Pubblicato il 18/06/2025

N. 01928/2025 REG.PROV.COLL.

N. 02372/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

sezione staccata di AN (Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2372 del 2024, proposto da
LA Ship’s And Yacht s.a.s. di Florio Alessandro, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Giovanni Marchese e Federico Franchina, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Autorità di Sistema Portuale dello Stretto, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di AN, domiciliataria ex lege in AN, via Vecchia Ognina, 149;

nei confronti

ER di Porto di LA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'Avvocatura Distrettuale di AN, domiciliataria ex lege in AN, via Vecchia Ognina, 149;

per l'annullamento

dei seguenti atti: 1) il decreto del Commissario straordinario dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto n. 194/2024 del 22.10.2024, a mezzo del quale è stata rigettata l’istanza di rinnovo, per anni 4, della concessione, portante il n. 5 del 12.02.2019, Rep. 1400, modificata, ex art. 24 R.C.N., giusta licenza suppletiva n. 12 del 16.12.2020, Rep. n. 1477, prorogata ex D.L. 34/2020 e ss.mm.ii. giusta atto ricognitivo del 13.05.2022, Rep. n. 1571 e venuta a naturale scadenza in data 6.03.2024, ed avente ad oggetto un’area della superficie complessiva di mq. 324,08, sita sul Molo Marullo nel Comune di LA (in catasto foglio 27 particella 9), per il mantenimento della sede operativa dell’avvisatore marittimo e dei servizi nautici; 2) la relazione del Direttore Area VII – S.U.A, sottoscritta il 7.10.2024, nella quale si propone il rigetto dell’istanza; 3) la nota prot. n. 2024-08-22-0010731 del 22.08.2024, contenente il preavviso di rigetto ex art. 10- bis della legge 241 del 1990; 4) la delibera n. 15/2024 del 25.07.2024 del Comitato di Gestione dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto a mezzo della quale è stato dato parere favorevole al rigetto alla LA Ship’s and Yacht s.a.s. dell’istanza di rinnovo per anni 4, della concessione, portante il n. 5 del 12.02.2019, Rep. 1400, modificata, ex art. 24 R.C.N., giusta licenza suppletiva n. 12 del 16.12.2020, Rep. n.1477, prorogata ex D.L. 34/2020 e ss.mm.ii. giusta atto ricognitivo del 13.05.2022, Rep. n. 1571 e venuta a naturale scadenza in data 6.03.2024, ed avente ad oggetto un’area della superficie complessiva di mq. 324,08, sita sul Molo Marullo nel Comune di LA (in catasto foglio 27 particella 9), per il mantenimento della sede operativa dell’avvisatore marittimo e dei servizi nautici; 5) la relazione a firma congiunta del Direttore dell’Area VII – Sportello Unico Amministrativo e del Segretario Generale dell’AdSP sottoscritta in data 3/9.07.2024; 6) il provvedimento di avvio del procedimento di sgombero del 30.10.2024 a firma del Direttore dell’Area VII SUA; 7) il provvedimento di ingiunzione di sgombero n. 1/2024 del 18.12.2024 a firma del Commissario straordinario; 8) la relazione del Direttore dell’Area VII SUA del 18.12.2024, contenente la proposta di ingiunzione allo sgombero; 9) tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto e della ER di Porto di LA;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 4 giugno 2025 il dott. Francesco Fichera e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con istanza prot. n. 11080 del 19.10.2023 la LA Ship’s and Yacht s.a.s. (da ora anche solo “MSY”), odierna ricorrente, ha chiesto all’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto (da ora anche solo “Autorità di Sistema Portuale”) il rinnovo, per quattro anni, della concessione demaniale marittima relativa ad un’area della superficie complessiva di mq. 324,08, sita sul Molo Marullo nel Comune di LA (in catasto foglio 27 particella 9), per il mantenimento della sede operativa dell’avvisatore marittimo e dei servizi nautici.

Tale concessione era già stata rilasciata con atto n. 5 del 12.02.2019, Rep. 1400, modificata, ex art. 24 del Regolamento del Codice della Navigazione, giusta licenza suppletiva n. 12 del 16.12.2020, Rep. n.1477, prorogata ex D.L. 34/2020 e ss.mm.ii., giusta atto ricognitivo del 13.05.2022, Rep. n. 1571 e venuta a naturale scadenza in data 6.03.2024.

Mediante la consultazione dell’Albo Pretorio dell’Autorità di Sistema Portuale la ricorrente ha appreso, in data 13.08.2024, che la prefata richiesta non avesse trovato accoglimento, giusta pubblicazione della delibera del Comitato di Gestione n. 15/2024 a mezzo della quale il predetto organo aveva espresso parere favorevole alla proposta di rigetto dell’istanza avanzata dalla ricorrente, in accoglimento degli esiti della relativa istruttoria.

Con nota del 13.08.2024 la MSY ha avanzato formale istanza di accesso agli atti all’Autorità di Sistema Portuale, richiedendo, in particolare, la documentazione inerente all’istruttoria concernente la propria istanza di rinnovo.

In pari data la MSY ha avanzato istanza di accesso agli atti presso la ER di Porto di LA e presso il Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto.

Con nota del 22.08.2024 l’Autorità di Sistema Portuale ha comunicato il preavviso di rigetto dell’istanza di rinnovo ai sensi dell’art. 10- bis della L. 241/1990.

La ricorrente ha, quindi, presentato le relative osservazioni con memoria dell’1.09.2024.

In data 2.09.2024 la ER di Porto di LA ha riscontrato la sopra riportata richiesta di accesso agli atti.

In data 6.09.2024 la MSY ha avanzato una ulteriore istanza di accesso agli atti presso la ER di Porto di LA, la quale è stata riscontrata in data 9.10.2024.

In data 8.09.2024 la ricorrente ha presentato all’Autorità di Sistema Portuale una memoria integrativa delle proprie osservazioni già esposte rispetto al preavviso di rigetto, presentando una nuova istanza di accesso agli atti, riscontrata in data 9.10.2024.

In data 9.09.2024 la MSY ha avanzato un’ulteriore istanza di accesso agli atti presso la Direzione Marittima di AN, ricevendo riscontro in data 19.10.2024.

In pari data la ricorrente ha reiterato la richiesta di accesso agli atti al Comando Generale del Corpo delle Capitanerie di Porto, ottenendo riscontro in data 9.10.2024.

In data 22.10.2024 è stato adottato dal Commissario straordinario dell’Autorità di Sistema Portuale il decreto n. 194 del 22.10.2024, con cui è stata rigettata l’istanza di rinnovo avanzata dalla MSY, seguito, in data 19.12.2024, dalla connessa ingiunzione di sgombero 1/2024.

2. Con ricorso notificato in data 23.12.2024 e nello stesso giorno depositato la LA Ship’s and Yacht s.a.s. ha impugnato, chiedendone l’annullamento, previa sospensione dei relativi effetti, i seguenti atti: 1) il decreto del Commissario straordinario dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto n. 194/2024 del 22.10.2024, a mezzo del quale è stata rigettata l’istanza di rinnovo, per anni 4, della concessione portante il n. 5 del 12.02.2019, Rep. 1400, modificata, ex art. 24 R.C.N., giusta licenza suppletiva n. 12 del 16.12.2020, Rep. n. 1477, prorogata ex D.L. 34/2020 e ss.mm.ii. giusta atto ricognitivo del 13.05.2022, Rep. n. 1571 e venuta a naturale scadenza in data 6.03.2024, ed avente ad oggetto un’area della superficie complessiva di mq. 324,08, sita sul Molo Marullo nel Comune di LA (in catasto foglio 27 particella 9), per il mantenimento della sede operativa dell’avvisatore marittimo e dei servizi nautici; 2) la relazione del Direttore Area VII – S.U.A, sottoscritta il 7.10.2024, nella quale si propone il rigetto dell’istanza; 3) la nota prot. n. 2024-08-22-0010731 del 22.08.2024, contenente il preavviso di rigetto ex art. 10- bis della L. 241/1990; 4) la delibera n. 15/2024 del 25.07.2024 del Comitato di Gestione dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto a mezzo della quale è stato dato parere favorevole al rigetto alla LA Ship’s and Yacht s.a.s. dell’istanza di rinnovo per anni 4, della concessione, portante il n. 5 del 12.02.2019, Rep. 1400, modificata, ex art. 24 R.C.N., giusta licenza suppletiva n. 12 del 16.12.2020, Rep. n.1477, prorogata ex D.L. 34/2020 e ss.mm.ii. giusta atto ricognitivo del 13.05.2022, Rep. n. 1571 e venuta a naturale scadenza in data 6.03.2024, ed avente ad oggetto un’area della superficie complessiva di mq. 324,08, sita sul Molo Marullo nel Comune di LA (in catasto foglio 27 particella 9), per il mantenimento della sede operativa dell’avvisatore marittimo e dei servizi nautici; 5) la relazione a firma congiunta del Direttore dell’Area VII – Sportello Unico Amministrativo e del Segretario Generale dell’AdSP sottoscritta in data 3-9.07.2024; 6) il provvedimento di avvio del procedimento di sgombero del 30.10.2024 a firma del Direttore dell’Area VII SUA; 7) il provvedimento di ingiunzione di sgombero n. 1/2024 del 18.12.2024 a firma del Commissario straordinario; 8) la relazione del Direttore dell’Area VII SUA del 18.12.2024, contenente la proposta di ingiunzione allo sgombero; 9) tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti.

I suddetti atti sono stati avversati per i seguenti motivi di diritto: 1) Violazione di legge; violazione o falsa applicazione della disciplina sul procedimento amministrativo di cui alla legge 7.8.1990 n. 241, smi.; violazione o falsa applicazione del Regolamento di funzionamento del Comitato di Gestione; violazione dei principi generali sulla condotta della P.A.; conflitto di interessi; violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento; sviamento di potere e del pubblico interesse ; 2) Violazione di legge; violazione o falsa applicazione della legge 28.01.1994 n. 84, smi.; violazione o falsa applicazione della disciplina sul procedimento amministrativo di cui alla legge 7.08.1990 n. 241, smi.; violazione del contraddittorio procedimentale; carenza di istruttoria; carenza di motivazione; illogicità e contraddittorietà manifesta; violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento. Sviamento di potere e del pubblico interesse ; 3) Violazione di legge; violazione o falsa applicazione della disciplina in materia richiamata nei due motivi precedenti anche quella Regolamentare richiamata nel motivo precedente; violazione o falsa applicazione della disciplina sul procedimento amministrativo.; violazione o falsa applicazione degli artt. 36 e 37 del C.N. anche in combinato disposto con l’art. 18 del Regolamento di esecuzione; violazione o falsa applicazione del Regolamento d’uso delle aree demaniali dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto; errore nei presupposti di fatto; travisamento dei fatti; eccesso di potere; carenza di istruttoria; carenza di motivazione; illogicità e contraddittorietà manifesta; violazione dei principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento; sviamento di potere e del pubblico interesse ; 4) Violazione di legge; violazione o falsa applicazione della disciplina in materia richiamata nei precedenti motivi di ricorso; violazione o falsa applicazione della disciplina sul procedimento amministrativo. Eccesso di potere; illogicità e contraddittorietà manifesta; violazione dei principi di imparzialità e buon andamento; sviamento di potere e del pubblico interesse ; 5) Violazione legge; illegittimità derivata; violazione della legge 1.8.1990 n. 241, smi, sul procedimento amministrativo; errore di fatto; eccesso di potere; illogicità e contraddittorietà manifesta; violazione dei principi di trasparenza imparzialità e buon andamento; sviamento di potere e del pubblico interesse .

2.1. Con il primo motivo di ricorso la parte ricorrente deduce la violazione dell’art. 6- bis della L. 241/1990 e dell’art. 10 del Regolamento sul funzionamento del Comitato di Gestione, approvato dall’Autorità di Sistema Portuale con delibera n. 1 del 20.05.2020, il cui comma 2 prevede che:

“ I componenti del Comitato si allontanano dalla seduta e si astengono dalla votazione, quando si tratti:

- di interessi personali, intendendosi per tali anche quelli connessi a cariche rivestite presso altri enti di diritto privato o società anche indirettamente partecipate o controllate dagli enti designanti;

- di interessi dei propri parenti ed affini fino al quarto grado e del coniuge e/o del convivente;

- di tutti gli ulteriori casi di incompatibilità e/o conflitto di interesse che possano eventualmente risultare .”

Si rileva, nello specifico, che nella seduta del Comitato di Gestione dell’Autorità di Sistema Portuale del 25.07.2024, nella quale è stata trattata l’istanza di rinnovo della concessione dell’odierna ricorrente, l’Ammiraglio Ranieri, nella qualità di Commissario straordinario e di Direttore Marittimo della Sicilia orientale, nonché il Comandante Torcigliani, rappresentante della ER di Porto di LA, si sono astenuti dalla votazione ma non dalla precedente discussione, sebbene l’area demaniale marittima interessata fosse stata chiesta dalla ER di Porto di LA per finalità governative e, pertanto, si concretizzasse una fattispecie di conflitto di interessi, dagli stessi dichiarato.

Tale condotta, continua la parte, avrebbe viziato il provvedimento finale, tenuto conto che alla delibera del Comitato di Gestione, prevista dall’art. 9 della L. 84/1994, ha fatto seguito il rigetto dell’istanza.

2.2. Con la seconda doglianza viene dedotta la violazione della disciplina contenuta nella L. n. 84/1994, evidenziandosi, in particolare, che il provvedimento del Commissario straordinario di cui al decreto n. 194 del 22.10.2024 sarebbe stato adottato in violazione dell’art. 8, comma 3, lettera f), della predetta Legge, in quanto il parere del Comitato di gestione avrebbe dovuto essere successivo al preavviso di rigetto, ultimo atto dell’attività istruttoria.

La parte osserva, inoltre, che dopo la comunicazione del preavviso di rigetto, avvenuta con nota del 22.08.2024, e dopo avere ricevuto le osservazioni della ricorrente dell’1.09.2024 e quelle integrative dell’8.09.2024, il responsabile unico del procedimento (da ora anche “RUP”) avrebbe dovuto trasmettere la nuova relazione istruttoria del 7.10.2024 al Comitato di gestione per il necessario nuovo parere da esprimere prima della decisione finale.

Si evidenzia, inoltre, che nella motivazione del provvedimento di rigetto non sia stata data contezza delle osservazioni del ricorrente.

2.3. Con la terza censura viene rilevato che, in attuazione dell’art. 37 del Codice della Navigazione e del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale, in presenza di un’istanza in concorrenza come quella presentata dalla ER di Porto di LA l’Autorità di Sistema Portuale avrebbe dovuto attivare la procedura di comparazione delle istanze in concorrenza prevista dall’art. 4.2.2 del predetto Regolamento, al fine di valutare quale istanza fosse capace di rispondere “ ad un più rilevante interesse pubblico ”. Nello specifico, si contesta che non sia stato valutato, mediante un’adeguata istruttoria, il merito dell’istanza della ER, da cui si sarebbe dovuto desumere che l’istanza presentata dalla ricorrente meglio rispondesse alle esigenze sottese allo svolgimento delle operazioni portuali nonché a supportare l’incremento dei traffici marittimi, anche alla luce dei miglioramenti funzionali apportati dalla società ricorrente nel corso degli anni.

A ciò si correlerebbe, continua la parte, la violazione dell’obbligo di motivazione, atteso che nel provvedimento impugnato non sarebbero state adeguatamente esplicitate le ragioni per le quali l’istanza in concorrenza presentata dalla ER di Porto rispondesse a “ un più rilevante interesse pubblico ”, determinando il rigetto dell’istanza di rinnovo dell’odierna ricorrente.

2.4. Con la quarta doglianza la ricorrente, dopo aver rilevato presunti vizi procedurali nella fase precedente alla presentazione della propria istanza di concessione da parte della ER di Porto di LA (nella quale quest’ultima aveva rappresentato alla Direzione Marittima di AN il potenziale interesse per l’area demaniale di riferimento, a cui aveva fatto seguito il nulla osta da parte di quest’ultima a presentare solo “osservazioni scritte” ex art. 18 del Regolamento del Codice della Navigazione), ha dedotto, in particolare, la violazione dell’art. 1 della L. 241/1990, in quanto il rinnovo dell’area demaniale già assentita a concessione, secondo la prospettazione di chi ricorre in giudizio, avrebbe permesso di salvaguardare il miglioramento del servizio portuale, con conseguente sviamento di potere.

2.5. Con la quinta e ultima censura le doglianze sollevate con i primi quattro motivi di gravame vengono estese, per via derivata, all’ingiunzione allo sgombero n. 1/2024 del 18.12.2024, la quale sarebbe altresì illegittima in quanto non si sarebbe tenuto in considerazione né lo stato dei luoghi né la natura della concessione demaniale scaduta né le opere sulla stessa realizzate ed esistenti che, per quanto amovibili, necessiterebbero di una tempistica di rimozione maggiore.

3. Con memoria di costituzione del 7.01.2024 l’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto, Amministrazione resistente, e la ER di Porto di LA, parte controinteressata, hanno chiesto il rigetto del ricorso, rilevando, nel merito, quanto segue.

3.1. Con riguardo alla prima doglianza si afferma che nella fattispecie in esame non sussisterebbe una forma di conflitto di interessi, in quanto né il Commissario Straordinario dell’Autorità, né il Comandante della ER di Porto di LA vanterebbero un interesse personale nell’ambito della proposta di rigetto in esame, ma si sarebbero astenuti dalla votazione per questioni di opportunità e per la funzione da loro svolta. Quest’ultimi, pur non allontanandosi dalla seduta, non avrebbero comunque influenzato la seduta, avendo reso edotti gli altri membri della propria intenzione di astenersi.

3.2. Con specifico riferimento al secondo, al terzo e al quarto motivo di gravame le due Amministrazioni evidenziano che:

(i) le finalità perseguite dalla ER di Porto nella propria istanza siano funzionali all’esercizio dei fini pubblicistici che la stessa istituzionalmente persegue, e, pertanto, sono da ritenersi prevalenti;

(ii) non era necessario, conseguentemente, effettuare una comparazione tra le istanze ai sensi del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale, richiesta solo tra istanze di pari rilevanza;

(iii) non si sarebbe concretizzata nessuna delle violazioni procedimentali rilevate dalla parte ricorrente.

3.3. In ordine all’ultima censura viene rilevata l’asserita legittimità dell’ordinanza di sgombero, la quale è consequenziale al provvedimento di rigetto e risulterebbe proporzionata nei suoi contenuti.

4. Con memoria dell’11.01.2025 la parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del ricorso e della relativa domanda cautelare.

5. A seguito della camera di consiglio del 15.01.2025, con ordinanza n. 33 del 17.01.2025 la Sezione ha disposto la sospensione degli effetti dell’ingiunzione di sgombero n. 1/2024 del 18.12.2024, fissando, per la trattazione di merito del ricorso, l'udienza pubblica del 4.06.2025.

6. Con memoria del 2.05.2025 la parte ricorrente ha insistito per l’accoglimento del proprio ricorso, ulteriormente articolando le censure ivi prospettate.

7. All’udienza pubblica del 4.06.2025, presenti i difensori delle parti come da verbale, la causa è stata posta in decisione.

8. Il ricorso è fondato nei termini di seguito esposti e considerati.

9. Il primo motivo di ricorso è fondato.

9.1. Il Regolamento per il funzionamento del Comitato di Gestione stabilisce, all’art. 10, comma 2, che “ I componenti del Comitato si allontanano dalla seduta e si astengono dalla votazione, quando si tratti:

- di interessi personali, intendendosi per tali anche quelli connessi a cariche rivestite presso altri enti di diritto privato o società anche indirettamente partecipate o controllate dagli enti designanti;

- di interessi dei propri parenti ed affini fino al quarto grado e del coniuge e/o del convivente;

- di tutti gli ulteriori casi di incompatibilità e/o conflitto di interesse che possano eventualmente risultare ”.

Il successivo comma prevede che “ Prima dell’inizio della riunione, ciascun Componente del Comitato dovrà dichiarare l’assenza di cause di conflitto di interessi rispetto agli argomenti all’ordine del giorno, ovvero indicare i punti per i quali risulta incompatibile. Tale dichiarazione dovrà risultare al verbale ”.

La disciplina riservata al conflitto di interessi dal predetto Regolamento ha, pertanto, una formulazione “aperta”, atteso che, come emerge dal dato letterale sopra riportato, il doppio obbligo di allontanamento dalla seduta e di astensione dalla votazione si configura, oltreché in presenza di “ interessi personali ...” o di “ interessi dei propri parenti ed affini fino al quarto grado e del coniuge e/o del convivente ”, in “... tutti gli ulteriori casi di incompatibilità e/o conflitto di interesse che possano eventualmente risultare”.

Mediante il richiamo agli “ ulteriori casi ” di incompatibilità e/o di conflitto di interesse si vuol quindi far riferimento, al di fuori delle due fattispecie tipiche (o chiuse) che li precedono - le quali concernono interessi di natura personale o latu sensu familiare -, a tutte le fattispecie rispetto a cui l’obbligo di astensione deriva dalla presenza di un interesse potenzialmente divergente rispetto a quello, di carattere generale, perseguito dall’organo procedente.

Tale impostazione è peraltro coerente con il principio generale, affermato dalla giurisprudenza, secondo cui l’obbligo di astensione “ è espressione di una regola generale ed inderogabile, di ordine pubblico, applicabile quindi anche al di fuori delle ipotesi espressamente contemplate dalla legge ” ( ex LT , Cons. Stato, sez. VII, 22.01.2024, n. 652; Cons. Stato, sez. IV, 7.11.2022, n. 9731).

Le peculiari condizioni sancite dall’art. 10, comma 2, del Regolamento per il funzionamento del Comitato di Gestione rispondono, inoltre, ad un’esigenza di carattere pratico, atteso che in un contesto geografico delimitato, quale è quello di operatività di tale organo, è evenienza potenzialmente frequente che i suoi componenti e i rappresentanti che partecipino alle sue sedute possano avere un qualche generico interesse con riguardo alle fattispecie rispetto alle quali sono chiamati a deliberare.

9.2. Orbene, nella fattispecie in esame, come si legge nel verbale della seduta del Comitato di Gestione del 25.07.2024:

(i) il Commissario Straordinario ha dichiarato di astenersi sulla votazione del punto 7) all’ordine del giorno “... perché trattasi di area demaniale marittima per la quale la ER di Porto di LA, che si trova in una situazione di evidente ristrettezza di spazi logistici degli Uffici, ha chiesto l’area in questione per finalità governative ”;

(ii) l’Ammiraglio Ranieri, “ nella sua qualità di Commissario Straordinario dell’AdSP dello Stretto e di Direttore Marittimo della Sicilia Orientale, stante il conflitto di interesse sul punto in questione ”, ha deciso “... di astenersi sulla votazione ”.

(iii) il Comandante Torcigliani (il quale, come si evince dalla documentazione versata in atti, è anche firmatario della nota prot. n. 13191 dell’11.06.2024, con la quale è stato manifestato all’Autorità di Sistema Portuale l’interesse della ER di Porto “... ad ottenere il compendio demaniale in argomento per i propri fini istituzionali ”), vista la sua posizione di rappresentante della ER di porto di LA, ha dichiarato “... di astenersi sul punto per ovvie ragione ”.

Tali due membri dell’organo collegiale, quindi, riconoscendo - essi stessi - di versare in una oggettiva situazione di conflitto di interessi, hanno dichiarato a verbale, in coerenza con quanto previsto dall’art. 10 del Regolamento del Comitato di Gestione, la loro specifica situazione di incompatibilità rispetto a un punto all’ordine del giorno.

Tuttavia, limitandosi all’astensione sulla votazione e non allontanandosi dalla seduta, come da verbale, essi non hanno dato piena esecuzione all’obbligo previsto dal comma 2 dell’art. 10 del citato testo regolamentare, il quale, come appurato, pone in capo ai soggetti che versino in una delle situazioni di incompatibilità/conflitto di interessi – da intendersi secondo l’accezione “aperta” sopra esposta – il duplice obbligo di “allontanarsi dalla seduta” e di “astenersi dalla votazione”, che, per inequivocabile dato regolamentare, ha natura cumulativa.

Ne discende, conseguentemente, che la Delibera n. 15/2024 del 25.07.2024 del Comitato di Gestione dell’Autorità di Sistema Portuale dello Stretto risulti viziata per violazione del predetto art. 10 del Regolamento che ne disciplina il relativo funzionamento.

9.3. L’illegittimità di tale atto consultivo che si innesta nel più articolato procedimento che ha portato al rigetto dell’istanza di rinnovo presentata dalla società ricorrente vizia – per via derivata – l’atto di diniego qui impugnato, atteso che, secondo quanto dall’art. 8, comma 3, lett. f), della L. 84/1994, il Presidente dell’Autorità di sistema portuale “ dispone con propria delibera, sentito il Comitato di gestione, in merito alle concessioni di cui all'articolo 6, comma 10 ”.

10. In coerenza con i dettami dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5 del 2015, “ evidenti ragioni di ordine logico ” implicano che dall’accoglimento del primo motivo di gravame – il quale costituisce, peraltro, ad avviso del Collegio, la ragione più liquida – possa discendere l’assorbimento necessario delle ulteriori doglianze prospettate con il presente gravame.

Il Collegio, tuttavia, ritiene che nel processo amministrativo la tecnica dell’assorbimento dei motivi debba ritenersi legittima quando è espressione consapevole del controllo esercitato dal giudice sull’esercizio della funzione pubblica, dovendosi sempre tener conto del principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, espresso dall’art. 112, c.p.c., anche in considerazione del fatto “…il giudice deve esaminare tutte le censure, in modo da orientare il futuro esercizio del potere amministrativo sia in relazione ai vizi che riscontri sussistenti, in sia in relazione a quelli che consideri infondati ” (Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, 27.04.2015, n. 5).

Si ritiene, alla luce delle coordinate sopra enunciate, di procedere con l’esame degli ulteriori motivi di ricorso.

11. Il secondo motivo è infondato, attesa l’insussistenza delle violazioni di carattere procedimentale prospettate dal ricorrente.

11.1. L’art. 8, co. 3, lett. f), della Legge n. 84/1994 prevede come il Presidente dell’Autorità di Sistema Portuale disponga “… con propria delibera, sentito il Comitato di gestione, in merito alle concessioni di cui all'articolo 6, comma 10 ”.

A venire in rilievo, dunque, è un atto consultivo di tipo endoprocedimentale previsto a livello normativo.

Né la Legge citata, né tantomeno il Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale precisano la scansione procedimentale per la sua acquisizione, non indicando se esso debba intervenire prima o dopo la comunicazione di preavviso di rigetto indirizzata al privato.

Alla luce del silenzio normativo sul punto il Collegio ritiene che una corretta interpretazione delle norme sul procedimento amministrativo imponga all’Amministrazione di acquisire detto parere prima della comunicazione di preavviso di rigetto dell’istanza.

A tale conclusione è possibile giungere valorizzando il fatto che l’Amministrazione procedente è l’Autorità di Sistema Portuale, rientrando nei poteri del Presidente il rilascio di concessioni demaniali previo accertamento istruttorio e previa acquisizione del prescritto parere del Comitato di Gestione.

In una situazione di tal fatta, quindi, risulta logico ritenere come il parere (non vincolante) del Comitato sia acquisito al termine dell’attività istruttoria effettuata dal responsabile unico del procedimento, ossia nella fase antecedente rispetto alla successiva comunicazione di preavviso di rigetto.

Quest’ultima, per vero, a differenza di quanto sostenuto dalla parte ricorrente, si pone nell’ambito del segmento procedimentale successivo alla conclusione dell’istruttoria, trattandosi di uno strumento previsto dal legislatore per instaurare una ulteriore fase in contraddittorio con gli aventi causa prima della decisione finale da parte della p.a. e dell’adozione della conseguente determinazione amministrativa.

In altri termini, la fase istruttoria si caratterizza per il suo ruolo di far emergere gli interessi pubblici e privati contrapposti, fornendo all’Amministrazione gli elementi conoscitivi necessari per giungere alla sua decisione finale.

La L. 84/1994 ha previsto, in tema di concessioni demaniali portuali, l’arricchimento degli elementi conoscitivi dell’Amministrazione che, pertanto, non saranno basati solo sugli esiti dell’istruttoria condotta dal responsabile unico del procedimento, ma anche sul parere reso dal Comitato di Gestione.

È solo dopo che tali step procedimentali siano stati compiuti che l’Amministrazione dispone di un quadro di situazione completo che le consente, validamente, dal punto di vista normativo, di emettere una decisione sui fatti emersi nel corso del procedimento, essendo coerente che solo a partire da questo momento la medesima sia tenuta a comunicare il preavviso di rigetto al privato.

Non coglie nel segno, pertanto, la censura di parte ricorrente, nella parte in cui sostiene che le sue osservazioni rispetto al preavviso di rigetto non siano state portate a conoscenza del Comitato di Gestione, perché è l’Autorità di Sistema Portuale, ossia il suo Presidente, a doverle conoscere ai fini della sua decisione finale, atteso che il parere del Comitato si risolve in un atto consultivo che è espressione di un apprezzamento discrezionale di tale Organo che non è vincolante ai fini della decisione finale.

L’Autorità di Sistema Portuale, nelle vesti di Amministrazione procedente, ha quindi correttamente sottoposto la propria proposta di rigetto dell’istanza di rinnovo della concessione presentata dall’odierna ricorrente al Comitato di Gestione, e, dopo la delibera n. 15 del 25.07.2024 adottata dal tale organo consultivo, ha provveduto a comunicare all’istante i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza.

Ricevute le osservazioni successive al preavviso di rigetto, seguite, a loro volta, da una nuova relazione del RUP, con la quale veniva confermata la proposta di rigetto dell’istanza, non può dunque ritenersi che il Comitato di Gestione dovesse essere nuovamente coinvolto nel procedimento, avendo già espresso la propria posizione, non vincolante, come previsto dalla L. 84/1994.

La duplicazione procedimentale supposta dall’odierna ricorrente, peraltro, oltre a non trovare fondamento nel sostrato normativo di riferimento, sarebbe contraria al principio di economicità che è alla base dell’azione amministrativa, dal momento che nello svolgere la sua attività la Pubblica Amministrazione deve usare il minor dispendio di mezzi e strumenti.

11.2. Parimenti infondata è la censura con la quale si sostiene che il provvedimento di rigetto finale, in violazione dell’art. 10- bis della L. 241/1990, non dia conto delle osservazioni presentate dalla società ricorrente a seguito della comunicazione del preavviso di rigetto. Nel decreto n. 194 del 22.10.2024, avente ad oggetto il rigetto dell’istanza di rinnovo della concessione demaniale marittima per cui è causa, viene data contezza:

(i) delle note prot. n. 11050 del 2.09.2024 e n. 11471 del 9.09.2024, con le quali l’istante ha fatto pervenire osservazioni a seguito del preavviso di rigetto;

(ii) della relazione del responsabile unico del procedimento, nella quale, ad esito dell’istruttoria e delle predette osservazioni, quest’ultimo, replicando, tra l’altro, a tali osservazioni, propone il rigetto dell’istanza.

Mediante il richiamo, per relationem , ai contenuti di tale ultimo documento istruttorio non sussiste nemmeno il correlato difetto di motivazione del provvedimento finale dedotto dalla parte ricorrente. Si rammenta, invero, che - in applicazione di quanto previsto dall’art. 3, comma 3, della L. 241/1990 - il provvedimento amministrativo possa ritenersi adeguatamente motivato per relationem anche con il mero richiamo ad atti dell’istruttoria condotta, in quanto in tal modo l'autorità emanante esplicita l'intenzione di farne propri il relativo contenuto, ponendoli a base della determinazione adottata; in tal modo la motivazione è esaustiva, perché dal complesso degli atti del procedimento sono evincibili le ragioni giuridiche che supportano la decisione, così da consentire al destinatario di contrastarle con gli strumenti offerti dall'ordinamento, ma anche al giudice amministrativo, ove investito della relativa controversia, di sindacarne la fondatezza ( ex LT , Consiglio di Stato sez. II, 29.04.2024, n. 3873); non è peraltro necessario che l'atto amministrativo menzionato per relationem sia unito imprescindibilmente al documento o che il suo contenuto sia riportato testualmente nel corpo motivazionale, essendo sufficiente che esso sia reso disponibile ( ex LT , Cons. Stato, sez. VI, 24.05.2024, n. 4645). Non sussiste, pertanto, un obbligo di motivazione contestuale del provvedimento amministrativo, essendo sufficiente ad assolvere l'obbligo di una motivazione adeguata anche il richiamo per relationem alle ragioni espresse in un precedente atto; peraltro, se è vero che l'art. 3 della L. 241/1990 stabilisce che la motivazione per relationem è legittima a condizione che siano indicati e resi disponibili gli atti cui si fa rinvio, tale previsione va intesa semplicemente nel senso che all'interessato deve essere possibile di prenderne visione, di richiederne ed ottenerne copia in base alla normativa sul diritto di accesso ai documenti amministrativi e di chiederne la produzione in giudizio, con la conseguenza che non sussiste l'obbligo dell'Amministrazione di notificare all'interessato tutti gli atti richiamati nel provvedimento, ma soltanto l'obbligo di indicarne gli estremi e di metterli a disposizione su richiesta dell'interessato ( ex LT , Cons. Stato, sez. II, 14.03.2025, n. 2129).

12. Il terzo motivo di ricorso è fondato nei termini di seguito esposti e precisati.

12.1. Ricevuta l’istanza di rinnovo della propria concessione da parte della ricorrente, l’Autorità di Sistema Portuale ha proceduto alla pubblicazione di cui all’art. 18 del Regolamento del Codice della Navigazione, raccogliendo la manifestazione di interesse della ER di Porto, come espressamente riportato negli atti della procedura e, in particolare, nella relazione del RUP che ha preceduto il provvedimento di rigetto.

L’Amministrazione procedente, come si evince dalla relazione redatta dal RUP ad esito dell’istruttoria, a cui fa rinvio il provvedimento di rigetto dell’istanza di rinnovo presentata dall’odierna ricorrente, non ha tuttavia attivato il procedimento di comparazione previsto dall’art. 37 del Codice della Navigazione e dall’art. 4.2.2. del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale.

Il RUP, in particolare, evidenzia in tale relazione che:

(i) una volta effettuate le pubblicazioni previste dall’art. 18 del Regolamento del Codice della Navigazione, “ nel termine assegnato per la presentazione di istanze concorrenti è pervenuta la manifestazione di interesse della ER di Porto di LA ”;

(ii) l’Ufficio ha effettuato “... la propria valutazione tra le due istanze pervenute, di diversa rilevanza, in quanto provenienti da un privato e da un soggetto pubblico ”;

(iii) l’avvisatore marittimo è un operatore privato, che svolge una attività di impresa commerciale, retribuita dagli utenti dei servizi prestati, che non rientra né tra i servizi di interesse generale, né tra quelli di polizia e sicurezza, né tra i servizi tecnico-nautici, e che “... non è qualificabile come esercizio di funzione pubblica ”;

(iv) di contro, le finalità in concreto perseguite dalla ER di Porto di LA, “... come riportate nella propria istanza, sono funzionali all’esercizio dei fini pubblicistici che la stessa istituzionalmente persegue e, pertanto, sono da ritenersi prevalenti ”.

Sulla scorta di tali rilievi conclude affermando che “ Non era quindi necessario effettuare alcuna comparazione ai sensi del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Ente, ammissibile solo tra istanze di pari rilevanza e dignità onde individuare quella rispondente ad un più rilevante interesse pubblico ”.

Ebbene, l’art. 37 del Codice della Navigazione stabilisce, al comma 1, che “ Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell'amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico ”.

L’art. 4.2.2 del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale, nel disciplinare la comparazione tra istanze di concessione concorrenti, prevede, a sua volta, che “ Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell’amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico ”. La disposizione individua, inoltre, i criteri da considerare ai fini della valutazione delle maggiori garanzia di proficua utilizzazione della concessione, ossia: i) complessiva offerta dei servizi; ii) capacità economico-aziendale e professionale degli aspiranti concessionari; iii) ricaduta occupazionale; iv) coerenza dello scopo indicato nella domanda di concessione rispetto alle strategie di sviluppo ed obiettivi perseguiti dall’A.P.; v) rispetto e salvaguardia dell’ambiente e/o utilizzo di fonti di energia rinnovabile.

Come si desume dalla disciplina normativa di riferimento, pertanto, la procedura di comparazione deve essere attivata in presenza di “ più domande di concessione ”, dovendosi escludere, come invece rilevato dal RUP, che tale procedura comparativa sia “... ammissibile solo tra istanze di pari rilevanza e dignità onde individuare quella rispondente ad un più rilevante interesse pubblico ”.

Non è previsto, per legge, che la comparazione ex art. 37 del Codice della Navigazione presupponga che le istanze provengano da privati, non potendosi ritenere che la presentazione di un’istanza in concorrenza da parte di un soggetto pubblico assicuri, in re ipsa , maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione. La norma, invero, impone all’Amministrazione un “giudizio” finalizzato a verificare quale richiesta concessoria “risponda ad un più rilevante interesse pubblico”.

Trattasi, peraltro, di una valutazione che risponde al principio cardine in materia di concessioni demaniali secondo cui la decisione spettante in ordine al rilascio di un titolo concessorio ha natura ampiamente discrezionale proprio con riguardo all'individuazione dell'utilizzo del bene che risponda al più rilevante interesse pubblico, anche nell'ottica della sua più proficua utilizzazione.

Si rammenta, infatti, che per principio generale anche “ un ente pubblico, nel perseguimento di finalità di interesse generale, può presentare istanze per la concessione di beni demaniali per lo svolgimento in via diretta di attività o servizi in favore della collettività ”, precisandosi tuttavia che “... tali istanze non devono avere l'effetto di incidere negativamente, nemmeno potenzialmente, sullo svolgimento della libera iniziativa economica in condizioni normali di mercato, a prescindere dalla natura pubblica o privata delle imprese che esercitano l'attività o prestano il servizio; né l'effetto di favorire un concorrente a scapito di un altro operatore, tantomeno attraverso collegamenti strutturali, o anche solo funzionali, fra atti privati (anche aventi natura di atti di impegno unilaterale) ed atti pubblici, che potrebbero costituire a loro volta il presupposto, senza che ve ne siano le reali ed effettive esigenze, per la riduzione della libera iniziativa economica ” (Cons. Stato, sez. VII, 27.12.2022, n. 11334).

L’art. 37 del Codice della Navigazione, ad avviso del Collegio, deve quindi essere letto e applicato nel senso che, nei casi di concorso fra domande di concessione, pubbliche e private, un decisivo favor per l'accoglimento della domanda presentata dall'ente pubblico possa sussistere soltanto quando ciò sia necessario ed indispensabile per assicurare la cura dell'interesse pubblico generale.

La priorità per la tutela dell'interesse pubblico, quindi, non può essere automatica ed astratta solo perché una data istanza provenga da un ente pubblico, in quanto è compito dell’Amministrazione concedente procedere alla valutazione di una ragione qualificata di tutela dell'interesse generale che legittima la cura istituzionale del medesimo e la sua prevalenza rispetto alle finalità perseguite da chi altro abbia presentato una domanda di concessione (o, come nel caso di specie, di rinnovo del proprio titolo concessorio) rispetto a un dato bene demaniale.

Tale interpretazione, come ribadito dal Giudice amministrativo di secondo grado, “... è l'unica, possibile, che consente di assicurare la tenuta della compatibilità del quadro normativo di riferimento interno rispetto ai principi eurounitari di concorrenza e parità fra gli operatori, in quanto l'istanza di concessione presentata dall'Ente pubblico è valutata in condizioni di parità rispetto agli altri operatori, e prevale rispetto ad essi soltanto nei limiti in cui ciò è necessario per assicurare la mission di cui è istituzionalmente incaricato l'ente pubblico, ossia l'interesse pubblico generale in via esclusiva, senza condizionamenti o sviamenti in favore o a detrimento di una o più imprese economiche private .” (Cons. Stato n. 11334/2022, già citata).

Ne discende che, in applicazione delle coordinate sopra esposte, l’Amministrazione concedente avrebbe dovuto procedere, in presenza di due domande concessorie - anche ove una di queste fosse proveniente da un ente pubblico -, ad una effettiva valutazione comparativa tra le stesse, considerando gli specifici criteri qualificanti riportati nel predetto art. 4.2.2. del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale.

Nel provvedimento di rigetto qui impugnato, invece, l’Autorità di Sistema Portuale, facendo proprie le argomentazioni rese dal RUP in sede di relazione istruttoria, ha ritenuto che la richiesta della ER di Porto di LA – la quale aveva rappresentato il proprio interesse a ottenere il compendio demaniale di riferimento « per i propri fini istituzionali, con la previsione di utilizzare l’area quale ricovero automezzi di servizio, di battelli pneumatici alati e cala mezzi navali, con la possibilità inoltre, con adeguati investimenti, quale superficie per futuri adeguamenti logistici, come ad esempio la “Sala operativa” e una “Sezione mezzi Nautici”, o, ancora, per sistemazioni alloggiative per il personale » –, fosse più aderente e coerente con “... il funzionale, prioritario soddisfacimento delle pubbliche finalità naturalmente discendenti e correlate alla appartenenza dell’area in questione al demanio pubblico dello Stato ”.

L’Amministrazione è quindi giunta al rigetto dell’istanza di rinnovo presentata dalla ricorrente rilevando che l’istanza della ER di Porto di LA assicurasse un miglior soddisfacimento delle pubbliche finalità pubbliche, senza, tuttavia, dare contezza di aver considerato, come avrebbe dovuto, tutti gli “ elementi qualificanti ” che, ai sensi dell’art. 4.2.2. del Regolamento d’uso delle aree demaniali marittime dell’Autorità di Sistema Portuale, devono essere valorizzati “ ai fini della valutazione delle maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione ”.

Così operando essa è quindi incorsa, in particolare, nel vizio di difetto di istruttoria così come nella violazione della disciplina legislativa e regolamentare sopra citata.

13. Il quarto motivo di ricorso non è meritevole di favorevole apprezzamento.

13.1. Sotto un primo profilo non è rilevante, ai fini del vaglio di legittimità oggetto del presente giudizio – relativo alla verifica dell’iter concessorio condotto dall’Autorità di Sistema Portuale –, che il procedimento interno alla ER di Porto e preliminare alla presentazione dell’istanza di concessione sia stato, se del caso, caratterizzato da eventuali vizi correlati ai rapporti tra ER di Porto di LA e la Direzione Marittima di AN e prodromici alla presentazione della predetta istanza.

Le ulteriori doglianze prospettate dalla ricorrente in seno al quarto motivo di ricorso, invece, attengono al merito delle valutazioni discrezionali che spettano all’Amministrazione procedente, rispetto alle quali, in assenza di un’effettiva e completa comparazione eseguita tra le due istanze – la quale non è stata appunto posta in essere, come espressamente affermato dal RUP e confermato dalla difesa erariale dell’Autorità di Sistema Portuale nel presente giudizio –, il Collegio non può svolgere alcun sindacato, fermi, in ogni caso, i propri limiti di scrutinio in presenza di un’attività valutativa ampiamente discrezionale, a fronte della quale solo un giudizio manifestamente illogico, irrazionale o travisato potrebbe risultare illegittimo.

14. Le censure prospettate nei precedenti motivi di impugnazione e riproposte, in via derivata, nell’ambito del quinto motivo di ricorso, relativo all’ingiunzione allo sgombero n. 1/2024, parimenti impugnata dalla ricorrente, in quanto fondate nei termini sopra esposti ne determinano la conseguente illegittimità, con conseguente assorbimento delle ulteriori doglianze sollevate avverso tale ordinanza.

15. In definitiva, il ricorso, in quanto fondato nei termini sopra esposti e considerati, deve essere accolto, disponendosi l’annullamento degli atti impugnati, fatte salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione resistente da adottarsi nel rispetto delle prescrizioni conformative della presente pronuncia.

16. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia sezione staccata di AN (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie come da motivazione, e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati, fatte salve le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione.

Condanna l’Amministrazione resistente e la parte controinteressata al pagamento delle spese di giudizio in favore della parte ricorrente, che liquida in € 3.000,00 (euro tremila/00), oltre oneri accessori come per legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in AN nella camera di consiglio del giorno 4 giugno 2025 con l'intervento dei magistrati:

Aurora Lento, Presidente

Daniele Profili, Primo Referendario

Francesco Fichera, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Francesco Fichera	Aurora Lento

IL SEGRETARIO