Pubblicato il 24/04/2023

N. 00131/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00231/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il OL

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 231 del 2019, proposto dalle imprese Gruppo Fiardi s.p.a., Eurogames s.r.l., Ladabusiness s.r.l., Bar Mc Sorley di Onesto Maria Antonia, Bar Viale di Dionisio Domenico, ciascuna in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , tutte rappresentate e difese dall'avvocato Rosa Maria Mauri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di ON, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Ruta, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, in persona del Direttore pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Campobasso, domiciliataria ex lege in Campobasso, via Insorti D'Ungheria, n. 74;

per l'annullamento

-dell’ordinanza del Sindaco del Comune di ON assunta al prot. n. 56 del 27.03.2019, avente ad oggetto le “ Misure di contrasto alla ludopatia – Limitazioni temporali all’esercizio del gioco tramite gli apparecchi previsti dalla normativa statale ”;

- di ogni atto e comportamento presupposto, consequenziale e/o comunque connesso.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di ON e della Agenzia delle Dogane e dei Monopoli;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 19 aprile 2023 il dott. Francesco Avino e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Le ricorrenti operano nel territorio del Comune di ON come gestori/esercenti l’attività di raccolta delle giocate mediante le apparecchiature da intrattenimento di cui all’art. 110 del T.U.L.P.S..

Con l’impugnativa in epigrafe esse hanno contestato l’ordinanza n. 56/2019 con la quale il Sindaco del Comune di ON, al fine di adottare delle misure di contenimento e contrasto del fenomeno della ludopatia, ha introdotto delle limitazioni temporali all’esercizio delle sale scommesse e delle sale video lottery (c.d. sale VLT), nonché all’utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro installati presso pubblici esercizi, circoli privati, tabaccherie, esercizi commerciali vari.

2. Il ricorso è affidato ad un unico e articolato mezzo così rubricato: “ Violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della Legge 241/1990 e ss mm. e ii. - mancanza e/o carenza di motivazione; violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost.. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, errore nei presupposti, illogicità manifesta; sviamento dell’interesse pubblico, violazione dei principi di correttezza e buona fede, contraddittorietà .

3. Il Comune di ON si è costituito in giudizio in resistenza al ricorso eccependone l’inammissibilità per omessa impugnativa della delibera del Consiglio comunale di ON n. 48/2018, da ritenersi atto presupposto rispetto a quello sindacale contestato in giudizio. Nel merito, l’Amministrazione ha comunque dedotto l’infondatezza dello stesso ricorso in fatto e in diritto.

4. All’udienza cautelare dell’11.9.2019 i ricorrenti hanno rinunciato alla domanda di sospensiva degli atti impugnati.

5. Alla successiva udienza pubblica del 19.4.2023, in assenza di ulteriori produzioni documentali e nuovi scritti difensivi , la causa, previa discussione dei difensori come da verbale in atti, è stata assunta in decisione.

6. Il Collegio può prescindere dall’esaminare l’eccezione di inammissibilità dell’impugnativa, formulata dalla difesa del Comune di ON avuto riguardo alla mancata impugnazione della delibera consiliare n. 48/2018, essendo il ricorso infondato nel merito.

7. Secondo le imprese ricorrenti l’ordinanza sindacale sarebbe illegittima anzitutto sotto il profilo della carenza di istruttoria e di motivazione, non recando essa riferimenti a dati specifici comprovanti la sussistenza di reali esigenze cui far fronte mediante l’introduzione delle limitazioni imposte dall’ordinanza stessa all’orario dell’attività degli esercizi commerciali interessati. L’ordinanza sarebbe inoltre illogica, atteso che il divieto introdotto per fasce orarie notturne e/o di prima mattinata non si giustificherebbe pur dinanzi alla presenza, peraltro solo genericamente rappresentata, di molti giovani nel territorio comunale.

Infine, il provvedimento non soddisferebbe il canone di necessaria proporzionalità tra i fini perseguiti e i mezzi impiegati, non potendosi verificare se l’imposto limite orario all’utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro corrisponda effettivamente a una reale esigenza di protezione degli interessi pubblici richiamati dal provvedimento.

8. Le doglianze, che possono trattarsi congiuntamente per la loro stretta connessione logica, non sono fondate.

8.1. Il Tribunale deve premettere che il provvedimento sindacale oggetto d’impugnativa risulta emesso nell’esercizio dei poteri di ordinanza di cui all’art. 50, comma 7°, del D.Lgs. n. 267/2000 (c.d. “T.U.EE.LL.”), secondo il quale “ il Sindaco, altresì, coordina e riorganizza, sulla base degli indirizzi espressi dal Consiglio comunale e nell'ambito dei criteri eventualmente indicati dalla Regione, gli orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi pubblici, nonché, d'intesa con i responsabili territorialmente competenti delle amministrazioni interessate, gli orari di apertura al pubblico degli uffici pubblici localizzati nel territorio, al fine di armonizzare l'espletamento dei servizi con le esigenze complessive e generali degli utenti. ”.

Come chiarito dalla giurisprudenza amministrativa ormai consolidata, il potere sindacale in rilievo è generalmente connotato da un’ampia discrezionalità, con la conseguenza che il relativo sindacato da parte del Giudice amministrativo è limitato alla comprovata sussistenza di profili di macroscopica irragionevolezza o di palese illogicità e travisamento dei fatti (cfr. ex multis T.A.R. Campania, n. 2346/2017; T.A.R. Toscana, n. 1454/2011).

Dalla giurisprudenza è stato altresì posto in evidenza che, “ nell’attuale momento storico, la diffusione del fenomeno della ludopatia in ampie fasce della popolazione costituisce un fatto notorio o, comunque, una nozione di fatto di comune esperienza (TAR Venezia, sez. III, 3 maggio 2017, n. 434; TAR Genova, sez. II, 18 febbraio 2016, n. 176) come attestano le numerose iniziative di contrasto assunte dalle autorità pubbliche a livello europeo, nazionale e regionale ” (cfr. in proposito: T.A.R. Piemonte, n. 834/2017; T.A.R. Lombardia, n. 803/2022).

8.2. Ciò premesso, l’analisi dell’ordinanza sindacale n. 56 del 27.3.2019, oggetto della presente controversia, denota, alla stregua dell’articolata motivazione corredante il provvedimento, che la relativa istruttoria è stata sufficiente.

8.2a. La motivazione del provvedimento inizia con il richiamare, nelle premesse, gli studi dell'Organizzazione Mondiale della Sanità che hanno portato alla definizione del gioco d’azzardo patologico o “ludopatia” come una “malattia sociale”, che rientra tra i disturbi del controllo degli impulsi e ha grande affinità con le manifestazioni impulsivo-ossessive, e, in particolare, con i comportamenti d’abuso e dipendenza. Viene ricordato, in proposito, che “ il giocatore spesso è vittima della propria compulsività ed è indotto a compiere condotte antigiuridiche per ottenere denaro, senza tralasciare i possibili aspetti connessi alla criminalità, quali lo sfruttamento delle situazioni di vulnerabilità per trarne enormi profitti ”.

L’ordinanza cita poi la raccomandazione della Commissione Europea del 14.7.2014 che, a proposito dei servizi di gioco d’azzardo on-line, ha incoraggiato gli Stati membri a realizzare un livello elevato di protezione per i consumatori, al fine di salvaguardarne la salute e ridurre al minimo gli eventuali danni economici che possono derivare dal gioco d’azzardo eccessivo e compulsivo.

Si cita, inoltre, il D.L. n. 158/2012, contenente “ Disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del paese mediante un più alto livello di tutela della salute ”, che ha previsto di aggiornare i livelli essenziali di assistenza (L.E.A.) “ con riferimento alle prestazioni di prevenzione, cura e riabilitazione rivolte alle persone affette da ludopatia, intesa come patologia che caratterizza i soggetti affetti da sindrome da gioco con vincita in denaro, così come definito dall’Organizzazione mondiale della sanità ”.

Il provvedimento impugnato dà indi atto dell’approvazione della L.R. 17.12.2016 n. 20, proprio in tema di “ Salute umana - Tutela -Rischio di dipendenza dal gioco d'azzardo patologico” , che, nel riconoscere la sussistenza della problematica in discussione anche nel territorio regionale, prevede espressamente che i Comuni, “ per esigenze di tutela della salute e della quiete pubblica, nonché di circolazione stradale, possono disporre limitazioni temporali all'esercizio del gioco tramite gli apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, del r.d. n. 773/1931, all'interno delle sale da gioco, delle sale scommesse, degli esercizi pubblici e commerciali, dei circoli privati e di tutti i locali pubblici od aperti al pubblico”.

Proprio in forza di tale previsione generale del legislatore regionale il Comune di ON ha approvato con deliberazione consiliare n. 48 del 29/11/2018, ossia pochi mesi prima dell’adozione dell’ordinanza in epigrafe, un atto di indirizzo per il contrasto alla ludopatia, con esso esprimendo la volontà dell’Amministrazione di limitare “ l’accesso alle apparecchiature da gioco per tutelare le persone psicologicamente vulnerabili ”, oltre che di “ promuovere percorsi di partecipazione e valorizzazione in collaborazione con l'azienda sanitaria regionale, coinvolgendo le autorità di pubblica sicurezza, le istituzioni scolastiche, il terzo settore e le associazioni interessate al fine contrastare il fenomeno della ludopatia, attraverso ogni provvedimento di competenza finalizzato in tale ottica ”. Sicché il Consiglio comunale di ON , con la propria deliberazione d’indirizzo, ha conferito “ alla competenza del Sindaco e della Giunta Comunale ogni provvedimento ed iniziativa ritenuta utile e nel merito ”.

La motivazione dell’ordinanza richiama altresì la sentenza della Corte Costituzionale n. 220/2014, nella quale è stato precisato che l'art. 50, comma 7°, del D.Lgs. n. 267/2000 autorizza i Sindaci a disciplinare gli orari delle sale giochi anche in funzione di contrasto dei fenomeni di c.d. ludopatia, fornendo perciò un fondamento legislativo anche al potere sindacale di disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali sono installate le apparecchiature da gioco. In particolare, la Corte ha richiamato sul tema l'evoluzione della giurisprudenza amministrativa, la quale “ ha elaborato un'interpretazione dell'art. 50, comma 7, del D. lgs. 267 del 2000, compatibile con i principi costituzionali evocati, nel senso di ritenere che la stessa disposizione censurata fornisca un fondamento legislativo al potere sindacale in questione ”: ciò nel senso che, in forza della generale previsione dell'articolo 50, comma 7°, del D.Lgs. n. 267/2000, “ il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute, della quiete pubblica ovvero della circolazione stradale ” (cfr. la citata sentenza n. 220/2014).

L’Autorità sindacale, al culmine di questo itinerario argomentativo, nell’evidenziare che il centro di ON è frequentata da molti giovani provenienti anche dai paesi limitrofi che frequentano le scuole superiori presenti nel centro cittadino, ha pure dato atto dei riscontri della giurisprudenza amministrativa, ormai costante nell'affermare, in materia di regolamentazione di orario di aperture di sale giochi, che, “sulla base della generale previsione dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, il Sindaco può disciplinare gli orari delle sale giochi e degli esercizi nei quali siano installate apparecchiature per il gioco e che ciò può fare per esigenze di tutela della salute (tra le quali è compresa la esigenza di contrasto alle ludopatie), della quiete pubblica, ovvero della circolazione stradale (oltre alla citata sentenza del Consiglio di Stato, Sezione V, sent. 3271 del 2014, cfr. le ordinanze della Sezione stessa nn. 3845 del 2014, 5826 del 2014 e 610 del 2014, alle cui argomentazioni si rinvia integralmente anche ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 74 del c.p.a., seconda parte)” (così in C.d.S., n. 3845/2014).

8.2b. Dagli atti impugnati emerge, quindi, che l’istruttoria e la motivazione svolte dal Comune sui rischi derivanti alla salute dei cittadini dalla diffusione della ludopatia e sulla correlazione esistente tra fenomeni di dipendenza e l’incontrollata possibilità di accesso al gioco sono state sufficienti, soprattutto alla stregua delle convergenti valutazioni già compiute in sede locale, poco prima, in occasione tanto della L.R. 17.12.2016 n. 20, quanto della deliberazione consiliare d’indirizzo n. 48 del 29/11/2018 (i ricorrenti, del resto, non hanno addotto alcun elemento che possa indurre a dubitare della sussistenza della problematica in questione a livello locale, in termini analoghi a quelli in cui essa si pone sul piano nazionale).

Le limitazioni orarie contestate nel presente giudizio rispondono, dunque, all’esigenza di tutelare il benessere e la salute della cittadinanza, esigenza compiutamente delineata nel corpo della motivazione del provvedimento sindacale, e che risulta prevalente rispetto agli interessi economici degli imprenditori di settore, alla luce dei dati di comune conoscenza ed esperienza, confermati anche in sede locale, circa la diffusione dei fenomeni di dipendenza e i pregiudizi che essa determina sulla vita dei cittadini, con riflessi negativi a carico del servizio sanitario e dei servizi sociali.

8.2c. In forza di tanto, la predeterminazione delle fasce orarie in cui il Comune di ON ha ritenuto di vietare l’utilizzo delle attrezzature di cui all’art. 110 del T.U.L.P.S., oltre ad essere immune da vizi istruttori e motivazionali, non risulta nemmeno affetta da evidenti profili di irragionevolezza e/o illogicità, tenuto anche conto che la prima fascia oraria mattutina e quella notturna sono notoriamente quelle caratterizzate dal maggior afflusso degli utenti appartenenti alle fasce più deboli della popolazione e dei giocatori c.d. compulsivi (studenti, casalinghe e anziani nella fascia mattutina; soggetti ludopatici nella fascia serale e notturna - vd. in questo senso T.A.R. Piemonte, sentenze nn. 824, 826, 834/2017).

8.2d. I provvedimenti impugnati resistono pure alla censura di difetto di proporzionalità tra i fini perseguiti e i mezzi impiegati.

Secondo i ricorrenti non sarebbe possibile verificare se l’imposto limite orario all’utilizzo degli apparecchi di intrattenimento e svago con vincite in denaro risponda effettivamente a una reale esigenza di protezione degli interessi pubblici richiamati dal provvedimento.

La doglianza non può essere condivisa.

Occorre brevemente ricordare che il principio di proporzionalità impone all’Amministrazione di adottare un provvedimento non eccedente quanto è opportuno e necessario per conseguire lo scopo prefissato. Ne deriva che, nel caso in cui l’azione amministrativa coinvolga interessi diversi, è doverosa un’adeguata ponderazione delle contrapposte esigenze, al fine di trovare la soluzione che comporti il minor sacrificio possibile per ciascuno degli interessi coinvolti.

Nella fattispecie in esame l’impugnata ordinanza sindacale ha limitato gli orari di funzionamento delle sale scommesse e delle sale video lottery unicamente dalle ore 08:00 alle 10:00 e dalle 22:00 alle 24:00 (pari a 4 ore complessive giornaliere): e tale misura risulta al Collegio adeguata e congruamente proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, ossia la prevenzione, il contrasto e la riduzione del gioco d’azzardo patologico, unitamente all’esigenza di tutelare in generale le persone psicologicamente vulnerabili (vd. in questo senso la d.C.C. n. 48/2019), tra i quali i più giovani.

9. In conclusione, il ricorso va respinto nell’infondatezza dei motivi veicolati a suo mezzo.

10. Le spese di lite possono tuttavia essere eccezionalmente compensate tra le parti in causa, attesa la particolare natura della controversia.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il OL (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Campobasso nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2023 con l'intervento dei magistrati:

Nicola Gaviano, Presidente

Massimiliano Scalise, Referendario

Francesco Avino, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Avino	Nicola Gaviano

IL SEGRETARIO