Pubblicato il 27/05/2021

N. 00701/2021 REG.PROV.COLL.

N. 00217/2021 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto

(Sezione Seconda)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 217 del 2021, proposto da
AR ON IO S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Gabriele Bicego, Paolo Neri, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio Paolo Neri in Padova, Gall. G. Berchet n. 8;

contro

Comune di Altavilla Vicentina, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Sergio Dal Pra', con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso il suo studio in Padova, via Morgagni n. 44;

per

la declaratoria di illegittimità del silenzio serbato dal Comune di Altavilla Vicentina in ordine alla diffida notificata via p.e.c. in data 22.01.2021 dalla AR ON IO S.p.a. affinché l'Amministrazione intimata desse avvio al procedimento per l'approvazione della Variante al Piano degli Interventi finalizzata alla attuazione del P.A.T. nella parte in cui ha recepito l'accordo pubblico-privato concluso con la ricorrente e, per l'effetto, procedesse all'esame del progetto presentato dalla medesima ditta AR in data 29.8.2019

nonché per l'accertamento ex art. 31, comma 3°, c.p.a. dell'obbligo del Comune di Altavilla Vicentina di dare avvio al procedimento e di procedere quindi alla adozione ed approvazione della predetta Variante al P.I. di cui alla diffida notificata dalla ricorrente.

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Comune di Altavilla Vicentina;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 aprile 2021 la dottoressa Mariagiovanna Amorizzo e trattenuta la causa in decisione, ai sensi dell’art. 25 del decreto legge 28 ottobre 2020, n. 137, come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

La società AR ON IO S.p.a. è proprietaria, nel Comune di Altavilla Vicentina di un terreno in precedenza destinato a cava. Esauritasi l’attività estrattiva, nell’area si formava spontaneamente un’oasi naturale con all’interno un laghetto. Avendo il Comune interesse ad assicurare la fruizione pubblica dell’area e dovendo, di contro, l’impresa procedere alle operazioni di ricomposizione ambientale conseguenti alla dismissione dell’attività estrattiva, le parti stipulavano, in data 7 febbraio 2001 una convenzione con la quale l’impresa assumeva l’obbligo di effettuare le opere di ricomposizione ambientale entro due anni e a garantire il libero accesso alla proprietà ed il Comune si impegnava a modificare la destinazione d’uso dell’area da agricola a “parco ed attrezzature sportive”, concedendo una volumetria complessiva di mc 5.000 per realizzare una struttura ricettiva e di ristoro a servizio del laghetto ed eventuali strutture sportive.

La modifica di destinazione d’uso fu accordata con una variante al Piano Regolatore Generale approvata con delibera di Giunta Regionale del 30 gennaio 2004, n. 196.

Successivamente, non essendo state eseguite entro il termine le opere di ricomposizione ambientale e permanendo l’interesse del Comune al recupero dell’area alla pubblica fruizione, le parti stipulavano, in data 20 settembre 2006, una nuova convenzione sostitutiva della precedente. Con essa, il Comune s’impegnava a realizzare le opere di ricomposizione ambientale rimaste ineseguite e, di contro, la società s’impegnava a cedere al Comune il laghetto e l’area circostante ad un prezzo pari alla differenza tra il valore del compendio e il costo delle opere ancora da realizzare. Si prevedeva, inoltre, che tale prezzo non sarebbe stato versato immediatamente dal Comune, ma mediante compensazione di esso con le somme che l’impresa avrebbe dovuto versare a titolo di oneri di urbanizzazione primaria e secondaria per la realizzazione degli interventi edilizi previsti dal Piano Regolatore.

L’accordo, per la parte urbanistica, veniva recepito nel Piano di Assetto del Territorio, adottato con deliberazione consiliare n. 25 del 28/04/2008, in cui l’area di proprietà della ricorrente veniva individuata come “isola ad elevata naturalità”, nonché come “invariante paesaggistica”. Nel piano adottato era, altresì, individuato il limite fisico dell’edificazione.

In data 25 luglio 2008, nel corso del procedimento di approvazione del P.A.T., la società presentava al Comune un atto unilaterale d’obbligo – a valere anche quale “osservazione” al P.A.T. - con il quale assumeva nei confronti dell’Amministrazione impegni aggiuntivi rispetto a quelli di cui alla convenzione del 2006 subordinatamente all’accoglimento di alcune previsioni urbanistiche. In particolare, la ricorrente chiedeva di destinare alla residenza la maggior parte – 4.000 mc – della volumetria ammessa dal P.R.G., estendendo il limite fisico dell’area di localizzazione e le suddette previsioni fossero inserite nel primo Piano degli interventi approvato successivamente al P.A.T.

Con deliberazione consiliare n. 43 del 29 luglio 2008 il Comune ha recepito, in parte, il contenuto dell’“atto unilaterale d’obbligo” presentato dalla ditta AR. Rispetto ad esso, infatti, non è stata accolta la richiesta della ditta volta a vincolare il Comune a dare attuazione alla previsione urbanistica con il primo Piano degli Interventi. Inoltre, la Regione, con delibera n. 927 del 7 aprile 2009, approvava il piano prescrivendo, per quanto d’interesse, di rinviare la collocazione delle volumetrie al P.I., “tenendo conto delle caratteristiche naturali e culturali del sito e garantendo un corretto inserimento”.

Con deliberazione consiliare n. 33 del 07/06/2010, il Comune ha adottato il primo Piano degli Interventi, non inserendo le previsioni necessarie all’attuazione dell’accordo di pianificazione concluso con la società AR. Esse non furono inserite neppure in sede di approvazione, nonostante l’esplicita richiesta della ditta formulata in sede di osservazioni al P.I. La società, quindi, impugnava innanzi a questo T.A.R. la deliberazione n. 69 del 18 ottobre 2010 di approvazione del P.I.

Il ricorso veniva rigettato con la sentenza n. 1393/2013, la quale, qualificato l’accordo intervenuto tra le parti come accordo integrativo del procedimento di pianificazione, affermava che esso aveva esaurito interamente i propri effetti con il recepimento nel P.A.T. Non avendo il P.A.T. recepito l’atto unilaterale d’obbligo nella parte in cui chiedeva che ad esso si desse attuazione nel primo Piano degli Interventi, il Comune non poteva ritenersi vincolato in tal senso. Veniva, inoltre, ritenuta non manifestamente illogica o incongrua la motivazione del rigetto della proposta progettuale formulata dalla ricorrente.

La sentenza è stata impugnata innanzi al Consiglio di Stato ed il ricorso iscritto al n. 2562 del 2014 è ancora pendente.

Successivamente la ricorrente non presentava nessun’altra proposta progettuale, ma, nel febbraio 2018, notificava una nuova diffida all’Amministrazione perché procedesse all’adozione della variante al P.I. necessaria a dare attuazione all’accordo in questione, significando che, dall’approvazione del P.A.T., erano state approvate 16 Varianti al Piano degli Interventi senza che essa fosse stata ancora presa in considerazione.

Non essendo stata data risposta alla diffida la società ricorrente ha proposto un nuovo ricorso ai sensi dell’art. 31 cod. proc. amm. perché fosse dichiarato l’inadempimento del Comune all’obbligo di dare attuazione alla previsione del PAT, oggetto di precedente accordo tra le parti.

Con sentenza n. 1035 del 7 novembre 2018, questo T.A.R., richiamando le valutazioni espresse nella sentenza n. 1393 del 2013, ha rigettato il ricorso, poiché, con il recepimento dell’accordo nel P.A.T., non residuavano obblighi inattuati derivanti dall’accordo di pianificazione.

La sentenza è passata in giudicato.

Il Comune di Altavilla Vicentina, nel 2019, ha, a sua volta, agito per ottenere l’esecuzione coattiva dell’obbligo assunto dalla società con la convenzione del 20 settembre 2006 di cedere il laghetto e l’area circostante. In quel giudizio, la AR, oltre a chiedere il rigetto del ricorso, ha proposto domanda riconvenzionale di risarcimento dei danni per l’inadempimento del Comune agli obblighi assunti nei suoi confronti.

Con sentenza n. 55 del 21 gennaio 2019, la domanda ex art. 2932 c.c. proposta dal Comune è stata rigettata, mentre la domanda riconvenzionale proposta dalla AR, è stata dichiarata inammissibile.

La sentenza è stata gravata d’appello. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 7072 del 16 novembre 2020 ha riformato la pronuncia e ha accolto la domanda ai sensi dell’art. 2932 c.c. del Comune, ritenendo la previsione relativa al pagamento del prezzo mediante compensazione con gli oneri di urbanizzazione dell’area una mera modalità di corresponsione del prezzo e ritenendo, altresì, provato l’inadempimento della ricorrente agli obblighi derivanti dalla convenzione, sottolineando, tra l’altro, che la società non ha presentato nessun’altra proposta dopo quella respinta nel 2010.

Conseguentemente il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale disponendo il trasferimento al Comune delle aree e statuendo che l’ente corrispondesse alla società la somma di € 144.568,18. Ha, altresì, rigettato l’appello incidentale proposto dalla AR “non constando alcun inadempimento comunale”.

In proposito, al punto 8.4, il Consiglio di Stato ha affermato che in difetto dell’impugnazione del P.A.T. nella parte in cui non ha recepito la condizione prevista nell’atto d’obbligo di dare attuazione alle previsioni urbanistiche nel primo Piano degli Interventi, sono “eo ipso infondate le censure di inadempimento negoziale del Comune formulate in questa sede dalla società (cui osta, oltretutto, il giudicato riveniente dalla sentenza del T.A.R. n. 1053 del 2018).

All’esito del nutrito contenzioso sopra compendiato, con il ricorso all’esame, la società AR ha dedotto:

- di aver presentato, in data 29 agosto 2019, un nuovo progetto per dare attuazione al P.A.T., recependo le osservazioni formulate dal Comune in occasione del rigetto della precedente proposta progettuale;

- che con nota del 26 settembre 2019 il Comune ha dichiarato che avrebbe preso in considerazione l’istanza in occasione dell’esame della Variante n. 18 al P.I.;

- la suddetta Variante è stata approvata con delibera del Consiglio comunale n. 23 del 25 maggio 2020, ma senza che il Comune si esprimesse sul progetto;

- in data 22 gennaio 2021 la AR ha inviato una nuova diffida a dare avvio al procedimento per l’approvazione della variante e procedere all’esame del progetto presentato in data 29 agosto 2019.

Pur riconoscendo che, come affermato da questo T.A.R. con la sentenza n. 1393/13, l’amministrazione conserva integra la propria discrezionalità sul quando dell’esercizio del potere pianificatorio, la ricorrente afferma che il Comune avrebbe, comunque, l’obbligo di pronunciarsi sull’istanza di variante, in virtù dei principi di imparzialità e buon andamento nell’esercizio del potere pianificatorio e del principio di buona fede attuativa, applicabile anche alla fase esecutiva degli accordi di pianificazione.

Si è costituito il Comune di Altavilla Vicentina, il quale ha sollevato una serie di questioni preliminari e chiesto il rigetto nel merito dell’avverso ricorso.

All’udienza del 29 aprile 2021, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Occorre dare preliminarmente conto delle eccezioni preliminari formulati dalla parte resistente, anticipando che il Collegio le ritiene non fondate.

2. Infondata è l’eccezione di inammissibilità del ricorso per precedente giudicato formatosi sulla sentenza di questo T.A.R. n. 1035/18. Quella pronuncia ha avuto ad oggetto l’inerzia dell’amministrazione un’istanza di adozione di variante al P.I. diversa da quella oggetto del presente giudizio. Inoltre, il titolo in forza del quale la ricorrente pretendeva discendesse l’obbligo del Comune di adottare la variante al P.I. era, in quell’istanza, costituito dall’accordo di pianificazione che la ricorrente interpretava come autonomamente implicante l’obbligo di recepirne i contenuti nel P.I. Tale è la pretesa rigettata da questo T.A.R con la sentenza n. 1035/2018. Qualificando l’accordo intercorso tra le parti quale accordo procedimentale, la sentenza afferma l’insussistenza di ulteriori obblighi da esso discendenti rimasti inadempiuti dopo il suo recepimento nel P.A.T.

Nel presente giudizio, la causa petendi è, però, differente la ricorrente fondando l’obbligo di provvedere del Comune sulla proposta di una nuova soluzione progettuale, che recepisce le osservazioni in precedenza espresse dal Comune, e sui principi di logicità e coerenza, imparzialità e buon andamento dell’azione amministrativa, nonché sull’obbligo di buona fede che impongono al Comune di pronunciarsi espressamente sull’istanza di variante presentata del privato, titolare di un’aspettativa edificatoria puntualmente individuata nel PAT ed essa stessa frutto di accordo.

3. Neppure è fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per l’inconfigurabilità di un obbligo di provvedere all’emanazione di atti amministrativi generali. La giurisprudenza richiamata dal Comune ha argomentato l’inammissibilità del rimedio a fronte di istanze volte all’adozione di atti amministrativi generali sulla scorta della ritenuta inconfigurabilità, a fronte di poteri che con siffatti atti sono esplicati, di situazioni giuridiche soggettive differenziate e qualificate, ciò in ragione del fatto che, in linea generale, si tratta di atti indirizzati ad una pluralità indifferenziata di destinatari ed inidonei a produrre effetti nella sfera giuridica di singoli amministrati. Inoltre, la suddetta giurisprudenza argomenta in base alla natura ampiamente discrezionale, anche nell’an, degli atti di pianificazione.

Pur non intendendo il Collegio decampare dagli esiti interpretativi del suddetto consolidato orientamento giurisprudenziale, non ritiene, tuttavia, che il caso di specie sia riconducibile alle fattispecie decise nelle pronunce riportate.

Nel caso di specie, s’invoca il silenzio serbato dall’Amministrazione sull’attuazione di una previsione del P.A.T. contenente precise prescrizioni quanto alla capacità edificatoria concessa su uno specifico fondo ed sulla sua destinazione urbanistica. Si tratta, inoltre, di una previsione avente origine convenzionale. La posizione della società ricorrente non può, pertanto, dirsi indifferenziata rispetto a quella della generalità dei consociati o riconducibile ad interesse di mero fatto. Sotto il primo profilo, infatti, non si tratta dell’esercizio di poteri pianificatori concernenti l’intero territorio comunale, ma riferiti alla specifica area di proprietà della ricorrente alla quale il PAT, come si è detto, ha attribuito una specifica destinazione e volumetria assentibile, in attuazione di un accordo intercorso tra le parti. Sotto l’altro profilo, la posizione della ricorrente non può qualificarsi come di mero fatto, atteso che, per costante orientamento giurisprudenziale la discrezionalità nella pianificazione urbanistica può risultare limitata (sia pure nei limiti di un più pregnante obbligo di motivazione) da situazioni di affidamento qualificato dei privati configurabili "in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative nascenti da giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto su una domanda di concessione o ancora nella modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo" (cfr. ex multis Consiglio di Stato sez. VI, 08/06/2020, (ud. 23/04/2020, dep. 08/06/2020), n.3632).

L’azione proposta, pertanto, è da ritenersi ammissibile, essendo volta alla tutela di un interesse qualificato e differenziato.

4. Neppure è fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancanza di un termine entro il quale concludere il procedimento. In assenza di un termine individuato da specifiche disposizioni di legge, deve ritenersi applicabile il termine generale previsto dall’art. 2 L. 241/90.

5. Infondata, infine, è l’eccezione di inammissibilità del ricorso avverso il silenzio per far valere l’inadempimento di obblighi derivanti da convenzioni urbanistiche, non essendo questa la causa petendi del presente giudizio.

6. Neppure è fondata l’eccezione di irricevibilità per tardività del ricorso, atteso che, ai sensi dell’art. 31, comma 2, cod. proc. amm., decorso l’anno dalla scadenza del termine a provvedere, l’istanza può essere riproposta.

7. Il ricorso, nel merito, è fondato nei limiti di cui si dirà.

8. Come si è innanzi evidenziato, la ricorrente, in forza della previsione urbanistica del P.A.T. riguardante l’area di sua proprietà, che le attribuisce una specifica destinazione urbanistica e una volumetria massima assentibile in recepimento sia pur parziale di un accordo intervenuto con il Comune, è titolare di una situazione giuridica soggettiva differenziata e qualificata. Con il contegno negoziale e provvedimentale assunto, il Comune ha ingenerato un’aspettativa allo sfruttamento edilizio dell’area, che gli impone, in forza dei principi di buona fede e, più in generale, di quelli di imparzialità, buon andamento, logicità e coerenza dell’azione amministrativa, un obbligo di clare loqui rispetto ad una proposta progettuale di variante che tale aspettativa mira a realizzare.

Per costante giurisprudenza, infatti, il Comune pur mantenendo integra la propria amplissima discrezionalità nella pianificazione del territorio, è tenuto, in ragione degli affidamenti maturati, a fornire una puntuale motivazione sulle scelte che tali affidamenti ledano. Una delle ipotesi in cui tale affidamento si ritiene maturato è rappresentata dalla preesistenza di accordi di pianificazione che attribuiscano al privato un’aspettativa edificatoria. Sebbene la giurisprudenza si sia occupata della tutela di tale affidamento in termini per così dire “oppositivi” (per imporre all’amministrazione un onere di puntuale motivazione sulle ragioni di scelte pianificatorie difformi da quelle alle quali si era impegnata con l’accordo) e non “pretensivi”, il riconoscimento della rilevanza giuridica di un siffatto affidamento e dell’obbligo dell’amministrazione di manifestare le ragioni che ostano alla sua realizzazione, depongono per la configurabilità di un similare obbligo a fronte della presentazione da parte del privato di una proposta di pianificazione che tale aspettativa attualizzi.

Da ciò l’ammissibilità del ricorso, come si è innanzi precisato, ed anche la sua fondatezza, atteso che l’amministrazione, a fronte della proposta del privato, prima ha affermato che avrebbe provveduto in occasione dell’approvazione della variante 18, poi, disatteso anche tale intendimento, è rimasta silente a fronte della successiva diffida del privato, omettendo di esplicitare le ragioni per le quali la proposta di variante sia da ritenersi non valutabile o non rispondente alla disciplina urbanistica vigente.

Il ricorso, tuttavia, può essere accolto soltanto entro i suddetti limiti – ossia ordinando all’amministrazione di valutare la proposta del privato e di dar conto in motivazione delle eventuali ragioni ostative al suo accoglimento, esercitando gli ordinari poteri in punto di controllo dello sviluppo dell’assetto territoriale -, dovendo, invece, escludersi che essa abbia anche l’obbligo di avviare il procedimento di approvazione della variante al P.I. e di recepire la proposta progettuale presentata dalla ricorrente.

Tale assunto trova conferma nelle espresse statuizioni della sentenza del Consiglio di Stato, il quale, se da un lato, ha affermato la persistenza della facoltà edificatoria del privato nell’area in questione (v. punti 10.7 e 11.3 della sentenza), dall’altro ha, anche affermato “la permanenza del potere del Comune di procedere alle ordinarie valutazioni di competenza, in punto di controllo dello sviluppo dell’assetto territoriale” (v. punto 10.7), facendo salva, quindi, l’ampia discrezionalità propria dell’esercizio del potere di pianificazione urbanistica.

In definitiva, il ricorso è fondato e deve essere dichiarato l’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza della ricorrente e di motivare sulle ragioni che, eventualmente, ostano al suo accoglimento, fatta salva ogni più ampia valutazione sottesa all’esercizio del potere di pianificazione urbanistica riguardo alla rispondenza della proposta di variante all’interesse pubblico.

9. Ricorrono giusti motivi per la compensazione delle spese di lite in considerazione della novità delle questioni esaminate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, per l’effetto, ordina all’Amministrazione di provvedere sull’istanza di variante presentata dalla parte ricorrente ai sensi di cui in motivazione entro trenta giorni dalla comunicazione ovvero dalla notificazione, se anteriore, della presente sentenza. Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio tenutasi da remoto il 29 aprile 2021 in modalità videoconferenza, con l’intervento dei magistrati:

Alberto Pasi, Presidente

Marco Rinaldi, Primo Referendario

Mariagiovanna Amorizzo, Referendario, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Mariagiovanna Amorizzo	Alberto Pasi

IL SEGRETARIO