Pubblicato il 01/12/2025

N. 21612/2025 REG.PROV.COLL.

N. 09715/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 9715 del 2021, proposto da
Pubbli Roma Outdoor S.r.l., Associazione Conf. Irpa, Gregor S.r.l., D.D.N. S.r.l., Spot Pubblicita' S.r.l., Nuovi Spazi Advertising S.r.l., Sarila S.r.l. Unipersonale, R.B. Pubblicità (Realizzazione Budget Pubblicità) S.r.l., Studio Immagine S.r.l.S., Stunt Publicity S.r.l., My Max S.r.l., Urbe Pubblicita' di EF CA & C. S.a.s., Ars Pubblicita' S.r.l., Unigamma S.r.l., Mediaposter S.r.l.S., Fa.Da Pubblicità S.r.l., Looking 4 S.r.l., Graficolor New S.r.l., New Poster S.r.l., G.B.E. S.r.l. Unipersonale, Comunicando Leader S.r.l., Pubbli Toni S.r.l., Nuovi Spazi S.r.l., Cosmo Pubblicita' S.r.l., Bluback Unipersonale S.r.l.S., Al.Ma. S.r.l.,, I.G.A. Impianti Gestione Affissioni S.r.l., Piccolo Spazio Pubblicità S.r.l., O.P.A. S.r.l., Angial S.r.l.S., New Mod System S.r.l., I.A.P. Media S.r.l., D.N.D. Project & Service S.r.l., in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall'avvocato Giuseppe Scavuzzo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Giuseppe Scavuuzzo in Roma, via Germanico n. 24;

contro

Regione Lazio, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Elisa Caprio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

Roma Capitale, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall'avvocato Enrico Maggiore, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Ministero per i Beni e Le Attività Culturali e per il Turismo, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituito in giudizio;

per l'annullamento

- della Deliberazione del Consiglio Regionale del Lazio n. 5 del 21/04/2021 - pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Lazio il 10/06/2021 – n. 56, con cui è stato approvato il PTPR e tutti i relativi elaborati e allegati;

- di ogni altro atto antecedente e conseguente, comunque connesso e collegato.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Lazio e di Roma Capitale;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 14 novembre 2025 la dott.ssa LE ZZ e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

1 – Premettono in fatto le odierne parti ricorrenti di essere, l’una, una associazione espressione della maggior parte delle aziende operanti nel settore della pubblicità esterna e, le altre, di essere imprese operanti nel predetto settore, principalmente nel territorio del Comune di Roma e dei Comuni limitrofi, titolari di autorizzazioni e concessioni per l’installazione di impianti pubblicitari che hanno partecipato alla procedura di riordino istituita con deliberazione del Consiglio Comunale di Roma n. 254 del 6/11/1995, nonché alla procedura di inserimento degli impianti nella Banca Dati di Roma Capitale.

Nel ripercorrere, anche sotto il profilo storico, il susseguirsi della disciplina delle affissioni pubblicitarie, anche a livello locale, lamentano l’illegittimità del PTPR, approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 2021, con il quale sono state introdotte una serie di limitazioni e di divieti all’installazione di impianti pubblicitari.

Deducono, in particolare, avverso il gravato PTPR, i seguenti motivi di censura:

I) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 D.Lgs. 30/04/1992 N. 285 (Codice della Strada ) e degli artt. 51 e seguenti del D.P.R. 16/12/1992 N. 495 - Illogicità ed ingiustizia gravi e manifeste. Difetto ed eccesso di potere.

Sostengono le ricorrenti che per effetto del PTPR – nella parte in cui viene previsto il divieto di installazione di impianti pubblicitari nelle aree classificate come “Paesaggio dei centri e nuclei storici”, “Parchi, ville e giardini storici”, “Paesaggio dell’insediamento storico diffuso”; “Reti infrastrutture e servizi”, “Protezione zone di interesse archeologico” - sarebbero state disapplicate le norme dettate a livello primario, e segnatamente dall’art. 23 del D.Lgs. 285/92, c.d. Codice della Strada, il quale ne consente invece l’installazione previa autorizzazione da parte dell'ente proprietario della strada o del comune all'interno dei centri abitati salvo il preventivo nulla osta tecnico dell'ente proprietario se la strada è statale, regionale o provinciale, o comunque dall’ente proprietario.

Con tale norma sarebbero state ripartite, a livello di normazione primaria, le competenze in materia di autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari, con preclusione per la Regione di introdurre un divieto assoluto all’installazione degli stessi, la quale avrebbe potuto, al più, prevedere il rilascio di nulla osta previa valutazione in concreto e caso per caso dell’effettivo impatto del mezzo pubblicitario.

Le contestate previsioni si porrebbero anche in contrasto con l’art. 53, comma 2, del D.P.R. n. 495/1992 - recante Regolamento di attuazione del Codice della Strada – ai sensi del quale “tutte le procedure per il rilascio delle autorizzazioni devono essere improntate ai principi della massima semplificazione” dando luogo ad una frammentazione delle procedure di rilascio e generando incertezza ed impedendo l’esercizio delle attività proprie del settore stante il previsto obbligo, nei nuovi strumenti urbanistici di procedere, ove possibile, alla eliminazione dei manufatti ritenuti incompatibili con il raggiungimento degli obiettivi di tutela, in tal modo travolgendo la regolamentazione che i comuni, ivi compresa Roma Capitale, hanno adottato per regolare il settore.

2) Violazione e falsa applicazione dell’art. 41 Cost. e degli art. 146 e 153 del D.Lgs 22/01/2004 n. 42 - Illogicità ed ingiustizia gravi e manifeste. Difetto ed eccesso di potere.

Le previsioni del PTPR, nel vietare le installazioni pubblicitarie in determinate zone, si porrebbe in contrasto con l’art. 153 del D.Lgs. n. 42 del 2004, il quale prevede il divieto di affissione di cartelli ed altri mezzi pubblicitari, sia “... nell’ambito ed in prossimità dei beni paesaggistici indicati nell’art. 134”, sia lungo le strade situate nell’ambito o in prossimità dei medesimi beni, salvo l’ottenimento di preventiva autorizzazione da parte dell’amministrazione competente, previo parere della Sovrintendenza, in tal modo subordinando le installazioni ad una verifica di compatibilità in concreto.

A tale previsione, che consente le installazioni seppur a determinate condizioni, si contrapporrebbe il divieto assoluto introdotto dal PTPR in determinate aree, che riguardano quasi l’intero territorio regionale, con conseguente inibizione della relativa attività.

Con riferimento agli ambiti classificati dal P.T.P.R. come “Paesaggio dell’insediamento urbano” e “Paesaggio dell’insediamento in evoluzione”, l’apposizione di cartellonistica pubblicitaria è subordinata a valutazione di compatibilità previo Studio d’Inserimento Paesaggistico (SIP), in tal modo sottoponendo in modo irragionevole e non proporzionato la mera installazione di cartelloni pubblicitari ad un adempimento che gli artt. 29 e 30 della legge regionale Lazio n. 24/1998 prevedono, in modo tassativo, solo per opere impattanti sotto il profilo paesaggistico, quali dighe, impianti industriali, elettrodotti, ecc.

L’ampiezza del divieto di installazione di cartelloni pubblicitari si porrebbe, oltre che in violazione dell’art. 23 del D. Lgs. 285/92 e dell’art. 153 del D.Lgs. n. 42 del 2004, anche in contrasto con l’art. 41 Cost. e al diritto di iniziativa economica ivi garantito, attraverso l’introduzione di un divieto generalizzato – a prescindere dal vaglio concreto di incompatibilità con il contesto - non rispondente ad alcun interesse pubblico prevalente.

3) Violazione e falsa applicazione dell’art. 23 D.Lgs. 30/04/1992 n. 285 (Codice della Strada ) e degli artt. 51 e seguenti del D.P.R. 16/12/1992 n. 495 – In relazione alla disciplina locale di Roma capitale sul rilascio delle autorizzazioni.

Il divieto generalizzato all’installazione di impiantistica pubblicitaria, introdotto dal gravato PTPR, si porrebbe in contrasto e vanificherebbe la disciplina dettata da Roma Capitale nel tempo al fine di dare un assetto ordinato e stabile al settore, anche attraverso la regolarizzazione degli impianti esistenti e l’assegnazione di nuovi spazi.

4) Violazione e falsa applicazione, sotto ulteriori profili, degli artt. 3, 41 e 97 Cost., 3 l. n. 241/90; dei principi e canoni di correttezza e buona fede. Eccesso di potere sotto plurimi profili. – Violazione e falsa applicazione di tutte le norme, principi e criteri generali prevedenti l’irretroattività degli atti amministrativi nonché in tema di diritti quesiti e di diritto di insistenza – Eccesso di potere.

Il divieto all’installazione di impianti pubblicitari su spazi pubblici integrerebbe una forma di revoca delle autorizzazioni già rilasciate, senza che siano stati indicati fatti nuovi che giustifichino una diversa valutazione dell’interesse pubblico, e senza alcuna motivazione quanto ad interesse privato sacrificato, incidendo sull’avviamento commerciale acquisito senza previsione di alcun indennizzo, in violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi e della intangibilità dei diritti quesiti.

5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. e dei canoni e principi di correttezza, buona fede e imparzialità. Eccesso di potere.

La lesione delle posizioni rivestite dagli operatori del settore nell’esercizio del diritto di iniziativa economica per effetto del divieto introdotto dal PTPR si porrebbe anche in contrasto con i principi di buona fede, correttezza ed imparzialità, cui deve necessariamente improntarsi l’azione amministrativa, andando a ledere diritti quesiti e diritti di insistenza e rimettendo in discussione esiti di precedenti procedimenti autorizzativi in violazione dei principi di proporzione, di logicità e ragionevolezza, senza che peraltro sia stata fornita alcuna adeguata motivazione per le scelte pianificatorie effettuate.

2 – Si è costituita in resistenza l’intimata amministrazione Regionale eccependo, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, stante l’insussistenza di un pregiudizio attuale discendente dall’atto generale pianificatorio, nonché la sua tardività per mancata tempestiva impugnazione della delibera di adozione del PTPR – rispetto alla quale il PTPR approvato non ha introdotto modifiche - e sostenendo, nel merito della proposta azione, con articolate controdeduzioni, l’infondatezza delle censure proposte, con richiesta di corrispondente pronuncia.

3 – Si è costituita in giudizio anche Roma Capitale, eccependo l’inammissibilità del ricorso in quanto identico, sotto il profilo oggettivo, a ricorsi decisi con le sentenze di questo Tribunale n. 19554/2024; n. 13726/2025; n. 13726/2025) con asserita operatività del giudicato esterno anche in assenza di identità soggettiva, con duplicazione di giudizi ed abuso del diritto di azione. Ha eccepito altresì l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse - venendo in rilievo l’impugnazione di un atto generale privo di immediati effetti pregiudizievoli - nonché il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo comunque nel merito del ricorso la sua infondatezza.

4 - Alla udienza straordinaria di smaltimento del 14 novembre 2025, tenutasi in videoconferenza con le modalità telematiche di cui all’art. 87, comma 4 bis, c.p.a. (novellato dall’art. 17, comma 7, lett. a), n. 6, del decreto legge 9 giugno 2021, n. 80), la causa è stata chiamata e trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

1 - Con il ricorso in esame è proposta azione impugnatoria avverso il Piano Territoriale Paesaggistico Regionale, approvato con delibera del Consiglio Regionale n. 5 del 21 aprile 2021, nella parte in cui viene disciplinata, in senso limitativo, l’attività di installazione della cartellonistica pubblicitaria.

2 – In via preliminare debbono essere esaminate le eccezioni di inammissibilità del ricorso sollevate dalle Amministrazioni costituitesi in resistenza.

2.1 – Avuto riguardo alla eccezione di inammissibilità per carenza di interesse alla proposta azione – sollevata sia dalla Regione Lazio che da Roma Capitale – sull’assunto che verrebbe in rilievo un atto di natura generale privo di effetti immediatamente pregiudizievoli per le ricorrenti, ritiene il Collegio che la stessa non sia meritevole di favorevole esame innanzitutto con riferimento alla ricorrente Associazione Conf. IRPA - Confederazione Imprese Pubblicitarie Romane Associate, quale associazione espressione della maggior parte delle aziende del settore della pubblicità esterna operanti nell’ambito della Capitale e provincia, non oggetto di contestazione.

Alla stessa va riconosciuta la legittimazione e l’interesse ad agire a fronte di un atto a contenuto generale, quale il PTPR, che introduce misure conformative nel settore inerente la specifica attività incidenti su interessi di “categoria”, attraverso prescrizioni limitative che, benché in maniera generale e astratta, arrecano un vulnus agli interessi indifferenziati, e quindi omogenei, della categoria, e quindi una lesione attuale e immediata quale diretta conseguenza della nuova disciplina limitativa introdotta agli interessi di cui l’associazione è portatrice (Consiglio Stato, Sez. V, 17 maggio 2024, n. 4430).

Per quanto concerne l’azione proposta dai singoli operatori nel settore della installazione di impianti pubblicitari, il Collegio – contrariamente a quanto ritenuto in isolate pronunce - non ravvisa profili di inammissibilità, risolvendosi la disciplina introdotta dal gravato PTPR in una immediata e diretta limitazione della propria attività economica, non essendovi alcuna necessità di attendere, ai fini della integrazione dei presupposti per la proposizione dell’azione giurisdizionale, l’adozione di atti che diano attuazione alle misure del PTPR.

Ciò coerentemente con la costante giurisprudenza che ha riconosciuto la legittimazione e l’interesse ad agire in capo a qualsiasi soggetto che – in ragione della posizione rivestita – subisca delle conseguenze pregiudizievoli per i propri interessi dalle prescrizioni introdotte dal PTPR, senza necessità di attendere l’adozione di atti attuativi quali possono essere dinieghi di permessi a costruire in aree tutelate paesaggisticamente o, come per la fattispecie in esame, dinieghi di installazione di impianti pubblicitari, emergendo già dal contenuto delle contestate previsioni lo specifico pregiudizio conseguente alle limitazioni introdotte all’attività di installazione di impianti pubblicitari.

Richiamata la regola generale secondo cui i regolamenti e gli atti generali dell'Amministrazione sono impugnabili in via diretta solo in presenza di disposizioni che ledano in via immediata le posizioni soggettive dei destinatari, mentre negli altri casi l'interesse a ricorrere si radica solo in presenza di atti applicativi e non in base a potenzialità lesive solo ipotetiche o future, deve ritenersi che un atto quale il PTPR, che introduce regole conformative e di uso del territorio in modo vincolante e prescrittivo, stante la sua supremazia rispetto ad ogni ulteriore strumento pianificatorio, lo stesso risulta essere direttamente preclusivo del soddisfacimento dell'interesse protetto, non essendo quindi i relativi vizi deducibili solo come fonte di illegittimità derivata dell'atto consequenziale, incidendo invece lo stesso immediatamente sulle posizioni dei destinatari attraverso disposizioni cogenti per i destinatari e ledendone gli interessi senza necessità di attendere l'intervento di alcun ulteriore atto amministrativo, essendo peraltro i destinatari delle singole prescrizioni e conformazioni del territorio già individuabili anche in assenza di un atto amministrativo applicativo sulla base della posizione rivestita e dell’incidenza che il PTPR esplica sulla stessa.

2.2 – Con riferimento all’eccezione di tardività del ricorso, sollevata dalla Regione e ancorata al rilievo della mancata tempestiva impugnazione della delibera di adozione del PTPR, rispetto alla quale la successiva delibera di approvazione non avrebbe peraltro arrecato alcuna innovazione, la stessa deve essere rigettata non essendovi alcun onere di immediata impugnazione di un atto programmatorio generale ancora non efficace e non definitivamente approvato, essendo le relative previsioni inidonee ad arrecare un pregiudizio concreto ed immediato, tenuto conto peraltro che lo stesso, a seguito delle osservazioni che gli interessati possono presentare e delle relative controdeduzioni della Regione e degli organi statali coinvolti nella copianificazione, può subire modifiche.

Ne consegue che, se non è preclusa la possibilità per gli interessati di impugnare l'atto sin dal momento della sua adozione, ciò non integra un onere a pena di decadenza con riferimento alla successiva approvazione dello stesso.

La mancata impugnazione del piano territoriale adottato non preclude, quindi, agli interessati la possibilità di impugnazione dell'atto al momento della sua approvazione, potendo in genere gli atti di adozione e di approvazione degli strumenti di pianificazione essere impugnati autonomamente e indistintamente, senza che la mancata impugnazione del primo implichi decadenza dal diritto di impugnare il piano approvato.

Il carattere di piena autonomia fra gli atti di adozione e di approvazione dei piani generali comporta infatti, come regola generale, la possibilità di un'impugnativa anche successiva del solo atto di approvazione, a ciò non ostando la circostanza che l'adozione del piano contenga prescrizioni immediatamente lesive suscettibili di immediata applicazione, costituendo la sua impugnazione una mera facoltà e non un onere, con la conseguenza che non può in alcun modo ritenersi che la mancata impugnazione dell'atto di adozione comporti ex se preclusione o decadenza nei confronti della successiva delibera di approvazione del piano.

Il procedimento di formazione degli strumenti territoriali, siano essi paesaggistici o urbanistici, è infatti caratterizzato dalla fase di adozione e da quella successiva di approvazione che si pongono su un piano di distinta autonomia, in cui l'approvazione del piano dà vita ad un atto formalmente e sostanzialmente nuovo rispetto al piano adottato. Configurandosi l'atto di adozione e quello di approvazione come due provvedimenti distinti, essi possono essere impugnati autonomamente e distintamente, senza che la mancata impugnazione del primo comporti preclusione o decadenza del diritto di ricorso contro il piano approvato in cui si cristallizzano definitivamente le scelte pianificatorie a seguito della fase di osservazioni e controdeduzioni.

2.3 – Destituita di qualsivoglia fondamento e di pregio giuridico è l’eccezione, sollevata da Roma Capitale, di inammissibilità del ricorso per affermata duplicazione di giudizi, per essere state analoghe questioni già delibate da questo Tribunale con le sentenze n. 19554/2024, n. 13726/2025 e n. 13726/2025, con asserita operatività del giudicato esterno anche in assenza di identità soggettiva, con duplicazione di giudizi ed abuso del diritto di azione.

Al riguardo, è sufficiente rilevare che l’assenza di identità soggettiva della parte ricorrente – riconosciuta dalla stessa amministrazione che pur solleva l’eccezione - che connota i ricorsi già decisi da questo Tribunale e il ricorso in esame, preclude la possibilità che possa predicarsi l’identità dei giudizi e la preclusione che deriverebbe, in virtù del ne bis in idem, alla possibilità per il giudice di pronunciarsi più volte sulla medesima res controversa.

Presupposti per tale preclusione sono, infatti, indefettibilmente, l’identità soggettiva ed oggettiva - quanto a petitum e causa petendi - dei giudizi, altrimenti determinandosi una inammissibile compressione del diritto di azione e di difesa, che impone una corretta e rigorosa verifica dei presupposti per la sua applicazione, rilevando l'identità nei due giudizi sia delle parti in causa che degli elementi identificativi dell'azione proposta.

Giova ricordare che anche nel giudizio amministrativo si applica il principio del ne bis in idem , di cui agli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., che vieta al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia, in virtù del rinvio esterno contenuto nell’art. 39, comma 1, c.p.a., poiché espressivo di esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, consistenti nel prevenire la inutile ripetizione di attività processuali e possibili contrasti di giudicati (Cons. Stato, sez. V, 23 marzo 2015 n. 1558; sez. III, 7 novembre 2018, n. 6281; 19 settembre 2022, n. 8077), il quale trova il proprio presupposto nell’identità nei due giudizi delle parti in causa e degli elementi identificativi dell’azione proposta.

Difettando, nella fattispecie in esame, il presupposto dell’identità soggettiva, l’affermata preclusione processuale non può quindi operare.

Nè può utilmente essere invocata, ai fini dell’eccepita inammissibilità del ricorso, il giudicato esterno formatosi su fattispecie analoghe, essendo le pronunce richiamate intervenute nell’ambito di giudizi proposti da parti diverse.

Non potrebbe, inoltre, predicarsi, in caso di sentenze di rigetto di ricorsi proposti avverso atti generali, la loro efficacia ultra partes, le quali si giustificano in ragione dell’inscindibilità degli effetti del provvedimento laddove lo stesso sia annullato o di atti che dispongono unitariamente nei confronti di più soggetti.

Non è dato comprendere, inoltre, come la proposizione di un’azione da parte di determinati soggetti avverso un atto generale già impugnato da altri con giudizio già definito in senso negativo, possa costituire – per come affermato da Roma Capitale - un abuso del diritto, essendo connaturale al carattere generale del PTPR la sua negativa incisione su una ampia platea di soggetti, ciascuno dei quali legittimato a difendere la propria posizione in sede giurisdizionale, secondo i noti ed ordinari principi sia costituzionali che processuali.

L’eccezione sollevata da Roma Capitale va pertanto rigettata in quanto radicalmente infondata sotto il profilo giuridico, radicalmente erronea e meramente pretestuosa.

2.4 – Quanto all’affermato difetto di legittimazione passiva di Roma Capitale, osserva il Collegio come, alla luce del contenuto del ricorso, gli atti dalla stessa adottati in materia di impianti pubblicitari, siano stati presi a riferimento per l’articolazione di talune specifiche censure, costituendone parametro di riferimento, il che giustifica la sua evocazione in giudizio quale Amministrazione indirettamente coinvolta, come peraltro comprovato dalle difese dalla stessa svolte.

La circostanza che non siano stati impugnati atti alla stessa direttamente riferibili non elide la sua posizione di soggetto coinvolto attraverso la specifica articolazione delle censure, il che giustifica la sua legittimazione passiva, non ritenendosi quindi di dover procedere alla sua estromissione.

Inoltre, la disciplina introdotta dal gravato PTPR concerne anche il territorio di Roma Capitale, sulla quale incombe l’obbligo di adeguamento al PTPR della disciplina locale, che ne conferma il ruolo di amministrazione indirettamente coinvolta.

3 – Avuto riguardo ai profili di merito del ricorso, deve osservarsi che con riferimento a censure analoghe, questo Tribunale si è già pronunciato con sentenze dalla cui conclusioni non si ravvisano ragioni per discostarsi (6 novembre 2024, n. 19554; 11 luglio 2025, n. 13726; 14 luglio 2025, n. 13902).

3.1 – Lamenta parte ricorrente come, per effetto dei divieti previsti dal PTPR di installazione di impianti pubblicitari nelle aree classificate come “Paesaggio dei centri e nuclei storici”, “Parchi, ville e giardini storici”, “Paesaggio dell’insediamento storico diffuso”, “Reti infrastrutture e servizi”, “Protezione zone di interesse archeologico”, sarebbero state disapplicate le norme dettate a livello primario, e segnatamente dall’art. 23 del D.Lgs. 285/92, c.d. Codice della Strada, il quale ne consente invece l’installazione previa autorizzazione da parte dell'ente proprietario della strada, o del comune all'interno dei centri abitati salvo il preventivo nulla osta tecnico dell'ente proprietario se la strada è statale, regionale o provinciale, o comunque dall’ente proprietario, nonché dall’art. 53, comma 2, del D.P.R. n. 495/1992 - recante Regolamento di attuazione del Codice della Strada – ai sensi del quale “tutte le procedure per il rilascio delle autorizzazioni devono essere improntate ai principi della massima semplificazione”.

La censura può essere esaminata congiuntamente alla ulteriore doglianza con la quale viene lamentato il contrasto delle previsioni recate dal PTPR in materia di installazione di affissioni pubblicitarie con l’art. 153 del D.Lgs. n. 42 del 2004, il quale, pur prevedendo il divieto di affissione di cartelli ed altri mezzi pubblicitari in aree tutelate paesaggisticamente, fa salva l’ipotesi di ottenimento della preventiva autorizzazione da parte dell’amministrazione competente, previo parere della Sovrintendenza, in tal modo subordinando le installazioni ad una verifica in concreto di compatibilità.

A tali previsioni dettate a livello primario si contrapporrebbe il divieto assoluto introdotto dal PTPR in determinate aree, che riguarderebbe quasi l’intero territorio regionale, a prescindere dal vaglio concreto di incompatibilità con il contesto – asseritamente non rispondente ad alcun interesse pubblico prevalente - con conseguente inibizione della relativa attività, in contrasto con l’art. 41 Cost. e al diritto di iniziativa economica ivi garantito, e che determinerebbe l’illegittima disapplicazione delle prime.

3.2 - Tali censure si basano sul comune presupposto della intervenuta introduzione, per effetto del PTPR, di un illegittimo divieto assoluto di installazione di cartellonistica pubblicitaria in determinate aree.

Segnatamente, viene contestata la disciplina introdotta – nella tabella C - per gli ambiti “Paesaggio dei centri e nuclei storici con relativa fascia di rispetto”, “Parchi, ville e giardini storici”, “Paesaggio dell’insediamento storico diffuso”, in cui non è consentita l’installazione di mezzi pubblicitari fatta salva la segnaletica di pubblica utilità, di tipo didattico o di segnalazione dei siti di interesse storico archeologico, nonché il divieto previsto per “Reti infrastrutture e servizi” nelle aree di margine alle infrastrutture viarie e ferroviarie salvo segnaletica di pubblica utilità, nonché in materia di “Protezione zone di interesse archeologico”, per le quali si dispone che “ è comunque vietata l’installazione di cartelloni ed altre strutture per mezzi pubblicitari, salvo segnaletica stradale o di pubblica utilità o didattica, ed è fatto obbligo, nei nuovi strumenti urbanistici attuativi, di prevedere, ove possibile, l’eliminazione dei manufatti ritenuti incompatibili con il raggiungimento degli obiettivi di tutela” ai sensi degli artt. 42, comma 6, lett. d), e 46, comma 5, delle N.T.A. del P.T.P.R., relative, rispettivamente, alle zone di interesse archeologico e ai beni puntuali e lineari testimonianza dei caratteri archeologici e storici e fascia di rispetto.

3.3 - Tali previsioni vanno inquadrate nello schema generale del PTPR, prevedendo l’art. 3, comma 1, delle N.T.A. del P.T.P.R. che “ le norme, e ove dichiarato gli allegati alle norme, hanno natura prescrittiva esclusivamente per le aree sottoposte a vincolo ai sensi dell’articolo 134, comma 1, lettere a), b) e c), del Codice e contengono le disposizioni generali, la disciplina di tutela e di uso dei singoli ambiti di paesaggio con l’individuazione per ciascun ambito, degli usi compatibili e delle trasformazioni e/o azioni ammesse e le misure necessarie per il corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio; le modalità di tutela delle aree tutelate per legge, le modalità di tutela degli immobili e le aree del patrimonio identitario regionale, gli indirizzi di gestione volti a tradurre il piano in azioni e obiettivi operativi al fine di realizzare lo sviluppo sostenibile delle aree interessate ”.

In base al successivo art. 18, comma 1, ogni “paesaggio” prevede una specifica disciplina di tutela e di uso che si articola in tre tabelle: A), B) e C), mentre al comma 4 del medesimo art. 18 si stabilisce che “ nella tabella C) sono definite generali disposizioni regolamentari con direttive per il corretto inserimento degli interventi per ogni paesaggio e le misure e gli indirizzi per la salvaguardia delle componenti naturali geomorfologiche ed architettoniche ”.

La disciplina per le zone di interesse archeologico e per i beni puntuali e lineari e fascia di rispetto, è invece dettata dalle diverse disposizioni sopra richiamate.

3.4 - Così ricostruita la disciplina prescrittiva contestata da parte ricorrente, non sono positivamente riscontrabili i denunciati profili di illegittimità dei limiti imposti alla installazione di impianti pubblicitari per determinate zone che sono state ritenute avere le caratteristiche per la sottoposizione a tutela paesaggistica.

Al riguardo, occorre ricordare che il Piano Territoriale Paesaggistico è uno strumento di pianificazione attraverso il quale le amministrazioni competenti – segnatamente Regione e Ministero della Cultura, in sede di copianificazione – previa ricognizione delle aree, disciplinano le modalità di governo del paesaggio in attuazione dell’art. 134 del D.Lgs. n. 42 del 2004 e della legge Regione Lazio n. 24 del 1998, ai fini di tutela del territorio sotto il profilo paesaggistico.

Connaturale alla individuazione di zone meritevoli di tutela paesaggistica e conseguente alla stessa è la declinazione degli usi consentiti in un’ottica di compatibilità con la conservazione dei valori espressi dal territorio.

La funzione pianificatoria inerente la tutela del paesaggio si declina – ai sensi del D.Lgs. n. 42 del 2006 – nella fase di individuazione del bene paesaggisticamente rilevante (da parte del provvedimento puntuale (ai sensi degli artt. 136 e ss., art. 142) o dello strumento di pianificazione (art. 143), cui si affianca l’individuazione delle prescrizioni d’uso collegate al vincolo derivante dall’interesse paesaggistico consustanziale al bene ed in coerenza con i relativi scopi (c.d. “vestizione del vincolo”).

In applicazione delle citate disposizioni normative, il P.T.P.R., redatto secondo i contenuti della Legge Regionale 6 luglio 1998, n. 24, sottopone quindi a specifica normativa d’uso l’intero territorio della Regione Lazio, con la finalità di salvaguardia dei valori del paesaggio, ai sensi degli artt. 131, 135 e 143 del D.Lgs. n. 42 del 2004.

Prevede, nello specifico, l’art. 135 del D.Lgs. n. 42 del 2004 che “1 . Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito in ragione dei differenti valori espressi dai diversi contesti che lo costituiscono. A tale fine le regioni sottopongono a specifica normativa d’uso il territorio mediante piani paesaggistici, ovvero piani urbanistico-territoriali con specifica considerazione dei valori paesaggistici […] 2. I piani paesaggistici, con riferimento al territorio considerato, ne riconoscono gli aspetti e i caratteri peculiari, nonché le caratteristiche paesaggistiche, e ne delimitano i relativi ambiti. 3. In riferimento a ciascun ambito, i piani predispongono specifiche normative d’uso, per le finalità indicate negli articoli 131 e 133, ed attribuiscono adeguati obiettivi di qualità. 4. Per ciascun ambito i piani paesaggistici definiscono apposite prescrizioni e previsioni ordinate in particolare:

a) alla conservazione degli elementi costitutivi e delle morfologie dei beni paesaggistici sottoposti a tutela, tenuto conto anche delle tipologie architettoniche, delle tecniche e dei materiali costruttivi, nonché delle esigenze di ripristino dei valori paesaggistici;

b) alla riqualificazione delle aree compromesse o degradate;

c) alla salvaguardia delle caratteristiche paesaggistiche degli altri ambiti territoriali, assicurando, al contempo, il minor consumo del territorio;

d) alla individuazione delle linee di sviluppo urbanistico ed edilizio, in funzione della loro compatibilità con i diversi valori paesaggistici riconosciuti e tutelati, con particolare attenzione alla salvaguardia dei paesaggi rurali e dei siti inseriti nella lista del patrimonio mondiale dell'UNESCO”.

Rispetto alla natura e agli scopi del PTPR, come sopra illustrati, le limitazioni introdotte alla possibilità di installazione di impianti pubblicitari in determinate zone, riconosciute come meritevoli di particolare tutela paesaggistica, non appaiono illogiche o irrazionali, ponendosi piuttosto come naturale conseguenza della classificazione del territorio, alla quale, in base agli obiettivi di qualità prefissati da PTPR, corrispondono determinate modalità d’uso volte a preservarne i caratteri.

3.5 - Premesso che parte ricorrente non contesta la previa classificazione delle aree per le quali sono state introdotte le contestate limitazioni, nè ha censurato sotto il profilo generale l’irrazionalità o erroneità dello schema generale del PTPR, in base al quale vi è una predeterminata e predefinita corrispondenza tra classificazione del territorio e modalità d’uso, che quindi operano quasi in via automatica quale necessitata conseguenza della disposta classificazione, deve osservarsi come l’installazione di cartellonistica pubblicitaria abbia indubitabile impatto visivo, di portata innovativa nel contesto naturale o storico, potenzialmente suscettibile di alterare le caratteristiche dell’area e la percezione dei caratteri propri riconosciuti come meritevoli di tutela, con la conseguenza che legittimamente, in un’ottica di protezione paesaggistica di tali beni, la stessa viene, analogamente ad altre attività umane suscettibili di alterare il contesto territoriale, sottoposta a limitazioni sulla base di una valutazione, a monte e in via generalizzata, di incompatibilità con il contesto.

3.6 - La sensibilità del territorio rispetto all’installazione di impianti pubblicitari è già stata riconosciuta dall’art. 153, comma 2, D. Lgs. n. 42 del 2004 laddove prevede che “Lungo le strade site nell'ambito e in prossimità dei beni indicati nel comma 1 è vietata la posa in opera di cartelli o altri mezzi pubblicitari, salvo autorizzazione rilasciata ai sensi della normativa in materia di circolazione stradale e di pubblicità sulle strade e sui veicoli, previo parere favorevole del soprintendente sulla compatibilità della collocazione o della tipologia del mezzo pubblicitario con i valori paesaggistici degli immobili o delle aree soggetti a tutela ”.

Pur non prevedendosi, in tale norma, un divieto assoluto di installazione di cartelli pubblicitari lungo le strade ricadenti in aree vincolate – in quanto subordinato al preventivo nulla osta - la norma è tuttavia espressione della potenziale incompatibilità di tali impianti rispetto ai beni tutelati, rispetto alla quale il PTPR si pone in linea di continuità, seppur introducendo limiti più stringenti fissati a monte in relazione alla natura delle aree tutelate.

3.7 - Con il gravato PTPR si è determinato il passaggio, per le zone vincolate, dalla assentibilità di tali impianti sulla base di valutazioni di compatibilità da svolgersi in concreto e caso per caso, ad un divieto assoluto e preventivo.

Trattasi di una scelta di tipo pianificatorio che opera a monte una valutazione generalizzata di incompatibilità, espressione di un meccanismo di tutela connaturale al particolare ambito, potendo la normativa paesaggistica risultante dalla pianificazione prevedere anche l’inibizione della realizzazione di determinati tipi di manufatti nel disciplinare le singole aree nel contesto di una considerazione complessiva e dettagliatamente articolata del territorio regionale, che legittimamente può esercitarsi nella forma del divieto con riferimento specifiche categorie di beni in ragione delle particolari esigenze di tutela che gli stessi esprimono.

La base normativa di tale pianificazione è da individuarsi nel richiamato art. 135 del D.Lgs. n. 42 del 2004, nonché nell’art. 9 della Costituzione che individua nella tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico un principio fondamentale che riveste carattere di preminenza rispetto agli altri beni giuridici che vengono in rilievo nella difesa del territorio, costituendo il PTPR.

Coerentemente con il rilievo costituzionale del bene paesaggio, l’art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004, prevede la prevalenza delle previsioni contenute nel PTPR, le quali sono espressamente qualificate come non derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, sono cogenti per gli strumenti urbanistici degli altri enti territoriali e sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore.

3.8 - Sul piano delle competenze costituzionali attinenti ai beni paesaggistici, la Corte Costituzionale ha ripetutamente affermato (sentenza n. 22 luglio 2021, n. 164) che la “tutela ambientale e paesaggistica, gravando su un bene complesso ed unitario, considerato dalla giurisprudenza costituzionale un valore primario ed assoluto, e rientrando nella competenza esclusiva dello Stato, precede e comunque costituisce un limite alla tutela degli altri interessi pubblici assegnati alla competenza concorrente delle Regioni in materia di governo del territorio e di valorizzazione dei beni culturali e ambientali. In sostanza, vengono a trovarsi di fronte due tipi di interessi pubblici diversi: quello alla conservazione del paesaggio, affidato allo Stato, e quello alla fruizione del territorio, affidato anche alle Regioni» (sentenza n. 367 del 2007; in seguito, nello stesso senso, sentenze n. 66 del 2018, n. 11 del 2016, n. 309 del 2011, n. 101 del 2010, n. 226 del 2009, n. 180 del 2008 e n. 378 del 2007)” .

I rapporti tra le due competenze vanno declinati nel senso che alle Regioni non è consentito introdurre deroghe in senso diminutivo agli istituti di protezione ambientale che dettano una disciplina uniforme, valevole su tutto il territorio nazionale, in quanto costituenti livelli minimi di tutela.

E’ tuttavia da ritenersi conforme al sistema costituzionale di tutela multilivello del bene paesaggio l’intervento del legislatore regionale volto ad ampliare il novero dei beni tutelati.

In particolare, sulla base dei principi affermati nella citata sentenza della Corte Costituzionale n. 164/2021 “ Il piano paesaggistico, che ha una funzione di pianificazione necessariamente ricognitiva degli immobili e delle aree dichiarati di notevole interesse pubblico, riveste anche una funzione eventualmente dichiarativa di nuovi vincoli (art. 143, comma 1, lett. d), cod. beni culturali), alla quale la Regione partecipa attraverso l’elaborazione congiunta di tale atto. Il legislatore ordinario si è perciò ispirato in tale materia ad una logica incrementale delle tutele che è del tutto conforme al carattere primario del bene ambientale […]. Tale logica, dal lato della Regione, opera sul piano procedimentale per addizione, e mai per sottrazione, nel senso che la competenza regionale può essere spesa al solo fine di arricchire il catalogo dei beni paesaggistici, in virtù della conoscenza che ne abbia l’autorità più vicina al territorio ove essi sorgono” .

La competenza esclusiva statale in materia di paesaggio si traduce, quindi, nell’imposizione di un livello minimo di tutela, non derogabile da parte delle regioni, alle quali tuttavia è riconosciuto il potere – anche mediante lo strumento del PTPR - di ampliare l’ambito di tutela paesaggistica, ricorrendone le condizioni, tenuto conto delle specificità dei territori, di ulteriori esigenze di conservazione dei beni, individuando ulteriori ambiti di valore paesaggistico ed introducendo prescrizioni intese a regolamentarne l’uso.

Deve, quindi, essere riconosciuto al piano paesaggistico, la possibilità di introdurre nuovi vincoli come di incrementare quelli esistenti mediante individuazione di nuovi beni o ridefinizione in senso ampliativo ed in un'ottica di maggiore tutela, disciplinandone in modo restrittivo le modalità d’uso al fine di preservarne i caratteri.

Nelle considerazioni che precedono risiedono le ragioni dell’infondatezza del denunciato contrasto delle previsioni del PTPR e la disciplina di cui all’art. 153 del Codice dei beni Culturali, il quale detta un livello minimo di tutela che legittimamente può essere declinato in senso più restrittivo in sede di pianificazione operata con il PTPR.

3.9 - Non può, inoltre, predicarsi alcun contrasto tra le limitazioni introdotte dal PTPR alla installazione della cartellonistica pubblicitaria con le norme dettate dal Codice della Strada (D.Lgs. n. 285/1992) e dal relativo Regolamento di attuazione (D.P.R. n. 495/1992), le quali sono volte unicamente a salvaguardare la sicurezza della circolazione stradale e la posizione proprietaria delle strade declinando le rispettive competenze, risultando estranea a tale disciplina ogni forma di tutela paesaggistica, invece devoluta ad altre fonti normative.

3.10 - Non può costituire ostacolo al perseguimento della tutela paesaggistica, da attuarsi anche mediante regolamentazione in senso limitativo dell’installazione di cartelloni pubblicitari, la presenza di diverse e specifiche discipline dettate in sede locale dai singoli Comuni, stante la ricordata sovraordinazione del PTPR rispetto a tutti gli altri piani, i quali dovranno adeguarsi al nuovo e più stringente livello di tutela, per come espressamente previsto dal richiamato art. 145 del D.Lgs. n. 42 del 2004, risultando peraltro coerente con tale carattere di preminenza la disposizione del PTPR che, con riferimento alla “ Protezione zone di interesse archeologico”, nel prevedere il divieto di installazione, impone l’obbligo, nei nuovi strumenti urbanistici attuativi “ di prevedere, ove possibile, l’eliminazione dei manufatti ritenuti incompatibili con il raggiungimento degli obiettivi della tutela ”, trattandosi di misura pienamente coerente con il preminente rilievo della tutela paesaggistica ed il carattere sovraordinato del PTPR rispetto agli altri piani, che sono soggetti ad un obbligo di aggiornamento in coerenza con il primo.

4 - Meritevole di favorevole esame deve, invece, ritenersi la censura che si appunta avverso la disciplina dettata per gli ambiti classificati dal P.T.P.R. come “Paesaggio dell’insediamento urbano” e “Paesaggio dell’insediamento in evoluzione”, in cui l’apposizione di cartellonistica pubblicitaria è subordinata a valutazione di compatibilità sulla base dello Studio d’Inserimento Paesaggistico (SIP) previsto dagli artt. 29 e 30 della legge regionale Lazio n. 24/1998.

Trattasi di onere procedimentale irragionevole e non proporzionato in quanto previsto indistintamente per tutti gli impianti pubblicitari – senza alcuna distinzione in ragione della loro tipologia e dimensioni - e tenuto conto che tale studio è previsto per opere di maggiori dimensioni e di più significativo impatto quali dighe, porti, impianti industriali, elettrodotti di elevata potenza e grandi impianti e attrezzature per telecomunicazioni e diffusioni radiotelevisive che richiedano la costruzione di grandi strutture di supporto, gasdotti, acquedotti, ecc., e non essendo stata dall’amministrazione regionale, nelle proprie difese, illustrata la ratio sottesa alla sua estensione anche agli impianti pubblicitari a prescindere dalle loro caratteristiche e dimensioni.

Premesso che l’impegno richiesto per l’elaborazione di tale studio è necessariamente calibrato in relazione all’opera cui si riferisce, inerendo il SIP ad una valutazione del progetto in relazione ai vincoli paesaggistici che insistono sull’area di installazione e alla legislazione regionale, non potendo quindi integrare la sua presentazione, di per sé, un ingiustificato aggravamento procedimentale laddove riferito ad interventi diversi da quelli espressamene indicati nella citata legge regionale e potendo quindi tale studio rendersi in astratto necessario in presenza di impianti pubblicitari che incidono su area vasta e particolarmente impattanti, deve tuttavia ritenersi che l’obbligatorietà di tale studio, imposta in modo indifferenziato per tutti gli impianti a prescindere dal loro impatto per caratteristiche e dimensioni, si traduca in un onere sproporzionato non sorretto da alcuna giustificazione, tenuto peraltro conto che viene prescritto per zone classificate come “Paesaggio dell’insediamento urbano” e “Paesaggio dell’insediamento in evoluzione”, in cui sono ammesse trasformazioni e che non godono, quindi, di uno stringente livello di tutela paesaggistica, laddove il SIP, ai sensi degli artt. 29 e 30 della legge regionale Lazio n. 24/1998, è previsto per determinate tipologie di opere – come visto, particolarmente impattanti - da realizzarsi in aree vincolate.

Il carattere sproporzionato del SIP – previsto dalla legge regionale anche con riferimento ai piani urbanistici attuativi e quindi, ancora una volta, a interventi di notevole impatto e di grande portata – emerge anche dalla disamina del suo contenuto, riferito alla “ descrizione della morfologia dei luoghi…, dello stato iniziale dell'ambiente e delle specifiche componenti paesistiche da tutelare, con riguardo alla specificità del bene sottoposto a tutela e con particolare riferimento ai valori dell'ambiente naturale, dei beni storici e culturali, degli aspetti percettivi e semiologici, della pedologia dei suoli e delle potenzialità agricole, del rischio geologico; delle caratteristiche del progetto e… delle motivazioni che hanno portato alla scelta del luogo per l'intervento in oggetto rispetto alle possibili alternative di localizzazione; delle misure proposte per l'attenuazione e la compensazione degli effetti ineliminabili ”, ovvero contenuti che non sembrano poter trovare giustificazione a fronte dell’installazione, in aree destinate all’insediamento urbano e all’insediamento in evoluzione, di impianti pubblicitari di ridotte dimensioni e di limitato impatto che tuttavia non vengono esonerati dall’obbligo di presentazione del SIP, comprensivo di studio geologico e morfologico dei suoli che nessun nesso sembrano poter rivestire rispetto a determinate opere di ridotte dimensioni, venendo illegittimamente ed in modo indistinto tutti gli impianti sottoposti al medesimo obbligo di presentazione del SIP senza operare alcuna doverosa distinzione in relazione alle caratteristiche degli impianti e alle loro dimensioni, ovvero rispetto alle concrete capacità di modifica del territorio in senso pregiudizievole per gli interessi tutelati.

Non è dato, inoltre, comprendere la ragione per cui la necessità di una previa valutazione dell’impatto che la realizzazione di un impianto pubblicitario potrebbe comportare non sia stata subordinata al più snello strumento della autorizzazione, prevista dall’art. 25 della legge Regione Lazio n. 24 del 1998 per le modificazioni allo stato dei luoghi nell'ambito delle zone sottoposte a vincoli, o secondo le previsioni dettate dall’art. 153 del D.Lgs. n. 42 del 2004, che subordina ad autorizzazione l’installazione di impianti pubblicitari previo rilascio del preventivo parere, di natura obbligatoria e vincolante, da parte della competente Soprintendenza, secondo un procedimento nell’ambito del quale sarebbe comunque onere dell’istante dimostrare la compatibilità dell’opera con il contesto paesaggistico mediane allegazione di studi comunque esaustivi ma proporzionati rispetto all’opera da realizzare, in tal modo risultando comunque salvaguardate le esigenze di tutela delle aree interessate.

Deve pertanto essere annullata la contestata previsione dell’obbligo di presentazione del SIP per l’installazione di impianti pubblicitari nelle aree classificate come “Paesaggio dell’insediamento urbano” e “Paesaggio dell’insediamento in evoluzione”, contenuta nella tabella C delle Norme Tecniche del PTPR, con salvezza di ulteriori previsioni che la Regione Lazio intenderà adottare, in sede di riesercizio del potere, volte a disciplinare tale attività, nella predette aree, in modo coerente e proporzionato rispetto alle caratteristiche oggettive delle opere.

5 - Non meritano, invece, favorevole esame le ulteriori censure proposte.

5.1 - Le limitazioni e i divieti introdotti dal PTPR in materia di installazione di impianti pubblicitari in zone tutelate paesaggisticamente non si pone, contrariamente a quanto affermato da parte ricorrente, in conflitto con l’art. 41 della Costituzione laddove tutela la libertà di iniziativa economica, nascendo tale diritto come originariamente limitato dalla stessa previsione costituzionale, non potendo tale diritto esercitarsi “in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla salute, all'ambiente, alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana”.

Tenuto conto del rilievo costituzionale attribuito dall’art. 9 della Costituzione alla tutela del paesaggio ed alla priorità costituzionale allo stesso attribuita, che va ad integrare una di quelle legittime limitazioni al diritto di iniziativa economica declinate dall’art. 41 Costituzione, il PTPR, che di tale rapporto tra i confliggenti interessi costituisce specifica attuazione, integra una legittima regolazione dell’attività economica ai fini della utilità sociale, stante la funzionalizzazione delle limitazioni delle iniziative economiche alla salvaguardia di beni di interesse ambientale, culturale e paesaggistico, le quali non possono essere ritenute irragionevoli, essendo invece proporzionate all’interesse pubblico perseguito.

Non può quindi ritenersi lesa la libertà costituzionale di iniziativa economica per effetto delle previste limitazioni all’installazione di impianti pubblicitari in zone tutelate paesaggisticamente, essendo tale diritto subordinato alla priorità costituzionale della tutela del paesaggio di cui all’art. 9 Cost., nè emergono palesi indici di non proporzionalità o irragionevolezza delle contestate previsioni normative di piano, in base al quale alle classificazioni del territorio corrispondono specifiche modalità d’uso e di ammissibilità di interventi innovativi, nell’ottica della unitaria considerazione dei beni con le relative zone di rispetto, palesandosi le eccezioni previste per ciascuna di tali classificazioni (come riferite a segnalazioni di pubblica utilità o didattiche) coerenti con le finalità sottese al complessivo impianto dello strumento paesaggistico.

5.2 - Essendo il PTPR stato adottato in conformità ai principi costituzionali di tutela ambientale (art. 9 Cost.), ed essendo finalizzato a tutelare il paesaggio, il patrimonio naturale, storico, artistico e culturale affinché sia adeguatamente protetto e valorizzato, il fine allo stesso sotteso di salvaguardia dei valori paesaggistico–ambientali dell’intero territorio regionale, non può che tradursi in disposizioni che incidono direttamente sul regime giuridico dei beni paesaggistici, i quali prevalgono su qualsiasi altra disciplina incompatibile, perseguendo tali misure un interesse generale di rango costituzionale che costituisce legittima limitazione degli interessi economici settoriali, orientandone l’esercizio in conformità all’interesse pubblico.

6 - Non può, parimenti, essere ravvisata la violazione di diritti quesiti e del legittimo affidamento risposto dagli operatori del settore nelle autorizzazioni o concessioni in precedenza ottenute, non integrando le limitazioni introdotte dal PTPR quanto ad attività di installazione di cartellonistica pubblicitaria alcuna revoca o annullamento in autotutela di tali atti amministrativi – suscettibili di venire meno secondo le regole proprie del contrarius actus – ponendosi sul diverso ed autonomo piano della pianificazione paesaggistica mediante l’imposizione di prescrizioni cui gli altri strumenti dovranno conformarsi.

Anche la disposizione secondo cui dovrà prevedersi, con riferimento ai beni puntuali e lineari testimonianza dei caratteri archeologici e storici e le relative fasce di rispetto, nei nuovi strumenti urbanistici attuativi la “ eliminazione dei manufatti ritenuti incompatibili con il raggiungimento degli obiettivi di tutela ”, non integra direttamente ed in via immediata una revoca o annullamento dei precedenti titoli abilitativi, essendo la valutazione inerente la eliminazione degli impianti pubblicitari insistenti in tali aree rimessa ad una fase successiva, di competenza delle autorità comunali, previa valutazione della loro incompatibilità e subordinatamente alla verifica della sua possibilità (come attestato dalla dizione “ ove possibile” ) .

Inoltre, il principio della tutela dell'affidamento, che costituisce ricaduta e declinazione “soggettiva” del principio di certezza del diritto, la quale, a propria volta, integra un elemento fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto, connaturato sia all'ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico sovranazionale, non è tutelato in termini assoluti e inderogabili, bensì sottoposto al normale bilanciamento proprio di tutti i diritti e valori costituzionali, da operarsi facendo riferimento a parametri già identificati con chiarezza dal quadro ordinamentale, essendo consentito al legislatore di adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, anche in relazione a diritti soggettivi perfetti, a condizione che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale e l’incisione delle posizioni consolidate sia proporzionato rispetto agli obiettivi perseguiti (ex plurimis, da ultimo: Corte Costituzionale, 23 aprile 2024, n. 70).

6.1 - Per effetto delle norme che legittimano l’introduzione di limitazioni all’esercizio di diritti ad opera del PTPR – da individuarsi nell’art. 9 Costituzione, nelle norme del D.Lgs. n. 42 del 2004 e nella legge regionale Lazio n. 24 del 1998 – nessuna posizione o aspettativa precedentemente acquisita può ritenersi intangibile rispetto al nuovo quadro normativo, laddove il sacrificio sia adeguatamente commisurato all’interesse pubblico perseguito, dovendo al riguardo ricordarsi che il bilanciamento tra libertà economica- anche in presenza di posizioni consolidate - e interesse generale ambientale avviene nel quadro della Costituzione e della legge.

7 - Avuto riguardo al denunciato contrasto delle contestate previsioni del PTPR con la disciplina dettata da Roma Capitale in materia di autorizzazioni all’installazione e al mantenimento di impianti pubblicitari, trattasi di parametro non utilmente invocabile al fine di contestare la legittimità di tali previsioni, operando la disciplina in materia di affissioni pubblicitarie, anche regolamentare, introdotta a livello locale – seppur in attuazione della normativa primaria di riferimento, come declinata dal D.Lgs. n. 507 del 1993 e dal D.Lgs. n. 446 del 1997 - in un ambito completamente diverso e non costituendo un vincolo per la tutela paesaggistica del territorio regionale, la quale è sovraordinata – secondo un rigido sistema gerarchico giustificato dalla valenza costituzionale del paesaggio - a tutti gli altri strumenti con essa contrastanti, i quali dovranno conformarsi al primo.

7.1 - Prevede, infatti, l’art. 145 del Codice dei beni culturali e del paesaggio che le previsioni dei piani paesaggistici non sono derogabili da parte di piani, programmi e progetti nazionali o regionali di sviluppo economico, i quali sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell'adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali, stabilendo altresì che le disposizioni dei piani paesaggistici “ sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette ”.

Anche la legge Regione Lazio n. 24 del 1998 stabilisce all’art. 27, con riferimento ai rapporti tra pianificazione paesistica e altri strumenti di pianificazione – che i PTP e il PTPR sono sovraordinati rispetto agli strumenti di pianificazione territoriale locale, dei cui contenuti gli altri piani debbono tener conto.

7.2 - Il P.T.P.R., quale strumento di pianificazione per la tutela e la valorizzazione dei beni paesaggistici, rappresenta, pertanto, lo strumento di pianificazione sovraordinato, del tutto autonomo rispetto ad altre regolamentazioni di settore, che operano su piani distinti e rispondono ad esigenze diverse che prescindono dalla visione globale del territorio sotto il profilo dell’attuazione del primario valore paesaggistico, e dalle stesse non condizionato.

8 - In conclusione, alla luce delle considerazioni sopra illustrate, il ricorso in esame deve essere accolto limitatamente alle previsioni contenute nella Tabella C delle Norme del PTPR che richiedono la presentazione dello Studio di Inserimento Paesistico (SIP) per l’installazione di impianti pubblicitari nelle aree classificate come “Paesaggio dell’insediamento urbano” e “Paesaggio dell’insediamento in evoluzione” senza operare alcuna distinzione in relazione alle caratteristiche e alle dimensioni degli impianti, che vanno pertanto annullate, fatte salve ulteriori previsioni che si intenderanno adottare, mentre va rigettato quanto alle altre censure proposte.

9 - Le spese di lite possono essere compensate con la Regione Lazio stante la reciproca parziale soccombenza, e possono altresì essere compensate con Roma Capitale stante l’infondatezza delle eccezioni dalla stessa sollevate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

Roma - Sezione Seconda Quater

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così statuisce:

Lo accoglie, in parte e nei limiti di cui in motivazione, relativamente alle previsioni dell’obbligo di presentazione del SIP per l’installazione di impianti pubblicitari nelle aree classificate come “Paesaggio dell’insediamento urbano” e “Paesaggio dell’insediamento in evoluzione”, che vanno annullate;

Lo rigetta quanto al resto;

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 14 novembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

LE ZZ, Presidente, Estensore

Francesca Ferrazzoli, Primo Referendario

Massimiliano Scalise, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

LE ZZ

IL SEGRETARIO