Economico Finanziario (di seguito “PEF”) alla scadenza di ciascuno dei predetti periodi. L’aggiornamento del PEF, da effettuare entro il 30 giugno del primo esercizio del nuovo periodo regolatore, deve tenere “conto degli scostamenti, in aumento o in diminuzione, tra i ribassi delle economie di gara previsti nel medesimo piano economico finanziario ed i ribassi effettivamente conseguiti” (cfr. art. 12.3); inoltre, le parti devono verificare “congiuntamente la permanenza e/o le variazioni verificatesi nel medesimo periodo regolatorio in ordine agli elementi individuati nel Piano Economico Finanziario” (cfr. art. 12.5. “In presenza di un nuovo programma di investimenti ovvero di eventi straordinari che determinano un’alterazione dell’equilibrio economico finanziario” è prevista la possibilità per le parti di attivare una procedura di revisione.

La Convenzione disciplina poi, per quanto di interesse rispetto al presente ricorso, la tariffa media per chilometro (cfr. art. 15 ed allegato A) e la formula revisionale di detta tariffa, “ definita secondo il metodo price cap ” come indicato nella norma convenzionale. Come già evidenziato, l’art. 19 della Convenzione prevedrebbe le modalità da seguire nel procedimento di adeguamento annuale delle tariffe.

Alla luce di quanto sopra, risulterebbe evidente come l’equilibrio economico finanziario della Concessione dipenda dalle modalità con cui le parti hanno consensualmente disciplinato il rapporto concessorio nella Convenzione medesima, sia in relazione al giudizio circa la proposta di variazioni tariffarie avanzata dal Concessionario, sia in relazione alle specifiche pattuizioni circa le modalità di aggiornamento del PEF, sia in relazione alle tariffe applicabili all’utenza, giacché per il Concessionario i costi di esercizio e degli investimenti, con la relativa remunerazione, trovano copertura unicamente attraverso i ricavi da pedaggio così come regolati dalla Convenzione.

Con specifico riferimento al PEF un primo aggiornamento allo stesso, approvato con Delibera CIPE n. 97/2009, è stato disposto con l’Atto Aggiuntivo n. 1 stipulato tra le parti in data 6 maggio 2010, approvato con decreto interministeriale del 24 marzo 2011, n. 110, registrato alla Corte dei Conti in data 24 giugno 2011. Ulteriore aggiornamento è stato dapprima approvato con delibera CIPE n. 24/2014 dell’1 agosto 2014, poi modificato dalle parti con sottoscrizione dell’Atto Aggiuntivo n. 2 in data 20 dicembre 2018 e, da ultimo, approvato con delibera CIPE n. 42 del 24 luglio 2019. L’ultimo periodo regolatorio (2015-2019) è scaduto in data 31 dicembre 2019.

Nei confronti dei concessionari il cui periodo regolatorio è pervenuto a scadenza, l’art. 13, comma 3, D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, da ultimo modificato dall’art. 2, comma 1, D.L. n. 121/2021, prevede che “ il termine per l'adeguamento delle tariffe autostradali relative agli anni 2020 e 2021 e di quelle relative a tutte le annualità comprese nel nuovo periodo regolatorio è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell'articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall’Autorità di regolazione dei trasporti di cui all'articolo articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214. Entro il 30 marzo 2020 i concessionari presentano al Concedente le proposte di aggiornamento dei piani economico finanziari, riformulate ai sensi della predetta normativa, che annullano e sostituiscono ogni precedente proposta di aggiornamento. L'aggiornamento dei piani economici finanziari presentati nel termine del 30 marzo 2020 è perfezionato entro e non oltre il 31 dicembre 2021 ”.

Dato l’annullamento della delibera dell’ART n.106/2020 disposto dalla sentenza del T.A.R. Piemonte n. 384/2021, e dunque mancando nell’ordinamento una deliberazione adottata ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall’Autorità di regolazione dei trasporti, la ricorrente, nell’avanzare la propria istanza di adeguamento tariffario per l’anno 2022, non ha potuto fare altro che utilizzare, ai fini del calcolo medesimo, la formula revisionale della tariffa media ponderata di cui al combinato disposto degli artt. 16 e 17 della vigente Convenzione. Non potrebbe trovare applicazione nei confronti dell’odierna ricorrente il differimento del termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali di cui al precitato art. 13, comma 3, D.L. n. 162/2019 non essendo stato possibile per la ricorrente completare il procedimento di aggiornamento del proprio Piano economico finanziario per il quinquennio 2020-2024 per circostanze alla stessa non ascrivibili ad alcun titolo, ma riconducibili all’Autorità deputata a determinare l’entità degli aumenti tariffari.

La portata lesiva del mancato accoglimento dell’aggiornamento tariffario proposto non sarebbe attenuata nemmeno dall’affermazione contenuta nella nota impugnata, secondo cui “ al momento dell’efficacia del nuovo Piano finanziario, è fatto comunque salvo il recupero degli eventuali adeguamenti tariffari maturati a decorrere dall’inizio del corrente periodo regolatore ”, essendo indefinita nell’ an , nel quantum e nel quando.

In via subordinata, laddove il Tribunale ritenesse che il diniego di adeguamento tariffario sia connesso al mancato completamento dell’iter di aggiornamento del PEF, la ricorrente ha dedotto l’illegittimità derivata della nota dall’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 3, D.L. 30 dicembre 2019, n. 162, come modificato da ultimo dall’art. 2, comma 1, D.L. 10 settembre 2021, n. 121, per violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.

4. La difesa del Ministero ha replicato che i regimi tariffari previsti dagli atti convenzionali vigenti risulterebbero superati dalle disposizioni introdotte con l'art. 16 D.L. 109/2018, che demanda all'Autorità di Regolazione dei Trasporti (ART) la competenza a definire un nuovo regime tariffario improntato al meccanismo del price-cap . La medesima norma ha stabilito che la nuova formula tariffaria sia applicabile alle società concessionarie autostradali, in vigenza di contratto; il nuovo regime tariffario è introdotto in occasione dell'aggiornamento della convenzione, in corrispondenza con la procedura di aggiornamento periodico del PEF.

Il sistema tariffario approvato da ART con tali delibere costituirebbe l'unico riferimento regolatorio anche in relazione agli adeguamenti tariffari annuali, sulla base del combinato disposto degli artt. 37 e 43 D.L. 201/2011, nonché dell'art. 13 co. 3 D.L. 162/2019, successivamente modificato dall'art. 13 co. 5 D.L. 183/2020: tali disposizioni avrebbero chiarito che gli adeguamenti dei pedaggi autostradali, previsti convenzionalmente, devono essere differiti sino al perfezionamento dei procedimenti di aggiornamento dei PEF (disciplinato dall'art. 43 D.L. 201/2011), da effettuarsi nel rispetto delle delibere in materia tariffaria adottate dall'Autorità; pertanto tali sistemi tariffari, pur trovando applicazione a partire dal 1° gennaio 2020, richiederebbero il completamento dell' iter approvativo dei PEF scaduti. Ne conseguirebbe che la proposta di aggiornamento tariffario presentata da AP a CAL non avrebbe potuto essere accolta, poiché sviluppata assumendo a riferimento formule tariffarie non più efficaci, in quanto annesse ad atti convenzionali con periodo regolatorio scaduto.

L’adeguamento tariffario si inserirebbe all'interno dell'aggiornamento del PEF e non potrebbe che fondarsi su un piano economico finanziario in linea con la normativa vigente e conforme alle linee dettate dalle delibere dell'ART al riguardo.

5. Il Collegio osserva che, in linea teorica, andrebbe scrutinato preliminarmente il primo mezzo di gravame con cui la ricorrente ha dedotto sostanzialmente l’incompetenza del Ministero delle Infrastrutture ad assumere la determinazione impugnata, in quanto ai sensi dell’art. 21 comma 5 del D.L. n. 355/2003 la stessa avrebbe dovuto essere adottata di concerto con il Ministro dell'Economia e delle Finanze.

Lo scrutinio postulerebbe come pacifica la normativa applicabile al caso di specie. Ma tale postulato in realtà non sussiste nel caso all’esame del Tribunale.

5.1. Deve rilevarsi in proposito che alla ricorrente non è stato trasmesso il decreto interministeriale cui fa rinvio la nota impugnata inviata a CAL né lo stesso è stato depositato in giudizio.

La nota impugnata contiene un generico riferimento alla “ assenza dei presupposti regolatori rappresentati dalla sussistenza di un Piano economico finanziario vigente ” senza alcun richiamo normativo, il che, peraltro , rende la nota priva di un adeguato supporto motivazionale.

Il Ministero resistente soltanto in sede difensiva ha sostenuto l’applicazione del paradigma normativo di cui al combinato disposto degli artt. 37 e 43 D.L. 201/2011, nonché dell'art. 13 co. 3 D.L. 162/2019, successivamente modificato dall'art. 13 co. 5 D.L. 183/2020.

La ricorrente ha replicato contestando l’applicabilità delle richiamate disposizioni non essendo ancora pervenuto a scadenza il periodo regolatorio.

5.2. Il cuore della controversia quindi consiste, innanzi tutto, nella verifica del quadro normativo di riferimento. Ne consegue che deve necessariamente sovvertirsi l’ordine di esame dei motivi di ricorso, in quanto la nota impugnata non costituisce approvazione dell’adeguamento tariffario richiesto, ai sensi dell’art. 21 comma 5 del D.L. n. 355 del 2003, e quindi non assume rilievo la questione, dedotta con il primo mezzo di gravame, relativa ai soggetti competenti a tale approvazione in base alla sopra richiamata fonte normativa.

5.3. E’ piuttosto prioritario e preliminare accertare quale sia la disciplina legislativa applicabile al caso di specie.

6. Vengono in rilievo le contrapposte posizioni delle parti sul punto.

6.1. Il Ministero resistente, come detto, ha dedotto l’applicabilità alla fattispecie in esame dell’art. 13 comma 3 del D.L. n. 162/2019, che prevede: “ Per i concessionari il cui periodo regolatorio quinquennale è pervenuto a scadenza, il termine per l’adeguamento delle tariffe autostradali relative all’anno 2020 è differito sino alla definizione del procedimento di aggiornamento dei piani economici finanziari predisposti in conformità alle delibere adottate ai sensi dell’articolo 16, comma 1, del decreto-legge n. 109 del 2018, dall’Autorità di regolazione dei trasporti di cui all’articolo 37 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214 ”.

Con successivi interventi normativi, il legislatore ha modificato l’ambito di applicazione del differimento in questione: in un primo momento, con il D.L. n. 183/2020, sostituendo “ relative all’anno 2020” con “ relative all’anno 2020 e all’anno 2021 "; in un secondo momento, con il D.L. n. 121/2021, sostituendo “ relative all’anno 2020 e all’anno 2021 ” con “ relative agli anni 2020 e 2021 e di quelle relative a tutte le annualità comprese nel nuovo periodo regolatorio ”.

6.2. La ricorrente - censurando la tardività della motivazione dedotta dal Ministero in ordine alla normativa applicata, non potendosi con ciò sanare l’eccepito difetto di motivazione della nota impugnata – oppone l’impossibilità di applicare l’art. 13 comma 3 del D.L. n. 162/2019, per assenza del relativo presupposto, ossia l’avvenuta scadenza del periodo regolatorio.

7. Il Collegio osserva che il D.L. n. 162 del 30 dicembre 2019 è stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 31 dicembre 2019, n. 305. Per effetto dell’art. 44 (“Entrata in vigore”), il decreto stesso è entrato “ in vigore il giorno stesso della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (…)” .

Il periodo regolatorio quinquennale della concessione, ai sensi della delibera del CIPE n. 68/2017, è scaduto in data 31 dicembre 2019. Pertanto, alla data di entrata in vigore del decreto legge il periodo regolatorio non era già pervenuto a scadenza, con la conseguenza che la normativa non poteva ritenersi applicabile al rapporto concessorio in capo alla ricorrente (cfr. Cons. Stato sez. V 6 febbraio 2025 n. 922).

7.1. La nota impugnata e il decreto interministeriale, per quanto è dedotto dalla difesa del Ministero (non essendo stato il Collegio messo in condizione di esaminare il decreto stesso, non prodotto in giudizio) poggiano, pertanto, su un presupposto normativo errato.

Inoltre la nota stessa è carente sotto il profilo motivazionale in quanto la non accoglibilità dell’istanza di aggiornamento tariffario si fonda sul ritenuto non perfezionamento dell’ iter di aggiornamento del Piano economico finanziario, senza null’altro esplicitare.

Tuttavia il ritenuto presupposto della non accoglibilità dell’adeguamento tariffario non trova riscontro nella Convenzione in essere (cfr. in particolare art. 19).

Va aggiunto che né il CAL né il Ministero hanno mosso contestazioni ai sensi dell’art. 19 della Convenzione, né quanto alla correttezza dei valori e dei relativi conteggi proposti dal Concessionario né quanto alla sussistenza di gravi inadempienze da parte dello stesso.

Anzi con la nota del 22 novembre 2021, indirizzata al Ministero, CAL aveva riconosciuto espressamente che “nulla osta al riconoscimento dell’adeguamento tariffario per l’anno 2022 richiesto dal Concessionario Autostrada MO Lombarda S.p.A.”.

Tale contradditorietà intrinseca al procedimento avvalora ulteriormente il difetto di motivazione della nota del Ministero impugnata.

Risultano quindi carenti, oltre che generiche, le ragioni di fatto e di diritto poste a fondamento della determinazione assunta dal Ministero, nella sostanza reiettiva dell’istanza, per come riportato nella nota impugnata.

8. Per quanto tale conclusione sia dirimente in relazione alla soluzione della controversia, deve darsi atto di una ulteriore rilevante circostanza sopravvenuta.

Con sentenza 14 ottobre 2025 n. 147 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 13, comma 3, del decreto-legge 30 dicembre 2019, n. 162, affermando che “ Concessioni come quelle in materia autostradale hanno natura contrattuale e trovano la loro fonte di disciplina nella relativa convenzione, che regola i rapporti tra concedente e concessionario. È un fenomeno giuridico riconducibile al cosiddetto government by contract, nell’ambito del quale la funzione amministrativa è esercitata non per mezzo di un provvedimento, ma con l’adozione di un modulo consensuale, talora ritenuto dal legislatore più adatto per governare manifestazioni del reale complesse tanto sotto il profilo economico e sociale, quanto sotto il profilo delle dinamiche intercorrenti tra interesse pubblico e interessi dei privati ”. Da tale inquadramento del fenomeno – continua la Corte - discende che a fronte di un procedimento “ finalizzato a garantire l’equilibrio tra le parti insito nell’adozione del modulo consensuale (recte: contrattuale), risulta del tutto distonica una disposizione che, regolando direttamente quel procedimento, incide unilateralmente su un elemento della fattispecie, in senso sfavorevole per una sola delle parti. E appare significativo sottolineare che, in tal modo, il legislatore incide sfavorevolmente sulla parte privata e a vantaggio dell’amministrazione pubblica, operando in via legislativa quell’alterazione della parità delle parti tra amministrazione e privato che l’adozione in via amministrativa del modulo consensuale intendeva evitare. Né tale alterazione della parità delle parti e conseguentemente dell’equilibrio contrattuale appare sorretta, nel caso in esame, da una idonea ragione di interesse pubblico ”.

"… in rapporti di tal genere, proprio per la importanza che essi rivestono e per gli interessi che intendono soddisfare, l’equilibrio contrattuale convenuto fra le parti assume massimo rilievo, in quanto funzionale a rendere l’esercizio della concessione in linea con gli interessi del Paese e nella piena garanzia dell’utenza. Entro tale quadro, il legislatore non perde la possibilità di incidere sul rapporto concessorio, dettando una disciplina normativa in parte diversa da quella vigente all’epoca della stipula della convenzione… a condizione che la retroattività trovi adeguata giustificazione sul piano della ragionevolezza e non trasmodi in un regolamento irrazionalmente lesivo del legittimo affidamento dei cittadini ”.

La Corte ha poi esteso la declaratoria di illegittimità costituzionale in via consequenziale, ai sensi dell’art. 27 della legge 11 marzo 1953, n. 87, alle disposizioni che, incidendo sul testo originario dell’art. 13, comma 3, del d.l. n. 162 del 2019, hanno ulteriormente differito i termini ivi previsti, e precisamente l’art. 2, comma 1, del D.L. n. 121 del 2021, l’art. 24, comma 10-bis, del D.L. n. 4 del 2022, convertito, e l’art. 10, comma 4, del D.L. n. 198 del 2022.

9. Il ricorso introduttivo – per le ragioni che precedono – risulta meritevole di accoglimento, posto che la nota impugnata:

- si fonda, per come prospettato dal Ministero, su un presupposto normativo errato, che, peraltro, è stato espunto dal mondo giuridico per effetto della pronuncia della Corte Costituzionale sopra richiamata;

- si presenta carente sotto il profilo motivazionale;

- non trova rispondenza nei presupposti e negli elementi che, ai sensi della Convenzione, disciplinano la procedura di adeguamento tariffario.

10. Relativamente al ricorso per motivi aggiunti, proposto, per dichiarato tuziorismo difensivo, avverso le due note dell’ART indicate in epigrafe, la difesa del Ministero ne ha eccepito l’inammissibilità

L’eccezione è fondata.

10.1. Si tratta, infatti, di atti interlocutori che, senza riferirsi specificamente alla posizione della società ricorrente, si limitano a indicare genericamente la vigenza di disposizioni normative che differiscono l’adeguamento annuale delle tariffe, senza pronunciarsi in ordine all’applicabilità o meno delle medesime disposizioni all’istanza di adeguamento presentata dalla ricorrente.

Non è, dunque, ravvisabile una lesione concreta ed attuale della sfera giuridica della ricorrente, né è individuabile l’effettiva utilità che potrebbe derivare a quest’ultima dall’eventuale annullamento delle suddette note: si tratta, infatti, di atti che nulla dicono sulla possibilità per la ricorrente di ottenere lo sperato adeguamento tariffario.

10.2. Il ricorso per motivi aggiunti va quindi dichiarato inammissibile per carenza di interesse.

11. Le spese di giudizio seguono la soccombenza in relazione al ricorso introduttivo e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

- accoglie il ricorso introduttivo, e, per l’effetto, annulla la nota del Ministero impugnata;

- dichiara inammissibile il ricorso per motivi aggiunti.

Condanna il Ministero resistente al pagamento, a favore della ricorrente, delle spese del presente giudizio, che liquida in € 4.000,00 (quattromila), oltre a oneri fiscali, previdenziali e spese generali di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 16 ottobre 2025 con l'intervento dei magistrati:

AR SO, Presidente

Fabrizio Fornataro, Consigliere

TI NA ME, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
TI NA ME	AR SO

IL SEGRETARIO