Pubblicato il 23/06/2025

N. 05469/2025REG.PROV.COLL.

N. 00616/2025 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 616 del 2025, proposto da
UR GA, rappresentata e difesa dall'avvocato Siro Centofanti, con domicilio eletto presso il suo studio, in Perugia, via Cesare Fani, n. 14;

contro

Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati Luca Benci e Anna Rita Gobbo, con domicilio digitale di pec come in atti;

per l’esecuzione

della sentenza del Consiglio di Stato - Sez. V n. 05261/2024, resa tra le parti.

Visti il ricorso in appello, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l'atto di costituzione in giudizio di Regione Umbria;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 il Cons. Alessandro Maggio e uditi per le parti gli avvocati Centofanti e Gobbo;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

La Regione Umbria ha bandito, ai sensi dell’art. 20, comma 2, lett. b), del D. Lgs. 25/5/2017, n. 75, tre procedure concorsuali rivolte alla stabilizzazione di personale precario per i profili di Istruttore tecnico (14 unità) Istruttore amministrativo (10 unità) e Istruttore contabile (7 unità).

La dott.ssa UR GA, ammessa con riserva a partecipare alle tre procedure, è risultata idonea in ciascuna di esse e in due (quella per Istruttore amministrativo e quella per Istruttore tecnico) si è classificata in posizione utile per l’assunzione.

Con determinazione 17/12/2018, n. 13750, adottata al termine delle prove d’esame, la dott.ssa GA è stata, però, esclusa da tutte e tre le procedure selettive per la ritenuta assenza di un requisito di partecipazione.

Successivamente l’amministrazione regionale ha adottato:

a) la determinazione 18/12/2018, n. 13849, con la quale, con decorrenza 27/12/2018, ha assunto a tempo parziale, 4 unità del profilo amministrativo, 3 unità del profilo contabile e 2 del profilo tecnico;

b) la determinazione 28/1/2019, n. 768, con la quale, con decorrenza 7/2/2019, sono state assunte, sempre a tempo parziale, altre 3 unità del profilo amministrativo e 4 del profilo contabile;

c) la determinazione 23/9/2019, n. 9394, con cui, con decorrenza 1/10/2019, sono state assunte, a tempo parziale, 9 unità del profilo tecnico.

Ritenendo il provvedimento di esclusione illegittimo, la dott.ssa GA lo ha impugnato davanti al T.A.R. Umbria, con ricorso seguito da motivi aggiunti.

L’adito Tribunale, con sentenza 31/7/2019, n. 459, ha respinto il gravame.

Avverso la sentenza la dott.ssa GA ha proposto appello, che è stato definito con sentenza 12/6/2024, n. 5261.

Con tale pronuncia, in accoglimento del ricorso, è stato riconosciuto come l’appellante fosse in possesso dei requisiti previsti dall’art. 20, comma 2, del D. Lgs. n. 75/2017 per partecipare alla selezione, precisandosi che: << 31. L’effetto della pronuncia di accoglimento consiste nell’annullare gli atti con i quali la Regione ha deciso l’esclusione della dott.ssa GA dalle procedure a cui aveva partecipato con conseguente obbligo per l’amministrazione di rideterminarsi a partire dal segmento procedimentale ritenuto viziato, che, logicamente precede l’attribuzione dei punteggi ai candidati. La stessa appellante, nella memoria depositata il 10 novembre 2023 afferma che “Alla luce della complessa esposizione sin qui svolta, dunque, risulta assolutamente dirimente la decisione sul primo motivo d’appello, il cui eventuale accoglimento determinerebbe di per sé l’illegittimità dell’esclusione e la conseguente riammissione, ora per allora, della dott.sa GA nelle tre graduatorie per i profili di Istruttore Tecnico, Amministrativo e Contabile, con tutti i conseguenti effetti ai fini della ricostruzione giuridica ed economica della carica” (pagine 14 e 15) >>.

Il giudice d’appello ha, inoltre, disposto la condanna dell’amministrazione regionale al pagamento delle spese processuali.

Con nota 13/11/2024 la dott.ssa GA ha quindi, chiesto, che la regione ottemperasse alla sentenza procedendo all’assunzione, corrispondendo gli emolumenti non percepiti, quantificati in € 370.000, e pagando le spese di lite.

In risposta, la regione ha inviato la D.G.R. 13/11/2024, n. 1231, con la quale ha disposto:

i) di prendere atto delle tre graduatorie di merito formate all’esito delle prove concorsuali nelle quali era presente la dott.ssa GA precedentemente al provvedimento di esclusione;

ii) di autorizzare l’assunzione della stessa nel profilo di istruttore amministrativo, entro il 3/12/2024, previa revisione del Piano dei Fabbisogni del personale 2024-2026 e inserimento di un ulteriore posto del suddetto profilo;

iii) di dare mandato “ alla Direzione Coordinamento PNRR Risorse Umane Patrimonio Riqualificazione urbana, di procedere, nei termini e alle condizioni dettagliate in istruttoria ad offrire l’adempimento alla sentenza CDS n. 5261/2024, in nome e per conto dell’Amministrazione regionale e ad acquisire formale accettazione e liberatoria ai fini dei conseguenti adempimenti ”.

Dalla relazione istruttoria allegata alla citata D.G.R. n. 1231/2024 emerge che:

1) l’assunzione nel profilo di Istruttore amministrativo sarebbe avvenuta, a tempo pieno e indeterminato, entro l’anno 2024 (con successiva nota 9/12/2024 è stata precisato che l’assunzione sarebbe decorsa, ai fini giuridici ed economici, dal 16/12/2024);

2) la carriera sarebbe stata ricostruita dal punto di vista giuridico riconoscendo all’interessata, anche ai fini contributivi e previdenziali, un’anzianità a tempo parziale dal 7/2/2019 al 30/9/2019 e a tempo pieno dal 1/10/2019, “ senza produzione di alcun effetto retroattivamente ma solo a valere sugli eventuali futuri sviluppi ”;

3) dal punto di vista economico sarebbe stata attribuita una somma, una tantum , quantificata in € 70.000/00 (poi ridotta a € 69.000);

4) nei termini suddetti, l’adempimento della sentenza sarebbe stato offerto alla dott.ssa GA “ …previa acquisizione di apposita liberatoria rispetto ad ulteriori azioni, pretese, domande, ragioni anche in qualunque modo connesse e/o derivanti dai fatti oggetto del giudizio … ”.

Ritenendo le determinazioni assunte dall’amministrazione regionale in contrasto col giudicato di cui alla citata sentenza n. 5261/2024, la dottoressa GA ha proposto l’odierno ricorso, seguito da motivi aggiunti, con cui ne ha chiesto l’ottemperanza, domandando, inoltre, la nomina di un commissario ad acta .

Per il caso in cui il ricorso in ottemperanza fosse ritenuto infondato la dott.ssa GA ha prospettato, nei confronti delle determinazioni assunte dalla regione, motivi di illegittimità chiedendo l’eventuale conversione dell’azione.

In particolare ha dedotto:

i) la violazione degli artt. 24, 97 e 113 della Cost. 1 e 27 septies della L. 7/8/1990, n. 241 (primo motivo);

ii) la violazione del dovere di ricostruire integralmente la carriera, dal punto di vista giuridico ed economico, con il conseguente obbligo di pagare gli importi dovuti, chiedendo, in subordine, il risarcimento del danno patrimoniale (secondo motivo);

iii) il risarcimento del danno non patrimoniale (terzo motivo);

iv) difetto di istruttoria e di motivazione in relazione alle somme che possono essere corrisposte (motivi aggiunti pag. 16).

Per resistere al ricorso si è costituita in giudizio la regione Umbria.

Con successive memorie le parti hanno ulteriormente illustrato le rispettive tesi difensive.

Alla camera di consiglio del 29/5/2025 la causa è passata in decisione.

Con tre distinti motivi, che posso essere trattati congiuntamente, la ricorrente, dopo aver dichiarato di non aver interesse a reclamare un miglior posizionamento nelle graduatorie, deduce che la sentenza ottemperanda, come si ricaverebbe dalla statuizione contenuta nel punto 31, avrebbe imposto alla regione di procedere alla ricostruzione della carriera, ora per allora, con tutti i conseguenti effetti sotto i profili giuridico ed economico.

L’assunzione avrebbe, pertanto, dovuto essere fatta decorrere dal 7/2/2019 per il profilo di Istruttore amministrativo, ovvero dal 1/10/2019, per il profilo di Istruttore tecnico, con conseguente attribuzione retroattiva di tutti i connessi istituti contrattuali, oltre rivalutazione e interessi.

Risulterebbe, dunque, in contrasto col giudicato la decisione di fare decorrere la nomina dal 16/12/2024, senza integrale riconoscimento di tutti gli emolumenti dovuti e per di più subordinando la nomina all’illecita condizione della “ … rinuncia espressa a qualsiasi ulteriore pretesa, azione domanda ragione in qualunque modo connesse e/o derivanti dai fatti e atti oggetto del giudizio ”.

L’integrale ricostruzione della carriera sotto i profili giudico ed economico spetterebbe anche in considerazione del fatto che la procedura da cui l’odierna ricorrente è stata esclusa era finalizzata alla stabilizzazione di personale precario, per cui la mancata tempestiva immissione nei ruoli andrebbe equiparata ad un’illegittima sospensione o interruzione di un rapporto d’impiego già esistente (come si ricaverebbe, anche, dalla sentenza ottemperanda).

La regione non ha, inoltre, provveduto al pagamento delle spese processuali, liquidate in € 5.000 “ oltre accessori e spese di legge ”.

Anche sotto tale profilo la sentenza risulterebbe, quindi, ineseguita per cui se ne chiede l’ottemperanza.

La domanda di ottemperanza, come sopra sinteticamente riassunta, è da accogliere nei limiti sotto indicati.

Occorre preliminarmente precisare che, diversamente da quanto la ricorrente ritiene, dal punto 31 della sentenza da eseguire non emerge affatto che con l’accoglimento dell’appello si sia voluta garantire all’interessata la ricostruzione della carriera sotto i profili giuridico ed economico.

E invero, l’organo giudicante si è limitato a precisare quale fosse l’effetto della pronuncia di accoglimento, stabilendo che dall’annullamento sarebbe disceso “ l’obbligo per l’amministrazione di rideterminarsi a partire dal segmento procedimentale ritenuto viziato, che, logicamente precede l’attribuzione dei punteggi ai candidati ”.

Questo è l’unico obbligo conformativo derivante dalla pronuncia.

Il richiamo al trascritto passo della citata memoria dell’appellante depositata il 10 novembre 2023, è del tutto ultroneo e vale solo a corroborare la scelta di esaminare soltanto il primo motivo d’appello e assorbire gli altri, per l’appunto rilevando che anche l’appellante riteneva pienamente satisfattivo l’accoglimento della doglianza affrontata.

D’altra parte, il riferimento al citato passo della detta memoria deve ritenersi inidoneo, in assenza di più espliciti e specifici elementi ermeneutici, a giustificare la pretesa di farne discendere l’obbligo, per l’amministrazione, di ricostruire la carriera della ricorrente, ora per allora, a tutti gli effetti giuridici ed economici.

Una tale affermazione risulterebbe, invero, in aperto contrasto col consolidato orientamento giurisprudenziale in base al quale,

in caso di annullamento giurisdizionale di un atto di concorso pubblico, con conseguente riapprovazione della graduatoria, l'esecuzione della sentenza comporta, di per sé, oltre alla riformulazione della graduatoria stessa, solo la ricostruzione della carriera, ora per allora, agli effetti giuridici. Una ricostruzione della carriera, anche agli effetti economici, esula, invece, del tutto, dalla stretta esecuzione del giudicato, in quanto, in mancanza della prestazione lavorativa, non matura il diritto alla retribuzione, fatto salvo il particolare caso, che qui non ricorre, di atti illegittimi che interrompano un sinallagma già in essere, come nel caso di licenziamento illegittimo da una posizione già ricoperta dal ricorrente (Cons. Stato, Sez. V, 31/3/2017, n. 1497; Sez. II, 16/10/2024, n. 8298).

Le differenze retributive non conseguite possono, invero, essere domandate solo a titolo di risarcimento del danno, mediante la proposizione di apposita istanza risarcitoria. Istanza da proporre in sede cognitoria, tenuto conto che, non discendendo il pregiudizio dalla mancata esecuzione del giudicato, lo stesso non può farsi valere ai sensi dell'art. 112, comma 3, c.p.a. (citato Cons. Stato, n. 1497/2017).

Né può ritenersi che, l’odierna fattispecie, avendo a oggetto una procedura selettiva finalizzata alla stabilizzazione di personale precario, sia assimilabile al caso di illegittima interruzione di un rapporto d’impiego già in essere, con conseguente obbligo di integrale restitutio in integrum anche ai fini economici.

E invero, “ …la stabilizzazione non può essere intesa come una forma di riconoscimento degli anni di lavoro a tempo determinato già espletati e, dunque, come uno strumento di mera valorizzazione dell'esperienza acquisita quale titolo per l'inquadramento. Al contrario, essa si delinea come un meccanismo di passaggio da una condizione di lavoro temporaneo (pregressa o ancora in essere) ad una condizione di lavoro a tempo indeterminato … ” (Cons. Stato, Sez. VII, 31/10/2022, n. 9446; Sez. III, 3/2/2020, n. 872).

Il differente titolo a cui la prestazione lavorativa viene resa nelle due diverse condizioni di lavoratore precario e di lavoratore stabile e la conseguente diversità del relativo rapporto di impiego, escludono la possibilità di configurare una continuità tra le due tipologie di servizio la cui illegittima interruzione possa comportare il diritto ad un integrale restitutio in integrum .

In definitiva, alla luce del contenuto della sentenza, come più sopra precisato e del richiamato orientamento giurisprudenziale, deve ritenersi che la ricorrente abbia titolo ad ottenere l’integrale ricostruzione della carriera, ora per allora, ai soli fini giuridici e, quindi, così come avvenuto per gli altri precari assunti nel profilo di Istruttore amministrativo, a decorrere dal 7/2/2019 e sino al 30/9/2019 a tempo parziale al 50% e a decorrere 1/10/2019 a tempo pieno, col conseguente versamento di tutti gli oneri previdenziali e assistenziali dovuti.

In contrasto col giudicato risulta, inoltre, la clausola con cui l’ottemperanza della sentenza è stata fatta dipendere dalla “ … rinuncia espressa a qualsiasi ulteriore pretesa, azione domanda ragione in qualunque modo connesse e/o derivanti dai fatti e atti oggetto del giudizio ”.

Come si ricava dall’art. 112, comma 1, del c.p.a., l’amministrazione è, infatti, tenuta a conformarsi al giudicato, ponendo in essere tutto quanto occorre per eseguirlo puntualmente, senza poter subordinare il proprio adempimento a condizioni estranee al dictum giudiziale.

E’, infine, fondata la domanda con cui la ricorrente chiede che l’amministrazione ottemperi al capo di sentenza con cui è stata condannata a rifonderle le spese del doppio grado di giudizio, liquidate in € 5.000/00, maggiorate di “ accessori e spese di legge ”, per un totale di € 7.295,60, oltre al rimborso di quanto pagato a titolo di contributo unificato, anch’esso dovuto ex lege (art. 13, comma 6- bis.1, del D.P.R. 30/5/2002, n. 115), per complessivi € 8.758,10.

Tenuto conto che la regione resistente, seppur non del tutto correttamente, ha concretamente manifestato la volontà di voler, spontaneamente, eseguire la sentenza, il Collegio non ravvisa la necessità di nominare, fin d’ora, un commissario ad acta .

Residuano le censure sollevate dalla ricorrente con i tre motivi impugnatori come più sopra riassunti.

Si tratta di doglianze che attengono, a ben vedere, a profili di legittimità in sé delle determinazioni adottate dall’amministrazione regionale in esecuzione della sentenza, e dunque sottendono un’azione di annullamento, nella quale va, perciò, convertita in parte qua, ex art. 32, comma 2, c.p.a., quella proposta dalla ricorrente, con conseguente mutamento del rito in ordinario (cfr. Cons. Stato, Ad. plen., 15 gennaio 2013, n. 2), come, peraltro, richiesto dalla medesima ricorrente.

Segue a ciò, in relazione alla detta azione d’annullamento, la dichiarazione d’incompetenza di questo giudice d’appello in favore del T.A.R. Umbria, trattandosi, appunto, di azione d’annullamento ordinaria, non avvinta da collegamento funzionale con la sentenza ottemperanda, e perciò da incardinare dinanzi al competente giudice di primo grado, davanti al quale il giudizio potrà essere in parte qua riassunto nei termini di legge.

In conclusione, il ricorso in ottemperanza va parzialmente accolto secondo quanto più sopra specificato, mentre, con riguardo alla residua parte impugnatoria - in applicazione analogica delle norme sul rilievo dell'incompetenza contenute nell'art. 15 del c.p.a., giustificata dalla eadem ratio consistente nel fatto che questo Consiglio di Stato è stato adito in unico grado ai fini dell'azione di ottemperanza svolta in via principale (cfr. Cons Stato, Sez. V, 1/10/2015, n. 4604; Sez. VI, 20/11/2023, n. 9950) - va disposta la conversione in azione di annullamento, con conseguente dichiarazione d’incompetenza di questo giudice in favore del T.A.R. Umbria, davanti a cui la causa potrà essere riassunta nei termini di legge.

Spese e onorari di giudizio, liquidati come in dispositivo, seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto così dispone:

a) lo accoglie parzialmente, quanto all’azione di ottemperanza, secondo quanto specificato in motivazione;

b) converte i motivi di natura impugnatoria in azione di annullamento e, conseguentemente, dichiara la propria incompetenza al riguardo, in favore del T.A.R. Umbria.

Condanna la Regione Umbria al pagamento delle spese processuali in favore della parte appellante, liquidandole, forfettariamente, in complessivi € 3.000/00 (tremila), oltre accessori di legge.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 29 maggio 2025 con l'intervento dei magistrati:

Diego Sabatino, Presidente

Alessandro Maggio, Consigliere, Estensore

Giuseppina Luciana Barreca, Consigliere

Sara Raffaella Molinaro, Consigliere

Gianluca Rovelli, Consigliere

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Alessandro Maggio	Diego Sabatino

IL SEGRETARIO