Pubblicato il 25/02/2025

N. 04129/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02380/2018 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Quinta Ter)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2380 del 2018, proposto da
LL G. e R. AT S.P.A, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Silvia Marchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Bologna, via Olear n.4;

contro

Gestore dei Servizi Energetici S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Anna Romano, Filippo Arturo Satta, Maria Antonietta Fadel, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Filippo Satta in Roma, via Arenula, 29;

per l'annullamento

a) del provvedimento, GSE/P20170063616, del 23 agosto del 2017, di rigetto della proposta di progetto e di programma di misura (PPPM) n.0165401034517T020;

b) del preavviso di rigetto, GSE/P20170046535, del 9 giugno 2017, emesso ai sensi dell'art. 10 bis della legge n.241 del 1990 della proposta di progetto e di programma di misura n.0165401034517T020;

c) dell'art. 1 dell'Allegato A alle linee guida approvate con delibera EEN 09/11 nella parte in cui definisce i “risparmi energetici non addizionali” come “quei risparmi energetici che si stima si sarebbero comunque verificati, anche in assenza di un intervento o di un progetto, per effetto dell'evoluzione tecnologica, normativa e del mercato”;

nonché di ogni altro presupposto e/o connesso;

con conseguente ammissione della PPPM presentata dalla società ricorrente, in via principale come progetto riconducibile alla categoria IPRIV-NEW, e, in via meramente subordinata, come progetto riconducibile alla categoria IPRIV-RET.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Gse-Gestore dei Servizi Energetici S.p.A.;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 17 gennaio 2025 la dott.ssa Virginia Arata e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

In data 20 aprile 2017, la ricorrente presentava al GSE una proposta di progetto e programma di misura volta all’ottenimento di titoli di efficienza energetica per la realizzazione di un intervento di efficienza energetica presso lo stabilimento di Parma. L’intervento prevedeva la riprogettazione dell’impianto di illuminazione dei fabbricati denominati Magazzino, A, B e C, nonchè del Magazzino automatizzato e delle aree esterne.

Con provvedimento del GSE del 9 giugno 2017, P20170046535, il GSE comunicava alla Società LL s.p.a il preavviso di rigetto della proposta di progetto e di programma di misura tenuto conto che dall’esame della documentazione la PPPM non risultava conforme alle previsioni normative di cui al D.M 28 dicembre 2012 e più precisamente: a quanto disposto dall’articolo 6, comma 2 del succitato D.M che limita, a partire dal 1 gennaio 2014, l’accesso al meccanismo dei certificati bianchi ai progetti “ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione”. In particolare sulla base degli allegati “Ordine lavori in campo” e “Verbale inizio lavori” risultava che l’intervento fosse stato ultimato o avesse iniziato a generare risparmi in data antecedente alla data di presentazione della PPPM in oggetto, ovvero il 20 aprile 2014. Inoltre, si osservava che dalla documentazione inviata il progetto non era riconducibile alla categoria di intervento indicata dal proponente “IPUB-NEW illuminazione pubblica: nuovi impianti efficienti o rifacimento completo degli esistenti”.

In aggiunta, la vita tecnica dell’intervento proposto non era conforme a quanto indicato dall’art.2 del succitato D.M. giacché la documentazione non consentiva di verificare che l’intervento fosse una riprogettazione completa di impianti esistenti. Infine, la documentazione trasmessa non consentiva di verificare che l’intervento proposto generasse risparmi addizionali, ovverosia risparmi che non si sarebbero comunque verificati per effetto dell’evoluzione tecnologica, normativa e del mercato. In particolare, non era presente documentazione relativa ai costi di fornitura dei vettori energetici e ai costi di investimento sostenuti per la realizzazione del progetto di intervento in modo da comprovare, anche sulla base del confronto tra i risparmi di energia primaria conseguiti ed i costi complessivi del progetto dichiarati, che la soluzione impiantistica implementata non costituisse una soluzione tecnologica standard.

La ricorrente presentava le proprie osservazioni, specificando, con riguardo alla categoria di intervento, che “si ritiene che quella corretta associata all’intervento sia la categoria IPRIV-NEW (per errore è stato inserito nella mascheraIPUB-NEW), a cui corrisponde una vita tecnica pari a 15 anni, ed un tau pari a 2,65. A dimostrazione si allega il progetto illuminotecnico ante e post, dal quale si evince che il posizionamento e il numero delle lampade è stato totalmente riprogettato, e non sitratta di una mera sostituzione 1-1 dei corpi illuminanti”. L’Amministrazione, non condividendo le osservazioni della ricorrente, emetteva in data 23 agosto 2017, il provvedimento di mancato accoglimento della proposta di progetto e di programma di misura per le stesse ragioni indicate nel preavviso, osservando inoltre che “non è presente documentazione che consenta di verificare che il progetto sia riconducibile alla categoria di intervento indicata dal proponente “IPRIV-NEW” Illuminazione privata: nuovi impianti efficienti o riprogettazione completa di impianti esistenti”.

Avverso tale provvedimento di diniego e tutti gli atti connessi, la Società promuoveva ricorso Straordinario al Capo dello Stato, poi traposto dinanzi a questo Tribunale a seguito di opposizione del GSE, domandandone l’annullamento per i seguenti motivi:

a) Violazione di legge per violazione dell’articolo 6, comma 2 del D.M. 28 dicembre 2012. Violazione e/o falsa applicazione della Delibera EEN. 09/11 dell’AEEG del 27 ottobre 2011. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 DM 28 dicembre 2012. Violazione del principio di legalità. Eccesso di potere per illogicità ed infondatezza nonché eccesso di potere per falso presupposto di fatto .

b) Violazione e/o falsa applicazione della l. n. 241/1990 (artt. 3, 6, 10, 10-bis, etc.). Eccesso di potere per falso presupposto di fatto, illogicità. Violazione del principio di proporzionalità .

c) Eccesso di potere per falso presupposto di fatto, manifesta illogicità e irragionevolezza. Violazione di legge per violazione dell’articolo 6, comma 2 del D.M. 28 dicembre 2012. Violazione e/o falsa applicazione della Delibera EEN. 09-11 dell’AEEG del 27 ottobre 2011. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 15 DM 28 dicembre 2012. Violazione del principio di legalità. Eccesso di potere per difetto di istruttoria .

d) Violazione e/o falsa applicazione di legge e, in particolare, degli artt. 1 e 12 della l. n. 241/1990 e della Direttiva 2009/28/CE in materia di risparmio energetico. Violazione dei principi in materia di tutela dell’affidamento e di certezza dei rapporti giuridici .

e) Violazione dell’art. 97 Cost.. Violazione dei principi di legittimo affidamento, proporzionalità dell’azione amministrativa .

Si è costituita in giudizio l’Amministrazione resistente, controdeducendo a quanto sostenuto da parte ricorrente e domandando il rigetto del ricorso.

In particolare, il GSE ha osservato che l’art. 6, co. 2, del D.M. 28 dicembre 2012, dispone che “ hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione ”. Tale previsione (coerente con il dettato delle Linee Guida EEN 9/11 del 27 ottobre 2011, le quali, all'art. 1.1. dell'allegato A (Consiglio di Stato, sez. IV, sent. n. 2808/2020)), come chiarito anche dalla giurisprudenza di Codesto Ecc.mo TAR, deve essere interpretata alla luce della ratio sottesa al meccanismo dei certificati bianchi, i quali sono volti a premiare interventi che in assenza di incentivi non sarebbero stati realizzati. Proprio per tale ragione, “la locuzione ‘ in corso di realizzazione ’ di cui all'art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare risparmi energetici, in quanto, ove questi, sia pure in parte, siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell'intervento” (ex multis, Tar Lazio, Roma, sent. n. 7388/2022).

Inoltre, fin dall’emissione del provvedimento di preavviso di rigetto, l’Amministrazione ha evidenziato l’assenza di documentazione attestante l’entità e la portata dell’intervento in termini di riprogettazione completa di impianti esistenti, consentendo alla Società di fornire le proprie osservazioni in merito, non avendo invece potuto il GSE inquadrare autonomamente il progetto in una categoria diversa da quella indicata dalla ricorrente in sede di PPPM, in virtù del principio di autoresponsabilità, secondo il quale incombe “sul richiedente l'onere di rappresentare in modo corretto e completo, nell’istanza che dà avvio al procedimento, la sussistenza dei presupposti per l'accesso alle tariffe incentivanti” (TAR Lazio, Roma, sent. 12757/2017).

Dall’analisi dai documenti prodotti, osserva poi il Gestore, si evince che il progetto ha riguardato la sostituzione di lampade presenti nel sito e, come tale, avrebbe dovuto essere ricondotto alla diversa categoria “IPRIV-RET” in quanto le modifiche del posizionamento e della numerosità dei corpi illuminanti, indicate negli schemi planimetrici illuminotecnici ante intervento e post intervento, costituiscono delle pratiche di buona progettazione e di ottimizzazione dell’intervento, ma non configurano necessariamente un rifacimento completo dell’impianto di illuminazione.

Quanto, infine, alla lamentata mancata previsione a monte di un valore definito di risparmi da conseguire ai fini dell’accesso agli incentivi, l’Amministrazione ha controdedotto nel senso che questa sia rappresentativa dell’esistenza di un necessario spazio di discrezionalità tecnica il cui esercizio è demandato al GSE; discrezionalità, tra l’altro, riconosciuta anche dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis, TAR Lazio, Roma, sent. n. 18545/2024).

La società ricorrente ha depositato memoria di replica sul punto, osservando contrariamente che nelle FAQ pubblicate sul proprio sito internet, il GSE chiariva cosa dovesse intendersi per “progetti in corso di realizzazione” (“che hanno accesso al sistema dei CB” ai sensi dell'art. 6, comma 2, del DM 28 dicembre 2012) definendoli esattamente come “le iniziative avviate ma non ancora portate a compimento”. Pertanto, essendo l'impianto al momento della presentazione della PPPM (20 aprile 2017) ancora in corso di realizzazione e comunque non collaudato, questo era pienamente meritevole del riconoscimento dei benefici.

Risulterebbe inoltre dalla documentazione fornita che l'intervento eseguito presso i magazzini A, B, e C, oggetto della PPPM sia consistito in una totale riprogettazione del layout dell'impianto di illuminazione (IPRIV-NEW).

Infine, relativamente all'informazione sui costi dell'intervento, parte ricorrente sostiene di aver trasmesso al Gestore i documenti di ordine di acquisto tramite i quali si attesta l’85% della spesa sostenuta per il progetto (in quanto alcune fatture erano ancora in corso di acquisizione), mentre i documenti attestanti la rimanente parte delle spese saranno raccolti e trasmessi con la prima RVC.

All’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato del 17 gennaio 2025 la causa è stata discussa e trattenuta in decisione.

Il ricorso deve essere rigettato per le ragioni che seguono.

Il ricorso non è suscettibile di favorevole apprezzamento, come già osservato da questo Tribunale in fattispecie analoghe (da ultimo, fra le medesime parti, sentenza di questa Sezione n. 1793 del 20 gennaio 2024, che si richiama anche ai sensi dell’art. 74 c.p.a.).

Occorre sinteticamente premettere che il meccanismo di accesso ai titoli di efficienza energetica (TEE) o Certificati Bianchi - documenti attestanti un certo risparmio energetico, oggetto di scambio nell’ambito di un mercato regolamentato nonché attraverso libere contrattazioni - introdotto dal decreto ministeriale 24 aprile 2001, sostituito dal decreto ministeriale 20 luglio 2004 e successivamente modificato ed integrato dai decreti 21 dicembre 2007 e 28 dicembre 2012, disciplinato altresì dalle Linee Guida approvate dall’Autorità per l’Energia Elettrica ed il Gas (AEEG) n. EEN 9/11, si articola in più fasi: preliminarmente, il proponente o Soggetto Titolare deve presentare al GSE (in passato, l’AEEG) una Proposta di Progetto e di Programma di Misura (PPPM) descrittiva dell’intervento e, successivamente all’approvazione di quest’ultima, il Soggetto Titolare deve presentare periodicamente delle Richieste di Verifica e Certificazione dei risparmi conseguiti (RVC). A seguito del positivo esito della RVC, che dunque non consegue automaticamente all’approvazione della PPPM, richiedendo invece diverse e autonome valutazioni, viene infine riconosciuto un certo numero di Certificati Bianchi (CB), corrispondenti al risparmio energetico effettivamente raggiunto (da ultimo, questa Sezione, sentenza n. 13316/2021).

Il quadro normativo di riferimento che viene in evidenza nel caso in esame è integrato, in particolare, dall’art. 6, comma 2 del D.M. 28.12.2012 secondo cui “ A decorrere dalla medesima data del 1° gennaio 2014, hanno accesso al sistema dei certificati bianchi esclusivamente progetti ancora da realizzarsi o in corso di realizzazione. Fino all'entrata in vigore del decreto di approvazione dell'adeguamento, sono applicabili, ai fini dell'attuazione del presente decreto le linee guida approvate con la delibera EEN 09/11 dell’Autorità per l'energia elettrica e il gas del 27 ottobre 2011, nelle parti non incompatibili con il presente decreto ”, e dalle citate linee guida, le quali all’art. 1.1. dell’Allegato A stabiliscono che “ la data di prima attivazione di un progetto è la prima data nella quale almeno uno dei clienti partecipanti, grazie alla realizzazione del progetto stesso, inizia a beneficiare di risparmi energetici, anche qualora questi non siano misurabili; a titolo esemplificativo essa può coincidere con la prima data di entrata in esercizio commerciale o con la data di collaudo per impianti termici o elettrici, oppure con la data di installazione o vendita della prima unità fisica di riferimento ”.

Per l’ammissibilità della PPPM e per l’accesso ai Certificati Bianchi è dunque necessario che alla data di presentazione della PPPM il progetto sia ancora in fase di realizzazione, che il nuovo impianto non sia ancora entrato in funzione, ovvero che non abbia iniziato a generare risparmi.

Ai fini della entrata in funzione e della generazione di risparmi, quindi, non conta che l’impianto non abbia funzionato a regime; ciò che rileva è che comunque esso abbia generato risparmi prima della presentazione della PPPM.

In materia di Certificati Bianchi, infatti, gli incentivi vengono riconosciuti per sostenere interventi e progetti di incremento di efficienza energetica che, in assenza del contributo statale, non potrebbero essere realizzati. Pertanto, risulta fondamentale che alla data di presentazione della PPPM l’impianto non sia stato completato (e non abbia iniziato a generare risparmi energetici). Di conseguenza, è necessario che il proponente fornisca prove incontrovertibili in ordine alla realizzazione dell’impianto ed al fatto che non abbia generato risparmi prima della presentazione della PPPM (in termini Consiglio di Stato sez. IV, 29/11/2019, n.8161).

Con particolare riferimento ai certificati di collaudo, deve osservarsi quindi che se questi essi certificano l'ultimazione dell'intervento, non sono idonei fornire prova del momento in cui lo stesso ha cominciato a generare risparmi, anche se non ancora completato.

In proposito, la giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che “ nel sistema di incentivazione proprio dei certificati bianchi, previsti per sostenere interventi e progetti di incremento di efficienza energetica che in assenza di incentivi non avrebbero potuto essere realizzati, risulta fondamentale che alla data di presentazione del PPPM l’impianto non sia stato completato o non abbia iniziato a generare risparmio ” (cfr. Cons. Stato, IV, 29 novembre 2019, n. 8161)” (così Consiglio di Stato, Sez. IV, 4 maggio 2020, n. 2808).

Nella medesima pronuncia è stato evidenziato che “ la ratio della norma, quindi, è individuabile nel fatto che i meccanismi di incentivazione sono volti a premiare gli interventi che, in assenza degli incentivi, non avrebbero potuto avere luogo ”, di talché “ la locuzione «in corso di realizzazione» di cui all’art. 6, comma 2, del D.M. 28 dicembre 2012 deve essere più propriamente intesa nel senso del progetto che, sebbene avviato, sia comunque ad uno stadio tale da non poter ancora generare risparmi energetici, in quanto, ove questi, sia pure in parte, siano già stati generati, gli incentivi perdono la loro funzione, non potendosi ritenere più indispensabili per la realizzazione dell’intervento ”.

In assenza di evidenze univoche in relazione a detta circostanza, pertanto, appare esente da mende il provvedimento di rigetto del GSE, trattandosi di esercizio di potere vincolato (cfr. Consiglio di Stato sez. IV, n. 2808/2020).

Siffatte censure vanno assorbite in quanto il diniego impugnato è un atto plurimotivato.

Come è noto, in tema di atto plurimotivato la giurisprudenza (ex multis, Consiglio di Stato, Sezione I, parere n. 11/2023) ha chiarito che " per sorreggere l'atto in sede giurisdizionale è sufficiente la legittimità di una sola delle ragioni espresse; con la conseguenza che il rigetto delle doglianze svolte contro una di tali ragioni rende superfluo l'esame di quelle relative alle altre parti del provvedimento ", sicché " il giudice, qualora ritenga infondate le censure indirizzate verso uno dei motivi assunti a base dell'atto controverso, idoneo, di per sé, a sostenerne ed a comprovarne la legittimità, ha la potestà di respingere il ricorso sulla sola base di tale rilievo, con assorbimento delle censure dedotte avverso altri capi del provvedimento, indipendentemente dall'ordine con cui i motivi sono articolati nel gravame, in quanto la conservazione dell'atto implica la perdita di interesse del ricorrente all'esame delle altre doglianze " (così anche Consiglio di Stato, Sezione V, 17 settembre 2019, n. 6190).

Nel caso di specie, la generazione di risparmi in data antecedente alla presentazione della PPPM è ragione sufficiente a fondare il diniego.

In quanto soggetto deputato all’erogazione di incentivi pubblici, è chiaro che il GSE debba esercitare il potere di verifica e controllo circa la spettanza del Certificati Bianchi verificando con rigore la ricorrenza delle condizioni per l’accesso ai benefici che, nel caso non siano rigorosamente rispettate, impongono il rigetto della PPPM.

Nel caso di specie, il GSE ha adottato il provvedimento di rigetto alla luce di una corretta interpretazione della normativa di riferimento (D.M. 28.12.2012 e Linee Guida approvate con la delibera EEN 09/11 dell’Autorità per l'energia elettrica e il gas del 27 ottobre 2011) e della giurisprudenza amministrativa che si è formata nel corso degli anni su tale materia.

Inoltre, per quanto concerne il principio dell’affidamento, si è altresì evidenziato che, per giurisprudenza consolidata, nella materia che ci occupa vige il principio di autoresponsabilità del richiedente gli incentivi, il quale è gravato, pertanto, dall’onere di fornire la prova di tutti i presupposti previsti per il perfezionamento della fattispecie agevolativa.

Per tutte le ragioni che precedono, ritenuto assorbito ogni altro motivo, il ricorso deve essere rigettato.

Parte soccombente è tenuta alla rifusione delle spese processuali nella misura di cui in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta Ter), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese processuali liquidate in misura pari a € 3.000 (tremila/00) oltre accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 gennaio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Angelo Fanizza, Consigliere

Virginia Arata, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Arata	Aurora Lento

IL SEGRETARIO