Pubblicato il 07/05/2025

N. 03877/2025REG.PROV.COLL.

N. 04062/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 4062 del 2024, proposto dal Comune di AN, in persona del Sindaca pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Maurizio Zoppolato, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Associazione Culturale Assalam di AN, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati Vincenzo Latorraca, Michela Luraghi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del Tribunale amministrativo regionale per la BA (Sezione Quarta) n. 483/2024, con la quale è stato accolto il ricorso di primo grado proposto dalla Associazione culturale Assalam di AN e, per l’effetto, è stato annullato il provvedimento dirigenziale prot. 16165 del 31 marzo 2021, con il quale il Comune di AN ha respinto la istanza di rilascio del permesso di costruire n. 593/2014, presentata dalla predetta Associazione.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Associazione culturale Assalam di AN;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 marzo 2025 il consigliere Paolo Marotta e uditi per le parti gli avvocati, come da verbale;

Viste le conclusioni delle parti.

1. Il Comune di AN ha impugnato la sentenza indicata in epigrafe, con la quale il T.a.r. BA, Sez. IV, ha accolto il ricorso di primo grado proposto dalla Associazione culturale Assalam di AN (di seguito, nel presente provvedimento anche solo Associazione Assalam) e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento prot. 16165 del 31 marzo 2021, con il quale il dirigente dell’Area servizi territorio del Comune di AN ha respinto l’istanza di rilascio del permesso di costruire n. 593/2014 (n. p.g. 44759).

Il giudice di primo grado ha anche condannato il Comune di AN al pagamento delle spese di giudizio.

2. Occorre premettere quanto segue.

2.1. L’Associazione culturale Assalam di AN è proprietaria di un immobile situato nel Comune di AN, in via Milano, 127/d, inserito dallo strumento urbanistico negli ambiti industriali, artigianali, commerciali e direzionali, nei quali è stata prevista la possibilità di insediare, attività culturali e luoghi di culto.

2.2. In data 9 dicembre 2014, la ED ST s.r.l. (dante causa dell’Associazione Assalam) ha presentato al Comune di AN una richiesta di rilascio di permesso di costruire per “ completamento capannone industriale con cambio di destinazione d’uso ”, finalizzato all’impiego dell’immobile come “ luogo di culto ”.

La domanda è stata rigettata dal Comune di AN, con provvedimento del 7 maggio 2015, in applicazione dell’art. 72, comma 2, della l.r. BA n. 12/2005 (vigente ratione temporis ), che subordinava l’insediamento di una nuova struttura religiosa all’approvazione del piano delle attrezzature religiose.

Il provvedimento di rigetto del 2015 è stato impugnato davanti al T.a.r. BA, che, con sentenza n. 166/2021, ha accolto il ricorso in considerazione della intervenuta declaratoria dell’illegittimità costituzionale, con sentenza n. 254 del 5 dicembre 2019, della citata disposizione normativa della l.r. BA n. 12/2005; il giudice di primo grado ha annullato il provvedimento di diniego (in quanto fondato su una disposizione legislativa dichiarata costituzionalmente illegittima dal giudice delle leggi), facendo salve “ le ulteriori determinazioni dell’Amministrazione, che dovrà valutare i presupposti per il rilascio del titolo ”.

2.3. In sede di riedizione del potere, il Comune di AN ha respinto nuovamente l’istanza di rilascio del permesso di costruire, con una differente motivazione, articolata in più punti; in particolare, il Comune di AN ha evidenziato quanto segue:

a) lo stato di fatto non è più quello rappresentato negli elaborati grafici presentati nel 2014;

b) il progetto presentato non presenta il numero richiesto di parcheggi e la carenza di parcheggi non può essere compensata dai parcheggi di uso pubblico; è stata respinta anche la richiesta di monetizzazione dei parcheggi;

c) la richiesta di permesso di costruire è stata presentata dal legale rappresentante della ED ST s.r.l., società cessata che non è più proprietaria dell’immobile (che è stato trasferito all’Associazione culturale Assalam); entrambi i soggetti difettano di titolarità ex art. 70, l. reg. n. 12/2005 necessaria alla realizzazione di attrezzature religiose e luoghi di culto: la legittimazione a realizzare luoghi di culto è venuta meno in capo alla ED ST s.r.l. ed è sub iudice in capo all’Associazione Assalam, stante la pendenza del giudizio di appello avverso la sentenza n. 2018/2018 che ha accertato la legittimità dell’ordinanza di rispristino ex art. 31, d.P.R. n. 380/2001; né la ED ST s.r.l. né l’Associazione culturale Assalam sono enti di confessioni religiose, ai sensi dell’art. 70, c.1, 2 e 2 bis, l. reg. 12/2005;

d) l’immobile, successivamente alla richiesta di permesso di costruire, è stato oggetto di procedimento sanzionatorio, con ordinanza n. 2 del 22 giugno 2017, ex art. 31, d.P.R. n. 380/2001, dichiarata legittima dal T.a.r. con sentenza n. 2018/2018 (con sentenza del Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5437/2021 è stato respinto sia l’appello principale proposto dalla Associazione culturale Assalam di AN che l’appello incidentale proposto dal Comune di AN).

2.4. Nella sentenza impugnata, il giudice di primo grado ha ritenuto che nessuno dei motivi individuati nel provvedimento di diniego fosse idoneo a giustificare il rigetto della istanza; conseguentemente ha accolto il ricorso e, per l’effetto, ha annullato il provvedimento impugnato.

3. Con ricorso in appello il Comune di AN ha contestato la sentenza sotto diversi profili.

4. Si è costituita in giudizio l’Associazione culturale Assalam di AN per resistere al proposto gravame.

5. Con atto notificato in data 22 novembre 2024 e depositato in pari data, il Comune di AN ha chiesto in via incidentale la sospensione degli effetti della sentenza impugnata, dando conto dei fatti sopravvenuti.

5.1. In primo luogo, il Comune di AN evidenzia che la sentenza impugnata ha disposto l’annullamento del provvedimento di diniego, senza ordinare il rilascio del titolo per l’edificazione di un luogo di culto. Successivamente alla pubblicazione della sentenza, il Comune di AN ha riavviato la pratica edilizia per la rivalutazione della istanza.

5.2. L’Associazione Assalam ha proposto avanti al T.a.r. BA ricorso per l’ottemperanza della sentenza appellata, che è stato accolto con sentenza 26 ottobre 2024 n. 2903 e conseguentemente è stato ordinato al Comune di rilasciare il titolo edilizio per l’insediamento di un luogo di culto, entro il 25 novembre 2024; è stato anche nominato un commissario ad acta per l’ipotesi di inottemperanza.

La sentenza n. 2903/2024 è stata impugnata dal Comune di AN (ricorso R.G. n. 8754/2024), con contestuale istanza di sospensione degli effetti della sentenza gravata.

6. Con memoria depositata in data 16 dicembre 2024, l’Associazione Assalam ha eccepito l’inammissibilità dell’appello sotto diversi profili (per violazione dell’art. 101 c.p.a., in quanto l’Amministrazione comunale si sarebbe limitata a riprendere le argomentazioni difensive svolte in primo grado, senza formulare una specifica critica nei confronti della sentenza impugnata; per difetto di interesse, in quanto l’Amministrazione appellante ha censurato solo il capo di sentenza relativo ai parcheggi, senza contestare le conclusioni del giudice di primo grado con riguardo alle altre motivazioni del provvedimento impugnato; per difetto interesse sotto differente profilo, essendosi formato il titolo abilitativo per IL , in relazione all’arco temporale intercorso dalla presentazione della domanda).

Nel merito, ha contestato le deduzioni di parte appellante e ne ha chiesto la reiezione.

7. Con ordinanza n. 4885/2024 è stata accolta la istanza cautelare presentata dal Comune di AN, al fine di pervenire alla fase di merito del giudizio re adhuc integra .

8. Con memoria depositata in data 10 febbraio 2025 il Comune di AN ha ribadito sostanzialmente le proprie tesi difensive.

9. Con memoria di replica depositata in data 20 febbraio 2025, l’Associazione culturale Assalam di AN ha controdedotto alle deduzioni di parte appellante.

10. All’udienza pubblica del 13 marzo 2025, sulle conclusioni delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

11. Ritiene il Collegio di poter prescindere dall’esame delle eccezioni di rito sollevate dalla Associazione Assalam, essendo il ricorso in appello infondato nel merito.

12. Con il primo motivo di appello, il Comune di AN eccepisce l’inammissibilità del motivo del ricorso relativo alla dotazione di parcheggi, in relazione al principio di “ ne bis in idem ”, facendo rilevare che l’Associazione Assalam aveva sollevato le medesime censure respinte con sentenza del T.a.r. BA n. 165/2021, non appellata.

L’Associazione Assalam sarebbe tornata su questioni di merito già affrontate in precedenti giudizi e coperte da giudicato.

L’Amministrazione appellante contesta le conclusioni del giudice di primo grado che ha respinto la eccezione, evidenziando che nel caso di specie « il principio del ne bis in idem non è violato, non essendovi identità tra il presente giudizio e quello definito con la sentenza n. 165/2021, che aveva ad oggetto un provvedimento differente ».

Il Comune di AN fa rilevare che i provvedimenti impugnati nei due giudizi, pur non identici, sono indubitabilmente « legati da uno stretto vincolo di consequenzialità, in quanto inerenti ad un medesimo rapporto, sulla base di identici motivi di impugnazione ».

Il motivo è infondato.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, recentemente ribaditi da questa Sezione, il principio del “ ne bis in idem ”, ricavabile dagli artt. 2909 c.c. e 324 c.p.c., in applicazione del quale (principio) è vietato al giudice di pronunciarsi due volte sulla medesima controversia, è applicabile anche al processo amministrativo, in virtù del rinvio esterno contenuto nell’art. 39 comma 1, c.p.a., perché espressivo di esigenze comuni a qualsiasi ordinamento processuale, consistenti nel prevenire l’inutile ripetizione di attività processuali e possibili contrasti di giudicati; tale preclusione opera quando è riproposta un'azione, tra i medesimi soggetti, avente la stessa causa petendi (Consiglio di Stato, Sez. IV, 20 marzo 2024 n. 2721).

Il principio del ne bis in idem , comportante la preclusione da giudicato esterno, mira ad evitare la formazione di giudicati contrastanti, in quanto “ corrisponde ad un preciso interesse pubblico, sotteso alla funzione primaria del processo, e consistente nell'eliminazione dell'incertezza delle situazioni giuridiche, attraverso la stabilità della decisione (essendo tale garanzia di stabilità, collegata all'attuazione dei principi costituzionali del giusto processo e della ragionevole durata, i quali escludono la legittimità di soluzioni interpretative volte a conferire rilievo a formalismi non giustificati da effettive e concrete garanzie difensive) (cfr. Cass. S.U. n. 13916/2006) ” (Corte di Cassazione, Sez. VI civile, ordinanza n. 16589/2021; nello stesso senso Consiglio di Stato, Sez. III, 14 luglio 2022 n. 5966; Consiglio di Stato, Sez. V, sentenza n. 5422/2018).

La regola del “ ne bis in idem ” presuppone l'identità nei due giudizi delle parti in causa e degli elementi identificativi dell'azione proposta, e quindi che in quei giudizi sia chiesto l'annullamento degli stessi provvedimenti, o al più di provvedimenti diversi ma legati da uno stretto vincolo di consequenzialità in quanto inerenti ad un medesimo rapporto, sulla base di identici motivi di impugnazione (Consiglio di Stato, Sez. V, 10 maggio 2021 n. 3618).

Nel caso di specie, le parti dei due giudizi sono identiche (Associazione culturale Assalam di AN; Comune di AN), ma l’oggetto del giudizio non è lo stesso, in quanto i due provvedimenti impugnati sono preceduti da una differente istruttoria, presentano una motivazione differente e sono stati censurati con motivi non coincidenti.

Non vi è dunque quel rapporto di consequenzialità necessaria tra i due provvedimenti, che giustifica l’applicazione della regola del “ ne bis in idem ”.

13. Con il secondo motivo di appello, il Comune di AN censura il seguente capo di sentenza: « è in particolare fondata la doglianza con cui viene contestato il vizio di difetto di motivazione e istruttoria, non evincendosi dal provvedimento quale sia la disposizione dello strumento urbanistico cui è stata data applicazione e la conseguente dotazione di parcheggi richiesta per l’intervento edilizio ».

Il Comune di AN evidenzia che la disposizione pianificatoria applicabile nel caso di specie è costituita dall’art. 6.1.5 delle N.t.a. del piano delle regole del P.G.T., espressamente richiamato dalla stessa Associazione nella memoria partecipativa (doc. 4, pag. 12-14).

L’art. 6.1.5 indica la superficie minima di parcheggi da garantire per le diverse funzioni insediate, senza prevedere nulla di esplicito in relazione ai luoghi di culto.

Sia in sede procedimentale che in sede di ricorso, l’Associazione avrebbe confermato l’insufficienza dei parcheggi indicati in progetto, sostenendo tuttavia che il Comune avrebbe dovuto soprassedere rispetto alla previsione della strumentazione urbanistica (considerando i posteggi ad uso pubblico) e, comunque, accogliere la richiesta di monetizzazione per i posteggi mancanti.

Solo in vista dell’udienza di merito, l’Associazione avrebbe qualificato diversamente l’intervento, allegando una nuova relazione sulla dotazione di parcheggi, “sostitutiva” della precedente e datata 14 dicembre 2023, recante l’indicazione di una nuova destinazione d’uso tra quelle elencate all’art. 6.1.5 delle NTA: UC/10 “ Attività culturali, ricreative e per il tempo libero ”, con minore rapporto parcheggi/slp (30/100).

A giudizio del Comune, la doglianza sarebbe tardiva e comunque infondata, in quanto già nella citata sentenza n. 165/2021, il T.a.r. BA aveva conferito rilievo decisivo al fatto che « la destinazione con la sigla UC9 – Attività di spettacolo » fosse stata « espressamente richiamata dalla ricorrente in sede di relazione tecnica che correda la domanda di rilascio del titolo edilizio ».

In ogni caso, anche applicando la destinazione d’uso indicata da ultimo dalla Associazione (UC/10),

i posteggi indicati dalla richiedente non sarebbero comunque sufficienti, non potendosi considerare nel computo dei parcheggi pertinenziali i parcheggi ad uso pubblico ed essendo stata respinta la richiesta di monetizzazione dei parcheggi mancanti.

Il Comune di AN evidenzia che, da un lato, la monetizzazione è rimessa alla ampia discrezionalità della Amministrazione (con la conseguenza che non sarebbe necessaria una specifica motivazione), dall’altro, la monetizzazione dei parcheggi nella misura richiesta dalla Associazione Assalam (9,5 posteggi), non avrebbe consentito di colmare la lacuna tra posti prescritti e posti presenti, pari a 13,3 posteggi (nella relazione tecnica agli atti del Comune, l’Associazione aveva richiesto la monetizzazione per una sola parte dei parcheggi pertinenziali mancanti, confidando per il resto nell’accoglimento della tesi del computo dei parcheggi pubblici).

Il motivo è infondato.

In via preliminare, il Collegio rileva che il Comune di AN si sofferma unicamente sulla questione relativa alla carenza dei parcheggi richiesti come standard urbanistici per il rilascio del titolo abilitativo; devono conseguentemente ritenersi passati in giudicato i capi di sentenza con i quali il giudice di primo grado ha esaminato (disattendendole) le censure relative alle altre ragioni poste dalla Amministrazione comunale alla base del provvedimento di diniego del rilascio del permesso di costruire.

Con riguardo alla dotazione di parcheggi a standard, nel provvedimento impugnato, il Comune di AN si limita a richiamare l’art. 6.1.5. delle N.t.a. del piano delle regole del P.G.T., evidenziando che la monetizzazione dei parcheggi è rimessa alla facoltà discrezionale della Amministrazione.

In disparte il riferimento (effettuato dalla Associazione) al diverso modus operandi della Amministrazione comunale con riguardo al titolo abilitativo rilasciato ad un locale adibito a discoteca nelle immediate vicinanze, risultano fondate le censure dedotte in primo grado avverso il provvedimento impugnato, per difetto di motivazione e di istruttoria, con riguardo alla individuazione dei parcheggi obbligatori.

Spetta alla Amministrazione individuare all’interno dell’art. 6.1.5. delle N.t.a. del piano delle regole del P.T.G. la categoria cui è ascrivibile l’attività svolta dalla Associazione e computare il numero dei parcheggi necessari, indipendentemente dalla qualificazione operata dalla Associazione all’interno della domanda o dei suoi allegati.

Ritiene poi il Collegio di dover precisare che i parcheggi ad uso pubblico, in assenza di specifici divieti, sono destinati alla più generica fruizione, ai fini di stazionamento e sosta degli autoveicoli, da parte della generalità dei cittadini; essi dunque debbono essere considerati come spazio a standard pubblico.

Il provvedimento impugnato è viziato per difetto di motivazione anche con riguardo al rigetto della richiesta di monetizzazione dei parcheggi.

Secondo principi giurisprudenziali consolidati, la monetizzazione dei parcheggi non reperibili sul lotto interessato dall’intervento costruttivo costituisce espressione di una valutazione discrezionale dell'Amministrazione comunale (Cons. Stato, Sez. IV, 31 maggio 2018 n. 3253) ed è concepito come misura di favore di cui può giovarsi il richiedente un titolo edilizio che, in base allo strumento urbanistico, deve cedere o reperire nella zona in cui intende realizzare l'intervento costruttivo (o anche solo un mero cambio di destinazione d'uso senza opere) aree per la realizzazione di opere pubbliche (di regola parcheggi e verde pubblico), nel rispetto delle misure e secondo i criteri dettati dal d. min. 2 aprile 1968 n. 1444 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 2 febbraio 2024 n. 1107; Cons. Stato, Sez. IV, 4 febbraio 2013 n. 644).

Nell'ipotesi di una richiesta di monetizzazione di parcheggi, il richiedente non vanta un diritto ad accedere a tale misura, ma piuttosto un interesse legittimo pretensivo a che l'Amministrazione decida secondo criteri di ragionevolezza e proporzionalità, nonché in applicazione delle disposizioni dello strumento urbanistico locale di cui si è dotata per la disciplina di tale facoltà. La monetizzazione sostitutiva della cessione degli standard urbanistici, infatti, non costituisce un obbligo per il Comune o un diritto per il privato richiedente, ma l'oggetto di una potestà dell'Amministrazione, il cui esercizio è legato alla mancanza di interesse pubblico all'acquisizione delle aree a standard.

Tuttavia, la discrezionalità non può tradursi in arbitrio, dovendo l’Amministrazione dare conto in sede motivazionale, sulla base della strumentazione urbanistica e della relativa disciplina anche di tipo normativo, delle ragioni per le quali ha ritenuto di non accogliere la richiesta di monetizzazione, non potendo giustificare il rigetto della domanda sulla base del mero richiamo alla natura discrezionale delle proprie determinazioni.

14. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso in appello si rivela infondato e va respinto.

15. Le spese del grado di appello, liquidate nel dispositivo debbono essere poste a carico del Comune di AN, secondo l’ordinario criterio della soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo respinge.

Condanna il Comune di AN al pagamento in favore della Associazione culturale Assalam di AN delle spese del presente grado di giudizio, liquidate in € 7.000,00 (settemila/00), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 13 marzo 2025 con l'intervento dei magistrati:

Francesco Gambato Spisani, Presidente FF

Michele Conforti, Consigliere

Luca Monteferrante, Consigliere

Paolo Marotta, Consigliere, Estensore

Rosario Carrano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Paolo Marotta	Francesco Gambato Spisani

IL SEGRETARIO