Pubblicato il 11/06/2025

N. 05048/2025REG.PROV.COLL.

N. 02145/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 2145 del 2023, proposto da
GI De Lorenzi, rappresentato e difeso dagli avvocati Paolo Migliaccio e Debora Pretin, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili della Provincia di Bolzano, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall'avvocato Monica Bonomini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

per la riforma

della sentenza del T.R.G.A., Sezione autonoma di Bolzano, n. 11/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ordine dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili della Provincia di Bolzano;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell'udienza pubblica del giorno 22 maggio 2025 il Cons. Giordano Lamberti;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1 – L’appellante, iscritto all’Albo dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili della Provincia di Bolzano, chiedeva l’inserimento del proprio nominativo nell’elenco degli Esperti Indipendenti in materia di crisi d’impresa di cui all’art. 3, comma 3, del D.L. 24 agosto 2021, n. 118, convertito, con modificazioni, dalla legge 21 ottobre 2021, n. 147.

2 – Con la nota prot. n. 405/2022, l’Ordine dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili della Provincia di Bolzano negava l’inserimento dell’appellante in detto elenco (“ relativamente alla Sua posizione si ritiene che, ancorché la stessa evidenzi senza dubbio competenze nell’ambito della gestione di situazioni di crisi, gli incarichi svolti non rientrino nel novero delle ‘esperienze’ di cui alle Linee Guida ed in particolare dei punti 4-5-7, non risultando dalle evidenze camerali, peraltro, che alcuno dei mandanti abbia fatto ricorso alle procedure concorsuali ovvero di risanamento previste dalle stesse Linee Guida ”).

3 – L’appellante ha impugnato tale provvedimento avanti il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa, Sezione autonoma di Bolzano, che, con la sentenza indicata in epigrafe, ha respinto il ricorso.

4 – Il ricorrente in primo grado ha proposto appello avverso tale pronuncia per i motivi di seguito esaminati.

Con il primo motivo contesta che il Giudice di prime cure ha confermato la sua esclusione, ritenendo dirimente, anche per i dottori commercialisti, l’aver svolto almeno due incarichi volti al risanamento aziendale nello specifico ambito delle “procedure concorsuali”.

Per l’appellante tale interpretazione sarebbe erronea sia dal punto di vista testuale, che della ratio normativa di riferimento.

Nello specifico, in base alla norma di cui all’art. 3, comma 3, del D.L. 118/2021, si desume che ai dottori commercialisti è richiesto solamente di documentare di aver maturato “ precedenti esperienze nel campo della ristrutturazione aziendale e della crisi di impresa ”; diversamente, per i consulenti del lavoro, è richiesto di provare di aver concorso almeno in tre casi alla conclusione di accordi di ristrutturazione dei debiti omologati o di accordi sottostanti a piani attestati o di aver concorso alla presentazione di concordati con continuità aziendale omologati.

Stante tale differenza, l’Ordine dei Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili della Provincia di Bolzano avrebbe errato nell’interpretare le Linee Guida approvate dal Ministero della Giustizia in data 29 dicembre 2021 con riferimento alla categoria dei commercialisti, restringendo le esperienze necessarie ai fini dell’inserimento nell’elenco degli Esperti negoziatori, “ alle attività volte al risanamento aziendale soltanto nell’ambito delle procedure concorsuali ”.

Secondo l’appellante le citate Linee Guida avrebbero in realtà ricompreso anche attività che non rientrerebbero nelle procedure concorsuali, quali, al punto 4), “ le convenzioni con più creditori ” e, al punto 5), “ incarichi volti all’individuazione e soluzione delle problematiche fiscali che ben potrebbero essere svolti anche al di fuori delle procedure concorsuali ”.

A sostegno della propria prospettazione l’appellante richiama la nota del 23 febbraio 2022, ove il Ministero della Giustizia conferma che gli incarichi di cui ai punti 4) e 5) delle citate Linee Guida comprendono attività stragiudiziali – e, dunque, del tutto estranee alle procedure concorsuali - nel campo della ristrutturazione aziendale della crisi di impresa, anche alla luce del ruolo riservato dal legislatore all’esperto negoziatore, terzo e indipendente al quale è affidato il compito di agevolare le trattative necessarie per il risanamento dell’impresa.

L’appellante pone inoltre l’accento sul fatto che la natura del nuovo strumento di composizione negoziata della crisi è di tipo negoziale e stragiudiziale e le competenze richieste all’esperto sono: 1) comprendere sin da subito la fattibilità di una composizione negoziata; 2) condurre proficuamente le trattative con i creditori per il superamento della crisi d’impresa.

In tale ottica, per l’appellante, si inseriscono quelle attività che non rientrano nelle procedure concorsuali, quali ad esempio le “convenzioni con più creditori” (punto 4 delle Linee Guida) e gli incarichi volti all’individuazione e soluzione delle problematiche fiscali, che ben potrebbero essere svolti anche al di fuori delle procedure concorsuali (punto 5 delle Linee Guida).

4.1 – L’appellante ricorda che gli incarichi, oggetto della valutazione da parte dell’Ordine dei dottori commercialisti ed Esperti contabili della Provincia di Bolzano, erano stati documentati nei seguenti termini.

In relazione al punto 4): 1. redazione piani di riscadenziamento mutui fondiari, business plan e trattative con gli Istituti di credito per la società Romea Legnami S.p.a. Attività svolta dal 2015 al 2017; 2. redazione piani di riscadenziamento mutui fondiari, business plan e trattative con gli Istituti di credito per la società Azienda Agricola Cà Nova S.r.l. Attività svolta nel 2015; 3. redazione piani di riscadenziamento mutui fondiari, business plan e trattative con gli Istituti di credito per la società Immobiliare Campesan S.a.s. Attività svolta nel 2017; 4. redazione piani di riscadenziamento mutui fondiari, business plan e trattative con gli Istituti di credito per la società S.C. Immobiliare S.a.s. Attività svolta nel 2017; 5. redazione piani di scadenza contratti di locazione, trattative con i fornitori per la società Camilla S.n.c.; 6. redazione piani di riscadenziamento mutui fondiari, business plan e trattative con gli Istituti di credito per la società I.W.I S.r.l. Attività svolta nel 2015.

Per quanto concerne il punto 5): 1. trattative con Enti Comunali per la società LTA LEGNAMI S.r.l. Attività svolta nel 2015 e 2016; 2. ristrutturazione del debito tributario e previdenziale per la società CAMILLA S.n.c. Attività in corso.

4.2 – Da un altro punto di vista, l’appellante denuncia la manifesta contraddittorietà e illogicità della motivazione fornita dall’Ordine di Bolzano nella parte in cui, da un lato riconosce comprovate competenze nell’ambito della gestione di situazione di crisi d’impresa e, dall’altro, non ritiene comunque soddisfatto il requisito della sussistenza di almeno due precedenti esperienze nel campo della ristrutturazione aziendale e della crisi di impresa pur avendo, lo stesso Ordine, riconosciuto positivamente ai fini del riconoscimento dei requisiti per l’iscrizione nell’elenco degli Esperti Negoziatori l’attività svolta per le società LTA Legnami s.r.l. e Romea Legnami s.p.a.

4.3 - Con un diverso ordine di censure, l’appellante contesta quella parte della sentenza impugnata in cui il Giudice di primo grado rileva che la Commissione non avrebbe utilizzato come unico criterio l’esclusiva riconducibilità degli incarichi nell’ambito delle procedure concorsuali, posto che dalla disamina del verbale del 16.2.2022 risulta che “ gli incarichi di cui ai punti 2, 4, 5 e 6 trovano eventuale riscontro negli atti delle procedure, di cui costituiscono la fase prodromica, solo ove le stesse si instaurino, dovendo altrimenti essere documentati tramite incarichi (ad personam nel caso di studio associati), relazioni, carte di lavoro, fatture o, quanto meno, con dichiarazioni sostitutive di atto notorio ”.

Al riguardo, l’appellante contesta che tale ulteriore richiesta documentale rispetto alle Linee Guida non si rinviene né nel provvedimento conclusivo di esclusione del 11.05.2022, né nei verbali delle sedute, né vi è stata richiesta in tale senso da parte dell’Ordine di Bolzano. Per contro, evidenzia che, in sede di domanda di ammissione, aveva allegato tutta la documentazione comprovante gli incarichi professionali svolti nonché idonei ad attestare le esperienze professionali richieste dalle Linee Guida.

4.4 – Con il secondo motivo, l’appellante censura il rigetto del secondo motivo di ricorso inerente alla violazione del termine di cui all’art. 5, comma 3, del Regolamento del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili sulle modalità di formazione, tenuta e aggiornamento dei dati raccolti dagli Ordini territoriali, che prevede il dovere in capo al Consiglio dell’Ordine di respingere la domanda nel termine di trenta giorni dalla ricezione della stessa.

L’appellante rileva che detto termine, nel caso di specie, non è stato rispettato, prospettando che i termini devono considerarsi perentori, non solo quando previsti tali dalla norma, come affermato dal Tar, ma anche quando tale natura può desumersi dalla ratio normativa.

5 – L’appello è infondato.

L’art. 3, comma 3, del D.L. 24 agosto 2021, n. 118, in vigore rationae temporis , prevede che: “ Presso la camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura di ciascun capoluogo di regione e delle Province autonome di Trento e di Bolzano è formato, con le modalità di cui al comma 5, un elenco di esperti nel quale possono essere inseriti: gli iscritti da almeno cinque anni all'albo dei dottori commercialisti e degli esperti contabili e all'albo degli avvocati che documentano di aver maturato precedenti esperienze nel campo della ristrutturazione aziendale e della crisi d'impresa; gli iscritti da almeno cinque anni all'albo dei consulenti del lavoro che documentano di avere concorso, almeno in tre casi, alla conclusione di accordi di ristrutturazione dei debiti omologati o di accordi sottostanti a piani attestati o di avere concorso alla presentazione di concordati con continuità aziendale omologati …”.

Il Ministero della Giustizia ha fornito in data 29 dicembre 2021 delle Linee Guida ai Consigli nazionali forense e dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili in ordine al requisito delle “ precedenti esperienze nel campo della ristrutturazione aziendale e della crisi d’impresa ” previsto per gli iscritti agli Ordini dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili e agli Ordini degli Avvocati.

Per quel che rileva in questa sede, le citate Linee Guida precisano che “ gli incarichi e le prestazioni professionali indicativi delle esperienze nella ristrutturazione aziendale e nella crisi d’impresa sono i seguenti: …4) advisor, anche legale, con incarico finalizzato alla predisposizione e presentazione di piani di risanamento attestati, di piani in accordi di ristrutturazione dei debiti, di convenzioni e/o accordi di moratoria con più creditori e, infine, di piani e proposte di concordati preventivi o fallimentari in continuità o misti; 5) advisor, anche legale, con incarico finalizzato all’individuazione e alla soluzione delle problematiche fiscali per la ristrutturazione del debito tributario e previdenziale e funzionale alla ristrutturazione di imprese in crisi; …7) attività di amministrazione, direzione e controllo di imprese interessate da operazioni di ristrutturazione concluse con piani di risanamento attestati e di accordi di ristrutturazione dei debiti e concordati preventivi con continuità aziendale se omologati, relativi ad aziende rispetto alle quali non sia stata successivamente pronunciata sentenza dichiarativa di fallimento o di accertamento dello stato di insolvenza ”.

La circolare ha chiarito altresì che gli incarichi e le prestazioni professionali utili ai fini dell’inserimento nell’elenco in argomento dovessero essere nel numero minimo di due.

La nota del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili del 25 agosto 2022, riferendosi alle sopra citate Linee Guida, precisa che le stesse, nel fornire indicazioni circa gli incarichi e le prestazioni professionali comprovanti il possesso delle esperienze nel campo della ristrutturazione aziendale e della crisi di impresa, affermano “ che debba trattarsi di incarichi correlati alle sole attività, che nel settore concorsuale, conducano alla preservazione del valore aziendale” e che, quindi si tratta di “incarichi che, nella indicata prospettiva, vengono assunti in occasione dell’adozione di strumenti di regolazione della crisi, o della composizione negoziata, disciplinati nella legge fallimentare e nel CCLL ”.

Va anche dato atto che dal verbale del 16 febbraio 2022 risulta che la Commissione, preso atto delle Linee Guida, ha stabilito a sua volta alcuni criteri, convenendo, tra l’altro, che “ gli incarichi di cui ai punti 2, 4, 5 e 6 trovano eventuale riscontro negli atti delle procedure, di cui costituiscono la fase prodromica, solo ove le stesse si instaurino, dovendo altrimenti essere documentati tramite incarichi (ad personam nel caso di studi associati), relazioni, carte di lavoro, fatture o, quanto meno, con dichiarazioni sostitutive di atto notorio ”. La Commissione ha anche chiarito che, nell’esame delle domande, “ va poi definita la natura e portata dell’incarico di advisor per definire un chiaro limite fra un’attività professionale complessa e finalizzata alle varie procedure di risanamento e semplici consulenze rese ad imprese in difficoltà ”

5.1 – Nel provvedimento impugnato si legge che: “ relativamente la Sua posizione si ritiene che, ancorché la stessa evidenzi senza dubbio competenze nell’ambito della gestione di situazioni di crisi gli incarichi svolti non rientrino nel novero delle “esperienze” di cui alle linee guida ed in particolare dei punti 4-5-7, non risultando dalle evidenze camerali, peraltro, che alcuno dei mandanti abbia fatto ricorso alle procedure concorsuali ovvero di risanamento previste dalle stesse linee guida ”.

Avuto riguardo alle doglianze dell’appellante, il Giudice di primo grado ha già condivisibilmente osservato che l’ulteriore inciso: “ non risultando dalle evidenze camerali, peraltro, che alcuno dei mandanti abbia fatto ricorso alle procedure concorsuali ovvero al risanamento previste dalle stesse linee guida ” ha il mero scopo di rafforzare la motivazione, come può evincersi dall’utilizzo dell’avverbio “peraltro”.

In altri termini, contrariamente agli assunti dell’appellante – da cui l’irrilevanza dei relativi rilievi – non è stato ritenuto imprescindibile, ai fini dell’accesso all’elenco, l’aver svolto incarichi riconducibili esclusivamente all’ambito delle procedure concorsuali. Ne è conferma il fatto che, come già rilevato, la commissione aveva previsto che, qualora gli incarichi di cui ai punti 2, 4, 5 e 6 non trovassero riscontro nelle procedure concorsuali, avrebbero dovuto essere documentati “ tramite incarichi, relazioni, carte di lavoro, fatture o quanto meno, con dichiarazioni sostitutive di atto notorio ”.

Va anche evidenziato che le valutazioni della Commissione contestate sono un tipico esempio di esercizio di un potere di natura tecnico-discrezionale e, dunque, non sindacabile dal giudice amministrativo nel merito del giudizio, ma solo ove questo si palesi manifestamente illogico, o reso sulla base di presupposti di fatto errati.

5.2 - Ciò precisato, dal verbale del 10 marzo 2022 si evince che la Commissione ha vagliato nel dettaglio le singole esperienze professionali denunciate dal ricorrente, elencandole e riportandone in sintesi la tipologia.

In base a detta analisi emerge che, in concreto, si tratta della redazione di:

- business plan per la valutazione della capacità di rimborso dell’operazione di mutuo (Azienda agricola Cà Nova Srl);

- proposte di contratti di locazione (Camilla di AF LB & C. Snc);

- business plan per valutazione di sostenibilità finanziaria di un piano di finanziamento - parere pro veritate (Immobiliare Campesan Sas);

- perizia giurata per determinare il valore della partecipazione (Isola di Morgo Srl);

- business plan per la valutazione della sostenibilità economica e finanziaria del piano di riscadenziamento di un mutuo (International Wood Industries Srl);

- proposta di riscadenziamento, istanza di pagamento rateizzato IMU 2015, istanza pagamento ratizzato TARI 2015 e piano di ristrutturazione aziendale, senza riferimento a procedure concorsuali e di risanamento;

- proposta per rimodulazione del mutuo (Immobiliare Campesan Filippo & C.).

In disparte l’attività svolta per LTA Legnami Srl/Romea Legnami Spa, sulla quale sono comunque emerse delle perplessità, le restanti attività svolte dall’appellante, per come dallo stesso documentate, non paiono rientrare nel campo di applicazione delle citate linee guida, né l’appellante ha indicato in modo preciso quale di esse dovrebbe rientrarvi e per quale ragione.

Fermo il dato che, in base alle citate Linee Guida, non è sufficiente una singola esperienza rilevante, appare ragionevole il chiarimento reso dalla stessa Commissione, per cui nell’esame delle domande “ va poi definita la natura e portata dell’incarico di advisor per definire un chiaro limen fra un’attività professionale complessa e finalizzata alle varie procedure di risanamento e semplici consulenze rese ad imprese in difficoltà ”. Le stesse Linee Guida hanno infatti posto l’accento sul fatto che gli incarichi svolti dovevano essere idonei a dimostrare la capacità di analizzare rapidamente la situazione dell’impresa e le conoscenze e la preparazione necessarie a garantire che le eventuali trattative fossero finalizzate concretamente alla soluzione della crisi d’impresa.

Nel caso in esame, non vi sono elementi atti a comprovare che gli incarichi svolti dall’appellante abbiano condotto alla preservazione del valore aziendale, né che si trattasse di strumenti di regolazione della crisi o della composizione negoziata, ben potendosi ritenere che gli stessi – che paiono in gran parte ridursi nella rinegoziazione dei termini di pagamento – rientrino nell’ordinaria attività di consulenza di un professionista, anche di particolare rilevanza, ma senza che ciò denoti una particolare esperienza ai fini dell’inserimento nell’elenco degli Esperti Indipendenti in materia di crisi d’impresa, da cui la conferma del provvedimento impugnato.

6 – Con il secondo motivo l’appellante censura altresì il rigetto del secondo motivo di ricorso inerente alla violazione del termine di cui all’art. 5, comma 3, del Regolamento del Consiglio Nazionale dei Dottori Commercialisti e degli Esperti Contabili, che prevede il dovere in capo al Consiglio dell’Ordine di respingere per iscritto la domanda non corredata dalla necessaria documentazione nel termine di trenta giorni dalla ricezione della stessa.

Per l’appellante, che prospetta la natura perentoria di tale termine, nel caso di specie, questo non è stato rispettato, in quanto, a fronte di una domanda di iscrizione avanzata dal ricorrente in data 21.1.2022 nonché di un’integrazione documentale presentata in data 2.3.2022 (a seguito di richiesta formulata dal Consiglio dell’Ordine in data 1.3.2022), il provvedimento di diniego è stato assunto solo in data 11.5.2022.

L’appellante insiste nel sostenere che, pur non essendo esplicitamente qualificato come perentorio dalla legge, il termine di trenta giorni di cui all’art. 5, comma 3, del Regolamento deve essere considerato tale alla luce delle conseguenze giuridiche che il suo superamento determina circa l’impossibilità di ripresentare la domanda.

6.1 - La censura è infondata.

I termini di conclusione del procedimento, ai sensi dell’art. 2 della L. n. 241 del 1990, hanno, di norma, natura ordinatoria salvo che la legge di settore li qualifichi come perentori.

Contrariamente agli assunti di parte appellante il termine di che trattasi è un termine procedimentale ordinario e il suo mancato rispetto può, al più, giustificare una azione avverso il silenzio dell’amministrazione ex art. 31 del codice del processo amministrativo; per tale ragione, il denunciato ritardo non è idoneo ad incidere sulla legittimità del provvedimento.

7 – In definitiva, l’appello va respinto.

Le spese di lite, liquidate come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) respinge l’appello e condanna parte appellante alla refusione delle spese di lite in favore di parte appellata, che si liquidano in complessivi €4.000, oltre accessori come per legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 22 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Carmine Volpe, Presidente

Giordano Lamberti, Consigliere, Estensore

Davide Ponte, Consigliere

Lorenzo Cordi', Consigliere

Thomas Mathà, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Giordano Lamberti	Carmine Volpe

IL SEGRETARIO