Pubblicato il 24/06/2025

N. 01399/2025 REG.PROV.COLL.

N. 00033/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia

(Sezione Terza)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 33 del 2024, proposto da
IA RO, SC RO e IA GU, rappresentati e difesi dagli avvocati Antonio Cangelosi e Andrea Tamburo, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Regione Siciliana, in persona del Presidente pro tempore , difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, con domicilio in Palermo, alla via Mariano Stabile n. 182;

per la condanna

al risarcimento dei danni patiti in conseguenza dell’illegittimo esercizio del potere, quantificati in euro 697.583,68 di cui 158.476,93 di danni emergenti, oltre l’ulteriore danno da lucro cessante, pari a euro 4.607,75 mensili, fino all’emissione del provvedimento da parte della Soprintendenza, oltre interessi e rivalutazione secondo legge; nonché oltre all’eventuale ulteriore danno dovuto ad aumenti dei costi di costruzione successivi al prezziario regionale del 2022.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti l’atto di costituzione in giudizio e la memoria difensiva della Regione Siciliana;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 6 maggio 2025 il dott. Marco Maria Cellini e assunta la causa in decisione come specificato nel verbale;

FATTO

Con atto pubblico del 22 gennaio 2009 i ricorrenti acquistavano un terreno in Cefalù, contrada San Nicola, destinato dal PRG vigente a zona H2 (artigianale ed industriale), per la realizzazione di un capannone.

Presentato il relativo progetto, l’Assessorato dei Beni Culturali rilasciava il nulla osta all’intervento, con atto n. 3061P del 21 aprile 2009, a condizione che il realizzando manufatto avesse un’altezza fuori terra di mt. 4,00 e non di mt. 6,00, come programmato in progetto, nonostante nella suddetta zona H2 fosse consentita la costruzione di edifici a una altezza di mt. 7,00 fuori terra.

Avverso tale provvedimento i ricorrenti hanno proposto dapprima ricorso gerarchico, depositato il 21 maggio 2009, terminato con silenzio rigetto; successivamente, ricorso giurisdizionale presso questo T.A.R., conclusosi con la sentenza n. 2477 del 29 novembre 2012, in cui veniva evidenziato che “ la resistente Soprintendenza dovrà, in sede di ottemperanza alla presente sentenza, pronunciarsi espressamente sull’altezza massima della costruzione progettata, chiarendo, se effettivamente sussistenti, le ragioni ostative al mantenimento dell’altezza prevista nel progetto (mt 6,00) ”.

Con successivo provvedimento del 21 marzo 2014, l’amministrazione rilasciava un secondo nulla osta condizionato, modulando a mt. 5,00 (e non più a mt. 4,00) l’altezza del costruendo edificio.

I ricorrenti impugnavano anche tale provvedimento dinanzi a questo Tribunale, con ricorso R.G. 1909/2014, che veniva esitato con la sentenza n. 547 del 20 febbraio 2023 di accoglimento e annullamento del provvedimento perché “ la Soprintendenza, infatti – pur agendo in ottemperanza alla sentenza n. 2477/2012, che aveva annullato il primo provvedimento per carenza di motivazione – non ha ritenuto di rendere intellegibili, con il provvedimento oggetto di odierna impugnazione, i motivi che, all’esito della nuova valutazione, l’hanno indotta ad aumentare l’altezza prescritta da 4 a 5 metri ”.

All’esito, l’amministrazione rimaneva inerte e i ricorrenti proponevano un nuovo ricorso (R.G. 1979/2023) sempre dinanzi a questo Tribunale per richiedere l’ottemperanza alla seconda sentenza di annullamento. Questo ricorso veniva esitato con la sentenza n. 868 del 6 marzo 2024 con cui veniva dichiarata la cessata materia del contendere perché “ l’amministrazione intimata risulta costituita in giudizio con il patrocinio dell’Avvocatura dello Stato di Palermo la quale ha depositato in atti il provvedimento n. 2121 del 1° febbraio 2024 di rilascio della chiesta autorizzazione ai fini della realizzazione del capannone alla prevista altezza di 6 metri ”.

Con il ricorso in esame, i ricorrenti, proprietari dell’area su cui erigere il capannone, nonché socie della Nuova Ceramica RO s.r.l. (quanto a RO IA e GU) e agente della società (quanto a RO SC), convenivano in giudizio l’amministrazione regionale per sentirla condannare al risarcimento dei danni patiti in conseguenza dell’illegittimità del suo operato.

Venivano allegati al ricorso, oltre alla documentazione relativa ai precedenti giudizi, anche una perizia giurata sui costi di costruzione di un edificio industriale (al fine di mettere in rilievo, rispetto al danno emergente, le differenti condizioni economiche dei materiali da impiegare al 2025, rispetto al 2014); nonché una seconda perizia relativa al danno conseguente alla mancata disponibilità del capannone (rispetto, questa volta, al lucro cessante).

La domanda risarcitoria viene perimetrata temporalmente rispetto ai danni patiti dal 2014 (anno del secondo diniego) al 2024.

Il danno di cui si richiede l’accertamento ammonterebbe, in tesi di parte, ad euro 158.476,93 rispetto al danno emergente ed euro 4.607,75 mensili, cioè euro 55.293,00 annui, rispetto al lucro cessante, somma pari ai canoni di affitto che la Nuova Ceramica RO s.r.l. attualmente paga a terzi.

Si costituiva in giudizio la Regione Siciliana che richiedeva il rigetto del ricorso perché: a) sfornito di prova rispetto ai fatti costitutivi della responsabilità, in quanto i ricorrenti si sarebbero limitati a riassumere i fatti di causa per (tentare di) dimostrare il danno ingiusto; b) mancherebbe altresì la prova della spettanza del bene della vita, anche in termini di probabilità, atteso che il provvedimento ampliativo rilasciato dalla Soprintendenza sarebbe motivato da fatti sopravvenuti, in particolare il raddoppio della linea ferroviaria Palermo-Messina, con interramento in galleria della tratta; c) difetterebbe la prova anche dell’elemento psicologico in quanto l’amministrazione ha sempre speso il suo potere facendo valutazioni di natura tecnica, né ricorrerebbe un caso di presunzione di colpa; d) sarebbero comunque da scomputare tutti i danni derivanti da negligenza dei ricorrenti, che nei giudizi precedenti non avrebbero richiesto la tutela cautelare; comunque gli interessati non avrebbero nemmeno realizzato parzialmente l’immobile fino alla quota assentita.

All’udienza pubblica del 6 maggio 2025, la causa veniva chiamata e assunta in decisione come specificato nel verbale.

DIRITTO

1. Il ricorso è fondato.

1.1. Il Collegio osserva che la natura della responsabilità civile della pubblica amministrazione, sia rispetto al danno da provvedimento (come nel caso di specie), che da comportamento, viene ricondotta dal Consiglio di Stato nella fonte extracontrattuale delle obbligazioni perché “ diversamente da quanto avviene nel settore della responsabilità contrattuale, il cui aspetto programmatico è costituito dal rapporto giuridico regolato bilateralmente dalle parti mediante l’incontro delle loro volontà concretizzato con la stipula del contratto-fatto storico, il rapporto amministrativo si caratterizza per l’esercizio unilaterale del potere nell’interesse pubblico, idoneo, se difforme dal paradigma legale e in presenza degli altri elementi costitutivi dell’illecito, a ingenerare la responsabilità aquiliana dell’amministrazione ” (Cons. Stato, ad. plen., 23 aprile 2021, n. 7).

Sulla base di queste premesse, al fine di riconoscere il diritto al risarcimento del danno, il danneggiato deve provare, ai sensi dell’art. 2043 c.c.: a) la condotta non iure del danneggiante; b) il danno evento, cioè la lesione di un proprio interesse meritevole di tutela; c) il danno conseguenza, cioè la diminuzione patrimoniale (e non) patita; d) l’elemento soggettivo del danneggiante (sotto forma di dolo o di colpa); e) il nesso di causalità materiale tra condotta non iure e danno evento (ai sensi degli artt. 40 ss. c.p.); f) il nesso di causalità giuridica tra danno evento e danno conseguenza (ai sensi degli artt. 2056 e 1223 c.c.).

Deve essere verificato se, nel caso in esame, la parte ricorrente abbia fornito prova degli elementi di responsabilità richiamati, avendo cura di circoscrivere la rilevanza di ciascun elemento rispetto al periodo temporale 2014-2024, non avendo la parte ricorrente richiesto i danni subiti all’esito del primo provvedimento di diniego illegittimo, del 2009, annullato da questo Tribunale nel 2012.

1.2. Quanto alla condotta non iure , il Collegio osserva che l’adozione di un provvedimento illegittimo, accertato come tale da una pronuncia giurisdizionale passata in giudicato, sia un elemento necessario e sufficiente al fine di ritenere configurato il primo elemento materiale della responsabilità civile.

In un caso come quello che occupa, peraltro, la doglianza del privato era tutta incentrata sull’altezza del costruendo manufatto che, da progetto, doveva essere di sei metri, mentre per il nulla osta condizionato illegittimamente della Soprintendenza, doveva risultare di cinque metri: circostanza, quella ostativa indicata dalla p.a., che non ha reso possibile la costruzione dell’edificio come da progetto., dunque lesiva dell’interesse legittimo pretensivo dei privati.

Al fine della dimostrazione del danno evento, al contrario di quanto asserito nelle difese della Regione, è sufficiente rappresentare i fatti di causa e allegare le prove della lesione (nel caso di specie, v. allegato 3 al ricorso – sentenza n. 547/2023 resa da questo T.A.R.).

1.3. Rispetto alla sussistenza del nesso di causalità, facendo applicazione del criterio di cui all’art. 40 ss. c.p., dunque eliminando mentalmente la condotta illegittima dell’amministrazione, il privato avrebbe conseguito il bene della vita così come sperato, cioè avrebbe costruito l’edificio nei termini del progetto (non rilevando la possibilità astratta di costruirlo a quota inferiore, il che avrebbe significato assecondare l’illegittimo contegno della p.a.).

Difatti, a parere del Collegio, i ricorrenti hanno offerto la prova del loro diritto di edificare l’opificio a 6 metri in caso di corretto esercizio del potere da parte della Soprintendenza in termini di certezza, ben oltre il minimo della maggiore probabilità richiesto dalla legge.

Tale approdo è favorito da due distinti argomenti.

In primo luogo, il medesimo iter processuale della pluriennale vicenda ha inequivocabilmente e positivamente reso la prova della spettanza, in quanto la stessa amministrazione resistente, durante il procedimento per l’ottemperanza della seconda sentenza di annullamento, ha infine rilasciato il nulla osta per la costruzione dell’opificio con altezza di metri 6, in linea quindi con il progetto originario, avversato con due diversi atti dalla p.a.

Ad esito difforme non conduce nemmeno la circostanza rappresentata nel provvedimento e valorizzata nelle difese dell’Avvocatura per cui “ sono mutate alcune delle condizioni che avevano indotto questo Ufficio a rilasciare il nulla osta prot. n. 1945/S16.7 per il capannone industriale di cui al progetto in oggetto, imponendone una altezza massima di cinque metri ed in particolare, rispetto le valutazioni paesaggistiche originarie, è venuta meno l’interferenza visuale per i viaggiatori sulla linea ferroviaria Palermo-Messina, in quanto a seguito del raddoppio del binario, la tratta ferroviaria si sviluppa tutta in galleria ed, altresì, si sono registrati ampliamenti negli edifici circostanti ” (nulla osta del 1° febbraio 2024 – deposito dell’amministrazione nel fascicolo 1979/2023).

Difatti, a parere del Collegio tale circostanza non è decisiva al fine di recidere il nesso di causalità perché il progetto di raddoppio e interramento della tratta ferroviaria in esame (per la cui realizzazione è ragionevole immaginare l’amministrazione abbia partecipato alla conferenza di servizi) notoriamente risale i decenni, risultando dunque il fatto non sopravvenuto, perché valutabile anche in precedenza.

Peraltro, e in ogni caso, anche a voler assumere la sopravvenienza del raddoppio, questo Tribunale aveva evidenziato l’illogicità della prescrizione imposta ai ricorrenti (peraltro con scarto di un solo metro di altezza) anche nella sussistenza del tracciato precedente perché “ come fondatamente evidenziato all’interno dalla consulenza tecnica di parte del dott. Ing. Fabrizio Piscitello, depositata in atti, nella zona di proprietà degli odierni istanti non vegetano essenze della macchia mediterranea, e, con riferimento agli ulivi, il progetto presentato ne prevedeva lo spostamento nelle zone del fondo destinate a verde privato. Come analiticamente descritto dalla predetta consulenza, poi, le immagini proposte in sede progettuale prevedono che l’osservatore sia posto sempre a monte del manufatto. Ne consegue che l’area verde retrostante che appare dalla rappresentazione fotorealistica dopo l’intervento non pare, come asserito dalla Soprintendenza, un profilo collinare, ma rappresenta le chiome dei pini marittimi. Una riduzione pari ad 1 metro dell’altezza del manufatto permetterebbe, allora, la sola percezione di una più ampia fascia di chiome arboree poste a valle del manufatto e non porzioni del profilo collinare, collocate nel lato opposto ” (T.A.R. Sicilia, Palermo, sez. II, 6 marzo 2024, n. 868).

1.4. Ne consegue che la realizzazione dell’opificio all’altezza di 6 metri spettava ai ricorrenti sia prima (perché le ragioni di fatto rappresentate nelle prescrizioni erano illogiche, come statuito con efficacia di giudicato da questo Tribunale), che ora (per averlo riconosciuto la stessa amministrazione). Le medesime motivazioni richiamate sorreggono anche la prova dell’elemento soggettivo della responsabilità, dato l’abbaglio in cui è incorsa l’amministrazione nell’esercizio del potere.

1.5. Quanto al danno conseguenza, i ricorrenti ne distinguono le poste in danno da aumento dei costi di costruzione dell’edificio industriale (danno emergente) e danno conseguente alla mancata disponibilità di un capannone industriale e del suo mancato utilizzo (lucro cessante). Gli allegati 7 e 8 del ricorso sono, rispettivamente, una perizia giurata tecnica esplicativa del primo profilo e una perizia giurata contabile che sviluppa il secondo.

Il Collegio ritiene che quanto rappresentato nelle due perizie possa esser posto a fondamento della decisione, anche per la mancanza di una specifica contestazione da parte dell’amministrazione regionale, che non ha dato conto (nonostante il possesso di dipendenti con qualifica tecnica corrispondente) di eventuali elementi di criticità dei conteggi.

Peraltro, per ciò che concerne la perizia tecnica (l’unica rilevante per la decisione per quanto si dirà), il professionista incaricato ha svolto il calcolo utilizzando i prezzari promananti della stessa amministrazione regionale e raffrontando le differenze di costo tra Prezziario Unico per la Regione Sicilia del 2013 e quello del 2022.

1.6. Ciò posto, il Collegio ritiene tuttavia raggiunta la prova del nesso di causalità giuridica tra danno evento e danno conseguenza unicamente per la posta del danno emergente, che dunque deve essere integralmente ristorato ai privati nella misura indicata nella CTP, che rappresenta come dal raffronto tra il prezzario del 2013 (vigente al 2014, quando l’amministrazione ha illegittimamente condizionato il nulla osta al progetto) e quello del 2022 (vigente al 2024, quando l’amministrazione ha finalmente reso un nulla osta non condizionato) vi sia stato un incremento dei prezzi di costruzione per euro 158.476,93: maggiore esborso, questo, dipendente dall’illegittimo contegno tenuto.

Tutto al contrario, non sussiste il nesso di causalità giuridica tra il danno da lucro cessante e la lesione dell’interesse illegittimamente sacrificato perché le parti non hanno dato prova che il primo sia conseguenza immediata e diretta (art. 1223 c.c.) del secondo.

Difatti, l’intera impostazione patrocinata dai ricorrenti premette l’edificazione del capannone e la messa a disposizione, con contratto di locazione, alla società a loro riconducibile (dato che i ricorrenti sono soci e agente di questa) e ne deducono il mancato guadagno del prezzo della locazione mensile, parametrata con quanto corrisposto all’attuale locatore; somma poi moltiplicata per gli anni di mancata disponibilità dell’immobile.

Il Collegio osserva che un ragionamento del genere sia erroneo, laddove pretende di legare la mancata disponibilità del capannone non costruito al mancato incasso dell’ammontare monetario derivante dalla moltiplicazione delle locazioni nelle more corrisposte dalla società.

Difatti, in primo luogo, i ricorrenti agiscono come persone fisiche nel presente giudizio (data l’assenza della Nuova Ceramica RO s.r.l.), ragione che non consente loro di impegnare, nemmeno in via ipotetica, la volontà di un soggetto di diritto diverso, che quindi non è certo (perché nessun suo rappresentante legale lo ha allegato processualmente) che usufruisse del capannone da costruire.

Inoltre, e anche a voler considerare ammissibili considerazioni sulla società non costituita o evocata in giudizio, l’operazione finanziaria di messa a disposizione alla società di cui si è soci di un capannone di proprietà personale, ricorrente nella pratica commerciale, non è neutra e, anzi, presenta due effetti secanti del nesso di causalità giuridica in esame.

In primo luogo, la anche astratta corresponsione del canone di locazione da parte della società in favore dei ricorrenti, nella misura attualmente contrattualizzata, comporta nella sostanza un trasferimento di ricchezza neutro tra le socie e i proprietari del capannone che, da una parte, vedono diminuire gli utili da distribuire e, dall’altra, se ne avvantaggiano come locatori.

In altri termini, non si ritiene che quello che comunque è un costo d’impresa possa essere alla base del calcolo di un lamentato arricchimento della persona fisica proprietaria anche dell’impresa.

In secondo luogo, nel conteggio riportato non si tiene conto dell’incidenza del piano di rientro dal finanziamento per la realizzazione dell’opera che erode il montante mensile preso a fondamento come base da moltiplicare per il computo del lucro cessante.

Il mancato guadagno dei ricorrenti, in questo senso, tutto al contrario di quanto impresso nella perizia contabile, non deriva solo dalla moltiplicazione del valore attuale del canone di locazione pagato dalla società, ma anche dalla valutazione del bene immobile all’esito dell’ammortamento del finanziamento: valore, questo, non rappresentato, dunque sfornito di prova.

La quantificazione del danno da risarcire è dunque di euro 158.476,93.

1.7. Non soccorre ai fini del diffalco della somma nemmeno la previsione di cui agli artt. 30, comma 3 c.p.a., 2056, comma 1 e 1227 comma 2 c.c., per come interpretata dalla citata pronuncia dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 7/2021 con cui è stato ha precisato che:

- “ nel settore della responsabilità dell’amministrazione da illegittimo o mancato esercizio dei suoi poteri autoritativi il criterio in questione si declina nel senso che a carico del privato è posto un onere di ordinaria diligenza – come tale valutabile dal giudice – di attivarsi con ogni strumento procedimentale o processuale utile a salvaguardare il bene della vita correlato al suo interesse legittimo, in modo da delimitare in termini quantitativi, anche con riguardo a ciò, il perimetro del danno risarcibile ”;

- “ la mancata attivazione dei rimedi procedimentali e processuali, al pari delle ragioni che sorreggano il mancato esperimento degli stessi, non è idonea in sé a precludere la pretesa risarcitoria, ma costituisce un elemento di valutazione che può concorrere, con altri, alla definizione della responsabilità” ;

- “ l’onere di cooperazione in parola può essere ricondotto allo schema di carattere generale del «(c)oncorso del fatto colposo del creditore» previsto dall’art. 1227 del codice civile, richiamato dall’art. 2056 cod. civ. per la responsabilità da fatto illecito, e più precisamente nell’ipotesi del secondo comma (evocativo di un principio di causalità giuridica, a differenza del primo comma che disciplina il nesso di causalità materiale condotta-evento), per la quale il risarcimento «non è dovuto per i danni che il creditore avrebbe potuto evitare usando l’ordinaria diligenza»” .

La connotazione della condotta del privato quale onere non è quindi idonea a escludere la responsabilità dell’amministrazione per i danni che derivino dalla violazione del dovere di provvedere, basilare dell’attività amministrativa, ma a mitigarla rispetto al quantum da liquidare, in maniera tanto maggiore, quanto più il privato non abbia utilizzato gli strumenti processuali e procedimentali tipici per tutelare il bene della vita.

Ciò posto in linea generale, nel caso in esame, i ricorrenti:

- hanno proposto tre tempestivi ricorsi, di cui due per l’annullamento e uno per l’ottemperanza, esitati in tutti i casi favorevolmente;

- hanno proposto, in occasione del primo diniego, un ricorso gerarchico rigettato per silenzio dall’amministrazione resistente.

La circostanza della mancata proposizione della domanda cautelare in un caso come quello in decisione, in cui veniva in considerazione un interesse legittimo pretensivo, non può essere valutata alla stregua di negligenza perché il processo amministrativo di giurisdizione generale di legittimità, di matrice tuttora impugnatoria, pur nell’atipicità delle misure cautelari previste dal codice, mal si concilia con una tutela incidentale satisfattiva in caso di ambizione al perseguimento del bene della vita.

Non può nemmeno essere valorizzato al fine di un diffalco delle somme il decorso del tempo tra la proposizione del ricorso (2014) e la sua decisione (2023) perché la lentezza della funzione giurisdizionale non è una circostanza di cui può essere chiamato a rispondere indirettamente il cittadino.

2. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate nella misura indicata nel dispositivo.

3. Alla luce dei profili trattati e visto l’art. 52 del d.lgs. n. 174 del 26 agosto 2016 dispone che la Segreteria, in modalità telematica, invii copia del presente provvedimento alla Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie nei sensi di cui in motivazione e per l’effetto condanna la Regione Siciliana a corrispondere a IA RO, SC RO e IA GU, in epigrafe generalizzati, la somma totale di euro 158.476,93, oltre alla maggior somma tra gli interessi legali e la rivalutazione monetaria dalla maturazione al soddisfo.

Condanna la Regione Siciliana a rifondere alla ricorrente le spese del giudizio, che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00) per compensi, oltre spese forfettarie, IVA e CPA come per legge.

Dispone che copia della sentenza sia inoltrata, a mezzo della Segreteria e in modalità telematica, alla Procura Regionale della Corte dei Conti presso la Sezione giurisdizionale per la Regione Siciliana.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 6 maggio 2025 con l’intervento dei magistrati:

Roberto Valenti, Presidente

Mario Bonfiglio, Referendario

Marco Maria Cellini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Marco Maria Cellini	Roberto Valenti

IL SEGRETARIO