Pubblicato il 04/06/2025

N. 10788/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02538/2020 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Terza Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2538 del 2020, proposto da
Arca Società Cooperativa Sociale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Cannizzaro, Luciana Caroli, Simone Ventura, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Commissario Ad Acta Sanità per la Regione Lazio, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero della Salute, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Allocca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via Marcantonio Colonna 27;

per l'annullamento

- del Decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n. U00525 del 30 dicembre 2019, pubblicato sul B.U.R. in data 7 gennaio 2020 avente ad oggetto “DPCM 12.1.2017 Art. 22. Percorso di riorganizzazione e riqualificazione delle Cure domiciliari – ADI. Regolamentazione periodo transitorio. Adozione documento tecnico.”;

- nonché, di ogni altro atto preparatorio, presupposto e/o connesso, collegato o conseguenziale, ivi compresi quelli allo stato non conosciuti dalla ricorrente, che si riserva di proporre successive impugnative.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Commissario Ad Acta Sanità per la Regione Lazio e di Presidenza del Consiglio dei Ministri e di Regione Lazio e di Ministero della Salute;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 18 aprile 2025 la dott.ssa Silvia Piemonte e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La ricorrente impugna il Decreto del Presidente della Regione Lazio in qualità di Commissario ad Acta (D.C.A.) n. U00525 del 30.10.2019 avente ad oggetto “ DPCM 12.1.2017 Art. 22. Percorso di riorganizzazione e riqualificazione delle Cure domiciliari – ADI. Regolamentazione periodo transitorio. Adozione documento tecnico ”.

2. La ricorrente espone di erogare servizi di assistenza domiciliare integrata (“ADI”) ed essere stata accreditata al SSR dalla Regione Lazio con DCA U00349 del 14 settembre 2018.

Sostiene che con il Decreto impugnato, il Commissario ad acta della Regione Lazio avrebbe riproposto l’obbligo assunzionale previsto dal precedente D.C.A. n. 422 del 2017 (già oggetto di annullamento in sede giurisdizionale con sentenze di questo TAR sentenze nn. 3740/2018, 3742/2018, 3828/2018, 7043/2018, confermate in appello) in capo ai soggetti che, come la ricorrente, erogano servizi sanitari nella Regione Lazio.

In particolare contesta la legittimità della previsione di cui all’l’Allegato 1, punto 6, del richiamato D.C.A., ove tra gli indicatori di verifica della qualità assistenziale e organizzativa è contemplata la percentuale “ di personale di assistenza dipendente a tempo indeterminato su personale di assistenza ”. Ed inoltre lamenta l’illegittimità di ulteriori prescrizioni contenute nel D.C.A. quali la previsione dell’indicatore di verifica (punto 6 dell’allegato 1) relativo alla “percentuale di accessi al PS sul numero delle prese in carico per livello assistenziale” e le modifiche ad alcuni requisiti organizzativi di cui al punto 4 dell’Allegato 1 relative: “All’intervento standard dell’alta complessità può essere aggiunto un solo pacchetto “di sollievo” (respite care), finalizzato a raggiungere specifici obiettivi (ad es. reinserimento lavorativo di un care giver, possibilità di recupero psico-fisico, ecc.) effettuato da personale OSS, ovvero infermieristico, della durata continuativa di 5 ore”- “Non sono a carico del soggetto erogatore i materiali per le medicazioni (parafarmaci) ”.

3.Impugna pertanto il decreto commissariale n. 525 del 2019 sulla scorta dei seguenti motivi.

I. “ In via principale: l’inapplicabilità dell’art. 9 della l.r. 13/2018 all’ADI che non rientra nella nozione di “strutture” –violazione e falsa applicazione della l.r. 13/2918 stessa e della l.r. Lazio n.

4/2003 - violazione e falsa applicazione della circolare regione Lazio n. u.0775071 del 01.10.2019 – eccesso di potere e sviamento ”

In via prioritaria chiede di annullarsi il Decreto nella parte in cui applica le previsioni dell’art. 9 della L.R. 13 del 2018 agli operatori che svolgono servizi di assistenza domiciliare quando invece la disposizione di legge si riferirebbe unicamente e testualmente a “ strutture che erogano attività sanitarie e socio sanitarie ”.

L’imposizione agli erogatori di ADI di un contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, reintrodotta sotto forma di “ indicatore della qualità assistenziale ” dal DCA n.525 del 2019 impugnato, sarebbe illogico e sproporzionato.

II. “S empre in via principale: violazione e falsa applicazione del art. 8 quater del d.lgs. 502/1992 - violazione e falsa applicazione degli artt.1 e 2 d.lgs. 81/2015 (job act) - carenza di istruttoria e di motivazione -disparità di trattamento - illogicità - irragionevolezza e carenza del presupposto - eccesso di potere e sviamento”.

L’indicatore contestato finirebbe col legare la qualità delle prestazioni assistenziali alla tipologia di contratto di lavoro del personale dedicato ai servizi alla persona, ponendosi così in contrasto con quanto affermato del Consiglio di Stato, Sez. III, con le sentenze nn. 3304, 3305, 3306 e 3308 del 2019, confermativa delle sentenze di questo TAR Lazio, nn. 3740, 3742, 3828, 7043 e 3828 del 2018, sull’illegittimità della intromissione dell’Amministrazione in scelte di autonomia imprenditoriale circa il tipo di rapporto di lavoro instaurato con il personale.

III. “ Violazione della libertà di circolazione di servizi e libertà di stabilimento – violazione della carta dei diritti fondamentali -disparità di trattamento – violazione del principio di proporzionalità - interpretazione conforme alla normativa europea a tutela della concorrenza e disapplicazione dell’art. 9 della l.r. 13/2018”.

La previsione di cui al D.C.A. avrebbe una ricaduta anticoncorrenziale in contrasto con la normativa europea sui principi di libertà di circolazione dei servizi, isolando il mercato geografico dei servizi di assistenza sanitaria domiciliare del territorio della regione Lazio.

IV. “ Violazione e falsa applicazione art. 3 della legge 241/1990 –difetto di istruttoria e di motivazione – violazione del DCA 283/2017 sui requisiti di accreditamento in tema di ADI – violazione del legittimo affidamento - contraddittorietà manifesta –illogicità - eccesso di potere.”

Ulteriori profili di illegittimità riguarderebbero l’indicatore di verifica riferito alla “ percentuale di accessi al Pronto Soccorso (PS) sul numero delle prese in carico per livello assistenziale ” e la previsione di cui al punto 4 “ Modifiche ad alcuni requisiti organizzativi ” secondo cui “ All’intervento standard dell’alta complessità può essere aggiunto un solo pacchetto “di sollievo” (respite care), finalizzato a raggiungere specifici obiettivi (ad es. reinserimento lavorativo di un care giver, possibilità di recupero psico-fisico, ecc.) effettuato da personale OSS, ovvero infermieristico, della durata continuativa di 5 ore ”, nonché la specificazione che “ Non sono a carico del soggetto erogatore i materiali per le medicazioni (parafarmaci) ”.

Si tratterebbe di previsioni generiche, sproporzionate e contrastanti con il precedente D.C.A. 283 del 2017.

In via subordinata parte ricorrente chiede di sollevare questione di legittimità costituzionale dell’art. 9 della L.R. Lazio n.13 del 2018.

4. Le intimate Amministrazioni si sono costituite in giudizio chiedendo il rigetto dell’impugnazione.

5. Con atto depositato in data 2 gennaio 2024 la ricorrente ha espresso la permanenza del proprio interesse alla pronunzia, poiché nonostante con la sentenza n. 113 del 2022 la Corte Costituzionale abbia dichiarato l’illegittimità dell’art. 9 della L.R. n. 13 del 28.12.2018, a cui si richiama il provvedimento impugnato (DCA n. 525/2019), l’Amministrazione non ha mai provveduto in autotutela ad annullarlo.

6. Con memoria depositata il 14 febbraio 2024 la Presidenza del Consiglio dei ministri ha chiesto di dichiararsi il proprio difetto di legittimazione passiva, in ragione della sopravvenuta cessazione del commissariamento della Regione Lazio, e conseguentemente l’estromissione dal giudizio.

7. Con memoria dell’11 ottobre 2024 parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso.

8. In data 17 ottobre 2024 la Regione Lazio ha depositato documenti e memoria.

9. Dopo che all’udienza pubblica del 12 novembre 2024 l’avvocato di parte ricorrente ha chiesto lo stralcio del deposito documentale e della memoria della Regione per tardività e l’avvocato della Regione ha eccepito il difetto d’interesse della ricorrente a seguito dell’adozione della D.G.R. n. 447 del 2022, con ordinanza del 12 novembre 2024 n. 190 è stata disposta l’acquisizione della deliberazione di Giunta regionale relativa alla voltura dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento istituzionale per l’attività di assistenza domiciliare integrata dalla odierna ricorrente in favore di altra Società, al fine di valutare la permanenza dell’interesse.

10. Parte ricorrente ha depositato memoria e documenti in data 7 marzo 2025 e in data 18 marzo 2025 una seconda memoria, ove ha insistito sull’interesse alla decisione.

11. All’udienza pubblica del 18 aprile 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

12. Preliminarmente deve essere dichiarata la fondatezza dell’eccezione di difetto di legittimazione della Presidenza del Consiglio dei Ministri, essendo stata disposta la cessazione del mandato commissariale ed essendo la Regione rientrata nelle funzioni precedentemente ricomprese nel mandato.

13. Sempre in via preliminare ritiene il Collegio di prescindere dagli effetti che la voltura dell’autorizzazione all’esercizio e dell’accreditamento istituzionale della ricorrente avrebbero determinato in termini di permanenza dell’interesse, atteso che parte ricorrente sostiene nell’ultima memoria depositata, e l’Amministrazione regionale nulla ha contestato, che comunque permarrebbe un interesse riguardando la voltura solo una parte dell’attività svolta dalla ricorrente.

14. Nel merito il ricorso è solo in parte fondato e va accolto negli stringenti limiti di cui di seguito, come da precedenti pronunce di questo TAR su fattispecie analoghe.

In particolare con la sentenza Tar Lazio, sez. III stralcio, 12 giugno 2023 n. 9920 che richiama il precedente di cui alla sentenza n. 8690 del 2023 è stato ritenuto che: “ … pur non risultando del tutto manifesta la attuale portata lesiva dei provvedimenti impugnati, che potrebbero rivelarsi semplicemente inapplicabili vista la pronunzia della Corte Costituzionale sopra citata, il Collegio ritiene che gli stessi siano comunque meritevoli di scrutinio nel merito (quantomeno) per ragioni di certezza del diritto e di effettività della tutela giurisdizionale (cfr. principi del c.p.a. artt. 1-3 c.p.a.), di modo anche da sgomberare il campo da possibili ulteriori controversie. 10- A tale riguardo, occorre rilevare che il Collegio non ha motivo di divergere da quanto riscontrato dalla Corte Costituzionale nella menzionata pronunzia, anche considerando l’assenza di qualsivoglia dimostrazione della resistente in ordine ad una diversità giuridica, mutatis mutandis ovviamente, della questione costituzionale rispetto a quella di legittimità attinente alle disposizioni contestate riguardanti i provvedimenti in discussione. In altre parole, non è stato dimostrato dalla Regione che ciò che è impedito, in generale, al Legislatore Regionale sia invece consentito all’amministrazione in ragione della diversa prospettiva, quella casistica, in cui essa opererebbe. La sostanza della decisione della Consulta è infatti nel senso del divieto di ingerenza nella gestione imprenditoriale degli operatori economici interessati. Del resto della medesima direzione si orienta il Consiglio di Stato, tra le altre con la menzionata sentenza n.3304 del 22 maggio 2019. La domanda di annullamento degli atti impugnati, nella parte in cui censura la disciplina del rapporto di lavoro da instaurare da parte delle strutture accreditate, nonché nella parte in cui (cfr. primi motivi aggiunti) prevede tra gli indicatori di verifica la “% di personale di assistenza dipendente a tempo indeterminato su personale di assistenza totale ”, deve quindi essere accolta relativamente al profilo, determinante e assorbente, appena veduto. ”

15. Tanto è sufficiente all’accoglimento parziale del ricorso.

16 Non possono invece trovare accoglimento le doglianze avverso le ulteriori prescrizioni contenute nel DCA impugnato, trattandosi nel caso dell’indicatore relativo agli accessi al Pronto soccorso di una scelta rimessa all’Amministrazione nel valutare la qualità delle prestazioni rese dai soggetti accreditati e che non appare né illogica, né irragionevole, né tantomeno invasiva delle scelte organizzative rimesse all’autonomia imprenditoriale. Quanto invece alle prescrizioni di cui al punto 4 recante “Modifiche ad alcuni requisiti organizzativi” si tratta della modifica di requisiti organizzativi da osservare nel corso del periodo transitorio e che, laddove applicati, confluiscono in successivi atti, non impugnati, relativi alla definizione dei requisiti di accreditamento, alla determinazione delle tariffe e ai successivi accordi ex art. 8 quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992.

Pertanto le censure, peraltro generiche nella loro portata lesiva, appaiono infondate e inammissibili.

17. Il ricorso pertanto è accolto in parte e per l’effetto è annullato l’Allegato 1, punto 6, rubricato “Indicatori di verifica” laddove prevede tra gli indicatori la percentuale “di assistenza dipendente a tempo indeterminato su personale di assistenza”, fatti salvi gli eventuali ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, mentre è respinto per il resto.

18. Le spese di lite possono essere compensate alla luce del carattere parzialmente prudenziale dell’interesse alla definizione della causa che, al momento del trattenimento in decisione della stessa appare caratterizzare il ricorso, e in ragione della soccombenza parziale.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto:

-dichiara il difetto di legittimazione passiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri e ne dispone l’estromissione dal giudizio;

-lo accoglie in parte nei termini di cui in motivazione e per il resto lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 aprile 2025 con l'intervento dei magistrati:

Maria Cristina Quiligotti, Presidente

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Silvia Piemonte, Primo Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Silvia Piemonte	Maria Cristina Quiligotti

IL SEGRETARIO