N. 00336/2013 REG.PROV.COLL.

N. 00266/2012 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

sezione staccata di IN (Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso con motivi aggiunti numero di registro generale 266 del 2012, proposto dalla
GAIM S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, dott. LA Martino, rappresentata e difesa dall’avv. Alfredo Zaza D’Aulisio e con domicilio normativamente fissato presso la Segreteria del T.A.R., in IN, via A. Doria n. 4

contro

Comune di Gaeta, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Giovanni Malinconico e con domicilio eletto presso lo studio dello stesso, in IN, via Farini n. 4

per l’annullamento,

previa sospensione dell’efficacia,

- dell’ordinanza del Comune di Gaeta n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, pervenuta a mezzo posta il 2 febbraio 2012, con cui, in riferimento al complesso industriale ex AVIR, ubicato in Gaeta, loc. Montesecco/Serapo, ai sensi degli artt. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e 23 della l.r. n. 15/2008 è stata disposta la sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite, con avvertenza che trascorsi novanta giorni dalla notificazione del provvedimento ed in difetto della sua revoca, le aree sarebbero state acquisite al patrimonio disponibile del Comune;

- di ogni altro atto antecedente o consequenziale, comunque connesso, ed in particolare della nota del Comune di Gaeta, prot. n. 52306 del 21 ottobre 2011.

Visti il ricorso ed i relativi allegati;

Vista la domanda di sospensione dell’esecuzione degli atti impugnati, presentata in via incidentale dalla società ricorrente;

Viste la memoria di costituzione e difensiva e la documentazione depositate dal Comune di Gaeta;

Vista l’ordinanza n. 146/2012 del 10 maggio 2012, con cui è stata parzialmente accolta l’istanza cautelare;

Visti i motivi aggiunti depositati il 4 dicembre 2012;

Viste le ulteriori memorie difensive e di replica depositate dalla ricorrente e dal Comune di Gaeta;

Visti tutti gli atti della causa;

Nominato relatore nell’udienza pubblica del 10 gennaio 2013 il dott. Pietro De Berardinis;

Uditi i difensori presenti delle parti costituite, come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue

FATTO

La ricorrente, GAIM S.r.l., espone di avere acquistato con atto datato 28 dicembre 2001 dall’AVIR S.p.a. un complesso industriale (vetreria) sito in Gaeta, località Montesecco-Serapo, dismesso dalla sua dante causa tra la fine degli anni ’70 e l’inizio degli anni ’80 del secolo scorso.

L’esponente precisa che detto complesso industriale, risalente agli inizi del Novecento:

- è costituito dallo stabilimento industriale vero e proprio, con capannoni e palazzine per gli uffici e servizi, e dalle abitazioni all’epoca riservate ai dipendenti della vetreria, poste in fabbricati ricadenti in zona B1, denominati “Case Rosse” o “Palazzo Rosso”, verosimilmente in ragione del colore dei mattoni delle facciate;

- ha un’estensione di circa 25.700 mq., di cui – in base al P.R.G. del 1973 – mq. 24.600 classificati come zona “Grande Industria” (per i quali, peraltro, lo stesso strumento urbanistico ha prescritto al Comune l’obbligo di attribuirvi una diversa destinazione urbanistica, comunque non industriale) ed i rimanenti mq. 1.100, come già detto, con classificazione B1;

- ha un volume edificato di circa mc. 110.000 e ricade nel pieno centro cittadino, in una zona che – ad avviso della ricorrente – è integralmente urbanizzata.

L’esponente precisa di aver proceduto, successivamente, a cedere parte dei fabbricati industriali alla Holiday S.r.l. (con atto del 4 luglio 2005), alla T.F. Costruzioni S.r.l. (con atto del 20 aprile 2009), ed ai propri soci, sigg.ri LA Martino e Giuseppe Simioli, nonché alle rispettive consorti (con atto del 29 febbraio 2008: i fabbricati alienati a questi ultimi acquirenti sono stati poi dagli stessi in parte rivenduti alla T.F. Costruzioni S.r.l.).

L’esponente elenca poi numerose iniziative da essa adottate al fine della riqualificazione del sito, ed in specie la presentazione al Comune di Gaeta di più istanze di Programmi Integrati di Intervento, ai sensi della l.r. n. 22/1997, la costituzione di un Consorzio (denominato “Terra dei due Mari”) con i propri aventi causa, onde realizzare un intervento unitario di riqualificazione del sito, e l’esecuzione di lavori, regolarmente assentiti, di ristrutturazione delle cd. Casette Rosse, le cui unità immobiliari ha poi provveduto a cedere a soggetti terzi.

In pendenza delle istanze presentate dalla società ai sensi della l.r. n. 22/1997, tuttavia, una porzione dell’ex complesso industriale veniva sottoposta a sequestro preventivo, ai sensi dell’art. 321 c.p.p., nell’ambito di indagini penali rivolte ad ipotizzare, nel caso in esame, gli estremi della lottizzazione abusiva ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001.

La società esponente riceveva poi dal Comune di Gaeta la nota prot. n. 52306 del 21 ottobre 2011, recante comunicazione di avvio del procedimento volto all’emissione dell’ordinanza di sospensione dei lavori, divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite ed acquisizione delle aree, prevista dal comma 7 dell’art. 30 del d.P.R. n. 380 cit. per l’ipotesi dell’accertamento, da parte della P.A., della sussistenza della lottizzazione abusiva.

La società si avvaleva della facoltà di produrre scritti difensivi: ciononostante, con ordinanza n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, il Comune di Gaeta ha provveduto ai sensi dell’art. 30, comma 7, cit., disponendo la sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite, ed avvertendo che, nel caso di mancata revoca dell’ordinanza stessa trascorsi novanta giorni dalla sua notifica, le aree interessate sarebbero state acquisite di diritto al patrimonio disponibile del Comune. Per quanto qui interessa, il provvedimento in esame risulta indirizzato tra gli altri, al punto n. 2) del dispositivo, al sig. LA Martino, nella sua veste di amministratore della GAIM S.r.l., proprietaria dell’unità immobiliare distinta in catasto al fg. 34, part.lla 89, sub. 17, sub. 31, sub. 39, sub. 40, sub. 41, sub. 42, sub. 43 e sub. 44.

Avverso la predetta ordinanza, nonché gli atti ad essa connessi (tra cui la suindicata comunicazione di avvio del procedimento), è insorta l’esponente, impugnandoli con il ricorso indicato in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa sospensione dell’esecuzione.

A supporto del gravame, la società ha dedotto le censure di:

- eccesso di potere e violazione di legge, in quanto anzitutto il provvedimento gravato non avrebbe reso intellegibile la valutazione che ha portato il Comune a ravvisare nel caso di specie un’ipotesi di lottizzazione abusiva. Inoltre:

a) per le cd. Case Rosse, il presunto indice della fattispecie lottizzatoria ravvisato nell’asservimento alle stesse di una porzione di area scoperta sarebbe del tutto insignificante, per le ridotte dimensioni di tale area (mq. 582 più mq. 118, per complessivi mq. 700 su un totale di circa 24.600), anche alla luce dell’art. 30, comma 2, del d.P.R. n. 380 cit. (che escluderebbe la suddetta fattispecie per le aree pertinenziali di superficie inferiore a mq. 5.000), e perché il citato asservimento non sarebbe atto di contenuto edificatorio e non sarebbe vietato dalla deliberazione del Consiglio Comunale di Gaeta n. 99/2009 (avente valore di mero atto di indirizzo per la riqualificazione dell’area industriale);

b) quanto alla recinzione dell’area asservita, non costituirebbe indizio della fattispecie lottizzatoria, giacché l’attività edificatoria che l’art. 30 cit. vuole contrastare sarebbe quella interna al lotto e non quella effettuata per delimitare i confini del lotto stesso ed inoltre perché il P.R.G. non vieterebbe la realizzazione di recinzioni in zona industriale o bianca e perché nel caso di specie si sarebbe trattato di un semplice abuso edilizio, consistito nella ricostruzione del preesistente muro senza attendere il perfezionamento del relativo iter abilitativo;

c) in ordine all’area scoperta di mq. 582 asservita al fabbricato delle “Case Rosse”, si tratterebbe, in realtà, dell’originaria area cortilizia, adibita promiscuamente al servizio del complesso industriale e delle “Case Rosse”, come dimostrerebbe la documentazione catastale, che presenterebbe a far data dal 1928 delle “graffe” (e cioè dei simboli grafici esprimenti l’unicità di un elemento catastale pur a fronte della pluralità di particelle o subalterni di cui si compone), le quali collegherebbero l’area in discorso con le “Case Rosse”. La stessa conclusione varrebbe, poi, sia per l’area residua di mq. 118, catastalmente identificata dal sub. 8 della part. 89 – per la quale, anzi, la pertinenzialità rispetto alle cd. Case Rosse sarebbe già stata riconosciuta sussistente e valutata irrilevante ai fini urbanistici dal Comune ed il cui frazionamento sarebbe stato regolarmente vistato dal Comune il 6 maggio 2005 – nonché per l’area di mq. 394, identificata catastalmente dai subalterni nn. 34, 55 e 57 della part. 90 (citata nell’avviso di avvio del procedimento, ma non nel provvedimento finale);

d) l’inesistenza della fattispecie lottizzatoria si desumerebbe, inoltre, dalla presenza in sito di tutte le opere di urbanizzazione primaria e secondaria;

- eccesso di potere e violazione di legge sotto altro profilo, giacché, in riferimento al vero e proprio opificio industriale, i frazionamenti e le vendite avrebbero riguardato soltanto fabbricati industriali in condizioni di fatiscenza, e non già terreni (laddove invece, secondo l’art. 30 del d.P.R. n. 380 cit., potrebbe discorrersi di lottizzazione abusiva unicamente in relazione a terreni e non a fabbricati), e su tali fabbricati non sarebbe stata realizzata alcuna opera, a parte le demolizioni disposte dalla P.A. stessa al fine di evitare pericoli per l’incolumità pubblica. Né si potrebbe ravvisare la sussistenza di indici lottizzatori ove si ritenesse che l’area industriale in esame sia divenuta “zona bianca”, poiché l’area stessa sarebbe tutt’altro che preclusa ad interventi edilizi;

- eccesso di potere e violazione di legge sotto ulteriore profilo, in quanto nel caso di specie l’intento lottizzatorio sarebbe, altresì, escluso dalla presentazione al Comune di Gaeta, ad opera della società ricorrente, di molteplici istanze finalizzate ad ottenere l’approvazione di un piano di riqualificazione dell’area tramite Programma Integrato di Intervento ex l.r. 22/1997, tutte ispirate ad un progetto di intervento unitario sull’intera area (e non già allo smembramento dell’ex complesso industriale), le quali comproverebbero, altresì, l’intento della società stessa di non sottrarsi ai controlli da parte del Comune e delle altre Amministrazioni interessate. Né andrebbe trascurato che, in base all’art. 3-ter della l.r. n. 21/2009, per i complessi industriali dismessi sarebbe possibile il cambio di destinazione d’uso a residenziale con aumenti di cubatura, mediante permesso di costruire diretto;

- eccesso di potere e violazione di legge sotto un ultimo profilo, in quanto l’attività amministrativa sarebbe affetta da evidenti sintomi di sviamento ed avrebbe comportato una palese violazione delle garanzie partecipative ex l. n. 241/1990, per avere il Comune desunto gli indizi della lottizzazione abusiva non già da una propria autonoma attività istruttoria e da una propria valutazione, ma da un appiattimento acritico rispetto agli atti dell’inchiesta penale, senza tenere in nessun conto le ragioni addotte dalla ricorrente nella sua memoria partecipativa.

Si è costituito in giudizio il Comune di Gaeta, eccependo l’infondatezza del ricorso e concludendo per la sua reiezione, previa reiezione, altresì, dell’istanza cautelare.

Nella Camera di consiglio del 10 maggio 2012 il Collegio, ritenuta la sussistenza del periculum in mora con riferimento a quella parte dell’ordinanza gravata recante la previsione dell’acquisizione al patrimonio comunale dell’area interessata, ha accolto in parte qua l’istanza cautelare, rendendo non operativa l’acquisizione stessa in difetto di un suo presupposto essenziale.

Con motivi aggiunti depositati il 4 dicembre 2012 la GAIM S.r.l. è tornata ad impugnare gli atti già gravati con il ricorso introduttivo. Più in specie la società, adducendo la deliberazione del Consiglio Comunale di Gaeta n. 46 del 3 agosto 2012 (che ha revocato la precedente deliberazione n. 99/2009 e dettato nuovi indirizzi di politica urbanistica relativi all’area ex AVIR), ha formulato la seguente ulteriore censura:

- eccesso di potere e violazione di legge, giacché, con riferimento agli asservimenti di aree scoperte in favore del fabbricato denominato “Case Rosse”, l’ora citata deliberazione consiliare n. 46/2012 dimostrerebbe che la pretesa violazione, con i suddetti asservimenti, della deliberazione n. 99/2009 non avrebbe potuto costituire indice della fattispecie lottizzatoria, essendo la deliberazione n. 99 cit. (al pari della n. 46 cit.) un mero atto di indirizzo, del tutto privo di ogni contenuto precettivo avente rilevanza urbanistica.

Nell’imminenza dell’udienza pubblica, ambedue le parti hanno depositato memorie difensive e di replica, insistendo nelle rispettive conclusioni.

All’udienza pubblica del 10 gennaio 2013, dopo sintetica discussione, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Forma oggetto di impugnazione, unitamente alla comunicazione di avvio del relativo procedimento, l’ordinanza del Comune di Gaeta n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, adottata ai sensi dell’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380/2001.

Con detta ordinanza, essendosi riscontrata una fattispecie di lottizzazione abusiva nell’asservimento di una fascia di terreno ubicata all’interno dell’ex complesso industriale (vetreria) “AVIR” rispetto all’immobile denominato “Casette Rosse” (già contenente gli alloggi dei dipendenti dell’industria in questione), si sono ingiunti la sospensione dei lavori ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere eseguite e si è data avvertenza dell’acquisizione dell’area stessa al patrimonio comunale nel caso di mancata revoca dell’ordinanza nel termine di novanta giorni dalla sua notificazione.

Il Collegio ritiene, innanzitutto, necessario precisare che, essendo state chiamate in decisione nella medesima pubblica udienza del 10 gennaio 2013 ulteriori cause aventi lo stesso oggetto di quella ora in esame, in questa sede si analizzerà, in relazione alla (pretesa) fattispecie lottizzatoria oggetto dell’accertamento eseguito dal Comune di Gaeta, unicamente la posizione della GAIM S.r.l., al fine di valutare la legittimità o meno – in parte qua – del provvedimento impugnato, salve le ineludibili connessioni con gli altri ricorsi cui si è appena fatto cenno.

Altrettanto necessaria (ancorché scontata) è la precisazione che la valutazione da compiersi investe unicamente la legittimità del provvedimento amministrativo e, pertanto, dell’accertamento circa la sussistenza della fattispecie lottizzatoria effettuato dal Comune di Gaeta, restando, invece, del tutto estraneo al presente giudizio il distinto accertamento (peraltro, tuttora in corso di svolgimento) della medesima fattispecie da parte dell’Autorità giudiziaria penale. La stessa difesa comunale, del resto, ha ripetutamente evidenziato l’autonomia dell’accertamento eseguito dall’Amministrazione rispetto alle indagini in sede penale.

Fatte le suesposte precisazioni, occorre ora far precedere l’analisi del ricorso da un sintetico quadro della normativa di riferimento. A tal proposito, viene in rilievo l’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001, il quale, al comma 1, ravvisa la lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio laddove vengano iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici vigenti o adottati, o comunque dettate dalle leggi statali o regionali o senza la prescritta autorizzazione. La ravvisa, inoltre, quando tale trasformazione sia predisposta attraverso il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (quali la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o la previsione di opere di urbanizzazione ed in rapporto ad elementi riferiti agli acquirenti), denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio. La definizione di cui all’art. 30 cit., in cui è stata trasfusa senza modificazioni quella contenuta nell’art. 18 della l. n. 47/1985, prevede, quindi, due distinte ipotesi di lottizzazione abusiva, l’una (cd. materiale) posta in essere attraverso l’esecuzione di opere che determinino una trasformazione edilizia od urbanistica del territorio, in violazione degli strumenti urbanistici vigenti od adottati o comunque di leggi statali o regionali, l’altra (cd. cartolare) mediante il compimento di attività negoziale che, tramite il frazionamento dei terreni, ne determini in maniera inequivocabile la destinazione d’uso a scopo edificatorio (cfr. C.d.S., Sez. IV, 3 agosto 2010, n. 5170; T.A.R. Lazio, IN, Sez. I, 14 settembre 2012, n. 644). Nello stesso senso è la definizione che della lottizzazione abusiva fornisce l’art. 23 della l. Reg. Lazio 11 agosto 2008, n. 15.

Per quanto riguarda la lottizzazione cd. materiale, è stato sottolineato che questa sussiste in presenza di qualsivoglia tipo di opere concretamente idonee a stravolgere l’assetto del territorio preesistente, a realizzare un nuovo insediamento abitativo e, quindi, in definitiva, a determinare sia un concreto ostacolo alla futura attività di programmazione (che viene posta di fronte al fatto compiuto), sia un carico urbanistico necessitante un adeguamento degli standard (T.A.R. Liguria, Sez. I, 20 gennaio 2012, n. 161); che essa non richiede la realizzazione di vere e proprie costruzioni abusive, essendo sufficiente la sussistenza di opere le quali, sebbene nella fase iniziale, denotino che è stato iniziato o è in corso un procedimento di trasformazione urbanistica ed edilizia del terreno, in contrasto con le norme vigenti (T.A.R. Lazio, IN, Sez. I, 12 ottobre 2011, n. 798); che per verificarne l’esistenza appare necessaria una visione d’insieme dei lavori, ossia una verifica nel suo complesso dell’attività edilizia realizzata, giacché potrebbero anche ricorrere modifiche rispetto all’attività assentita idonee a conferire un diverso assetto al territorio comunale oggetto di trasformazione (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 9 ottobre 2009, n. 9859).

Con riferimento, invece, alla lottizzazione cd. cartolare – comportante anch’essa la trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni in violazione delle prescrizioni urbanistiche – si è sottolineato che essa si verifica quando la suddetta trasformazione venga predisposta mediante il frazionamento e la vendita, o atti equivalenti, del terreno in lotti i quali, per le loro caratteristiche, come la dimensione in relazione alla natura del terreno ed alla sua destinazione sulla base degli strumenti urbanistici, il numero, l’ubicazione o l’eventuale previsione di opere di urbanizzazione, denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio; ne discende che l’elemento oggettivo della fattispecie è costituito dal frazionamento di mappali seguito necessariamente da atti di vendita, o da atti ad essi equiparati, sicché in mancanza di detti atti non è possibile contestare legittimamente la lottizzazione abusiva de qua. Infatti, l’attività negoziale è presa in considerazione dalla norma quale strumento di perseguimento dell’intento lottizzatorio e, quindi, come indice della sussistenza di siffatto intento, il quale deve però trovare conferma anche in altre circostanze, che rendano evidente la non equivocità della destinazione a scopo edificatorio sia del frazionamento, sia della vendita (C.d.S., Sez. IV, 20 luglio 2009, n. 4578). Anche la più recente giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, 12 marzo 2012, n. 1374) ribadisce che l’accertamento della lottizzazione cd. negoziale, intesa quale effetto del frazionamento contrattuale di un vasto terreno, con la creazione di lotti sufficienti per la costruzione di un singolo edificio, richiede la sussistenza di indici di significato inequivoco, quali le dimensioni ed il numero dei lotti, la natura del terreno, l’eventuale revisione di opere di urbanizzazione, la loro destinazione a scopo edificatorio.

L’elaborazione giurisprudenziale ha poi individuato, con riguardo alle ipotesi di commistione delle attività di frazionamento, alienazione dei terreni ed edificatoria, la fattispecie della cd. lottizzazione abusiva mista, materiale e negoziale, che ricorre quando al frazionamento del terreno in lotti faccia seguito la loro alienazione e la successiva edificazione degli stessi, ovvero in caso di frazionamento e successiva alienazione di un complesso immobiliare già edificato, con il mutamento della relativa destinazione d’uso (cfr., ex multis, Cass. pen., Sez. III, 20 aprile 2011, n. 20006; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. IV, 4 agosto 2011, n. 4210).

Per quanto concerne l’elemento oggettivo della lottizzazione abusiva, è stato osservato che si tratta di un illecito non solo di danno (rispetto alle opere già eseguite), ma anche di pericolo (rispetto alle urbanizzazioni ancora possibili), qualora, pur a fronte dell’avvenuta ultimazione degli edifici, strade od altri manufatti, vi sia la possibilità che l’urbanizzazione del comprensorio, ancora incompleta, sia condotta a termine per stati di avanzamento successivi (T.A.R. Toscana, Sez. III, 28 febbraio 2012, n. 392). Quanto, poi, all’elemento soggettivo, la giurisprudenza più recente, in base all’affinità tra l’acquisizione delle aree da parte dell’autorità amministrativa ex art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 e la confisca urbanistica disposta dall’autorità giudiziaria ai sensi dell’art. 44 del medesimo decreto, ha affermato la vigenza del principio della necessità, per l’applicazione delle sanzioni amministrative privative della proprietà del bene, le quali non si presentino come meramente ripristinatorie rispetto all’abuso perpetrato, di un elemento soggettivo di natura colposa da parte del soggetto che subisce la sanzione (T.A.R. Lazio, IN, Sez. I, n. 644/2012, cit.).

Ciò premesso e venendo all’esame del merito del ricorso, ritiene il Collegio che – con riguardo alla posizione dell’odierna ricorrente: delle posizioni attoree nei ricorsi, più sopra accennati, chiamati in decisione nella medesima udienza pubblica ed aventi ad oggetto la stessa fattispecie lottizzatoria, si parlerà nella rispettiva sede – nel caso di specie gli accertamenti eseguiti dal Comune non siano tali da dimostrare gli estremi della lottizzazione abusiva materiale, né di quella cartolare.

Invero, dalla lettura del provvedimento impugnato (nonché della nota recante la comunicazione di avvio del relativo procedimento) si evince che gli elementi da cui la P.A. ha desunto la sussistenza, nel caso in esame, degli estremi della lottizzazione abusiva, sono i seguenti:

- la realizzazione, in mancanza di autorizzazione, di un muro di recinzione nel giardino posto di lato alla via Mazzini, censito in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 8 e costituente pertinenza dell’immobile censito al fg. 34, part. 90, sub. 56-57;

- l’asservimento alle unità abitative aventi destinazione urbanistica B1 (residenziale) – ricomprese nell’immobile denominato “Casette Rosse” – di aree individuate in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 8, nonché part. 90, sub. 34-55-57, derivate dal frazionamento di aree più grandi e ricadenti in zona con classificazione “Grande Industria” del vigente P.R.G.;

- l’accertamento di un’assai cospicua attività di frazionamento catastale dell’area, con la creazione di n. 22 subalterni e la vendita degli stessi in violazione del comma 5 dell’art. 30 cit. (che subordina l’approvazione dei frazionamenti catastali da parte dell’Agenzia del Territorio all’allegazione di una copia del tipo da cui risulti che il tipo stesso è stato depositato presso il Comune), “comportando lo smembramento dell’assetto proprietario dell’antico complesso industriale”;

- l’effettuazione degli ora visti frazionamenti in assenza di una specifica normativa urbanistica ed in specie delle previsioni dei pertinenti strumenti urbanistici, compresi gli strumenti attuativi presentati e non ancora licenziati dai competenti organi.

Più in dettaglio, secondo l’ordinanza gravata, la divisione del terreno e l’alienazione dei lotti che ne risultavano, costituiscono attività precedente rispetto a quella edificatoria, “ma ad essa finalizzata” e di per sé ledono la potestà pubblica di programmazione del territorio, compromettendo il potere del Comune di effettuare scelte urbanistiche razionali ed armoniche attraverso gli specifici strumenti di pianificazione previsti dalla legge. Inoltre, l’asservimento delle aree con destinazione industriale ad immobili ricadenti in zona B1 di completamento ha determinato una trasformazione urbanistica del territorio, in assenza della disciplina attuativa prevista per l’area, “nonché in contrasto con le norme di indirizzo di pianificazione dell’area” stessa, di cui alla deliberazione del Consiglio Comunale del 15 dicembre 2009, n. 99.

Ritiene, tuttavia, il Collegio che gli elementi appena elencati, pur avendo un non trascurabile valore indiziario, non siano, in ogni caso, sufficienti a far ascrivere alla società ricorrente la partecipazione alla (presunta) fattispecie lottizzatoria che, invece, le viene rimproverata.

Ed invero, con riferimento alla posizione della GAIM S.r.l., in primo luogo non sono ipotizzabili gli estremi della lottizzazione materiale, in virtù sia dell’estraneità della società all’attività edificatoria ritenuta sintomatica dell’intento lottizzatorio, sia, soprattutto, dell’irrilevanza a tal fine dell’opera di cui è stata accertata l’esecuzione (realizzazione di un muro di recinzione, o meglio ricostruzione del muro preesistente). Sotto il primo profilo, si osserva come detta recinzione investa una porzione del complesso industriale diversa da quella (tuttora) di proprietà dalla ricorrente, come si evince dalla stessa ordinanza impugnata. Questa, infatti, indica la recinzione in discorso come attinente all’area individuata in catasto al fg. 34, part. 89, sub. 8; invece, le superfici di proprietà della GAIM S.r.l. – secondo quanto è riportato nel punto n. 2) del dispositivo dell’ordinanza – sono distinte in catasto al fg. 34, part.lla 89, sub. 17, sub. 31, sub. 39, sub. 40, sub. 41, sub. 42, sub. 43 e sub. 44. Quanto, poi, al secondo profilo, si sottolinea che, anche ad ipotizzare che la ricorrente abbia realizzato il muro di recinzione di un’area altrui (magari in quanto adiacente a talune delle aree tuttora di sua proprietà), non si può sostenere, tuttavia, che ciò sia sintomatico dell’intento lottizzatorio, trattandosi, con ogni verosimiglianza, della ricostruzione di un tratto del muro di confine che, certamente, sin dall’origine doveva delimitare il complesso industriale ex AVIR rispetto alle aree adiacenti.

Nemmeno possono ritenersi sussistenti, con riferimento alla posizione della GAIM S.r.l., gli estremi della lottizzazione cartolare, o di quella mista, pur non potendo trascurarsi che la predetta società ha avuto ed ha tuttora nella vicenda in esame un ruolo diverso rispetto a quello di tutti gli altri soggetti in essa coinvolti, per i seguenti motivi:

a) da un lato, trattasi, come detto, della società che ebbe ad acquistare, nel 2001, l’intero complesso industriale ex AVIR, ormai dismesso;

b) dall’altro, è il soggetto a cui si imputa l’intensa attività di frazionamento dell’area, che costituisce (secondo il provvedimento impugnato) il sintomo della compresenza, nella fattispecie all’esame, di elementi della lottizzazione cd. cartolare.

Dalle due circostanze ora riportate si potrebbe, perciò, desumere che la GAIM S.r.l. sia l’artefice di quello smembramento dell’assetto proprietario dell’antico complesso industriale, nel quale si deve ravvisare, per il Comune, l’essenza della fattispecie lottizzatoria da esso individuata.

Nondimeno, ad avviso del Collegio, è elemento decisivo per confutare l’attribuibilità, allo stato, alla GAIM S.r.l., di qualsivoglia intento lottizzatorio, il fatto che detta società abbia promosso e portato all’attenzione degli Uffici comunali un progetto di riqualificazione dell’intero complesso industriale dismesso mediante Programma Integrato di Intervento ex l. Reg. Lazio n. 22/1997 ed abbia cercato di legare a sé, in questa iniziativa, anche i propri aventi causa, affinché fosse presentato un progetto unitario, giungendo a tale scopo a promuovere la costituzione del Consorzio denominato “Terra dei due mari” (v. all.ti 20 e 21 della ricorrente). Invero, si tratta di circostanza che, contrariamente alle asserzioni del Comune, non può essere intesa quale sintomo della volontà lottizzatoria, essendo del tutto incompatibile con una simile volontà un insieme di operazioni che hanno portato la ricorrente a sottomettere il proprio progetto al controllo ed alla vigilanza delle competenti Autorità. Da questo punto di vista, anche la costituzione del Consorzio ora riferito deve intendersi non come un sintomo dell’intento lottizzatorio, quanto invece della volontà di presentarsi di fronte all’Amministrazione in veste unitaria, per l’attuazione del piano di riqualificazione, così adeguandosi alle prescrizioni della deliberazione consiliare n. 99/2009 (confermate dalla deliberazione n. 1263/2010): si richiamano, in particolare, la prescrizione n. 13.1, nella quale si fa divieto di dividere l’area in comparti ai fini di autonome edificazioni, e l’altra prescrizione (non numerata) con la quale il Comune richiede (come “condizione imprescindibile per qualsiasi determinazione in merito alla trasformazione dell’area”) che il proponente rappresenti l’intera proprietà interessata dal programma di intervento, “attraverso opportuni atti di delega”.

Sul punto risulta poi dirimente il dato normativo di riferimento, rappresentato dall’art. 3, comma 1, della l.r. n. 22/1997, in base al quale i Programmi Integrati di Intervento possono essere presentati presso il Comune competente, tra l’altro, da soggetti privati, “singolarmente ovvero consorziati od associati tra di loro”: la ricorrente, insomma, unitamente agli altri soggetti promotori del Consorzio, non ha fatto altro che avvalersi di una facoltà conferitale dalla legge. La costituzione del Consorzio, pertanto, va intesa come sintomo non già di un intento lottizzatorio, ma di una volontà edificatoria destinata comunque a trovare attuazione nel quadro del piano portato all’approvazione dal Comune, e pur sempre con la sottoposizione ai controlli ed alla vigilanza degli Enti interessati.

Nemmeno possono essere tralasciati, inoltre, i dubbi circa l’asservimento all’immobile denominato “Casette Rosse” di due fasce di terreno aventi superficie, rispettivamente, di mq. 582 e mq. 118, per un totale di mq. 700, alla stregua degli elementi desumibili dalla documentazione catastale, la quale sembrerebbe dimostrare la destinazione delle due aree in parola al servizio non già solo dei corpi di fabbrica industriali, ma anche, e promiscuamente, delle “Casette Rosse”. Ciò, tenendo anche conto dell’ulteriore elemento su cui insiste, condivisibilmente, la difesa della ricorrente, cioè dell’esiguità della superficie totale dell’area scoperta, il cui asservimento, ad avviso del Comune, sarebbe indizio inequivocabile dell’intento lottizzatorio (mq. 700, rispetto ad una superficie totale della porzione del complesso ex AVIR con destinazione industriale pari a circa mq. 24.600).

Non convincono le obiezioni formulate in proposito dalla difesa del Comune di Gaeta.

In particolare, la difesa comunale, ravvisata nella fattispecie in esame un’ipotesi di lottizzazione cd. mista, nella sua memoria di costituzione e difensiva ha evidenziato, per quanto riguarda la posizione dell’odierna ricorrente:

- che la già citata deliberazione del Consiglio Comunale di Gaeta 15 dicembre 2009, n. 99, recante criteri per la riqualificazione dell’area ex AVIR in previsione di un’apposita variante al P.R.G., ha previsto che il complesso dovesse essere unitario, introducendo una serie di divieti tesi ad evitare il rischio di una sottrazione della predetta area al controllo effettivo da parte del Comune, quale Ente pianificatore, tra cui il divieto di divisione dell’area stessa in comparti ai fini di autonome iniziative edificatorie. Nel caso di specie, tuttavia, si è accertato che, oltre ai frazionamenti effettuati dopo la cessazione dell’attività industriale e previamente depositati presso gli Uffici comunali dalla GAIM S.r.l., altri ne sono stati eseguiti senza mai esser depositati al Comune, portando allo smembramento dell’assetto proprietario del complesso industriale, attraverso la creazione di ben ventidue subalterni e la vendita degli stessi;

- che l’accertamento della lottizzazione non riposerebbe solo sul frazionamento e sull’alienazione di una parte del complesso ex AVIR, pur trattandosi di elementi già di per sé sintomatici dell’intento lottizzatorio, ma anche sull’asservimento di talune zone dell’area industriale rispetto alle costruzioni site in zona B1 (nonché sulla realizzazione della recinzione);

- che non potrebbe lamentarsi la tardività dell’intervento sanzionatorio della P.A. rispetto all’inizio dell’attività di frazionamento, poiché: a) la lottizzazione sarebbe non solamente cartolare, ma anche materiale (dunque mista) e le opere dimostrative della lottizzazione materiale risalirebbero al 2011; b) solo di recente, a seguito delle indagini effettuate in sede penale, sarebbe emersa la sussistenza di frazionamenti non denunciati e dell’asservimento non consentito;

Nelle memorie finali la difesa comunale ha eccepito ancora, in relazione alla posizione dell’odierna ricorrente:

- che nessun rilievo avrebbe, al fine di escludere la lottizzazione abusiva, il riferirsi delle contestate attività di frazionamento e di vendita ad immobili su cui già insistevano edifici, mentre l’art. 30 del d.P.R. n. 380/2001 menziona la trasformazione di terreni e non di edifici, in quanto nella previsione legislativa del frazionamento di terreni dovrebbe ricomprendersi anche l’ipotesi di maggiore gravità – non espressamente descritta come autonoma figura criminosa – del frazionamento di terreni su cui già insistono edifici. Ciò, tenuto anche conto del principio di accessione, da cui si desumerebbe che il frazionamento di terreni su cui insistono edifici comporta il frazionamento non solo degli edifici, ma anche dei lotti;

- che la costituzione del Consorzio di urbanizzazione e la presentazione del Programma Integrato di Intervento non varrebbero, di per sé, ad escludere la lottizzazione abusiva, essendo il Programma de quo un piano attuativo necessitante dell’approvazione del Comune, il quale non è tenuto a prendere in considerazione proposte di privati non confacenti con l’interesse pubblico. Sotto questo aspetto, sarebbe decisivo il fatto che nessuna delle proposte di Programma Integrato presentate per l’area ex AVIR è stata considerata dall’Amministrazione meritevole di accoglimento. Per di più, le finalità a cui l’Amministrazione dovrà attenersi per tale area, in base agli indirizzi stabiliti dalla deliberazione del Consiglio Comunale n. 46 del 3 agosto 2012, sarebbero totalmente inconciliabili con qualunque intervento a carattere residenziale/abitativo;

- che contrariamente alle asserzioni della GAIM S.r.l., l’asservimento di aree scoperte al fabbricato denominato “Casette Rosse”, per una superficie totale di mq. 700, sarebbe tutt’altro che trascurabile e comunque costituirebbe sintomo della fattispecie lottizzatoria, a nulla valendo in contrario il fatto che nessuna norma del P.R.G. vieti l’asservimento di aree a destinazione industriale a fabbricati con destinazione residenziale ed essendo, altresì, irrilevante la presunta “graffatura” catastale delle aree asservite;

- che la stessa costruzione del muro di recinzione non sarebbe affatto un’attività neutra dal punto di vista del rilevamento degli indici della fattispecie lottizzatoria, essendo stato esso realizzato proprio per delimitare il lotto frazionato dopo l’asservimento di cui al punto precedente;

- che la mancata realizzazione di opere sui fabbricati industriali non servirebbe certo ad escludere la lottizzazione cd. cartolare, così come ad escludere la fattispecie lottizzatoria non servirebbe il fatto che il complesso industriale dismesso sia inserito nel centro abitato, atteso che la deliberazione del Consiglio Comunale di Gaeta n. 46 del 3 agosto 2012 avrebbe attestato la carenza di adeguate opere di urbanizzazione relativamente alla viabilità ed all’assenza di parcheggi ed aree destinate al verde ed allo sport, tenuto conto dell’estensione del complesso e della sua collocazione a ridosso della cd. Spiaggia di Serapo;

- che la pretesa violazione dell’art. 10 della l. n. 241/1990 sarebbe inesistente, avendo la P.A. preso in considerazione e valutato le memorie della ricorrente, come indicherebbe l’ordinanza gravata, la quale le ha considerate insufficienti, per essere le argomentazioni ivi contenute non idonee a fornire elementi innovativi, né a giustificare o chiarire le attività svolte nell’area;

- che in definitiva l’ordinanza gravata, senza limitarsi a pedissequamente ricalcare i provvedimenti di sequestro pronunciati in sede penale, avrebbe ampiamente evidenziato gli indici rivelatori della lottizzazione abusiva (smembramento dell’assetto proprietario dell’antico complesso industriale, a seguito dei frazionamenti dell’immobile con alienazione dei lotti risultanti, nonché asservimento di una parte del terreno, il tutto caratterizzato da una destinazione inequivoca a scopo edificatorio); ed i suddetti indici sarebbero stati più che sufficienti a porre l’Amministrazione comunale nell’obbligo di adottare il provvedimento sanzionatorio ex art. 30 cit.. onde preservare la potestà programmatoria che la legge le affida, ed esercitare un effettivo controllo del territorio (quale garanzia di un’ordinata pianificazione urbanistica).

Nessuna delle suesposte osservazioni può, tuttavia, trovare accoglimento.

Invero, ad avviso del Collegio dagli atti di causa non è desumibile una volontà di realizzare di fatto la ristrutturazione urbanistica dell’area senza alcuna preventiva approvazione del piano attuativo da parte dell’Autorità comunale: al contrario, si deve ribadire che tutte le attività poste in essere dalla società ricorrente indicano la sua volontà di promuovere un’iniziativa edificatoria unitaria per tutto il complesso, posta sotto il controllo e la vigilanza della P.A.. D’altronde, non si vede come si possa accogliere la tesi della difesa comunale, per cui la richiesta al Comune di Gaeta di approvazione del Programma Integrato di Intervento sarebbe sintomo della volontà lottizzatoria: al contrario, sembra scontato che chi ha intenzione di lottizzare non chiede l’approvazione delle Pubbliche Autorità per le proprie iniziative edificatorie. Si è già visto come, invece, secondo la giurisprudenza, per potersi parlare di lottizzazione abusiva occorre che le iniziative assunte determinino un ostacolo alla futura attività di programmazione del Comune (che viene posta di fronte al fatto compiuto).

Sul punto, in aggiunta a quanto già precedentemente osservato, è dirimente sottolineare come con la menzionata deliberazione consiliare n. 46 del 3 agosto 2012 il Comune di Gaeta abbia provveduto a dettare nuovi ed ancor più incisivi indirizzi per la riqualificazione dell’area ex AVIR, in particolare escludendola dall’applicazione della disciplina introdotta dal Capo II della l.r. n. 21/2009 (cd. piano casa). Si sottolinea, inoltre, che – secondo quanto si legge nei motivi aggiunti proposti dalla società ricorrente – con nota n. 143823 del 28 marzo 2012, oggetto di distinta impugnazione, il Comune di Gaeta ha dichiarato improcedibile – in buona sostanza, respingendola – la proposta di Programma Integrato di Intervento presentata dalla GAIM S.r.l. il 12 marzo 2004: ciò conferma che, allo stato, il Comune di Gaeta è pienamente in grado di esercitare incisivi poteri di controllo sul complessivo assetto dell’area industriale ex AVIR, e non sembra in alcun modo trovarsi di fronte ad una sorta di “fatto compiuto”. Il che, del resto, pare dimostrato altresì dal dato (incontestato) per cui nella parte del complesso tuttora con destinazione industriale non risultano realizzati dalla ricorrente interventi di carattere edilizio e/o opere idonee in concreto a mutarne la destinazione preesistente, tanto è vero che il complesso si trova nel medesimo stato di fatiscenza (dimostrato dalle fotografie prodotte dalla ricorrente sub all. 7 e, di certo, aggravatosi con il passare degli anni), in cui versava all’epoca della sua dismissione ad opera dell’AVIR. Né, inoltre – va ribadito – il Comune ha dimostrato un qualche coinvolgimento della GAIM S.r.l. nella realizzazione (rectius, ricostruzione) di un tratto del muro di cinta, in disparte l’irrilevanza di tale elemento quale indice della lottizzazione.

Ancora, appare totalmente priva di fondamento l’asserzione della difesa comunale, secondo cui una prova ulteriore della volontà di lottizzare l’area anche in assenza dell’approvazione del Programma Integrato di Intervento si desumerebbe dalla presentazione di progetti di ristrutturazione solo di una porzione dell’immobile: al contrario, la documentazione versata in atti (cfr. in particolare all. 20e al ricorso) dimostra che il progetto di cui si è fatta promotrice la ricorrente riguarda l’intero complesso industriale, interessando esso una superficie complessiva di mq. 25.000, ad oggi edificata per circa mq. 14.800 e scoperta per circa mq. 10.000.

In altre parole, nel determinare le componenti della presunta fattispecie lottizzatoria, il Comune ha valorizzato tutti i (possibili) indici negativi sussistenti a carico della GAIM S.r.l. ed in specie la sua qualità di originaria acquirente del complesso, nonché il ruolo avuto nelle attività di frazionamento ed alienazione; ma nel contempo il Comune ha trascurato gli elementi di segno opposto, favorevoli alla stessa società, perché tali da escludere la volontà lottizzatoria, giungendo a cambiarne il segno ed a attribuire anche ad essi il valore di indici sintomatici della lottizzazione abusiva: il che è parso evidente per quanto concerne il significato assegnato all’iniziativa di riqualificazione dell’area ex AVIR e, nel contesto di quest’ultima, alla costituzione del Consorzio di urbanizzazione “Terra dei due Mari”. Così operando, tuttavia, il Comune è incorso anche nel vizio di mancata considerazione delle memorie partecipative, nelle quali gli elementi sopra richiamati erano stati illustrati in quello che – allo stato – appare il loro reale significato (escludente la lottizzazione), con il corollario della fondatezza, altresì, del motivo di ricorso imperniato sulla violazione degli artt. 10 e 10-bis della l. n. 241/1990.

Si ricorda in proposito che, secondo la giurisprudenza (C.d.S., Sez. V, 21 novembre 2011, n. 6128; id., 20 ottobre 2004, n. 6810), l’accertamento del presupposto di cui all’art. 18 della l. n. 47/1985 (ora art. 30 del d.P.R. n. 380/2001) non può essere affidato al mero riscontro del frazionamento di un terreno collegato a plurime vendite di questo, essendovi pure la necessità di costruire un quadro indiziario da cui sia possibile desumere in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio degli atti posti in essere dalle parti e giustificandosi l’adozione del provvedimento repressivo anche a fronte della dimostrazione della sussistenza di almeno uno dei predetti elementi precisi e univoci: nel caso di specie, tuttavia, la ricerca di tali elementi, da affiancare ai frazionamenti ed alle vendite di parti del complesso ex AVIR, ha indotto la P.A. ad individuarne alcuni che, in realtà, non hanno affatto quel significato che gli si vuole attribuire. Ne segue, in definitiva, l’impossibilità, allo stato, di riferire all’odierna ricorrente elementi tali da comprovare gli estremi della lottizzazione abusiva cd. materiale, o di quella cd. cartolare. Per conseguenza, tantomeno si possono rinvenire gli estremi della cd. lottizzazione mista. Donde l’illegittimità dell’ordinanza gravata nella parte in cui è rivolta avverso la GAIM S.r.l., restando immutato il potere del Comune di intervenire in materia, a seguito di accertamenti più completi, anche conseguenti all’esito della parallela vicenda penale.

Da quanto detto si ricava che il ricorso originario e quello per motivi aggiunti sono fondati e vanno accolti, dovendosi, per l’effetto, pronunciare l’annullamento dell’ordinanza n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, emanata ai sensi dell’art. 30, comma 7, del d.P.R. n. 380 cit., nella parte in cui ha ad oggetto la ricorrente GAIM S.r.l..

Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese, in ragione della complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di IN (Sezione I^), così definitivamente pronunciando sul ricorso originario e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li accoglie nei termini di cui in motivazione e per l’effetto dispone l’annullamento degli atti con essi impugnati, ed in particolare dell’ordinanza del Comune di Gaeta n. 24, prot. n. 4407 del 26 gennaio 2012, nella parte in cui ha ad oggetto la società ricorrente.

Compensa integralmente le spese.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in IN, nella Camera di consiglio del giorno 10 gennaio 2013, con l’intervento dei magistrati:

Francesco Corsaro, Presidente

Antonio Massimo Marra, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA

Il 18/04/2013

IL SEGRETARIO

(Art. 89, co. 3, cod. proc. amm.)