Pubblicato il 05/06/2025

N. 00540/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00547/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l' MB

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 547 del 2023, proposto da
OL Di BI, rappresentato e difeso dall’avvocato Fabio Coccia, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia;

contro

Regione MB, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Benci e Luciano Ricci, con domicilio digitale come da PEC da registri di giustizia e domicilio fisico eletto presso il Servizio Avvocatura regionale e gestione del contenzioso in Perugia, Corso Vannucci, 30;

per il risarcimento del danno

cagionato dalla mancata delocalizzazione dell’attività commerciale del ricorrente a seguito degli eventi sismici accaduti in Norcia il giorno 24 agosto 2016 e successivi.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio della Regione MB;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatrice nell’udienza pubblica del giorno 25 marzo 2025 la dott.ssa Floriana Venera Di Mauro e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso originariamente proposto innanzi al Tribunale civile di Spoleto e poi riproposto in questa sede a seguito della declinatoria di giurisdizione da parte del predetto Tribunale, il signor OL Di BI, quale titolare della ditta denominata “Bar sienti’n può” con sede a Norcia, ha agito nei confronti della Regione MB per ottenere il risarcimento del danno derivante dall’inerzia del predetto Ente nel provvedere alla delocalizzazione dell’attività economica esercitata dal ricorrente nei locali di Via Dante n. 7, danneggiati dagli eventi sismici verificatisi il 24 agosto 2016 e nei giorni successivi.

2. Il ricorrente ha esposto di esercitare sin dal 26 luglio 2007 l’attività di ristorante e bar a Norcia, presso la sede aziendale di Corso Sertorio n. 46.

Volendo ampliare l’attività, il medesimo ha preso in locazione, con contratto in data 18 giugno 2016, un immobile sito anch’esso a Norcia, in Via Dante n. 7, per realizzare un’ulteriore unità aziendale da destinare all’attività di ristorazione, pizzeria, bar e birreria.

L’attività avviata nella sede di Via Dante è stata, tuttavia, forzatamente interrotta a seguito degli eventi sismici del 24 agosto 2016, che hanno determinato la totale inagibilità dei locali.

Sostiene il ricorrente di aver quindi cercato di reperire un’altra sistemazione per trasferirvi l’attività e di non esservi, tuttavia, riuscito. Di conseguenza, il sig. Di BI ha presentato il 3 agosto 2018 all’Ufficio speciale per la ricostruzione dell’MB un’istanza ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lett. c) , dell’ordinanza n. 9 del 14 dicembre 2016 del Commissario del Governo per la ricostruzione nei territori interessati dal sisma del 24 agosto 2016; ciò al fine di ottenere la delocalizzazione della predetta sede aziendale di Via Dante “ all’interno di una struttura unitaria all’uopo predisposta in attuazione di quanto previsto dall’art. 3 dell’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 408 del 15 novembre 2016 ”.

Secondo quanto ancora esposto dalla parte, è seguita in data 10 agosto 2018 la richiesta al Comune di Norcia da parte della Regione di individuare un’area pubblica per la realizzazione della struttura temporanea nella quale trasferire l’attività del ricorrente. L’individuazione dell’area è quindi avvenuta con delibera della Giunta comunale n. 137 del 13 agosto 2018.

Decorso oltre un anno senza che la struttura fosse realizzata, con atto del 4 ottobre 2019 il ricorrente ha diffidato il Comune, la Regione e l’Ufficio speciale per la ricostruzione a provvedere.

La diffida è stata riscontrata dalla Regione con nota in data 11 novembre 2019, con la quale l’Ente ha reso noto di aver individuato un responsabile unico del procedimento per le opere di urbanizzazione e un altro per l’acquisizione della struttura temporanea, rappresentando che era in corso lo svolgimento della relativa gara.

Trascorso altro tempo senza che la delocalizzazione fosse portata a termine, con lettera del 15 febbraio 2021, il ricorrente, per il tramite del proprio legale, ha rappresentato al Comune di Norcia, alla Regione MB e all’Ufficio speciale per la ricostruzione l’intenzione di agire per il risarcimento dei danni, invitando le predette Amministrazioni alla stipulazione di una convenzione di negoziazione assistita, ai sensi degli articoli 2 e seguenti del decreto legge 12 settembre 2014, n. 132, convertito dalla legge 10 novembre 2014, n. 162.

3. É seguita l’introduzione del giudizio innanzi al giudice ordinario, con il quale il sig. Di BI ha domandato la condanna della Regione al risarcimento dei danni.

L’odierno ricorrente ha allegato che dalla sua qualità di titolare di un’impresa individuale danneggiata dagli eventi sismici discenderebbe il diritto ad accedere alla delocalizzazione dell’attività economica esercitata a Norcia, nell’unità aziendale di Via Dante n. 7, secondo quanto disposto dall’ordinanza commissariale n. 9 del 2016. Tale beneficio sarebbe stato, tuttavia, illegittimamente negato dai competenti uffici della Regione MB. La predetta ordinanza avrebbe assicurato, infatti, la ripresa immediata e temporanea delle attività economiche, mentre nel caso del ricorrente la delocalizzazione non sarebbe stata attuata a distanza di anni dalla relativa istanza.

Il danno sofferto sarebbe pari a euro 180.000,00 oltre all’ulteriore pregiudizio destinato a maturare fino al ripristino dell’agibilità dei locali di Via Dante.

4. Il giudizio innanzi al Tribunale di Spoleto è stato definito con la sentenza n. 849 del 7 dicembre 2022, con la quale, come anticipato, è stata declinata la giurisdizione in favore del giudice amministrativo, sulla base della considerazione che il giudice ordinario ha cognizione in materia di concessione del contributo e che, nel caso in esame, “ (...) la questione non sorge da una lesione del diritto soggettivo al riconoscimento del contributo, che è stato di fatto riconosciuto, quanto piuttosto dall’inerzia amministrativa nella fase procedimentale di riorganizzazione dei moduli già esistenti, attività questa discrezionale come pure sostenuta dalla Regione eccipiente e caratterizzata da diverse interlocuzioni con le amministrazioni coinvolte (prima fra tutte il Comune di Norcia) e rispetto alla quale la posizione vantata dall’istante è una situazione di interesse legittimo alla conclusione del procedimento e al corretto svolgimento dello stesso ”.

5. La causa è stata, quindi, riproposta in questa sede, mediante ricorso in riassunzione notificato il 7 luglio 2023 e depositato il successivo 11 luglio.

6. La Regione MB, costituitasi in giudizio, ha depositato documenti e una memoria, con la quale ha esposto dettagliatamente lo svolgimento della vicenda amministrativa e ha poi eccepito: (i) l’irricevibilità del ricorso per tardività, in quanto la domanda risarcitoria sarebbe stata proposta innanzi al giudice ordinario ben oltre il termine di decadenza di centoventi giorni, di cui all’articolo 30, comma 3, cod. proc. amm., decorrente dalla diffida del 4 ottobre 2019 – data alla quale il danno era già maturato, secondo lo stesso ricorrente – e, comunque, dagli atti relativi alla procedura per la fornitura e posa in opera di strutture temporanee per la delocalizzazione, peraltro mai impugnati dall’interessato; (ii) l’inammissibilità del ricorso in riassunzione, per la mancata articolazione di motivi specifici, ai sensi dell’articolo 40 cod. proc. amm.

Nel merito, l’Amministrazione ha dedotto l’infondatezza del gravame.

7. Anche il ricorrente ha depositato una memoria, con la quale ha insistito nelle proprie difese, nonché nelle richieste istruttorie già avanzate innanzi al giudice ordinario, relative alla prova per testi e alla disposizione di una consulenza tecnica d’ufficio.

8. Entrambe le parti hanno replicato alle produzioni avversarie.

9. All’udienza pubblica del 25 marzo 2025 la causa è stata trattenuta in decisione.

10. Va preliminarmente scrutinata l’eccezione, sollevata dalla Regione in occasione dell’udienza, concernente la tardività della replica di parte ricorrente.

10.1. L’atto risulta essere stato depositato il 4 marzo 2025 alle ore 17:41.

Trova applicazione, pertanto, quanto disposto dall’articolo 4, comma 4, ultimo periodo, dell’allegato 2 al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, ove si prevede che “ Agli effetti dei termini a difesa e della fissazione delle udienze camerali e pubbliche il deposito degli atti e dei documenti in scadenza effettuato oltre le ore 12:00 dell’ultimo giorno consentito si considera effettuato il giorno successivo ”.

La replica è da considerarsi perciò depositata il 5 marzo e quindi oltre il termine di venti giorni liberi prima dell’udienza, stabilito dall’articolo 73, comma 1, cod. proc. amm.

10.2. Tenuto conto del fatto che il ricorrente non ha addotto alcuna giustificazione del ritardo, tale da sorreggere un’eventuale rimessione in termini, l’eccezione va accolta e, di conseguenza, la replica deve essere considerata tardiva e non valutabile.

11. Ciò posto, può prescindersi dallo scrutinio delle eccezioni in rito sollevate dalla Regione, stante l’infondatezza nel merito del ricorso.

12. Il ricorrente lamenta, come detto, il pregiudizio che sarebbe derivato a suo carico dall’inerzia della Regione nel provvedere in relazione alla sua istanza.

Deve tenersi presente, al riguardo, che “ il danno da ritardo risarcibile non può essere presunto juris et de jure , quale effetto automatico del semplice scorrere del tempo, ma è necessaria la verifica della sussistenza dei presupposti di carattere soggettivo (dolo o colpa del danneggiante) e oggettivo (ingiustizia del danno, nesso causale, prova del pregiudizio subito), richiesti (...) per fondare la responsabilità ex art. 2043 c.c. (sulla natura aquiliana del danno da ritardo, si veda Consiglio di Stato, a.p., sentenza 23 aprile 2021, n. 7); del pari, si è raggiunta una piena concordanza di opinioni, in giurisprudenza, nell’affermare che sul piano delle conseguenze, il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso da causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati; dal punto di vista dell’onere probatorio, il mero superamento del termine per la conclusione del procedimento non integra, inoltre, piena prova del danno.

È stato affermato, in proposito, che ricorre la necessità che, ai fini dell’affermazione della responsabilità dell’Amministrazione per il ritardo e, più in generale, per la cattiva gestione del procedimento, il danneggiato provi:

i. la violazione dei termini procedimentali;

ii. il dolo o la colpa dell’Amministrazione procedente;

iii. il danno ingiusto, inteso come lesione dell’interesse legittimo al rispetto dei predetti termini;

iv. il nesso di causalità materiale o strutturale;

v. sul piano delle conseguenze, poi, il fatto lesivo deve essere collegato da un nesso di causalità ai pregiudizi patrimoniali o non patrimoniali lamentati ” (Cons. Stato, Sez. VII, 4 settembre 2024, n. 7422, che richiama Id., Sez. IV, 12 aprile 2024, n. 3375).

D’altro canto, “ (...) l’esercizio illegittimo della funzione amministrativa non integra di per sé la colpa dell’amministrazione, dovendo anche accertarsi se l’adozione (o la mancata o ritardata adozione) del provvedimento amministrativo lesivo sia conseguenza della grave violazione delle regole di imparzialità, correttezza e buona fede - alle quali deve essere costantemente ispirato l’esercizio dell’attività amministrativa - e si sia verificata in un contesto di fatto ed in un quadro di riferimento normativo tale da palesare la negligenza e l’imperizia degli uffici o degli organi dell’amministrazione, ovvero se per converso la predetta violazione sia ascrivibile all’ipotesi dell’errore scusabile, per la ricorrenza di contrasti giurisprudenziali, per l’incertezza del quadro normativo o per la complessità della situazione di fatto (Cons. Stato, Sez. VI, 30 agosto 2021, n. 6111; Sez. V, 9 ottobre 2013, n. 4968; Sez. VI, 14 novembre 2014, n. 5600) ” (Cons. Stato, Sez. III, 11 marzo 2025, n. 2017).

13. Nel caso oggetto della presente controversia, il ricorrente non risulta aver individuato correttamente il termine entro il quale l’Amministrazione avrebbe dovuto provvedere alla delocalizzazione; termine che, a suo avviso, sarebbe stato violato.

13.1. Nel ricorso, la parte si è limitata, in effetti, a lamentare il lungo tempo trascorso dalla presentazione della sua istanza, per poi affermare, nella memoria depositata in prossimità dell’udienza, che, in base all’ordinanza commissariale n. 9 del 2016, la Regione avrebbe avuto a disposizione il termine di trenta giorni per curare una “ sommaria istruttoria ” sulla domanda del sig. Di BI.

Deve, tuttavia, osservarsi che il predetto termine non risulta riferibile alle istanze presentate ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lett. c) , della medesima ordinanza, al pari di quella del ricorrente.

Il richiamato articolo 1, comma 2, stabilisce, infatti, quanto segue: “ La delocalizzazione delle attività economiche in essere alla data degli eventi sismici suindicati, ubicate in edifici che risultano oggetto di ordinanza di inagibilità tramite schede AeDES o GL-AeDES, deve avvenire:

a) in altro edificio agibile sito nello stesso comune;

b) all’interno del lotto di pertinenza dell’insediamento danneggiato o nelle aree immediatamente adiacenti;

c) all’interno di una struttura unitaria all’uopo predisposta in attuazione di quanto previsto dall’art. 3 dell’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 408 del 15 novembre 2016;

d) all’interno di un’area pubblica attrezzata dal presidente della Regione interessata, in qualità di Vice commissario ”.

Il successivo articolo 2 detta le “ Modalità degli interventi di delocalizzazione ”, dedicando i commi 1, 2, 3 e 4, rispettivamente, alle tipologie di intervento di cui alle lettere a) , b) , c) e d) del precedente articolo 1, comma 2.

In questo contesto, l’articolo 5, comma 11, al quale si riferisce il ricorrente, prevede che il Presidente della Regione, quale Vice commissario territorialmente competente, “ (...) rilascia, entro trenta giorni dalla presentazione della domanda, l’autorizzazione alla delocalizzazione ed agli altri interventi di cui agli articoli 2, commi 1 e 2, e 4 (...) ”. Il successivo comma 12, pure richiamato dal sig. Di BI, stabilisce poi che “ L’autorizzazione di cui al comma 11 è rilasciata previa sommaria istruttoria dell’Ufficio speciale per la ricostruzione, sentito il Comune, in ordine all’autorizzabilità dell’intervento richiesto in deroga agli strumenti urbanistici, nonché sotto il profilo ambientale e sanitario. La predetta autorizzazione tiene luogo di ogni provvedimento autorizzatorio richiesto dalla normativa vigente e abilita immediatamente il richiedente all’esecuzione della delocalizzazione ”.

In base a quanto disposto dal predetto articolo 5, comma 11, dell’ordinanza commissariale, il termine di trenta giorni indicato dal ricorrente, come pure la “ sommaria istruttoria ” dell’Ufficio speciale per la ricostruzione di cui al comma 12, sono quindi riferiti esclusivamente:

- alle delocalizzazioni di cui all’articolo 2, commi 1 e 2, che coincidono con quelle di cui all’articolo 1, comma 2, lett. a) e b) , vale a dire le delocalizzazioni “ in altro edificio agibile sito nello stesso comune ” oppure “ all’interno del lotto di pertinenza dell’insediamento danneggiato o nelle aree immediatamente adiacenti ”;

- agli interventi di cui all’articolo 4, ossia quelli di “ acquisto di macchinari e attrezzature ”.

Il ricorrente non ha, tuttavia, richiesto nessuno di questi interventi, avendo presentato, piuttosto, un’istanza ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lett. c) , dell’ordinanza commissariale n. 9 del 2016, ossia per la delocalizzazione della sua attività economica “ all’interno di una struttura unitaria all’uopo predisposta in attuazione di quanto previsto dall’art. 3 dell’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 408 del 15 novembre 2016 ”.

13.2. Di conseguenza, non può desumersi un’inerzia della Regione dalla violazione del termine indicato dal ricorrente, in quanto non pertinente nella fattispecie.

14. Deve, semmai, osservarsi che la “ delocalizzazione su aree pubbliche ” è espressamente disciplinata all’articolo 6 dell’ordinanza commissariale, ove, per quanto qui rileva, si prevede che:

- “ La delocalizzazione temporanea ai sensi del comma 3 dell’art. 2 è attuata attraverso la diretta realizzazione di una struttura unitaria da parte della Regione all’interno della quale sono collocate le attività economiche danneggiate (...) ” (comma 1);

- “ Per attuare gli interventi di delocalizzazione temporanea di cui ai commi 3 e 4 dell’art. 2, i presidenti delle Regioni, in qualità di Vice commissari, procedono immediatamente a consultazione dei comuni e degli altri soggetti legittimati, in stretto raccordo con le associazioni di categoria e di rappresentanza delle attività economiche e di impresa, al fine di ottenere un quadro completo delle attività economiche interessate e delle relative necessità e pianificare l’effettivo fabbisogno di spazi per l’allestimento di aree e la realizzazione di strutture temporanee ” (comma 2);

- “ Completata la ricognizione di cui al comma 2, e comunque entro i trenta giorni successivi all’entrata in vigore della presente ordinanza, i soggetti legittimati presentano le domande di autorizzazione alla delocalizzazione ai sensi del precedente art. 5 ” (comma 3, primo periodo);

- “ Sulla base delle domande pervenute, i presidenti delle Regioni, in qualità di Vice commissari, provvedono al dimensionamento delle strutture di cui al comma 3 dell’art. 2 e delle aree da urbanizzare di cui al comma 4 del medesimo articolo, ed entro dieci giorni dalla scadenza del termine di presentazione delle richieste sottopongono al Commissario straordinario un piano operativo per consentire tali delocalizzazioni ” (comma 3, secondo periodo);

- “ Entro quindici giorni dalla trasmissione dei piani operativi di cui al comma 3 il Commissario straordinario, sentita la Conferenza permanente di cui all’art. 16 del decreto-legge 17 ottobre 2016, n. 189, autorizza gli interventi proposti dalle Regioni ” (comma 4).

L’articolo 3 dell’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 408 del 2016 – alla quale l’ordinanza commissariale n. 9 del 2016 fa rinvio – prevede che le Regioni interessate dal sisma “ (...) ovvero i rispettivi Presidenti, sono individuate quali soggetti attuatori per la realizzazione di strutture temporanee finalizzate a consentire la continuità delle preesistenti attività economiche e produttive danneggiate dagli eventi sismici (...) ” (comma 1) e che per tali finalità, “ (...) le predette Regioni provvedono, d’intesa con i Comuni interessati oltre che in eventuale raccordo con le associazioni di categoria e di rappresentanza delle attività economiche e di impresa, alla ricognizione e quantificazione dei relativi fabbisogni, nonché all’individuazione delle aree ove effettuare il posizionamento delle strutture temporanee, assicurando la preferenza alle aree pubbliche rispetto a quelle private oltre che il contenimento del numero delle aree, pur nel rispetto delle riscontrate esigenze economiche e produttive ” (comma 2). Le Regioni procedono “ (...) alla individuazione delle aree, d’intesa con i Comuni che provvedono alla loro acquisizione, nonché alla predisposizione delle aree, anche avvalendosi di altre componenti e delle strutture operative del Servizio Nazionale della Protezione Civile, nonché all’acquisizione, anche mediante noleggio ed all’installazione delle strutture temporanee (...) ” (comma 3).

In questo contesto, l’articolo 7 dell’ordinanza commissariale n. 9 del 2016 stabilisce che “ Per le attività economiche e produttive che intendono delocalizzarsi in una delle strutture realizzate ai sensi di quanto previsto dall’art. 1, comma 2, lettera c), le Regioni o i loro presidenti, con propri provvedimenti, stabiliscono le necessarie procedure e modalità di accesso ”. L’articolo 5, comma 2- bis , dispone, inoltre, che le richieste di delocalizzazione ai sensi dell’articolo 1, comma 2, lett. c) , vanno presentate “ (...) entro sei mesi dall’avvenuta consegna, certificata dal comune, della struttura realizzata ai sensi dell’art. 3 dell’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 408 del 15 novembre 2016 ”.

Dalla lettura di queste previsioni emerge che la delocalizzazione in strutture unitarie su aree pubbliche, richiesta dal ricorrente, presuppone anzitutto la ricognizione del fabbisogno e la pianificazione degli interventi, mentre la successiva realizzazione e assegnazione delle strutture è rimessa alle Regioni, chiamate a provvedervi attenendosi alle disposizioni contenute nell’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 408 del 2016.

L’impostazione dell’ordinanza commissariale n. 9 del 2016 tiene conto del fatto che, al fine di attuare la delocalizzazione in strutture appositamente predisposte, è necessario non già lo svolgimento di un unico iter amministrativo, bensì di una serie di procedimenti e di attività (rilevazione del fabbisogno, individuazione delle aree, pianificazione degli interventi, acquisto e posa in opera delle strutture temporanee, assegnazione degli spazi), orientati al risultato da raggiungere, con conseguente difficoltà di determinare una scadenza precisa entro la quale le strutture devono essere messe a disposizione dei richiedenti.

Rimane fermo, peraltro, che l’Amministrazione è comunque tenuta, in linea di principio, ad agire con tempi e modalità coerenti rispetto allo scopo assegnato, consistente nella “ (...) immediata ripresa dell’attività produttiva di imprese industriali, artigianali, commerciali, di servizi, turistiche, agricole o agrituristiche ”, secondo quanto stabilito all’articolo 1, comma 1, dell’ordinanza commissariale n. 9 del 2016.

15. Ciò posto, pur volendo fare riferimento alle previsioni effettivamente applicabili nella fattispecie, benché non richiamate dal ricorrente, nel caso in esame non emerge un’inerzia colpevole della Regione.

15.1. Secondo quanto si evince dalla documentazione prodotta in atti, a seguito degli eventi sismici del 24 agosto 2016, il sig. Di BI ha atteso infatti quasi due anni per presentare, il 3 agosto 2018, l’istanza di delocalizzazione dell’attività precedentemente esercitata nella sede secondaria della propria attività, sita in Via Dante.

Il Servizio organizzazione e sviluppo del sistema di protezione civile della Regione, con nota del 10 agosto 2018, ha prontamente richiesto al Comune di Norcia l’individuazione di un’area pubblica nella quale poter realizzare la struttura e tale area è stata individuata con la deliberazione della Giunta comunale n. 137 del 13 agosto 2018.

Con le successive determinazioni dirigenziali del medesimo Servizio regionale n. 8761 del 28 agosto 2018 e n. 11820 del 14 novembre 2018 è stata disposta l’attivazione della procedura negoziata per la fornitura e posa in opera delle strutture temporanee necessarie alla delocalizzazione dapprima di due ristoranti, tra cui quello del ricorrente, e successivamente soltanto dell’attività del sig. Di BI.

È seguita la determinazione dirigenziale del Servizio provveditorato, gare e contratti e gestione partecipate n. 12092 del 21 novembre 2018, con la quale si è disposto di procedere alla pubblicazione dell’avviso di manifestazione di interesse per la fornitura e posa in opera della struttura temporanea.

La documentazione tecnica per lo svolgimento della gara è stata approvata dal Servizio protezione civile ed emergenze con la determinazione n. 6547 del 23 luglio 2020.

Si è svolta quindi la procedura selettiva, conclusasi – secondo quanto affermato dalla Regione – il 14 dicembre 2020 con l’individuazione dell’operatore economico che aveva formulato il minor prezzo.

Con nota in data 8 febbraio 2021, il Dirigente del Servizio protezione civile ed emergenze ha, tuttavia, comunicato l’opportunità di sospendere la procedura di affidamento per la fornitura della struttura, essendo in corso di approvazione un’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile, volta a stabilire la revoca dell’assegnazione delle strutture emergenziali già realizzate, nel caso in cui, entro sei mesi dall’assegnazione stessa, il beneficiario non vi avesse espletato l’attività o l’avesse sospesa. Il medesimo Servizio ha poi chiesto al Comune di Norcia, con lettera del 22 febbraio 2021, di effettuare una ricognizione delle strutture emergenziali per le quali potesse ipotizzarsi la revoca dell’assegnazione.

Il provvedimento preannunciato dal Servizio protezione civile ed emergenze è stato emanato con o.c.d.p.c. n. 779 del 20 maggio 2021. Con nota del 28 maggio 2021, il predetto Servizio ha quindi chiesto, tra gli altri, al Comune di Norcia la situazione aggiornata delle strutture temporanee disponibili.

In riscontro a tale richiesta, con nota del 23 giugno 2021, il Comune ha trasmesso un primo elenco, poi aggiornato con una comunicazione del 19 ottobre 2021.

Sulla base degli elementi da ultimo forniti dal Comune, il Servizio protezione civile ed emergenze, con nota in data 11 novembre 2021, ha indicato al ricorrente due strutture già esistenti e inutilizzate, potenzialmente destinabili alla sua attività.

A seguito di interlocuzioni con il sig. Di BI, è stata individuata una struttura idonea e, con nota del 24 novembre 2021, il Servizio protezione civile ed emergenze ne ha chiesto il rilascio al precedente assegnatario, al fine di poterla consegnare al ricorrente.

Il rilascio della struttura non è, tuttavia, avvenuto, a seguito di contestazioni da parte dell’originario assegnatario.

15.2. In una tale situazione, emerge come il ritardo nella presentazione dell’istanza del ricorrente (3 agosto 2018) rispetto agli eventi sismici (24 agosto 2016) abbia condizionato in modo significativo lo svolgimento dell’azione amministrativa.

15.2.1. In linea di principio, decorsi quasi due anni dal momento in cui i locali sono divenuti inagibili, potrebbe persino dubitarsi dell’esistenza dei presupposti per l’applicazione dell’ordinanza commissariale n. 9 del 2016.

Il provvedimento stabilisce, infatti, all’articolo 1, comma 3, che “ Gli impianti e le strutture temporanee delocalizzati a norma della presente ordinanza sono finalizzati esclusivamente ad assicurare l’immediata ripresa delle attività economiche e la continuità produttiva per il tempo strettamente necessario alla realizzazione dei lavori di riparazione e rafforzamento locale, ripristino con miglioramento sismico o ricostruzione dell’edificio inagibile ”. La “ immediata ripresa ” e la “ continuità produttiva ” sono, tuttavia, obiettivi ben difficilmente riferibili a un’attività ormai interrotta da lungo tempo, per cause non imputabili all’Amministrazione.

Posto, peraltro, che la Regione ha dato applicazione alla predetta ordinanza, deve osservarsi che il complessivo agire dell’Ente deve essere valutato tenendo conto della particolarità della situazione, nella quale, secondo quanto affermato dalla difesa regionale e non contestato dal ricorrente, “ (...) praticamente tutte le strutture emergenziali per attività economiche e produttive erano state completamente realizzate (...) ” (v. p. 18 della memoria del 21 febbraio 2025).

Come detto, infatti, l’ordinanza commissariale n. 9 del 2016, richiamando anche l’ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione civile n. 408 del 2016, disegna l’ iter procedurale sul presupposto che vi sia una pluralità di interessati alla delocalizzazione, le cui esigenze devono essere soddisfatte, e preordina le attività occorrenti in una prospettiva di immediato soddisfacimento delle esigenze temporanee di tutte le attività danneggiate.

15.2.2. Nel caso in esame, la presentazione della domanda a quasi due anni di distanza dagli eventi sismici ha determinato anzitutto la necessità di organizzare e di gestire una procedura per la localizzazione, la pianificazione, l’acquisto, la posa in opera e l’assegnazione di un’unica struttura temporanea, finalizzata al soddisfacimento della sola richiesta del ricorrente. Il tempo impiegato per lo svolgimento di tale complessiva procedura non può essere ascritto a una colpevole inerzia dell’Amministrazione, tenuto conto dell’aggravio amministrativo e delle diseconomie di scala derivanti dalla mancata aggregazione della domanda del ricorrente al fabbisogno già rilevato, nonché del fatto che l’attività si è svolta in parte anche durante il periodo di emergenza sanitaria dovuto alla pandemia da Covid-19.

Quando poi la procedura si era ormai conclusa è emersa la necessità di evitare l’acquisto di una nuova struttura temporanea, stante l’esistenza di moduli non utilizzati dagli originari assegnatari. I conseguenti rallentamenti nel soddisfacimento della richiesta del ricorrente non sono quindi imputabili alla Regione, la quale era tenuta a dare applicazione all’ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 779 del 20 maggio 2021. D’altro canto, è del tutto ragionevole che non si dia corso all’acquisto di nuovi moduli, quando ve ne sono di non utilizzati, e neppure può ascriversi a colpa dell’Amministrazione il mancato rilascio della struttura individuata da parte del precedente occupante.

15.2.3. Alla luce di quanto esposto, la domanda risarcitoria non può trovare accoglimento, in quanto non è riscontrabile, come anticipato, un’inerzia colpevole dell’Amministrazione.

16. Peraltro, la domanda è anche del tutto sfornita di prova in ordine al danno sofferto.

16.1. Il ricorrente si è, infatti, limitato a indicare nel ricorso la quantificazione del pregiudizio subìto in euro 180.000,00, oltre ai danni “ (...) maturandi fino a quando non sarà ripristinata l’agibilità del locale di via Dante n. 7 in Norcia ”, e ciò senza specificare le voci di danno richieste, né le relative modalità di quantificazione, ma depositando una perizia di parte, nella quale viene indicato un “ danno alla redditività, perdita del fatturato e margini ” per euro 47.497,00 e un “ danno al patrimonio immateriale (perdita avviamento) ” per euro 172.089,00, per un totale di euro 219.586,00 al lordo delle imposte e di euro 180.006,00 netti.

16.2. In disparte ogni altra considerazione al riguardo, la predetta perizia non vale a comprovare il pregiudizio che il ricorrente afferma di aver subìto.

Al riguardo, è sufficiente rilevare che:

- i dati riportati nella relazione sono del tutto privi di supporto probatorio: si fa riferimento, ad esempio, a un supposto numero di “ posti interni ” e di “ posti esterni ” dell’esercizio di ristorazione, nonché a ipotetici prezzi medi dei pasti, senza fornire elementi di prova in ordine al valore assegnato alle grandezze prese in considerazione;

- i dati esposti sono anche inattendibili, atteso che: (i) a pagina 1 della perizia si afferma che il locale di Via Dante avrebbe potuto determinare l’ampliamento dell’attività di ristorazione già svolta in altra sede dal ricorrente nella misura di “ (...) 60 posti serviti al tavolo all’interno del locale ed altri 30 all’esterno dello stesso ”, mentre a pagina 4 si fa riferimento a 40 posti interni e a 40 posti esterni; (ii) con riguardo al periodo dell’emergenza pandemica da Covid-19, ossia agli anni 2020 e 2021 – durante i quali sono stati imposti notoriamente lunghi periodi di chiusura e poi rilevanti limitazioni allo svolgimento delle attività – viene considerata una identica disponibilità di posti interni ed esterni nel ristorante rispetto all’anno 2019 e un uguale numero di giorni di utilizzabilità dei posti stessi, ipotizzando soltanto una lieve flessione nell’occupazione del locale, dal 50 al 40 per cento dei posti;

- l’ammontare del fatturato presunto, stimato per il triennio 2019-2021 in complessivi euro 1.032.536,00, non trova supporto neppure nei dati contabili relativi alle annualità 2015 e 2016, depositati dal ricorrente, evidentemente riferiti all’attività svolta presso la sede di Corso Sertorio (in quanto, come detto, la sede di Via Dante è divenuta operativa soltanto pochi giorni prima del sisma del 2016), atteso che, pur volendo considerare unicamente l’annualità 2015, non condizionata negativamente dagli eventi sismici, vengono riportati ricavi totali per euro 122.576,77 e un risultato d’esercizio di euro 19.945,37 (il risultato d’esercizio per il 2016 è, invece, negativo);

- la voce principale del pregiudizio che il ricorrente afferma di aver subito, pari a euro 172.089,00 al lordo delle imposte, è ricondotta a un “ danno al patrimonio immateriale ” derivante dalla “ (...) perdita di avviamento generatasi negli anni per effetto del valore delle relazioni con i clienti sottratti all’azienda a seguito della mancata delocalizzazione ”, e tuttavia: (i) il relativo calcolo si basa sull’ammontare presunto del fatturato relativo al triennio 2019-2021, la cui entità è, di per sé, non dimostrata, secondo quanto sopra detto; (ii) non viene spiegato come un tale avviamento potesse essere maturato o svilupparsi nel tempo a fronte di un’attività di ristorazione – quella nella sede secondaria di Via Dante – iniziata soltanto pochi giorni prima del sisma, sulla base di una segnalazione di inizio attività a fini commerciali in data 7 luglio 2016, e interrotta da quasi due anni già al tempo della presentazione della domanda di delocalizzazione.

16.3. Le predette carenze probatorie non sono superabili mediante l’accoglimento delle richieste istruttorie del ricorrente, atteso che:

- la consulenza tecnica d’ufficio “ (...) non può essere disposta al fine di esonerare la parte dal fornire le prove di quanto assume ed è quindi legittimamente negata dal giudice qualora la parte tenda con esso a supplire alle deficienze delle proprie allegazioni od offerte di prova ovvero a compiere un’indagine esplorativa alla ricerca di elementi di fatto o circostanze non provati (Cass., civ., III, n. 3374/2008 e n. 7635/2003; Cons. Stato, V, n. 6688/2009) ” (Cons. Stato, Sez. III, 20 luglio 2023, n. 7096);

- i capitoli della prova per testi vertono su circostanze irrilevanti, essendo la prova volta: (i) in parte, a dimostrare fatti non contestati e talora già risultanti dai documenti depositati (apertura del locale di Via Dante nel luglio del 2016; inagibilità dello stesso a seguito del sisma; presentazione della domanda di delocalizzazione; provenienza della perizia depositata in atti dal professionista che risulta averla sottoscritta); (ii) per la restante parte, a comprovare i costi sostenuti per rendere i locali di Via Dante idonei all’esercizio dell’attività e per arredarli, ossia l’ammontare di oneri economici precedenti agli eventi sismici e non derivanti dalla mancata delocalizzazione dell’attività.

17. In definitiva, per le ragioni sin qui esposte, la domanda risarcitoria articolata dal ricorrente deve essere respinta.

18. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’MB (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore della Regione MB, delle spese del presente giudizio, che liquida nell’importo complessivo di euro 1.500,00 (millecinquecento/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 25 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Pierfrancesco Ungari, Presidente

Floriana Venera Di Mauro, Consigliere, Estensore

Daniela Carrarelli, Primo Referendario

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Floriana Venera Di Mauro	Pierfrancesco Ungari

IL SEGRETARIO