Pubblicato il 23/06/2025

N. 12277/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08652/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IO

(Sezione Prima Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 8652 del 2024, proposto da
AU ET, rappresentato e difeso dagli avvocati Francesco Cataldo e Ginevra Pignalosa, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Presidenza del Consiglio dei Ministri, Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, Ministero dell'Economia e delle Finanze, Ministero dell'Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per l'annullamento:

- del provvedimento di cui alla nota del 13 giugno 2024, prot. n. 42898, notificato in data 15 giugno 2024, nella parte in cui il Ministero dell’Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Dir. centr. per gli affari generali e le politiche del personale della Polizia di Stato, in riscontro all’istanza dell’8 febbraio 2024 con cui il ricorrente ha chiesto la proroga del collocamento in posizione fuori ruolo dal 1° luglio 2024 al 30 giugno 2029 presso l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera, ha concesso l’estensione di tale incarico solo fino al 30 giugno 2025;

- di ogni altro atto presupposto, connesso e/o conseguente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale, del Ministero dell'Economia e delle Finanze e del Ministero dell'Interno;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 il dott. Dario Aragno e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell'art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Il sig. ET premette di essere sovrintendente capo della Polizia di Stato in servizio presso l’Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex) dal 1° marzo 2017 in qualità di esperto nazionale distaccato e dal 1° luglio 2019 in qualità “Temporary Agent” con l’incarico di “Senior Coordinating Officer” presso la Divisione rimpatri fino al 30 giugno 2024, con sede a Varsavia, e conseguente collocamento in posizione di fuori ruolo, ai sensi dell’art. 1 della legge 27 luglio 1962, n. 1114. L’impegno e le capacità dimostrate hanno indotto l’Agenzia europea a offrirgli un rinnovo della posizione di “Head of Return Operation Sector” fino al 30 giugno 2029.

1.1. Il Ministero dell’Interno, tuttavia, con nota n. 42898 del 13 giugno 2024, gli ha concesso una proroga della posizione di fuori ruolo solo per il periodo 1° luglio 2024-30 giugno 2025 sul presupposto di aver «…avviato una serie di interventi di carattere strategico, funzionali al graduale recupero delle risorse impiegate presso altri enti e/o amministrazioni, anche all’estero, attese le impellenti e pressanti esigenze di servizio e la nota carenza organica…» .

2. Avverso il provvedimento il sig. ET è insorto dinanzi a questo T.a.r., chiedendone l’annullamento sulla base dei seguenti motivi in diritto:

I. «Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 della legge n. 1114/1962. Incompetenza» , in quanto la proroga fino al 30 giugno 2025 ‒ e, quindi, il diniego di proroga fino al 30 giugno 2029 ‒ sarebbe stata disposta con una nota del Direttore del Servizio sovrintendenti, assistenti ed agenti anziché con decreto del Capo della Polizia e senza il previo coinvolgimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri, in violazione del procedimento previsto dall’art. 1 della legge 1114/1962;

II. «Violazione dell’art. 97 Cost. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990 – difetto di motivazione. Eccesso di potere per irragionevolezza, difetto di istruttoria, contraddittorietà. Sviamento. Violazione del Regolamento UE 2019/1896» , a causa dell’insufficienza dell’apparato motivazionale del provvedimento, che non spiegherebbe adeguatamente le ragioni della decisione assunta, disvelando anche un palese difetto di istruttoria, alla luce del fatto che «il personale attualmente fuori ruolo della Polizia di Stato ammonta, alla data del 31 dicembre 2023, tra tutti i gradi, ad appena 28 persone in totale su una forza effettiva pari a 99.137 unità» , e un’intrinseca contraddizione, nella misura in cui, pur a fronte di “impellenti esigenze di servizio”, ha differito comunque il suo rientro dopo il 30 giugno 2024;

III. «Violazione del Regolamento 2019/1896 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 13 novembre 2019 relativo alla guardia di frontiera e costiera europea e che abroga i regolamenti (UE) n. 1052/2013 e (UE) 2016/1624; eccesso di potere per illogicità e irragionevolezza» , perché tradirebbe l’impegno assunto dagli Stati membri a potenziare il “corpo permanente” delle guardie di frontiera, rendendo più difficile il raggiungimento dell’obiettivo delle 10.000 unità di personale entro il 2027 posto dal richiamato regolamento;

IV. «Violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990» , in quanto non preceduto dal preavviso di rigetto.

3. Le amministrazioni intimate si sono costituite il 9 agosto 2024.

4. Con memoria depositata il 16 settembre 2024 il M.E.F. ha chiesto la propria estromissione dal giudizio siccome estraneo a qualsiasi valutazione sull’opportunità o meno della proroga, di esclusiva competenza del datore di lavoro.

5. In pari data ha depositato memoria anche il M.A.E.C.I., che ha riferito di essere stato interessato dal Ministero dell’Interno per la proroga del fuori ruolo del ricorrente solo fino al 30 giugno 2025 ed evidenziato, in ogni caso, l’ampia discrezionalità amministrativa che assiste le decisioni sull’impiego del personale, nel caso di specie spettanti all’amministrazione dalla quale il ricorrente dipende, con conseguente difetto di legittimazione passiva al giudizio.

6. In data 15 maggio 2025 il ricorrente ha presentato istanza di misure cautelari, in ragione dell’imminente scadenza della proroga concessa (fino al 30 giugno 2025).

7. Il Ministero dell’Interno ha depositato memoria in data 9 giugno 2025, affidando le proprie difese a considerazioni sul regime del “fuori ruolo” ‒ e, in particolare, sulla discrezionalità di cui gode l’amministrazione nella sua concessione, sulla sua rispondenza ad un interesse del datore di lavoro, ai sensi dell’art. 58 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, e sull’inesistenza di un interesse legittimo pretensivo ad ottenerlo ‒ e allegando l’annotazione apposta dal Capo della Polizia sull’appunto decisionale della Direzione centrale per gli affari generali e le politiche del personale della Polizia di Stato del 5 dicembre 2023, che fissa in 6 anni il limite massimo di permanenza nella posizione di fuori ruolo.

8. Alla camera di consiglio del 17 giugno 2025, previo avviso della possibile adozione di una sentenza in forma semplificata, la causa è stata trattenuta in decisione.

9. Va in primo luogo scrutinata la censura con cui il ricorrente ha lamentato che l’atto impugnato non sarebbe stato adottato dall’organo competente, sostenendo che la decisione sulla sua istanza (anche se di segno negativo) avrebbe dovuto essere adottata con decreto del Capo della Polizia, previo coinvolgimento della Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento della funzione pubblica, del M.A.E.C.I. e del M.E.F., come stabilito dall’art. 1, l. n. 1114/1962.

9.1. A tal riguardo va premesso che, secondo quanto previsto dal sopra citato art. 1 l. n. 1114/1962, « Il personale dipendente delle amministrazioni pubbliche di cui all'articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, può, previa autorizzazione della Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento della funzione pubblica, con decreto dell'amministrazione interessata, d'intesa con il Ministero degli affari esteri e con il Ministero dell'economia e delle finanze, essere collocato fuori ruolo per assumere un impiego o un incarico temporaneo di durata non inferiore a sei mesi presso enti o organismi internazionali, nonché esercitare funzioni, anche di carattere continuativo, presso Stati esteri. Il collocamento fuori ruolo, il cui contingente non può superare complessivamente le cinquecento unità, è disposto per un tempo determinato e, nelle stesse forme, può essere rinnovato alla scadenza del termine, o revocato prima di detta scadenza. Resta salvo quanto disposto dall'articolo 32 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 ».

9.2. Riguardo al procedimento in esame (che si connota per la sua peculiarità) è stato, tra l’altro, osservato – in vicende di analogo tenore aventi ad oggetto richieste di proroga di “fuori ruolo” di appartenenti alla Guardia di Finanza – che il coinvolgimento dei Dicasteri indicati e della Presidenza del Consiglio dei Ministri « è costituito dalla necessità di verificare, nell’ipotesi in cui l’istanza sia favorevolmente esitata, il rispetto del contingente complessivo di cinquecento unità previsto dall’art. 1 della legge n. 1444 del 1962 [sicché] risulta evidente che, ove il Ministero competente all’adozione dell’atto autorizzatorio ritenga di non concederlo, non sussiste alcuna ragione per coinvolgere nel procedimento altri organi, che certamente non potrebbero superare la determinazione negativa del Ministero proponente; pertanto, per evidenti ragioni di economia procedimentale e in assenza di alcun effettiva esigenza di natura sostanziale, l’acquisizione dell’autorizzazione del Dipartimento della Funzione Pubblica e dei pareri dei Ministeri citati dalla disposizione richiamata non risulta necessaria laddove il procedimento debba concludersi con il rigetto dell’istanza» (cfr. Tar Latina, I, 16 novembre 2023, n. 785 e Tar Milano, IV, 19 dicembre 2023, n. 3094).

9.3. Per tali ragioni va, quindi, disposta l’estromissione della Presidenza del Consiglio dei Ministeri, del M.A.E.C.I. e del M.E.F.

9.4. Tanto chiarito, il Collegio ritiene che le doglianze articolate dal ricorrente sotto il profilo dell’incompetenza e del mancato coinvolgimento nel procedimento degli altri soggetti indicati dall’art. 1, l. n. 1114/962 siano infondate in quanto:

- il provvedimento impugnato dal ricorrente è un diniego alla richiesta di (ulteriore) proroga del collocamento “fuori ruolo” (e non un provvedimento di autorizzazione o di revoca dell’autorizzazione già concessa, per i quali è richiesta espressamente la forma del decreto del Capo della Polizia);

- in ogni caso, la decisione gravata è stata assunta sulla base di una determinazione del Capo della Polizia (resa a margine dell’appunto al Capo della Polizia depositato in atti, con cui gli uffici hanno sottoposto al medesimo le questioni relative ai collocamenti fuori ruolo);

- trattandosi di una decisione di diniego, non era necessario che la stessa fosse adottata previo coinvolgimento né della Presidenza del Consiglio né degli altri Ministeri indicati dall’art. 1, l. n. 1114/1994, per le ragioni già poste a fondamento della loro estromissione dal giudizio.

10. Fondato è, invece, il secondo motivo, con cui il ricorrente ha contestato la decisione della p.a. per carenza di istruttoria e di motivazione.

10.1. Entrambe le parti nei propri scritti difensivi concordano sulla circostanza che il provvedimento di autorizzazione al cd. “fuori ruolo” sia connotato da ampi margini di discrezionalità; dissentono, invece, sulla correttezza della modalità con cui, nel caso di specie, l’amministrazione ha esercitato la propria discrezionalità (e conseguentemente sulla ragionevolezza della decisione che ha adottato).

10.2. Tanto premesso, la fonte normativa primaria del collocamento fuori ruolo dei pubblici dipendenti è costituita dall’art. 58 del d.P.R. 10 gennaio 1957, n. 3, che prevede che « il collocamento fuori ruolo può essere disposto per il disimpegno di funzioni dello Stato o di altri enti pubblici attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone e che non rientrino nei compiti istituzionali dell’amministrazione stessa. L’impiegato collocato fuori ruolo non occupa posto nella qualifica del ruolo organico cui appartiene; nella qualifica iniziale del ruolo stesso è lasciato scoperto un posto per ogni impiegato collocato fuori ruolo ».

Il collocamento fuori ruolo è, quindi, un istituto modificativo del rapporto di pubblico impiego che – di norma e fatte salve specifiche disposizioni di legge – è fondato sul presupposto della destinazione del pubblico dipendente al disimpegno, presso un’amministrazione o un ente diverso da quello di appartenenza, di funzioni attinenti agli interessi dell’amministrazione che lo dispone.

La decisione di porre il dipendente fuori ruolo è, pertanto, rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione datrice di lavoro non rientrando tra i diritti attribuiti al lavoratore, potendo essere legittimamente denegata.

10.3. Tanto chiarito, questo Collegio, nell’ambito di tale discrezionalità, non esclude che possa essere ragionevole e coerente con il perseguimento degli scopi della p.a. datrice di lavoro individuare un limite temporale massimo oltre il quale non si possa prolungare la condizione di “fuori ruolo”, imponendo, quindi, un lasso temporale sorpassato il quale il dipendente è tenuto a scegliere se prolungare la propria esperienza al di fuori dell’amministrazione, rassegnando le proprie dimissioni, oppure rientrare in servizio.

Si, tratta, infatti, di un principio che non è sconosciuto all’ordinamento e che, in determinati e specifici casi, è confluito in disposizioni di legge (si veda l’art. 1, co. 68, della legge 6 novembre 2012, n. 190).

10.4. Tuttavia, nel caso di specie, l’assenza di un’espressa disposizione legislativa o regolamentare (o comunque di una regola contenuta in un atto a carattere generale) volta ad introdurre in generale un limite temporale per la permanenza fuori ruolo avrebbe imposto all’amministrazione di analizzare (e decidere) la domanda di parte ricorrente svolgendo compiute considerazioni e valutazioni relative alla sua specifica posizione (avendo riguardo non solo al tempo trascorso fuori ruolo, ma anche agli incarichi svolti in posizione di fuori ruolo e a quello che avrebbe dovuto svolgere, alle ragioni per cui era maggiormente conforme all’interesse della p.a. un suo rientro, etc.).

Valutazioni e considerazioni particolari che appaiono essere state del tutto omesse.

Al contrario, dagli atti di causa, appare potersi dedurre che la p.a., nel valutare le istanze di rinnovo del collocamento “fuori ruolo” pervenute nel 2023-2024, abbia voluto surrettiziamente introdurre – in via di mera prassi o comunque con un atto non avente carattere generale – un limite temporale generale massimo, pari a sei anni, applicandolo indifferentemente a tutti i propri dipendenti (senza, peraltro, aver previamente svolto né una puntuale verifica del numero complessivo di dipendenti che si collocano in posizione di fuori ruolo in rapporto all’organico complessivo di ogni specifico ruolo né una verifica del numero e del tipo di organizzazioni europee ed internazionali in cui tali dipendenti prestano servizio e la loro cointeressenza con gli interessi dell’amministrazione di appartenenza né un’analisi della peculiarità delle posizioni dei vari soggetti interessati, sotto il profilo del lasso di tempo trascorso fuori ruolo, della possibilità di immediato e utile impiego degli stessi in specifiche posizioni – anche in ragione del ruolo operativo o meno degli stessi – nonché in ultimo sull’effettiva sussistenza di un interesse della p.a. al rientro degli stessi).

Un tale modo di procedere non appare in linea con tutti i principi che informano l’attività dell’amministrazione – anche quale datrice di lavoro – e in particolare con i principi di trasparenza, correttezza e buon andamento, che richiederebbero che l’adozione di criteri generali per il collocamento fuori ruolo dei dipendenti (specie se volti a introdurre requisiti e limiti inderogabili non previsti dalla normativa vigente) avvenga con atti amministrativi generali – adottati all’esito di una puntuale istruttoria, svolta secondo la normativa di riferimento – e posti a conoscenza dei dipendenti attraverso adeguati meccanismi di pubblicità.

Appare evidente, allora, che, in assenza di un tale atto di carattere generale idoneo a stabilire un termine massimo inderogabile, il Ministero, se per un verso poteva certamente assumere come uno dei criteri di valutazione delle istanze la durata del periodo fuori ruolo (individuando come periodo di durata ragionevole quello di sei anni, ritenuto in linea con quelli previsti da altre discipline e, segnatamente, dall’art. 168 del d.P.R. 5 gennaio 1967, n. 18, e dal decreto interministeriale 30 marzo 2016, n. 104), al contempo non poteva prescindere dal considerare la specificità dei diversi casi concreti e tutti gli altri elementi rilevanti, esprimendo una valutazione relativa alle diverse istanze sorretta da un’adeguata motivazione.

10.5. Ebbene, tale valutazione appare essere stata del tutto omessa, come si ricava dalla documentazione versata in atti dalle parti, in cui è ricompreso l’appunto per il Capo della Polizia del 5 dicembre 2023, a margine del quale è presente una considerazione (siglata ma priva di firma per esteso) che non può che ricondursi al Capo della Polizia (in coerenza con quanto evidenziato dalla p.a. nelle sue difese) del seguente tenore: « le posizioni fuori ruolo presso organismi internazionali non possono superare i sei anni ».

10.6. In questo contesto, il non aver in alcun modo consentito a parte ricorrente la partecipazione al procedimento ‒ fatto denunciato con il quarto motivo ‒ ha reso ancora più marcato il difetto di istruttoria, essendo stato precluso al ricorrente di offrire alla p.a. elementi idonei a valutare in concreto la ragionevolezza della decisione di farlo rientrare per il solo superamento dell’individuato termine di sei anni in considerazione della sua specifica posizione.

11. Dalle considerazioni che precedono deriva, pertanto, l’accoglimento del ricorso, con assorbimento del terzo motivo (dall’esame del quale non può derivare al ricorrente un’utilità maggiore di quella conseguita per effetto dell’accoglimento delle altre censure) e conseguente annullamento degli atti gravati e obbligo della p.a. di riesaminare la posizione del ricorrente.

12. Le spese di lite – avuto riguardo alla peculiarità della vicenda – possono essere integralmente compensate tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il IO (Sezione Prima Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato, nei sensi di cui in motivazione.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Orazio Ciliberti, Presidente

Agatino Giuseppe Lanzafame, Referendario

Dario Aragno, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Dario Aragno	Orazio Ciliberti

IL SEGRETARIO