Pubblicato il 16/06/2025

N. 05249/2025REG.PROV.COLL.

N. 03204/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 3204 del 2025, proposto da NT ST s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Beniamino Carnevale, dall’Avvocato Alessandro Matteo Ezechieli, dall’Avvocato Alfredo De Filippis e dall’Avvocato Fabio Liuni, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

contro

Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno MB Portoferraio, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12

nei confronti

MB IE Marittime s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Federico De Meo, con domicilio eletto presso il suo studio in Firenze, via de’ Pucci, n. 4

per la riforma

della sentenza n. 673 dell’11 aprile 2025 del Tribunale amministrativo regionale per la CA, sez. IV, resa tra le parti, che ha respinto il ricorso per l’accesso proposto dall’odierna appellante principale, NT ST s.r.l.

visto l’appello principale di NT ST s.r.l. e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno MB Portoferraio e della controinteressata MB IE Marittime s.r.l.;

visto l’appello incidentale proposto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli e uditi per l’appellante incidentale, l’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno MB Portoferraio, l’Avvocato dello Stato Federico Basilica, per l’appellante principale, NT ST s.r.l., l’Avvocato Alessandro Matteo Ezechieli e per la controinteressata MB IE Marittime s.r.l. l’Avvocato Federico De Meo;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

1. Con ricorso ex art. 116 c.p.a., notificato il 4 febbraio 2025 e proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per la CA (di qui in avanti per brevità il Tribunale), l’odierna appellante principale, NT ST s.r.l. (di qui in poi solo NT) - ricorrente in separati ricorsi (RG n. 881/2024 e R.G. n. 1596/2024) proposti avanti al Tribunale e volti ad ottenere l’affidamento in concessione dei lotti 1, 2 e 3 della c.d. “Marco Area n. 1” del Porto di MB per ivi insediarvi un terminal automotive , nonché a contestare la scelta dell’Autorità di Sistema Portuale Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno MB Portoferraio (di qui in poi solo l’Autorità) di affidare tali medesimi lotti in concessione alla MB IE Marittime s.r.l. (e ciò a compensazione delle aree che quest’ultima a sua volta aveva dovuto cedere per l’insediamento del rigassificatore della SNAM) – ha chiesto l’accertamento del proprio diritto all’accesso ai documenti richiesti con istanze presentate, rispettivamente, in data 18 dicembre 2024 ed in data 20 dicembre 2024.

1.1. Dopo aver ricevuto gran parte della documentazione richiesta, con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 13 marzo 2025, NT ha lamentato l’illegittimità della nota del Presidente dell’AdSP del 19 febbraio 2025 « ove nega l’accesso integrale al PEF di cui alla nota del 17 giugno 2024 di PIM e alla Relazione Istruttoria del 16 febbraio 2024 relativa ai PEF del 14 novembre 2022 e del 12 gennaio 2023 ».

1.2. Si sono costituite nel primo grado del giudizio l’Autorità e la controinteressata per resistere al ricorso.

1.3. In vista dell’udienza in camera di consiglio la ricorrente ha depositato un’istanza di rinvio della trattazione del ricorso, evidenziando che il presente giudizio presenta contenuto analogo a quello del giudizio RG n. 1730/2024, già definito con sentenza n. 473/2025 del Tribunale, e che la stessa ricorrente aveva già proposto appello avverso la suddetta sentenza innanzi a questo Consiglio di Stato, sicché sarebbe stato a suo avviso opportuno attendere la decisione dell’appello.

1.4. All’udienza in camera di consiglio del 10 aprile 2025 l’Avvocatura dello Stato e la difesa della controinteressata si sono opposte all’istanza di rinvio, quindi, all’esito della discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

2. Infine, con la sentenza n. 673 dell’11 aprile 2025, il Tribunale, dopo avere richiamato proprio le eguali motivazioni espresse nella precedente sentenza n. 473 del 2025 (impugnata con appello chiamato per la decisione all’odierna camera di consiglio del 27 maggio 2025, avanti a questo Consiglio) su analoga istanza di accesso proposta da NT e dopo, per questo, avere respinto l’istanza di rinvio proposta da NT a fronte dell’opposizione proposta dall’Autorità e dalla controinteressata, ha in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse e in parte respinto il ricorso.

2.1. L’odierno petitum sarebbe, secondo il Tribunale, sovrapponibile a quello già oggetto di decisione del Tribunale stesso con la sentenza n. 473 del 14 marzo 2025, valendo anche per la Relazione istruttoria dell’Autorità, oscurata nelle parti in cui si richiamano elementi del PEF, quanto già osservato dal Tribunale stesso in ordine alla conoscibilità integrale del medesimo PEF.

2.2. Ad avviso del primo giudice, in sintesi, il ricorso per l’accesso proposto da NT è da dichiararsi in massima parte improcedibile per sopravvenuta carenza d’interesse ad agire, avendo l’Autorità via via completato l’ostensione di tutti i documenti richiesti con le istanze di accesso.

2.3. Il presente giudizio sull’accesso resterebbe dunque pacificamente limitato, pertanto, alla pretesa ostensione del PEF in versione integrale (e, per relationem , alla Relazione istruttoria nella parte in cui si richiama a dati non ostesi del PEF).

2.4. Tale pretesa non potrebbe tuttavia trovare accoglimento, ad avviso del primo giudice, non avendo la ricorrente indicato, né in sede procedimentale e né in giudizio, quale interesse sostanziale possa giustificare la necessità di conoscere i dati del PEF oscurati, e dunque non avendo dimostrato il proprio interesse ostensivo diretto, concreto ed attuale, collegato alla difesa in giudizio dei propri diritti ed interessi; e ciò al fine di consentire all’Autorità di effettuare il necessario vaglio circa il nesso di strumentalità tra la documentazione richiesta e la situazione giuridicamente rilevante che NT sia legittimata a tutelare.

2.5. Sarebbe d’altro canto indubbio che il PEF in esame contenga informazioni che attengono alle strategie imprenditoriali elaborate da MB IE, alla clientela ed al bacino di utenza a cui si rivolge l’offerta di servizi, alle fonti di finanziamento delle attività, agli investimenti in nuove infrastrutture ed all’indicazione delle caratteristiche prestazionali delle dotazioni aziendali, informazioni che, una volta note, potrebbero essere utilizzate dalla NT per elaborare progetti concorrenti alla scadenza delle concessioni al momento assegnate a MB IE.

2.6. Peraltro il Tribunale ha osservato che, come correttamente osservato dalla controinteressata MB IE, il PEF in questione è stato presentato da quest’ultima nel procedimento di estensione della propria concessione demaniale, ex art. 24 reg. es. cod. nav., il cui avviso è stato pubblicato il 15 novembre 2023, senza che seguisse da parte di NT la presentazione di osservazioni o di istanze concorrenti: sicché, allo stato degli atti, non sembra che essa possa contestare la legittimità del procedimento ex art. 36 cod. nav. al quale non ha partecipato.

3. Avverso tale sentenza ha proposto appello principale NT, lamentandone l’erroneità, e ne ha chiesto la riforma, con la conseguente integrale ostensione del PEF oggetto di oscuramento da parte dell’Autorità in sede di accesso.

3.1. Si sono costituite per opporsi all’appello principale sia l’Autorità, che ha a sua volta proposto appello incidentale, sia MB IE Marittime, controinteressata.

3.2. Le parti hanno depositato ulteriori memorie difensive nel rispetto dei termini previsti dall’art. 73 c.p.a.

3.4. Infine, nella camera di consiglio del 10 giugno 2025, il Collegio, sentiti i difensori delle parti e, dopo avere preso atto della rinuncia dei difensori ai termini di cui all’art. 73 c.p.a., anche se dimezzati ai sensi dell’art. 87 c.p.a., per una rapida definizione del presente contenzioso unitamente all’appello proposto contro la già richiamata sentenza n. 473 del 2025, appello chiamato per la decisione alla medesima camera di consiglio, ha trattenuto la causa in decisione.

5. L’appello principale è infondato.

6. NT deduce anzitutto di avere compiutamente dimostrato sia il proprio interesse a verificare la sostenibilità finanziaria del PEF con cui MB IE ha ottenuto in concessione aree già aggiudicate a NT, oltre a ricostruire compiutamente la vicenda oggetto di plurimi contenziosi, sia il nesso di strumentalità tra l’accesso al PEF e la situazione giuridica da tutelare, vale a dire quella di vedersi assegnare in concessione aree portuali in luogo di MB IE, aree di cui peraltro è già stata aggiudicataria con revoca sub iudice .

6.1. Inoltre la decisione del Tribunale si porrebbe in contraddizione col comportamento dell’Autorità, che ha sempre riconosciuto la posizione di interesse qualificato di NT, tant’è che, seppure con ritardo e a seguito di ricorsi, ha sempre trasmesso, ad esclusione del PEF integrale, quanto richiesto.

6.2. Una volta dimostrato che l’accesso al PEF non è affatto un accesso “esplorativo”, neppure sussisterebbe la (presunta) esigenza che NT dimostri l’influenza o la decisività del documento ai fini difensivi, ove si rammenti che « la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull'ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell'eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all'autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull'accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell'accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla L. n. 241 del 1990 » (Cons. St., Ad. plen., 18 marzo 2021, n. 4).

6.3. Già solo per questo l’appello andrebbe accolto, deduce NT, e la sentenza riformata.

6.4. Il secondo evidente errore in cui è incorso il Tribunale emerge dall’affermazione per cui l’oscuramento del PEF sarebbe giustificato dal fatto che NT e MB IE sarebbero imprese concorrenti e che, di conseguenza, occorrerebbe tutelare il presunto segreto tecnico commerciale.

6.5. Tale motivazione sarebbe viziata perché il Tribunale avrebbe valutato prevalente il diritto alla riservatezza del PEF rispetto al diritto di accesso difensivo di NT, nonostante MB IE in sede di opposizione - contrariamente a quanto previsto dall’art. 35, comma 4, lett. a), del d. lgs. n. 36 del 2003 – non abbia mai dimostrato né l’effettiva sussistenza di segreti di carattere tecnico e commerciale né, quindi, l’esistenza di un particolare know how che solo MB IE avrebbe, limitandosi ad affermazioni generiche e prive d’ogni elemento concreto.

6.6. L’appellante principale deduce che oltretutto l’Autorità, con il diniego all’accesso al PEF integrale, si è limitata ad aderire all’opposizione di MB IE sbagliando il bilanciamento tra presunto “segreto” (in realtà non comprovato da MB IE in sede di opposizione e dunque inesistente) e diritto di difesa che invero deve prevalere, vuoi per espressa previsione di legge (cfr. art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990), vuoi per consolidata giurisprudenza (cfr. Cons. St., sez. VII, 21 marzo 2024, n. 2773).

6.7. L’affermazione del Tribunale secondo cui le informazioni del PEF « potrebbero essere utilizzate da NT per elaborare progetti concorrenti » denoterebbe, inoltre, un evidente travisamento di fondo che vizia in radice il ragionamento logico-giuridico su cui si basa la decisione impugnata.

6.8. Infatti NT deduce di esercitare un’attività (logistica intermodale di autovetture) completamente diversa rispetto a MB IE (cantieristica navale, refitting e demolizioni navali), ragion per cui l’esigenza di tutela del segreto tecnico e commerciale nella fattispecie è semplicemente inesistente.

7. Le deduzioni esposte da NT nell’appello principale e ribadite da ultimo anche nella memoria depositata il 30 maggio 2025, pur suggestive, non possono trovare accoglimento.

8. Invero, proprio tenendo a mente i principî affermati da questo Consiglio di Stato con la sentenza n. 4 del 18 marzo 2021 dell’Adunanza plenaria e dalla giurisprudenza successiva (v. proprio Cons. St., sez. VII, 21 marzo 2024, n. 2773, ma anche Cons. St., sez. IV, 22 novembre 2022, n. 10277), l’amministrazione detentrice del documento, prima, e il giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, poi, sono chiamati a svolgere un vaglio rigoroso in ordine al nesso di strumentalità necessaria tra documento richiesto ed esigenze difensive e, nel caso di specie, NT non ha dimostrato in nessun modo a quale specifico bisogno di tutela risponderebbe, peraltro in giudizi già incardinati avanti al Tribunale, la qui richiesta ostensione dei dati del PEF oscurati dall’Autorità.

8.1. Nei giudizi instaurati contro la scelta dell’Autorità di affidare i medesimi lotti, già aggiudicati a NT, in concessione alla MB IE, infatti, non risulta che NT abbia contestato la valutazione del PEF – né, si badi, l’appellante principale lo ha dedotto in questa sede – con riferimento a dati eventualmente risultanti dalle informazioni non ostese, non senza osservarsi peraltro che, come ha giustamente rilevato il primo giudice ai soli fini della valutazione inerente al presente giudizio sull’accesso (e non certo, giova qui precisarlo, con efficacia vincolante nei giudizi pendenti sull’assegnazione delle aree), il PEF in questione è stato presentato da MB IE nel procedimento di estensione della propria concessione demaniale, ex art. 24 reg. es. cod. nav., il cui avviso è stato pubblicato il 15 novembre 2023, senza che seguisse da parte di NT la presentazione di osservazioni o di istanze concorrenti.

8.2. Dunque, l’appellante non ha non solo dimostrato, ma nemmeno allegato che la conoscenza integrale del PEF, anche nelle parti non oscurate, consentirebbe di introdurre o comunque di sviluppare ulteriormente censure mosse contro la scelta dell’Autorità di affidare in concessione i lotti a MB IE e già contestata nei giudizi pendenti avanti al Tribunale, giudizi i cui atti, peraltro, l’appellante principale avrebbe dovuto produrre proprio a comprova, invece, del fatto che vi sia un nesso di strumentalità necessaria o, quantomeno, un rapporto di collegamento tra il contenuto integrale del documento e le censure già proposte in sede contenziosa.

8.3. Ne deriva l’infondatezza delle censure in questa sede mosse alla solo parziale ostensione del PEF, dato che, si ripete, in nessun modo l’appellante ha dimostrato che la conoscenza dei dati oscurati sarebbe strumentale alle censure già mosse in quei giudizi e, dunque, ad un diritto di difesa già esercitato in sede giudiziale, considerando che, come detto, non ha presentato illo tempore nemmeno osservazioni nel procedimento di estensione della propria concessione demaniale da parte di MB IE.

8.4. Insomma NT non ha e, comunque, non ha dimostrato, come ora suo onere sia in sede procedimentale che giudiziale, alcun interesse ‘difensivo’ a conoscere “in versione non oscurata” il PEF presentato da MB IE nel procedimento al quale NT non ha partecipato né a verificare “la sostenibilità finanziaria” del progetto di temporanea rilocalizzazione di MB IE, perché tale verifica non potrebbe esserle di alcuna utilità processuale.

9. Nemmeno sembrano condivisibili le censure mosse da NT in ordine, comunque, al bilanciamento in concreto operato dall’Autorità tra diritto di difesa, vantato da NT (in termini del tutto generici), e segreto di carattere tecnico e commerciale, ai sensi dell’art. 22, comma 7, della l. n. 241 del 1990, oggetto dell’opposizione presentata dalla controinteressata in sede procedimentale, perché, proprio a fronte della genericità della prospettazione difensiva dell’appellante principale, l’Autorità ha correttamente ritenuto prevalenti le esigenze di riservatezza che indubbiamente connotano il PEF, oscurando i riferimenti contenuti in tale documento alle strategie imprenditoriali, alle fonti di finanziamento delle attività, agli investimenti in nuove infrastrutture e alle caratteristiche prestazionali delle dotazioni aziendali.

9.1. Non vi è stato sbilanciamento della valutazione in favore del segreto tecnico e commerciale, di cui si assume la genericità da parte dell’appellante principale, rispetto all’esercizio di un diritto di difesa, vantato da NT, che non può essere né esteso in modo indefinito né inteso in modo tanto pervasivo da consentire la conoscenza di tutto a tutti, senza che l’amministrazione, prima, e il giudice amministrativo in sede di giudizio sull’accesso, poi, non possano verificare se effettivamente sussista un nesso di necessaria strumentalità tra il contenuto del documento e le esigenze difensive, che nel caso presente paiono essere eccentriche rispetto a quelle fatte valere nei giudizi instaurati da NT, dove certo non si discute della valutazione del PEF, da parte dell’Autorità, in ordine alle parti oscurate in seno ad un procedimento, quello di estensione della concessione demaniale ex art. 24 reg. cod. nav., rispetto al quale NT, lo si ripete (ai soli fini che rilevano nel presente giudizio di accesso), non ha presentato non solo domanda di partecipazione, ma nemmeno qualsivoglia osservazione od opposizione.

9.2. D’altro canto, anche l’argomento secondo cui NT e MB IE non sarebbero competitori diretti, esercitando pacificamente la propria attività in settori diversi, prova troppo perché l’esigenza di riservatezza, rispetto a segreti tecnici e commerciali, vale anche rispetto e forse ancor più rispetto a soggetti che non operano nello stesso settore di mercato, ma in ambiti diversi, non potendo escludersi che di informazioni riservate, e attinenti al know how di un certo operatore, possa indebitamente giovarsi, con l’esercizio di un accesso non attinente all’esercizio del diritto di difesa, anche un altro operatore, che svolga diversa attività, in base a strategie economiche di più ampio respiro o ad eventuali intese commerciali con altri operatori, direttamente interessati.

9.3. Del resto, se, per quanto concerne gli atti di gara, l’esigenza di discovery dell’offerta economica del concorrente si correla ad una specifica esigenza difensiva rispetto alle offerte presentate da altri concorrenti, diversamente si atteggia l’interesse a conoscere dati commerciali sensibili di un assegnatario da parte di colui che – come NT –non abbia partecipato alla relativa procedura di evidenza pubblica, non proponendo nemmeno opposizione, e non abbia perciò interesse a sindacare la valutazione del PEF di un concorrente rispetto a dati sui quali non si sia instaurata – né mai sarebbe instaurabile ormai – alcuna competizione.

9.4. MB IE ha prodotto avanti il Tribunale l’ estratto del locale Regolamento dell’Autorità, contenente le Linee Guida per l’elaborazione del Piano Economico Finanziario, che ne individua i contenuti, che prescrivono che il Programma di Attività ed il PEF forniscano indicazioni di estremo dettaglio, non solo di natura economica, ma anche attinenti alle strategie commerciali dell’impresa, per dimostrare « la fattibilità economico- finanziaria della proposta e la coerenza tra gli obiettivi gestionali e di sviluppo previsti e la durata richiesta », illustrando la spesa da sostenere per ciascuna delle voci di costo del Piano di attività ed in particolare in relazione alla « natura e rilevanza degli investimenti infrastrutturali e sovrastrutturali quali impianti, attrezzature e tecnologie finalizzate allo sviluppo della produttività portuale ».

9.5. Tra le informazioni richieste dalle Linee Guida vi sono quelle relative alle « fonti di finanziamento e costo del capitale; finanziamento con mezzi propri e mezzi di terzi; livello di indebitamento; indici di bancabilità; costo del capitale di terzi; costo medio ponderato del capitale (WACC) », ai « flussi di cassa con e senza struttura finanziaria - Flussi di cassa operativi e flussi di cassa per l’azionista, con e senza ipotesi sulla struttura finanziaria » ed alla « Redditività del Capitale investito – ROI - Redditività della gestione operativa - EBIDTA, EBIT ed EBIT Complessivo; Margine Operativo Netto » oltre al « Piano degli investimenti e delle manutenzioni, sia fisiche che ICT ».

9.6. Correttamente l’Autorità, dunque, nella nota prot. 86218 del 18 dicembre 2024 ha condotto una “ valutazione del rapporto di indispensabilità ” tra i dati tecnico-commerciali sensibili e le esigenze difensive dell’istante, trasmettendo perciò a NT il PEF di MB IE « senza i riferimenti alle strategie imprenditoriali, alle fonti di finanziamento delle attività, agli investimenti in nuove infrastrutture ed alle caratteristiche prestazionali delle dotazioni aziendali, al fine di non pregiudicare gli interessi commerciali del controinteressato », dato che si tratta non solo di informazioni strettamente attinenti alle strategie commerciali della controinteressata, ma anche di dati attinenti alla sua credibilità finanziaria e alla sua reputazione economica.

9.7. Ne segue la reiezione dell’appello principale.

10. Alla luce delle ragioni esposte, dunque, deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. c), c.p.a., l’appello incidentale proposto dall’Autorità, dato che esso è stato espressamente condizionato all’eventuale, anche solo parziale, accoglimento dell’appello principale, invece respinto.

11. In conclusione, per i motivi esposti, deve essere respinto l’appello principale e dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse quello incidentale, con la conferma della sentenza qui gravata.

12. Le spese del grado, per la complessità delle questioni esaminate, possono essere interamente compensate tra tutte le parti.

12.1. Rimane definitivamente a carico di NT il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello principale e a carico dell’Autorità il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello incidentale.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello principale, proposto da NT ST s.r.l., e sull’appello incidentale, proposto dall’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno MB Portoferraio, respinge il primo e dichiara improcedibile il secondo e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico di NT ST s.r.l. il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello principale e a carico dell’Autorità di Sistema Portuale del Mar Tirreno Settentrionale Porto Livorno MB Portoferraio il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello incidentale.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 10 giugno 2025, con l’intervento dei magistrati:

Roberto Chieppa, Presidente

Massimiliano Noccelli, Consigliere, Estensore

Raffaello Sestini, Consigliere

Sergio Zeuli, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Massimiliano Noccelli	Roberto Chieppa

IL SEGRETARIO