Pubblicato il 01/02/2021

N. 00137/2021 REG.PROV.COLL.

N. 01437/2016 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 1437 del 2016, integrato da motivi aggiunti, proposto da
Campo AN S.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Damiano Zardini, con domicilio eletto presso il suo studio in Mestre-Ve, via Torino151/A;

contro

Comune di Venezia, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Maurizio Ballarin, Antonio Iannotta, Nicoletta Ongaro, dell’Avvocatura Civica, con domicilio eletto presso la sede della stessa - San Marco 4091;
Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio per il Comune di Venezia e Laguna, Regione Veneto non costituite in giudizio;

per l'annullamento

Per quanto riguarda il ricorso introduttivo:

- della delibera della Giunta del Comune di Venezia n.237 del 2 agosto 2016 nella parte in cui classifica Campo AN "a pianificazione zero", nonché dei verbali della Conferenza di servizi nelle sedute del 26 aprile 2016 e del 5 maggio 2016, atti non conosciuti per i quali si avanza sin d'ora la più ampia riserva di motivi aggiunti;

Per quanto riguarda i motivi aggiunti:

- della delibera della Giunta del Comune di Venezia n. 237 del 2 agosto 2016 nella parte in cui classifica Campo AN "a pianificazione zero", nonché dei verbali della Conferenza di servizi nelle sedute del 26 aprile 2016 e del 5 maggio 2016, il cui contenuto è stato conosciuto in data 10 novembre 2016 a seguito di accoglimento dell'istanza di accesso agli atti.

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Venezia;

Visto l’art. 25 del decreto legge n. 137 del 2020;

Visto l’art. 4 del decreto legge n. 28 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 70 del 2020;

Visto l’art. 84 del decreto legge n.18 del 2020, convertito in legge, con modificazioni, dalla legge n. 27 del 2020;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza del giorno 16 dicembre 2020, tenutasi tramite collegamento da remoto in videoconferenza, la dott.ssa Mara Spatuzzi e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La società Campo AN S.r.l., esponendo di avere come oggetto sociale l’acquisto, la locazione e la gestione di immobili, alcuni dei quali siti in Campo AN a Venezia e preordinati allo svolgimento di attività commerciali, ha impugnato, con il ricorso introduttivo, la delibera n. 237 del 2 agosto 2016, con cui la Giunta del Comune di Venezia, dopo aver raggiunto con la Soprintendenza e la Regione Veneto l'Intesa di cui all'art. 52 del decreto legislativo 42/2004 “Codice dei beni culturali e del paesaggio” in sede di Conferenza di Servizi, ha approvato i criteri localizzativi per le occupazioni di suolo pubblico, e, con riferimento all’area di Campo AN ha disposto di confermarla quale area a pianificazione zero, per la quale non sono previste occupazioni di suolo pubblico.

La ricorrente, evidenziando che le sue potenzialità di sviluppo sono state frustrate dai limiti imposti dal Comune di Venezia che hanno reso “a pianificazione zero” l'area di Campo AN, impedendo qualsiasi possibilità di richiedere un plateatico, lamenta l’illegittimità della delibera impugnata per i seguenti motivi:

1 ) Violazione dell'art. 5 dei Criteri regolamentari per l'arredo urbano e l'occupazione di suolo pubblico nel Centro Storico. Violazione dell'art.3, L. n. 241/1990. Difetto di motivazione.

Con tale motivo la ricorrente lamenta il difetto di motivazione della delibera n. 237 del 2016 in quanto il Comune non avrebbe esplicitato le ragioni e gli elementi istruttori che hanno portato a definire Campo AN a pianificazione zero. Si deduce, infatti, che nella mappa dei flussi pedonali approvata con delibera n. 151/2014 Campo AN viene classificata come strada a medio flusso pedonale, circostanza, questa, dalla quale non potrebbe discendere in automatico la totale preclusione sine die delle concessioni di plateatico, considerato che l'art. 5, secondo comma, dei Criteri regolamentari per l'arredo urbano e l'occupazione di suolo pubblico nel Centro Storico, specifica che non è consentita l'occupazione di suolo pubblico “nei sottoportici ad intenso e medio flusso pedonale (...); sui ponti; in aree coincidenti con i sagrati delle chiese; lungo le facciate principali di edifici pubblici e/o religiosi e fino alla mezzeria della strada o del campo sui cui prospettano”, ipotesi in cui non rientrerebbe Campo AN, e, considerato che il medesimo art. 5 dispone, al comma 3, che, per le strade a medio flusso pedonale debba “essere lasciata libera una sezione viaria continua nell'area interessata dalle occupazioni di almeno mt. 3,20 e non può essere occupato più di 1/3 della sezione viaria corrispondente all'occupazione stessa”, pertanto, il solo fatto di essere interessato da un flusso pedonale ad intensità media non legittimerebbe la preclusione disposta dalla delibera in questione per Campo AN, e, semmai, avrebbe potuto essere solo causa di prescrizioni sull'estensione spaziale delle aree occupabili e della tipologia di occupazione; inoltre non risulterebbe nel provvedimento impugnato una nuova e diversa valutazione delle caratteristiche dell'area; e resterebbero sconosciuti gli elementi istruttori che hanno portato a definire Campo AN “a pianificazione zero”.

2) Violazione del principio di proporzionalità e di ragionevolezza. Eccesso di potere per disparità di trattamento.

Con tale motivo si lamenta che la totale esclusione di Campo AN dalla possibilità di installare plateatici sarebbe del tutto sproporzionata rispetto alle caratteristiche della viabilità attestate dalla stessa Amministrazione con la deliberazione n. 151/2014; si deduce inoltre che Campo AN non rientrava più nell'elenco delle zone interdette alla concessione di suolo pubblico dalla delibera n. 237/2015, dato che ormai la delibera 132/2009, che la prevedeva come area a pianificazione zero, era stata abrogata dalla delibera n. 229/2015; e si lamenta che Campo AN avrebbe subito una disparità di trattamento rispetto ad altre aree, dalle caratteristiche viarie simili, e tuttavia non interdette al plateatico, evidenziando, inoltre, che la sua conformazione rettangolare e la sua ampiezza lo renderebbero idoneo ad ospitare plateatici e che la scelta limitativa operata dall’Amministrazione non sarebbe neppure giustificata dalle caratteristiche architettoniche degli edifici che si affacciano in Campo AN.

A seguito dell’ostensione dei verbali della Conferenza di Servizi da parte del Comune in risposta alla richiesta di accesso, la ricorrente ha proposto il seguente motivo aggiunto, con cui in sostanza si ripongono e specificano le argomentazioni sviluppate nel ricorso introduttivo:

1) Violazione dell'art.3, L. n. 241/1990.Motivazione apparente. Eccesso di potere per sviamento. Violazione dell'art. 5 quinto comma Regolamento COSAP del Comune di Venezia. Difetto di istruttoria.

Con il motivo aggiunto, la ricorrente ribadisce il difetto di motivazione anche alla luce dell’esame dei verbali della Conferenza di Servizi che non darebbero idoneamente conto dell’istruttoria e delle ragioni che hanno portato alla decisione di considerare Campo AN area a pianificazione Zero. Ad avviso della ricorrente, dalla lettura dei verbali emergerebbe che la decisione di considerare Campo AN Area a pianificazione Zero non derivi da una effettiva istruttoria, che abbia tenuto conto delle caratteristiche dell’area, dell’abrogazione della regolamentazione precedente, della mappatura dei flussi pedonali e dei criteri regolamentari per l'arredo urbano e l'occupazione di suolo pubblico nel Centro Storico (art.5), bensì da una sorta di “consuetudine comunemente accettata dagli uffici preposti”; inoltre si deduce che i rappresentanti delle associazioni di categoria, che devono essere sentiti nell'ambito della conferenza ai sensi dell'art. 5, quinto comma, Regolamento COSAP del Comune di Venezia, non sarebbero mai stati invitati a partecipare alla seduta del 26 aprile 2016 in cui l’argomento è stato trattato, rimandando la richiesta del loro intervento alla riunione del 20 maggio 2016.

Si è costituito in giudizio il Comune di Venezia, eccependo in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso e dei motivi aggiunti per carenza di interesse e difetto di legittimazione attiva in quanto, non essendo la ricorrente titolare di attività di somministrazione di alimenti e bevande in Campo AN, comunque non potrebbe ottenere alcun plateatico e, quindi, non avrebbe un interesse concreto ed attuale ad impugnare la delibera di Giunta n. 237 del 2016 nella parte in cui classifica Campo AN come “area a pianificazione zero”, in cui è interdetto il rilascio di plateatici; e contrastando nel merito le avverse pretese.

In vista dell’udienza di merito, le parti hanno depositato ulteriori memorie insistendo nelle loro pretese.

All’udienza del 16 dicembre 2020, tenutasi da remoto tramite collegamento in videoconferenza con la partecipazione dei difensori, come da verbale, la causa è stata trattenuta in decisione.

In via preliminare, il Collegio ritiene che l’eccezione di inammissibilità sollevata dal Comune di Venezia non sia fondata in quanto la ricorrente è proprietaria di locali siti al piano terra in Campo AN e non si può escludere l’attualità e concretezza del suo interesse all’annullamento della delibera che in Campo AN impedisce la concessione di plateatici, considerata la diversa appetibilità sul mercato di immobili offerti in locazione ad uso commerciale con la possibilità di ottenere l’utilizzo di spazi pubblici ad uso plateatico in zone interessate da flussi turistici, rispetto a quelli per cui, come nel caso di specie, tale possibilità è del tutto esclusa.

Passando all’esame nel merito dei motivi di ricorso, come integrati dal ricorso per motivi aggiunti, che si esaminano congiuntamente in quanto tra loro connessi, gli stessi non sono fondati secondo quanto segue.

Giova premettere che l’occupazione del suolo pubblico comporta un utilizzo, a fini privati, di spazi pubblici sottratti all’uso comune. Da ciò discende che le funzioni che l’Amministrazione è chiamata ad esercitare in questa materia involgono l’esercizio di un’ampia ed estesa (quanto ad interessi coinvolti) discrezionalità, posto che i compiti dell’Amministrazione non consistono e non si risolvono nella mera scelta delle aree da occupare, ma anche nella scelta della dimensione, dei tempi e dei modi dell’occupazione, e di tutte le eventuali restrizioni e forme di contemperamento ritenute, di volta in volta, opportune dal punto di vista viabilistico, urbanistico, architettonico, paesaggistico, tenendo conto della pluralità di interessi pubblici e privati coinvolti (cfr. Tar Veneto, sez. II, 20.6.2018 n. 820; Tar Veneto sez. III 18.6.2009 n. 1842; Tar Lombardia, Brescia, 6.1.2007 n. 6; Tar Emilia Romagna, Parma, 13.5.2004 n. 222) così come avviene, in generale, per altre attività soggette a concessione (cfr. ex pluribus, Consiglio di Stato sez. VI 22.3.2002 n. 1662) e nello svolgimento delle funzioni pianificatorie (cfr. Tar puglia Lecce, sez. I 9.11.2006 n. 5204).

Per costante giurisprudenza, le scelte effettuate dal Comune nell’esercizio del potere di pianificazione, a contenuto ampiamente discrezionale come sopra evidenziato, costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità (cfr., in tal senso Tar Veneto, sent. n.598 del 2019).

Il Consiglio di Stato, inoltre, in una recente pronuncia relativa proprio alle occupazioni di suolo pubblico a Venezia a seguito dell’adozione dei c.d. PI (sent. n. 8256 del 2019), dopo aver sintetizzato la disciplina e la ratio dell’art. 52 del d.lgs. n. 42 del 2004 e del correlato potere di pianificazione e aver specificato che tale norma non impone “ alcun obbligo di specifica ed espressa motivazione circa la sussistenza di ragioni di necessità che giustificano detti divieti o restrizioni ”, ha ribadito che per la delibera di approvazione dei c.d. PI “ in quanto atto di pianificazione e di programmazione dell’assetto del territorio, non è richiesta una motivazione puntuale (in base all’art. 3, comma 2, della legge sul procedimento); né si applicano, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990, le disposizioni normative in materia di obbligo di partecipazione ”.

La sentenza sopra citata afferma, infatti, che “ gli atti di pianificazione e programmazione sono esclusi dall’obbligo di motivazione previsto dall’art. 3 della legge n. 241 del1990 e soggetti in materia a norme particolari: le ragioni delle scelte compiute dall’amministrazione, connotate da ampia discrezionalità, purché non manifestamente illogiche o contraddittorie o ingiustificate, sono sufficientemente motivate con riguardo ai principi e ai criteri di fondo del piano, quali emergono dagli atti del procedimento e costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità ”.

Tanto premesso, ed escluso un obbligo puntuale di motivazione considerata la natura di atto di programmazione della impugnata delibera n. 237 del 2016, la scelta dell’Amministrazione di confermare Campo AN “tra le aree per le quali non sono previste occupazioni di suolo pubblico (c.d. aree a pianificazione zero)” non appare inficiata da abnormi illogicità nè, come vorrebbe la ricorrente, appare frutto soltanto di un sorta di “consuetudine comunemente accettata dagli uffici preposti” ed è da ritenersi sufficientemente motivata con quanto esposto nella stessa delibera n. 237 del 2016 in riferimento all'interesse dell’Amministrazione di “contemperare le esigenze delle attività economiche stabilmente insediate sul territorio con le esigenze poste dalle norme a tutela dei beni paesaggistici e culturali, nonché con le regolamentazioni in tema di viabilità, al fine di tutelare la delicata struttura della città e garantire nel contempo il corretto e regolare svolgimento delle attività economiche che all’interno della città stessa si svolgono”, ponendosi in coerenza con tali esigenze e con le conclusioni cui si era arrivati in sede dell’apposita Conferenza di Servizi. La questione era, infatti, tra quelle all’ordine del giorno Conferenza di Servizi del 26 aprile 2016 e, ad esito di apposito esame e discussione sul punto, la Conferenza di servizi “alla luce delle varie osservazioni emerse” ha deciso “di confermare i pianini a superficie zero (Campo San Luca, Campo AN, Campo San Vio)”.

Inoltre, come condivisibilmente controdedotto dal Comune, va rilevato che la delibera di giunta n. 83 del 2008, che disponeva che “viste le dimensioni, le caratteristiche e la centralità di Campo AN che ne fanno un fondamentale snodo viario, per questo luogo non si prevede alcuna possibilità di occupazione con plateatici”, non è mai stata formalmente abrogata: la delibera n.229 del 2015, avente ad oggetto “Semplificazione delle procedure per il rilascio delle concessioni per l'occupazione di suolo pubblico nelle aree assoggettate a specifica pianificazione integrata di zona”, ha abrogato la delibera n. 132 del 2009 con riferimento ai criteri localizzativi attuativi dettati per le aree oggetto di pianificazione, ma non poteva invece abrogare tali criteri localizzativi per Campo AN, in quanto inesistenti perché area per la quale non era prevista alcuna occupazione con plateatici sulla base della richiamata delibera n.83 del 2008. E, infatti, con riferimento all’area di Campo AN non risulta che siano mai stati definiti criteri o priorità di assegnazione delle concessioni, proprio perché area per la quale era esclusa la concessione di plateatici.

La delibera impugnata, pertanto, conferma la scelta già operata.

Né è sufficiente a far emergere la palese irragionevolezza della scelta dell’Amministrazione di confermare Campo AN quale area a pianificazione zero, quanto dedotto dalla ricorrente con riferimento alla classificazione di Campo AN, nella mappa dei flussi pedonali approvata con delibera n. 151 del 2014, come area a medio flusso pedonale e il richiamo alla disciplina di cui all’art. 5 dell’allegato alla delibera n.237 del 2015 recante “Criteri regolamentari per l'arredo urbano e l'occupazione di suolo pubblico” per il Centro Storico di Venezia, considerato che la disciplina di cui al richiamato art. 5 si applica alle sole aree per le quali è prevista la possibilità di pianificazione e di rilascio di plateatici e non può valere, invece, come parametro per valutare quali aree debbano essere a “pianificazione zero” o meno, e considerato altresì che, come sopra già detto, tale valutazione dell’Amministrazione si inserisce in un contesto più ampio di pianificazione dell’utilizzo del suolo pubblico volto a garantire l’equilibrio complessivo del sistema e la salvaguardia del centro storico di Venezia, patrimonio dell’Unesco, in cui sono molteplici i parametri che vengono considerati per giungere ad una scelta, d’intesa con la Soprintendenza e la Regione. E anche le ulteriori osservazioni formulate in relazione alle caratteristiche architettoniche degli edifici che si affacciano in Campo AN e al trasferimento di sede di parte degli uffici pubblici, restano comunque generiche e inidonee a evidenziare una palese irragionevolezza delle scelte pianificatorie operate dall’Amministrazione.

Quanto, infine, alla pretesa disparità di trattamento con altre zone, la censura non merita positivo apprezzamento, considerato quanto già sopra esposto in relazione all’ampia discrezionalità delle scelte pianificatorie dell’Amministrazione in materia e considerata la non identità delle situazioni messe a confronto (il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento è configurabile solo nel caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di conseguente assoluta irragionevole diversità di trattamento, riservato alle stesse. Peraltro, la già richiamata ampia discrezionalità di cui l'Amministrazione dispone in sede di scelte pianificatorie, implica la possibilità di sindacare la differenziazione nella destinazione delle aree solo in caso di errori di fatto o abnormi illogicità, cfr. C.d.S., sent. n.8259 del 2019 cit.; Tar Veneto, sent. 598 del 2019).

Anche la lamentata mancata partecipazione delle Associazioni di Categoria alla seduta della Conferenza di servizi del 26 aprile 2016 in asserita violazione dell'art. 5, quinto comma, Regolamento COSAP del Comune di Venezia, appare priva di pregio, considerato che le Associazioni di Categoria sono state comunque invitate a partecipare ai lavori della Conferenza di Servizi, con nota del 13 maggio 2016, prima della chiusura degli stessi, e, nella riunione del 20 maggio 2016 cui hanno partecipato o ad esito della stessa, non era loro preclusa la possibilità di avanzare osservazioni anche con riferimento a quanto già affrontato nelle precedenti sedute istruttorie.

Per quanto sopra esposto, il ricorso come integrato da motivi aggiunti va respinto.

Le spese di lite possono essere compensate in ragione della problematicità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso integrato da motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2020 con l'intervento dei magistrati:

Alessandra Farina, Presidente

Alessio Falferi, Consigliere

Mara Spatuzzi, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mara Spatuzzi	Alessandra Farina

IL SEGRETARIO