Pubblicato il 09/04/2025

N. 07014/2025 REG.PROV.COLL.

N. 08056/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio

(Sezione Seconda Quater)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 8056 del 2024, proposto da CR s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’avvocato Renato Negroni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Comune di AR, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’avvocato Francesco Antonio Corrias, con domicilio eletto presso il suo studio in Tortolì, via Pirri, 16;

nei confronti

RI & co. s.r.l., non costituita in giudizio;

per l’annullamento

del silenzio rigetto serbato da parte del Comune di AR perfezionatosi a seguito del mancato riscontro dell’istanza di accesso agli atti del 16.5.2024, inoltrata in data 21.5.2024, volta all’ostensione del permesso a costruire n. 19 e n. 21 del 28.12.2021 rilasciato in favore della società RI & co s.r.l. per la demolizione e ricostruzione di un fabbricato ad uso commerciale e dei relativi atti presupposti, successivi e consequenziali e, in ogni caso ostativi e lesivi del diritto e dell’interesse della ricorrente ad accedere integralmente agli atti richiesti, con la conseguente condanna dell’amministrazione resistente all’ostensione integrale degli atti e dei documenti richiesti, propedeutici alla difesa giurisdizionale dei diritti e degli interessi della ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di AR;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 la dott.ssa Virginia Giorgini;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il presente ricorso, notificato il 17 luglio 2025 e depositato il 23 luglio 2025, la società CR s.r.l., nel premettere di esercitare l’attività economica di supermercato in un locale commerciale dalla stessa condotto in locazione nel Comune di AR, è insorta, ex art. 116, comma 1, c.p.a., avverso il silenzio diniego formatosi sull’istanza di accesso agli atti dalla stessa presentata in data 21 maggio 2024 per ottenere l’ostensione dei permessi di costruire n. 19 e n. 21 del 28 dicembre 2021 rilasciati alla società RI & co. s.r.l. Precisa, al riguardo, che tali titoli edilizi hanno ad oggetto lavori di demolizione e ricostruzione di un fabbricato ad uso commerciale, adibito anch’esso a supermercato, che è ubicato nelle immediate vicinanze del proprio esercizio e che risulta concesso in locazione alla società New Ser Bon Food s.r.l., nonché gestito dalla società LI dei Pini Dis s.r.l.

La società ricorrente chiede, quindi, che il Comune di AR venga condannato all’ostensione integrale degli atti e dei documenti richiesti, in quanto propedeutici alla difesa giurisdizionale dei propri diritti e interessi, con nomina di un commissario ad acta per il caso di inadempimento.

2. Il Comune di AR si è costituito costituitosi in resistenza con atto di mero stile in data 3 settembre 2024.

Non risulta invece costituita in giudizio la società RI & co. s.r.l., evocata quale controinteressata.

3. In vista della camera di consiglio fissata per la trattazione della causa, il Comune resistente ha depositato una memoria in cui, oltre a rilevare il difetto dell’integrità del contraddittorio in ragione della mancata evocazione in giudizio della New Ser Bon Food s.r.l. e della LI dei Pini Dis s.r.l., eccepisce in rito l’irricevibilità del ricorso per tardività della notifica, deducendo che la società ricorrente aveva presentato un’istanza di accesso volta ad ottenere i permessi di costruire in questione già in data 14 febbraio 2024, con conseguente formazione del silenzio diniego in data 16 marzo 2024.

4. In esito alla camera di consiglio del 29 ottobre 2024, la Sezione, con ordinanza n. 19319 del 4 novembre 2024, ha disposto, ex art. 49, comma 1, c.p.a., l’integrazione del contraddittorio nei confronti delle società New Ser Bon Food s.r.l. e LI dei Pini Dis s.r.l.

La ricorrente ha provveduto ad eseguire l’incombente secondo le modalità e nei termini assegnati, come da documentazione versata in atti l’8 novembre 2024.

5. Con la medesima ordinanza n. 19319 del 2024, il Collegio ha disposto istruttoria a carico di entrambe le parti, ordinando il deposito dell’istanza di accesso presentata il 14 febbraio 2024, nonché di tutta la documentazione necessaria ad una ricostruzione completa delle interlocuzioni intercorse in ordine all’accesso agli atti del procedimento edilizio de quo agitur .

5.1. Sulla base dei documenti depositati dalle parti in ottemperanza a tale ordine istruttorio, i fatti all’origine della presente controversia possono essere ricostruiti come segue:

- in data 14 febbraio 2024 la ricorrente ha presentato una prima istanza di accesso ai permessi di costruire n. 19 e n. 21 del 2021, acquisita al protocollo n. 13001/2024, evidenziando nel campo relativo alla motivazione di essere soggetto “ diretto interessato in qualità di gestore di attività commerciale concorrente ”;

- il Comune di AR, con nota n. 23798 del 26 marzo 2024, ha comunicato alla società RI & co. s.r.l. l’avvenuta presentazione di detta istanza di accesso, assegnandole il termine di dieci giorni “ per presentare motivata opposizione ”;

- in risposta a tale nota, l’odierna controinteressata ha manifestato, con nota del 28 marzo 2024, la propria opposizione, ritenendo l’istante “ privo di qualsivoglia titolo e/o interesse legittimo ” e rappresentando che l’accesso avrebbe potuto causare “ un grave pregiudizio alla tutela degli interessi e dei diritti ” della stessa , “ ivi compresi la proprietà intellettuale ed i segreti commerciali ”;

- l’istanza di accesso rimaneva comunque priva di riscontro, di talché la ricorrente ha presentato al Comune di AR due note di sollecito (acquisite al prot. n. 27071 del 10 aprile 2024 e al prot. n. 28628 del 16 aprile 2024), invitandolo a provvedere e avvertendo che, in difetto, avrebbe agito in via giurisdizionale;

- in data 21 maggio 2024 la ricorrente ha presentato una seconda istanza di accesso ai permessi di costruire intestati alla RI & co. s.r.l. (acquisita al prot. n. 38742 del 2024), rappresentando il proprio interesse nei seguenti termini:

“ La società CR RL gestisce il supermercato a marchio GESAD nel Comune di AR, Via Castore e Polluce n. 2. Si è appreso che nell’area prospicente, ed esattamente in Via delle Pinete 94 AR, e quindi a distanza di pochi metri, il Comune di AR avrebbe concesso permesso di costruire n. 19 e 21 in data 28/12/2021 alla società RI E Co RL per lavori di demolizione e ricostruzione di fabbricato commerciale. La società RI E Co RL ha concesso in locazione il fabbricato commerciale alla società New Ser Bon Food RL che risulta poi gestito commercialmente dalla società LI Dei Pini Dis RL.

È evidente che si sta operando nell’identico bacino di mercato e nell’identica categoria merceologica (tutte e due sono supermercati) .

Appare palese, conseguentemente, l’interesse dell’odierna ricorrente a conoscere la regolarità dell’iter amministrativo ed urbanistico che ha consentito il rilascio del permesso di costruzione sopra indicato.

Per questi motivi si chiede quindi di essere autorizzati ad eseguire un accesso agli atti per visionare, ed eventualmente estrarre copia, del permesso di costruzione 19 e 21 del 28/12/2021, con gli atti propedeutici ”;

- atteso che anche tale seconda istanza non veniva riscontrata dal Comune di AR, la ricorrente proponeva l’odierno ricorso avverso il silenzio diniego formatosi sulla stessa.

5.2. Dall’esame della complessiva documentazione prodotta in adempimento dell’ordinanza istruttoria, è risultato altresì confermato che, successivamente al deposito dell’odierno ricorso, il Comune di AR ha trasmesso alla ricorrente due note – di contenuto identico ma recanti diversi numeri di protocollo (n. 56103 e n. 56107, entrambi del 22 luglio 2024) – con cui le fa presente che sull’istanza di accesso del 14 febbraio 2024 era intervenuta l’opposizione della controinteressata e che, quindi, nelle more dello svolgimento del presente giudizio, l’accesso non poteva essere consentito (tali note erano state invero depositate dal Comune già prima della relativa costituzione in giudizio e precisamente in data 26 luglio 2024).

6. Alla camera di consiglio del 18 marzo 2025 – in vista della quale il Comune resistente ha depositato una memoria ex art. 73, comma 1, c.p.a., in cui, oltre a controdedurre nel merito, ha ribadito l’eccezione di irricevibilità del ricorso, evidenziando il carattere meramente ripetitivo dell’istanza di accesso oggetto di causa rispetto alla precedente formulata il 14 febbraio 2024 – il ricorso è stato trattenuto in decisione.

7. L’eccezione di irricevibilità deve essere disattesa.

7.1. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, risalente alla sentenza del Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 20 aprile 2006, n. 7, e richiamato dalla stessa difesa comunale “ la mancata impugnazione del diniego nel termine di decadenza non consente la reiterabilità dell’istanza e la conseguente impugnazione del successivo diniego laddove a questo debba riconoscersi carattere meramente confermativo del primo. Tale paradigma viene derogato in presenza di fatti nuovi, sopravvenuti o meno, non rappresentati nell’originaria istanza o anche a fronte di una diversa prospettazione dell’interesse giuridicamente rilevante, cioè della posizione legittimante all’accesso (Cons. Stato, II, 25 gennaio 2023, n. 884; III, 3 novembre 2022, n. 9567; V, 6 novembre 2017, n. 5996) ” (così, Cons. St., Sez. V, 29 settembre 2023, n. 8589).

Nello scrutinare l’eccezione sollevata dalla difesa civica, occorre dunque soffermarsi sul rapporto tra le due istanze di accesso presentate, quella del 14 febbraio 2024 e la successiva del 21 maggio 2024, in quanto – tenuto conto della formazione del silenzio diniego decorsi trenta giorni dalla formulazione della richiesta (art. 25, comma 4, della legge 7 agosto 1990, n. 241), nonché del termine di trenta giorni stabilito dall’art. 116, comma 1, c.p.a. per l’esercizio dell’azione giurisdizionale – l’odierno ricorso risulterebbe tempestivo solo ove la seconda istanza presentasse un contenuto innovativo rispetto alla prima.

7.2. Ritiene, al riguardo, il Collegio che, come emerge dalla narrativa che precede, nella seconda istanza la ricorrente, pur in assenza di fatti nuovi, abbia prospettato il proprio interesse giuridicamente rilevante in termini significativamente più ampi e circostanziati, tali da imporre all’amministrazione di riscontrare la nuova richiesta e da far ritenere, quindi, che al silenzio diniego formatosi su di essa non possa essere ascritto carattere meramente confermativo del primo.

Ed invero, mentre nella prima istanza la ricorrente si era limitata ad affermare genericamente di possedere la qualità di “ gestore di attività commerciale concorrente ”, nella seconda la stessa specifica: (i) di gestire, in particolare, il supermercato a marchio Gesad situato a poca distanza dal fabbricato interessato dai lavori autorizzati con i permessi di costruire oggetto della richiesta di ostensione; (ii) che tale fabbricato, di proprietà della società RI & co. s.r.l., è condotto in locazione dalla New Ser Bon Food s.r.l. e gestito commercialmente dalla LI Dei Pini s.r.l. che vi esercita l’attività di supermercato; (iii) di avere, dunque, interesse a conoscere “ la regolarità dell’iter amministrativo ed urbanistico ” che ha condotto al rilascio dei titoli edilizi, in quanto “ si sta operando nell’identico bacino di mercato e nell’identica categoria merceologica ”.

Stante, in definitiva, l’assenza di identità tra le due istanze di accesso, l’odierno ricorso risulta tempestivo in quanto notificato entro il termine di trenta giorni dal 20 giugno 2024, data di perfezionamento del silenzio diniego sulla seconda di esse, presentata il 21 maggio 2024.

8. Nel merito, il ricorso è fondato va accolto.

8.1. Il requisito della vicinitas commerciale, nel caso di specie indubbiamente sussistente in ragione della vicinanza territoriale e dell’omogeneità dell’offerta dei due esercizi, con conseguente evidente interferenza tra i rispettivi bacini di utenza, attribuisce, infatti, alla ricorrente un interesse concreto e attuale alla conoscenza dei titoli edilizi rilasciati alla RI & co s.r.l. al fine di verificare sia la legittimità degli stessi sia la conformità delle opere realizzate (cfr. T.A.R. Campania, Sez. III, 27 settembre 2024, n. 5134; in generale sul requisito della vicinitas in materia di accesso agli atti del procedimento edilizio, cfr. T.A.R. Lazio, Sez. II quater, 30 marzo 2023, n. 5456). E ciò senza necessità che venga dimostrata la lesione di una posizione giuridica, bensì sulla base della potenziale utilità che dall’ostensione possa derivare all’istante per la tutela di una simile posizione, utilità che, nel caso di specie, è connessa con l’impatto che l’attività economica svolta nelle immediate vicinanze ha, in termini di possibile sottrazione di clientela, sull’esercizio della propria attività commerciale.

8.2. Né la mancata ostensione dei permessi di costruire rilasciati alla controinteressata può fondarsi, come invece affermato dal Comune di AR nelle richiamate note n. 56103 e n. 56107 del 22 luglio 2024, sulla mera opposizione di quest’ultima, per come manifestata in risposta alla notifica dell’istanza di accesso. Deve, infatti, “ escludersi che l’Amministrazione possa assumere a fondamento del diniego di accesso agli atti la mancanza del consenso da parte del soggetto controinteressato, atteso che la normativa in materia di accesso agli atti, lungi dal rendere i controinteressati arbitri delle richieste che li riguardino, rimette sempre all’Amministrazione destinataria della richiesta di accesso il potere di valutare la fondatezza della richiesta stessa, anche in contrasto con l’opposizione eventualmente manifestata dai controinteressati ” (così T.A.R. Lazio, Sez. II quater, n. 5456 del 2023 cit.) In altre parole, l’opposizione del controinteressato non costituisce, in quanto tale, un limite all’accesso documentale: solo nel caso in cui le ragioni su cui essa si fonda integrino, sulla base di un’autonoma e motivata valutazione dell’amministrazione, un’ipotesi di eccezione all’ostensibilità, esse rilevano nel senso di comportare il diniego dell’istanza.

Nell’ipotesi in esame, la controinteressata ha sostenuto, innanzitutto, che l’istante era privo di legittimazione all’esercizio del diritto di accesso, argomentazione che si rivela infondata alla luce di quanto sopra chiarito in materia di vicinitas commerciale. Ha rappresentato, inoltre, che “ l’accesso potrebbe causare un grave pregiudizio alla tutela degli interessi e dei diritti ” della stessa, “ ivi compresi la proprietà industriale ed i segreti commerciali ”, ciò che costituisce un’affermazione del tutto generica e quindi inidonea, specie in considerazione della natura di atti pubblici dei titoli edilizi, ad integrare una condizione impeditiva dell’ostensione (cfr. Cons. St., Sez. IV, 6 novembre 2024, n. 885; T.A.R. Puglia, Sez. I, 14 agosto 2023, n. 1077; T.A.T. Liguria, Sez. II, 4 agosto 2022, n. 674).

8.3. Non persuasive si rivelano, infine, le argomentazioni difensive svolte dal Comune resistente.

8.3.1. Quanto alla asserita incompletezza dell’istanza di accesso, rileva il Collegio come la ricevuta della presentazione dell’istanza del 21 maggio 2024 emessa dal sistema informatico del Comune di AR (all. 1 al ricorso), attesti l’avvenuta allegazione alla stessa, tra gli altri, dei seguenti documenti presenti in atti: contratto di locazione registrato avente ad oggetto il “ locale commerciale – supermercato ” situato in via Castore e Polluce n. 2, con le relative planimetrie catastali; procura speciale conferita dal sig. EA Adossi, legale rappresentante della CR s.r.l., all’architetto Alessandro Terribili per la presentazione in via telematica della richiesta di accesso in questione; visura camerale della CR s.r.l. dalla quale risulta sia la qualità di amministratore unico e rappresentante dell’impresa dello stesso sig. Adossi, sia lo svolgimento quale attività prevalente di quella contrassegnata dal codice ATECO “ 47.11.2 – supermercati ”.

8.3.2. In ordine, poi, all’affermazione della difesa civica secondo cui la ricorrente non avrebbe fornito la prova della vicinanza e dell’identità merceologica, essa è smentita dalla motivazione dell’istanza di accesso del 21 maggio 2024 testualmente riportata al precedente punto 5.1. della presente sentenza.

La ricorrente specifica, infatti, che la propria attività commerciale è svolta a via Castore e Polluce n. 2 e che il fabbricato interessato dai lavori, in cui pure viene svolta attività di supermercato (come risulta dalle visure camerali della New Ser Bon Food s.r.l. e della LI Dei Pini Dis s.r.l. anch’esse allegate all’istanza, cfr. all. 1 al ricorso), è situato a via delle Pinete n. 94, il che doveva ritenersi più che sufficiente a dimostrare la vicinanza tra i due immobili – vicinanza che, del resto, è rimasta del tutto incontestata nel presente giudizio – e, quindi, la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante all’accesso alla documentazione richiesta.

È il caso di precisare, al riguardo, che la sentenza di questo Tribunale richiamata dalla difesa civica a sostegno della propria tesi (T.A.R. Lazio, Sez. II ter, 14 novembre 2022, n. 14921) è stata riformata dal Consiglio di Stato, Sez. V, con la sentenza n. 4972 del 17 maggio 2023, alle cui ampie argomentazioni – svolte in materia di accesso alle autorizzazioni commerciali ma senz’altro estensibili all’accesso ai titoli edilizi – si rinvia, ai sensi e per gli effetti dell’art. 88, comma 1, lett. d), c.p.a.

9. In conclusione, in accoglimento del ricorso proposto ex art. 116 c.p.a., va affermato il diritto della ricorrente di accedere agli atti e ai documenti richiesti con istanza del 21 maggio 2024, acquisita al prot. n. 38742/2024, e, per l’effetto, va ordinato al Comune di AR di consentire l’accesso, mediante visione ed estrazione di copia anche per via telematica, nel termine di trenta giorni dalla comunicazione in via amministrativa o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente sentenza.

10. Il Collegio, infine, non ravvisa, allo stato, i presupposti per l’immediata nomina di un commissario ad acta (il quale, trattandosi di rito ex art. 116 c.p.a., potrebbe al più nominarsi ex art. 34, comma 1, lett. e), c.p.a.), ferma restando, ovviamente, la facoltà di parte ricorrente di attivare il giudizio di ottemperanza ex art. 112 c.p.a. nel caso di inadempimento dell’amministrazione resistente.

11. Le spese di lite, tenuto conto del complessivo andamento in fatto della vicenda, possono essere compensate nei rapporti tra la ricorrente e il Comune di AR. Devono invece dichiararsi irripetibili nei confronti della controinteressata non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina al Comune di AR di consentire l’accesso ai documenti oggetto dell’istanza acquisita al prot. n. 38742 del 21 maggio 2024, mediante visione ed estrazione di copia anche per via telematica, entro trenta giorni dalla comunicazione o, se anteriore, dalla notificazione a cura di parte della presente decisione.

Spese compensate nei rapporti tra la ricorrente e il Comune di AR; irripetibili nei confronti della controinteressata.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 18 marzo 2025 con l’intervento dei magistrati:

Antonella Mangia, Presidente

Francesca Santoro Cayro, Referendario

Virginia Giorgini, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Virginia Giorgini	Antonella Mangia

IL SEGRETARIO