Pubblicato il 09/08/2023

N. 01028/2023 REG.PROV.COLL.

N. 00296/2019 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia

Lecce - Sezione Prima

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 296 del 2019, proposto da
Leuca Gest di ER AN & C. S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Antonio Quinto, Pietro Quinto, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Pietro Quinto in Lecce, via Giuseppe Garibaldi 43;

contro

Unione dei Comuni Terre di Leuca, Soprintendenza per i Beni Architettonici e Paesaggistici per Le Province di Lecce, Brindisi e Taranto c/o Avvoc. Lecce, Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali c/o Avvocatura Lecce, Comune di Galiano del Capo, non costituiti in giudizio;
Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali, Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggio Lecce Brindisi Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura dello Stato, domiciliataria ex lege in Lecce, piazza S. Oronzo;

per l'annullamento

del provvedimento dell'Unione dei Comuni Terre di Leuca prot. n. 2220 del 14-11-2018, trasmesso con nota prot. n. 2302 del 28-11-2018, ricevuto in data 10-12-2018, di diniego dell'autorizzazione paesaggistica ex post richiesta ai sensi dell'art. 146 D. Lgs. n. 42/2004 e dell'art. 5.01 delle NTA del PUTT/P in relazione alla pratica di “Sanatoria edilizia, ai sensi della L. n. 724/94, di ampliamento e cambio d'uso da fabbricato rurale a ristorante a servizio del villaggio turistico – costruzione n. 20 – ad uso turistico ricettivo” alla via SP 358 Leuca/Otranto, in località “Vora”, su terreno censito in catasto al fg. 16 p.lla 488 nel Comune di Gagliano del Capo; della nota della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto prot. n. 3212 del 20-2-2012; di ogni altro atto presupposto connesso o consequenziale, ivi compreso, ove occorra, il preavviso di diniego formulato dalla stessa Soprintendenza con nota prot. n. 17589 del 26-10-2011.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero per i Beni e Le Attivita' Culturali e di Soprintendenza Beni Architettonici e Paesaggio Lecce Brindisi Taranto;

Visti tutti gli atti della causa;

Visto l'art. 87, comma 4-bis, cod.proc.amm.;

Relatore all'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato del giorno 22 giugno 2023 il dott. Antonio Pasca e uditi per le parti i difensori come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1.La società Leuca Gest di ER AN & C. S.a.s., proprietaria di un vecchio fabbricato rurale, interessato da intervento di ampliamento e cambio di destinazione d’uso eseguito dalla precedente proprietà senza titolo abilitativo e oggetto pertanto di procedura di condono edilizio con istanza ex L. 724/1994, con il ricorso all’esame impugna l’epigrafato provvedimento prot. n. 2220 del 14-11-2018, con il quale il Responsabile del procedimento dell’Unione dei Comuni Terre di Leuca, sulla base del presupposto parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto, ha disposto il diniego dell’autorizzazione paesaggistica ex post, funzionale alla successiva definizione della pratica di condono edilizio.

1.1.A sostegno del ricorso sono rassegnate le censure di seguito rubricate.

VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE ARTT. 32 e 33 L. n. 47/1985 E ART. 39 L. n. 724/1994. VIOLAZIONE ART. 1 L. n. 449/1997. VIOLAZIONE ARTT. 3.07.4 e 7.05 NTA DEL PUTT/P. VIOLAZIONE ART. 106 NTA DEL PPTR. VIOLAZIONE ART. 51 L. R. n. 56/1980. VIOLAZIONE ART. 146 D.LGS. n. 42/2004. VIOLAZIONE DEL GIUSTO PROCEDIMENTO. DIFETTO DI MOTIVAZIONE. ECCESSO DI POTERE. ERRONEITA' DEI PRESUPPOSTI DI FATTO E DI DIRITTO. TRAVISAMENTO. SVIAMENTO. DIFETTO DI ISTRUTTORIA.

1.2. Con atto formale del 7 marzo 2019 si è costituita in giudizio l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Lecce per il Ministero intimato.

All’udienza di smaltimento del 22 giugno 2023, svolta mediante collegamento da remoto, la causa è stata introitata per la decisione.

2.Il ricorso è infondato e deve essere respinto.

2.1. In primo luogo, osserva il Collegio, che il provvedimento impugnato, risulta così motivato: “…considerato che le opere eseguite in assenza del titolo edilizio consistenti nella realizzazione di un ampliamento a fabbricati rurali, per estensione, forma e dimensioni, si pongono in contrasto con le valenze paesistiche e panoramiche da e verso il mare del contesto caratterizzato da zona costiera con scogliera alta digradante verso il mare già alterata dalla presenza di edifici costruiti negli anni 70 e che non ammette ulteriori incrementi di volumi, presenza di manufatti a secco”; richiama inoltre le sentenze del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sesta Sezione) - n. 5529/2018 e n. 5530/2018 pubblicate il 26/09/2018, nonchè il parere di cui alla nota MiBAC prot. 3213/2012.

Assume in proposito la ricorrente che il provvedimento impugnato ( e il presupposto parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto) sconterebbero un evidente deficit motivazionale, non essendo dato comprendere con quale delle svariate prescrizioni contenute nella norma indicata la costruzione de qua si porrebbe in contrasto, asserendo inoltre che la disposizione dell’art. 3.07.4, al pari dell’intero PUTT/P, non sarebbe più vigente in ragione della sopravvenienza del P.P.T.R. (Piano Paesaggistico Territoriale della Regione Puglia) approvato in via definitiva con deliberazione di G.R. n. 176 del 16-2-2015 pubblicata sul BURP n. 40 del 23-3-2015.

Gli assunti non sono convincenti.

2.2. In primo luogo, appare evidente che, da un lato, il provvedimento del Responsabile dell’Unione dei Comuni Terre di Leuca impugnato, dopo aver valutato il parere soprintendentizio ivi citato, ha ritenuto di condividerne il contenuto e di farlo proprio e, dall’altro, ha formato il proprio convincimento, richiamando - per relationem - le sentenze del Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sesta Sezione) - n. 5529/2018 e n. 5530/2018, pronunciate su ricorsi analoghi proposti dalla stessa Società ricorrente, sicchè non sussiste il lamentato deficit istruttorio e motivazionale.

Con tali sentenze, il Consiglio di Stato ha espresso i seguenti, condivisibili, principi:

“l’ art. 33 l. 47/1985 (richiamato espressamente dall’art. 39, comma 1, l. 724/1994) ha sancito la regola generale del divieto di condono degli abusi commessi su aree sottoposte a vincoli di inedificabilità assoluta (indipendentemente dalla efficacia assoluta o temporanea, in attesa dell’adozione del piano territoriale, del vincolo di inedificabilità) così ribadendo la indefettibile applicazione delle disposizioni “a regime”. Il d.l. 312/1985 e la l. di conversione 431/1985 hanno introdotto alcune regole (trasfuse dapprima nel d.lgs. 490/1999 e poi nel Codice dei beni culturali approvato con il d.lgs. 42/2004), tra cui rilevano nel presente giudizio l'art. 1, primo comma, lettera a), e l'art. 1-quinquies: - con una disposizione “a regime”, l'art. 1 ha modificato l'art. 82 d.lgs. 24 luglio 1977, n. 616 ed ha imposto su estese aree del territorio nazionale, a tempo indeterminato, i vincoli paesaggistici ora disciplinati dall'art. 142 d.lgs. 42/2004. In particolare il primo comma, lettera a), ha sottoposto a vincolo paesaggistico "i territori costieri compresi in una fascia della profondità di 300 metri dalla linea di battigia, anche per i terreni elevati sul mare";- con una disposizione avente una “rilevanza variabile” a seconda delle aree e dei beni presi in considerazione, l'art. 1-quinquies ha, invece, introdotto un divieto assoluto ma temporaneo di inedificabilità, prevedendo che "le aree e i beni individuati ai sensi dell'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984 sono inclusi tra quelli in cui è vietata, fino all'adozione da parte delle regioni dei piani di cui all'art. 1 bis, ogni modificazione dell'assetto del territorio nonché ogni opera edilizia, con esclusione degli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, di consolidamento statico e di restauro conservativo che non alterino lo stato dei luoghi e l'aspetto esteriore degli edifici". Dunque, il divieto assoluto temporaneo di edificabilità, imposto dal sopra riportato art. 1-quinquies d.l. 312/1985 convertito nella l. 431/1985 ha specificamente riguardato "le aree e i beni individuati ai sensi dell'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984", il quale aveva attribuito ai "competenti organi periferici del Ministero per i beni culturali e ambientali" il potere di individuare, entro il termine di novanta giorni dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, le "zone di interesse paesistico" nelle quali si intendevano "vietate, fino al 31 dicembre 1985, modificazioni dell'assetto del territorio, nonché opere edilizie e lavori", seguendo lo speciale procedimento ivi previsto. Nel quadro normativo sopra tratteggiato si iscrive la vicenda oggetto del presente giudizio. Posto che, nel caso di specie, non assume rilevanza esaminare lo specifico ambito di applicazione dell'art. 2 D.M. 21 settembre 1984 (e dunque in quali casi si siano rese applicabili le relative misure di salvaguardia, subordinate all'emanazione dei decreti da parte delle Autorità statali periferiche), quel che in questa sede conta verificare è la portata applicativa dell'art. 1-quinquies d.l. n. 312/1985 (e conseguentemente, visto che è espressamente richiamato, ma con i limiti sopra delineati, dell'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984) al solo scopo di comprendere se il vincolo di inedificabilità da esso previsto sia in qualche modo assimilabile a quello previsto dall'art. 51, primo comma, lettera f), l.r Puglia n. 56/1980 e, di conseguenza, quale portata ulteriore possano avere le prescrizioni regionali contenute nel PUTT. Va sottolineato che, ad avviso del Collegio vi è una netta diversità tra il vincolo "assoluto e temporaneo" previsto dall’art. 1-quinquies d.l. 312/1985 (al quale si richiama l’art. 39, comma 20, l. 724/1994 per ammettere la valutazione in concreto della condonabilità delle opere abusive) e quello "assoluto e temporaneo" previsto dall'art. 51, primo comma, lett. f), previsto dalla l.r. Puglia 56/1980, ciò in quanto: A) sotto un primo profilo differente è la fonte dalla quale promana la imposizione del vincolo di inedificabilità, atteso che l’art. 1-quinquies è contenuto in una fonte primaria statale, mentre l’art. 51, comma primo, lett. f), è stato introdotto da norma primaria regionale. Ne consegue che l’art. 39, comma 20, l. 724/1994, nel richiamare un'altra disposizione di legge statale quale il citato art. 1-quinquies, deve essere interpretato nel senso che nel suo ambito di applicazione non possano rientrare anche i casi previsti da una disposizione di legge regionale. B) In ragione di un secondo versante valutativo deve sottolinearsi che il più volte citato art. 1-quinquies l. 431/1985 non ha identificato ex se le aree sottoposte al vincolo di inedificabilità, ma ha introdotto uno specifico regime di salvaguardia delle aree identificate dalle Soprintendenze statali, sulla base dei poteri conferiti dall'art. 2 del decreto ministeriale 21 settembre 1984. Diversamente l’art. 51, primo comma, lett. f) l.r. 56/1980 ha individuato una categoria generale ed astratta di aree e di beni, senza la mediazione di poteri amministrativi in precedenza esercitati. In ragione delle due suesposte riflessioni deve giungersi alla conclusione che l’art. 39, comma 20, l. 724/1994 ha ammesso che le istanze di condono edilizio, proposte ai sensi del comma 1, possano essere accolte in presenza dei relativi presupposti, quando sull'area sia stato violato il vincolo di cui all'art. 1-quinquies l. (statale) 431/1985 e non anche quando sia stato violato il vincolo di cui all’art. 51, comma primo, lett. f), l. (regionale) Puglia 56/1980”.

2.3. Tali principi devono, ad avviso del Collegio, coniugarsi con la più recente sentenza del Consiglio di Stato - Sez. VI, 1058/2020 - (pronunciata, in sede di revocazione, su analoga controversia proposta dalla Società ricorrente) la quale, richiamando il principio per cui “l’art. 33 L. 47/85, al primo comma, è testuale nel precisare che le opere abusive non sono suscettibili di sanatoria, quando sono in contrasto con i vincoli elencati dal prosieguo dell’articolo, “qualora questi comportino inedificabilità a siano stati imposti prima della esecuzione delle opere”. Dunque, il tenore della norma è chiaro nello specificare che i vincoli in questione debbano essere stati imposti “prima della esecuzione delle opere”.

2.4. Ciò premesso, va evidenziato che la controversia in esame riguarda un’istanza di condono proposta ai sensi dell’art. 39 legge n. 724/1994 (che rinvia alla legge n. 47/1985), in applicazione dell’art. 33 legge n. 47/1985 (contenuto nel Capo IV della legge n. 47/1985 richiamato dall’art. 39, comma 1 legge n. 724/1994), rubricato “Opere non suscettibili di sanatoria”, il quale dispone quanto segue:

«Le opere di cui all’art. 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse:

a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici;

b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali;

c) vincoli imposti a tutela di interessi della difesa militare e della sicurezza interna;

d) ogni altro vincolo che comporti la inedificabilità delle aree.

Sono altresì escluse dalla sanatoria le opere realizzate su edifici ed immobili assoggettati alla tutela della legge 1° giugno 1939, n. 1089, e che non siano compatibili con la tutela medesima.

Per le opere non suscettibili di sanatoria ai sensi del presente art. si applicano le sanzioni previste dal capo I. …».

Come affermato da autorevole giurisprudenza, le opere edilizie abusivamente realizzate in aree sottoposte a specifici vincoli, fra cui quelli ambientali e paesistici, sono sanabili solo se ricorrono congiuntamente le seguenti condizioni: a) che si tratti di opere realizzate prima dell’imposizione del vincolo; b) seppure realizzate in assenza o in difformità del titolo edilizio, siano conformi alle prescrizioni urbanistiche; c) che siano opere minori senza aumento di superficie (restauro, risanamento conservativo, manutenzione straordinaria); d) che, infine, vi sia il previo parere dell'Autorità preposta alla tutela del vincolo; in ogni caso, non possono essere sanate le opere che hanno comportato la realizzazione di nuove superfici e nuova volumetria in zona assoggettata a vincolo, sia esso di natura relativa o assoluta, o comunque di inedificabilità, anche relativa (cfr.: T.a.r. Campania Napoli Sez. VII, 31/03/2022, n. 2156).

2.5.Nella fattispecie concreta dedotta in giudizio, nonostante tale onere gravi sul richiedente (Consiglio di Stato, sezione sesta, 16 agosto 2022, n. 7122; 20 gennaio 2022, n. 358; sezione quarta, 15 giugno 2016, n. 2626), non risulta in alcun modo dimostrato che la ritenuta inedificabilità sia stata imposta dopo l’esecuzione delle opere oggetto della domanda di condono in esame, avendo omesso parte ricorrente financo di produrre la domanda di condono edilizio oggetto del gravato provvedimento.

Non vi sono pertanto elementi sufficienti per ritenere che le opere in esame siano state realizzate senza titolo prima dell’imposizione, con legge regionale n. 56/1980 (successivamente confermata sul punto dal PUTT Puglia negli stessi termini: tutela entro la fascia dei 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare), del vincolo di tutela paesaggistica (i.e. inedificabilità assoluta), con la conseguente legittimità del diniego impugnato (e del presupposto parere della Soprintendenza per i Beni Architettonici e per il Paesaggio delle Province di Lecce, Brindisi e Taranto), fondato sull’assunto che “le opere eseguite si pongono in contrasto con le valenze paesistiche e panoramiche da e verso il mare della zona costiera già alterata dalla presenza di edifici costruiti negli anni 70 e che non ammette ulteriori incrementi di volumi, nonché in contrasto con l’art. 3.07.4 delle NTA del PUTT/P (recante le “prescrizioni di base” relative alla disciplina delle “coste ed aree litoranee”) e contrasto con il vincolo di cui all’art. 51 lett. f della L.R. Puglia n. 56/1980 (che vieta qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare”.

2.6. A tanto aggiungasi l’irrilevanza delle censure con le quali parte ricorrente assume la non vigenza del vincolo gravante sull’area interessata, dato che l’ammissibilità del condono va valutata con riferimento ai vincoli vigenti al momento dell’abuso e, in proposito, l’art. 51, lett. f), della legge regionale n. 56/1980 prevede: “Salvo quant'altro disposto da leggi statali e regionali, sino all' entrata in vigore dei piani territoriali: [...] f) è vietata qualsiasi opera di edificazione entro la fascia di 300 metri dal confine del demanio marittimo, o dal ciglio più elevato sul mare; peraltro, non risulta neppure prospettato o dimostrato che la sopravvenienza del P.P.T.R. (Piano Paesaggistico Territoriale della Regione Puglia) abbia modificato in melius il citato regime vincolistico.

2.7. Alla luce delle considerazioni testè evidenziate, non vi sono neppure sufficienti elementi per ritenere il difetto motivazionale o l’erroneità delle conclusioni cui è giunta l’Autorità preposta alla tutela del vincolo, risultando possibile ricostruire sia le premesse che l’iter logico seguito da quest’ultima nel percorso valutativo e conclusivo.

3. Il ricorso deve pertanto essere respinto.

Sussistono nondimeno giustificati motivi (in considerazione della peculiarità della controversia e di difese da parte delle Amministrazioni resistenti) per disporre la compensazione delle spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Lecce - Sezione Prima definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Spese compensate tra le parti.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2023 con l'intervento dei magistrati:

Antonio Pasca, Presidente, Estensore

Patrizia Moro, Consigliere

Nino Dello Preite, Referendario

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Antonio Pasca

IL SEGRETARIO