Pubblicato il 07/10/2025

N. 07842/2025REG.PROV.COLL.

N. 06067/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 6067 DE 2024, proposto da
ES di Luca Testuzza, in persona DE legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall'avvocato Salvatore Vittorio, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Agenzia DEle Dogane e dei Monopoli - Agenzia DEle Dogane, Agenzia DEle Dogane e dei Monopoli - Ufficio DEle Dogane di Civitavecchia, Agenzia DEle Dogane e dei Monopoli Agenzia DEle Dogane - Direzione Interregionale per il Lazio E, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore , rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale DElo Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;

per la riforma

DEla sentenza DE Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda) n. 6031/2024, resa sul ricorso R.G. n. 3469/2023.

Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio DEle Amministrazioni appellate;

Visti tutti gli atti DEla causa;

Vista la richiesta di passaggio in decisione senza discussione DEla difesa erariale;

Relatore nell'udienza pubblica DE giorno 25 settembre 2025 la Cons. Gudrun Agostini e udito per l’appellante l’avvocato Dario Ruggiero in dichiarata DEega DEl'avvocato Vittorio Salvatore.

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO

1. Con l’appello in trattazione si chiede la riforma DEla sentenza DE T.A.R. per il Lazio, Sezione Seconda, n. 6031/2024 che ha respinto il ricorso proposto dall’odierna appellante per ottenere la condanna DEl’Agenzia DEle Dogane e dei Monopoli al risarcimento dei danni dalla medesima patiti in conseguenza DEla eccessiva durata DE procedimento di controllo DEla merce in dogana presso l’Ufficio DEle Dogane di Civitavecchia.

2. Si riportano in sintesi le vicende in punto di fatto esposte dalla ricorrente.

La società ES, che commercializza pneumatici destinati alla ricostruzione e che aveva in essere un contratto con la Cooperativa de ER DE AU , provvedeva in data 26.10.2022 a spedire dal porto di Civitavecchia un carico di pneumatici da esportare verso l’Uruguay.

Il carico, entrato in porto il 26.10.2022, doveva partire il 31.10.2022 per raggiungere il cliente il 07.12.2022. La bolla di spedizione recava il codice HS CODE 4012.20 quali Pneumatici destinati alla ricostruzione e nelle schede tecniche DEla merce si precisava che i pneumatici erano classificabili, ai sensi DE Regolamento ECE 109 UNI 9950, come oggetto di ricostruzione o di successivo riutilizzo e non rifiuto.

Nella medesima data DE 26 ottobre, l’Ufficio DEle Dogane di Civitavecchia, bloccava la spedizione ed avviava il procedimento di revisione DEl’accertamento in dogana, ai sensi degli artt. 48 DE Reg. UE n. 9562/13 ed art. 11 DE D.lgs. 374/90.

Il giorno 27.10.2022, AD comunicava via pec l’avvio DE detto procedimento di revisione e chiedeva la trasmissione DE fascicolo cartaceo di spedizione e in data 3.11.2022 la Dogana di Civitavecchia procedeva alla pesatura (peraltro già effettuata presso il terminal) e al controllo scanner evidenziando esito “conforme”.

In data 09.11.2022, i funzionari DEl’Ufficio Dogane procedevano al controllo DEla merce stivata nel container n. TCLU5901530, certificata per l’esportazione, con dichiarazione doganale registrata al Reg. 1 n. 18217B DE 26.10.2022; nel relativo verbale, redatto il 09.11.2022, prot. 22736/RU, si riportava quanto segue: “ All’apertura DE contenitore, come da perizia fotografica effettuata, è apparsa subito evidente la presenza di un insieme indistinto di pneumatici usati con palesi tracce di danneggiamento. Nel corso DEle operazioni di scarico, sono emersi forti dubbi circa la regolarità DE carico rispetto alla vigente normativa sui rifiuti (Reg. CE n. 1013/06 e D. Lgs 152/06). In particolare, è stata accertata la presenza di gomme presumibilmente per mezzi quali autobus, camion o autocarri. Per tale motivo è stato ritenuto utile sospendere l’attività DEl’accertamento richiedendo contestualmente l’intervento DE Comando Stazione di Civitavecchia DEla Regione Carabinieri Forestale “Lazio” al fine di verificare, sulla base DEle competenze tecniche specifiche di pertinenza, se la partita di merce in questione fosse conforme alla normativa ambientale in vigore. Il container al termine DEle operazioni di ispezione è stato richiuso apponendo il sigillo privato CFFT 200536. Sulla base DEla documentazione allegata a matrice DEla dichiarazione doganale in questione e a seguito di quanto accertato in sede di visita, si richiede contestualmente alla Parte di produrre la seguente documentazione: documento d’identità DE soggetto responsabile DEla spedizione; fatture di acquisto DEla merce oggetto DEla spedizione in questione al fine provare l’origine DEla fornitura; documento di trasporto con il quale la merce oggetto DEla spedizione è stata scortata dal luogo in cui è stata caricata dal soggetto esportatore e trasferita negli spazi doganali DE Porto di Civitavecchia per la successiva esportazione; contratto di vendita, di fornitura o altro documentazione commerciale comprovante la transazione con il destinatario DEla spedizione indicato al campo 8 DEla dichiarazione doganale pagamenti ricevuti dal compratore estero in relazione alla fornitura di merce in questione; documenti o ogni altro elemento volto a comprovare la valutazione effettuata dall’esportatore circa la natura DEla merce oggetto di spedizione. In attesa degli ulteriori approfondimenti e DEla documentazione richiesta alla Parte, l’accertamento è sospeso ”; pertanto, in data 09.11.2022 la AD sospendeva l’accertamento in attesa DEla documentazione richiesta alla ricorrente e “ degli ulteriori approfondimenti ”.

In data 13.11.2022, la ES, trasmetteva all’Autorità tutto quanto richiesto.

In data 19.12.2022, quindi successivamente, veniva redatto ulteriore processo verbale di revisione dove si leggeva che in data 14.11.2022 era stato richiesto dalla Dogana l’intervento DEla società consortile EU S.C.P.A., società privata, al fine di periziare la qualità DEla spedizione e che in data 14.12.2022 i tecnici DEla EU venivano nominati ausiliari di P.G. e che nella medesima data, giusto verbale prot. 25093/RU veniva effettuato l’accertamento con l’intervento dei militari DE Comando Stazione di Civitavecchia DEla Regione Carabinieri Forestale Lazio.

In tale occasione, il procedimento amministrativo di revisione è stato nuovamente sospeso in attesa DEla perizia che doveva essere redatta da parte dei tecnici DEla EU, a seguito DEl’accertamento visivo effettuato in sede di sopralluogo.

Soltanto in data 19.12.2022, dopo quasi due mesi, perveniva la perizia DEla EU che stabiliva che, in base alle risultanze DEl’accertamento visivo effettuato, il controllo DEla merce era risultato “conforme”. infine, il 22.12.2022 AD autorizzava il reingresso DEla merce “ in quanto il destinatario (Cooperativa de ER DE AU) non corrisponderà i costi derivanti dalle soste e dalle movimentazioni, come da dichiarazione allegata, per cui il container verrà riportato al magazzino di carico per essere scaricato e non verrà più imbarcato su successiva partenza ”.

A causa DE grave ritardo nella consegna, preventivata per il 07/12/2022, seguiva la disdetta, da parte DEla Cooperativa acquirente, DE contratto annuale stipulato con la ES per la fornitura bimensile di container di pneumatici ricostruibili.

3. Ritenendo la condotta illegittima la ES proponeva ricorso al Tar Lazio per ottenere la condanna DEl’Amministrazione DEle Dogane e Monopoli al risarcimento dei danni subiti dalla ricorrente in conseguenza dalla eccesiva durata DE procedimento di verifica doganale DEla spedizione (in totale 55 giorni), a titolo di responsabilità aquiliana ex art. 2043 c.c., che quantificava in complessivi euro 224.240,12 e che sosteneva essere dipeso da accertamenti non necessari alla luce DEle informazioni già contenute nella bolla di spedizione che sarebbero state sufficienti, unitamente ad un esame visivo DEla merce, ad escludere che si trattasse di rifiuti.

4. All’esito DE giudizio il T.a.r., ha giudicato infondato il ricorso ritenendo che “ all’esito di quanto esposto in ordine alle norme applicabili, tenuto conto degli specifici accadimenti avvenuti tra le parti e DEla tempistica osservata, risulta evidente l’insussistenza di ogni profilo di negligenza o di rimproverabilità – e con esso – di ogni profilo di responsabilità (per la asserita lesione cagionata agli interessi coinvolti) in capo ad AD”.

5. La sentenza è stata impugnata con ricorso depositato in data 25 luglio 2024, con cui ES ha dedotto l’erroneità DEla sentenza in quanto fondata su una errata lettura e falsa applicazione DEle norme DE Codice Doganale DEl’Unione Europea e DE relativo diritto ad una ragionevole durata DEl’azione amministrativa. Il ricorso in appello poggia sui seguenti motivi di gravame:

I. “ Errores in iudicando nella individuazione e nella applicazione DEle norme e DEla giurisprudenza che regolano il rapporto giuridico dedotto in giudizio. Eccesso di potere per manifesta contraddittorietà, irragionevolezza. Travisamento dei presupposti di fatto e di diritto ”;

II. “ Erroneità ed illegittimità DEla sentenza Tar Lazio, Roma, Sez. II, 27 marzo 2024, n. 6031, per violazione e/o falsa applicazione degli artt. 188 e segg. DE Codice Doganale DEl’Unione sotto il profilo DEla non ragionevolezza, ed inadeguatezza DE controllo doganale. Manifesto eccesso di potere sotto il profilo DEla mancata applicazione DE principio di proporzionalità, sviamento ”;

III. “ Erroneità, illegittimità, omessa pronuncia su questione rilevante; violazione DE disposto di cui all’art. 112, c.p.c. DEla sentenza Tar Lazio, Roma, Sez. II, 6031/2024. Violazione degli artt. 3, 41, 53 e 97 Cost.; degli artt. 17, 29, comma 2bis, e art. 2, 2bis, L. 241/1990 ”;

IV. “ Erroneità ed illegittimità DEla sentenza Tar Lazio, Roma, Sez. II, 27 marzo 2024, n. 6031, nella parte in cui respinge l’istanza di risarcimento DE danno e/o indennizzo ex art. 2-bis, co. 1-bis, L. n. 241/1990, proposta in primo grado da ES ”.

5.1. Si è costituita in giudizio, in data 1 agosto 2024, l’Avvocatura Generale DElo Stato in rappresentanza DEle Amministrazioni intimate. Ne è seguito lo scambio di memorie ex art. 73 c.p.a..

6. All’odierna udienza pubblica il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. Con il primo motivo di gravame la società deduce che il T.a.r. Lazio sarebbe caduto in un macroscopico errore nella valutazione DE fatto. Erroneamente avrebbe fatto richiamo ai precedenti DE Consiglio di Stato n. 2737/2021 e 2751/2020 sulla ragionevolezza DE termine in quanto pertengono a fattispecie diversa, in cui erano necessari prelievi di campioni, saggi e complessi esami di laboratorio e il tempo occorso era comunque inferiore. Le sentenze, in realtà, confermerebbero la tesi DEla ricorrente che considera eccessivo l’impiego di 55 giorni per eseguire soltanto “ un semplice accertamento visivo ” DEla durata di appena qualche ora, svoltosi appena il 14 dicembre, mentre il restante tempo è stato perso inutilmente, a danno DEla ES, nella ricerca di una data utile per effettuare la visita da parte di tecnici che fossero esperti, come si evincerebbe dallo scambio di e-mail fra AD e EU, che ha dovuto rivolgersi ad una società terza, accumulando ulteriori ritardi. Lo scambio di e-mail dimostrerebbe chiaramente colpevole negligenza e imperizia DEl’Agenzia DEle Dogane e dei Monopoli. Se l’Amministrazione fosse stata veramente ispirata al più volte citato “ principio DEla massima sollecitudine possibile ”, davanti alla manifestata disponibilità di EU ad effettuare il controllo visivo DEla merce tramite altra società terza soltanto trenta giorni dopo l’affidamento DEl’incarico, avrebbe dovuto revocare l’incarico alla società privata e affidarlo all’Università o all’ARPA oppure al Corpo dei Carabinieri “Forestale” DEla Regione Lazio, a maggior ragione supponendo un possibile traffico illecito di rifiuti.

2. Con il secondo motivo si deduce che il Giudice di primo grado avrebbe fatto malgoverno DEle norme e dei principi europei in quanto ha applicato il canone DEla ragionevolezza all’oggetto DE controllo (“ presunto traffico illecito di rifiuti ”) anziché alla durata DEle fasi DE controllo, come invece stabilito dal Codice doganale DEl’Unione, e in particolare dall’art. 188 DE suddetto codice. In assenza DE “ controllo che assume i connotati DE prelievo di campioni e saggi ”, occorrerebbe fare riferimento ad una nozione più ristretta di " tempo utile " per definire il procedimento, come nel caso de quo, dove il Giudice, giudicando erroneamente, ha applicato una tesi radicale che renderebbe sempre e astrattamente legittimo il superamento dei termini europei e nazionali di durata DE controllo, davanti al mero sospetto di un illecito.

3. Con il terzo motivo di gravame si deduce l’omessa pronuncia sulla denunciata violazione degli artt. 188 e segg. DE codice doganale DEl’Unione europea sotto il profilo DEla irragionevolezza e non proporzionalità. In prime cure il ricorrente aveva lamentato che i provvedimenti (nella specie l’inerzia di AD a fronte DE ritardo accumulato da società esperta) fossero eccedenti a quanto è necessario per il conseguimento DElo scopo prefissato. La PA doveva quindi scegliere la via comportante il minor sacrificio per il soggetto interessato. Il Tribunale avrebbe inoltre omesso di pronunciarsi sulla censurata violazione DE termine generale di conclusione DE procedimento amministrativo di cui all’art. 2 comma 2 DEla legge n. 241/90, nonché DEl’art. 29 comma 2 bis DEla legge citata, a mente DE quale, l’obbligo di concludere il procedimento entro il termine prefissato attiene ai livelli essenziali DEle prestazioni di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera m), DEla Costituzione, oltre alla già denunciata violazione DEl’art. 20, comma 3, DE d.lgs. n. 169/2016 ed alle norme DE Codice doganale DEl'Unione.

4. L’ultima censura riguarda il punto 20 DEla sentenza, in merito alla prova DE danno subito, laddove il Giudice con una mera clausola di stile afferma, che: “ non si trattava di merce deperibile ragion per cui essa poteva essere eventualmente riutilizzata e, invero, non vi è prova DE fatto che non sia stata oggetto di altre successive forniture ”. A riguardo lamenta l’appellante che a fronte DEla prova certa DE danno da ES fornita e la dimostrazione DEla perdita DE contratto annuale (verificazione DEl’evento), nonché DEle ulteriori e connesse spese sopportate, tutte causate ingiustamente per colpa grave DEl’Agenzia DEle Dogane non può avere rilevanza la questione, di carattere meramente ipotetico, se il ricorrente avesse potuto effettuare “ altre successive forniture ”, quando è invece pacifico che la fornitura in corso è stata comunque illegittimamente impedita a causa DE grave ritardo causato da AD per effettuare la più volte cennata tipologia di controllo il cui esito alla fine è risultato conforme.

5. I motivi di ricorso per la loro evidente connessione possono essere scrutinati congiuntamente.

L’appello per quanto si dirà è infondato.

Anche se, a prima vista, potrebbe sembrare eccessivo il tempo decorso ai fini DEl’espletamento DE controllo doganale, in esito ad una valutazione complessiva DEla vicenda sottoposta ad esame, per come riportata dalle parti e documentata in atti, il Collegio condivide le conclusioni DE Tribunale in merito alla proporzionalità DEl’azione, alla ragionevolezza DE tempo occorso e sull’assenza di condotta negligente o riprovevole attribuibile all’Amministrazione finanziaria per le ragioni che seguono.

Come correttamente osservato dalla difesa erariale, in questi casi, l’Amministrazione, agendo ai fini DEla repressione di traffici illeciti di rifiuti, non era soggetta al rispetto di alcun termine fissato dalla normativa di settore (art. 20, comma 2 DE D.lgs. 169/2016), perché non contemplato, né a quello più generale di 30 gg. (art. 2 comma 2 DEla legge n. 241/90, nonché DEl’art. 29 comma 2 bis DEla legge citata) in quanto l’attività risulta svolta nell’ambito DEla tutela ambientale.

L’attività di controllo doganale, per l’importanza DEl’interesse generale DEla repressione di traffici illeciti di rifiuti in concreto perseguito, è stata svolta nel rispetto dei principi di “adeguatezza” e DE tempo “necessario” per l’esecuzione DE controllo ai sensi DEl’art. 188 DE Codice doganale DEl’Unione europea, a cui l’Agenzia DEle Dogane non avrebbe potuto ex post rinunciare specie a fronte di un carico che poteva per le sue condizioni apparenti sembrare un carico di rifiuti (pneumatici inutilizzabili o abbandonati) e quindi necessitava di un ulteriore controllo tecnico non risolvibile con un immediato esame visivo.

In considerazione DE fatto che il diritto europeo dei controlli doganali si fonda su una clausola generale aperta, ispirata ai criteri di ragionevolezza, di proporzionalità e di adeguatezza DE tempo necessario per effettuare il controllo, occorre fare riferimento ad una nozione più elastica e ad una interpretazione estensiva di “tempo utile” per definire il procedimento, nel senso di “tempo ragionevole”, ogni qualvolta l’attività di verifica è rimessa alla tempistica di soggetti diversi dagli organi doganali preposti, sia nel caso in cui si debbano svolgere DEle analisi di laboratorio sia nel caso in cui è necessario ricorrere ad una perizia di società competente, come nel caso de quo .

Si ritiene pertanto corretta l’interpretazione e l’applicazione che il primo giudice ha dato in questo specifico caso al canone di ragionevolezza a pag. 6 DEla sentenza, in considerazione DE fatto che è incontestato che l’Agenzia DEle Dogane non era in grado, né doveva esserlo, di eseguire in proprio questo tipo di verifica specialistica e ha dovuto avvalersi DEla collaborazione di operatore esterno, abilitato per le verifiche in ambito ambientale, sulla base DEle autorizzazioni e convenzioni in essere e tenuto conto DE tipo di reato sospettato.

Dalla documentazione allegata, scambi DEle e-mail depositate, si evincono i ripetuti solleciti ad opera DEl’Ufficio nei confronti DEla EU Scpa – società tutt’altro che incompetente o inesperta, bensì abilitata per le verifiche in ambito ambientale con l’Agenzia DEle Dogane e dei Monopoli – al fine di fissare la data per l’ispezione DEla merce contenuta nel container oggetto di esportazione. Solo dopo reiterate giustificazioni (causa covid, mancanza di esperti, impedimenti lavorativi) il 02.12.2022 la EU, che a sua volta ha dovuto reperire due tecnici specializzati presso altra società (la Brigestone), si è resa disponibile per la verifica il 14.12.2022.

E’ evidente che il ritardo nell’esecuzione DEla verifica specializzata è semmai ascrivibile alla EU o piuttosto alle condizioni di impedimento (forza maggiore) dalla stessa rappresentate, ma non all’Amministrazione intimata che in nessun caso, contrariamente all’assunto DEl’appellante, avrebbe potuto decidere, trattandosi di verifiche in materia ambientale, di non proseguire nei dovuti controlli sul rispetto DEla normativa doganale.

Dalla corrispondenza e dai processi verbali si evince che l’Agenzia ha sempre prontamente compiuto i passaggi procedimentali che erano nella sua disponibilità con spirito collaborativo e trasparenza, preoccupandosi DE tempo occorso, e che non aveva nessuna influenza sull’azione DEla società privata. Neppure può attribuirsi rilievo alla affermazione DEla società appellante laddove sostiene che l’Agenzia DEle Dogane avrebbe dovuto sin da subito rivolgersi all’Università, all’ARPA o al Corpo dei Carabinieri “Forestali”, posto che la deducente non ha provato né che siffatti organismi fossero abilitati ad eseguire le verifiche sui pneumatici richieste né che gli stessi sarebbero potuti prontamente intervenire.

Anche a voler ritenere applicabile il generale termine dei 30 gg. previsto per la conclusione dei procedimenti amministrativi, si rileva che tra la data in cui l’Ufficio ha disposto un’ispezione DEla merce con esame peritale (14.11.2022) che è la data in cui la ES aveva prodotto la documentazione ulteriore richiesta e la data di trasmissione DE verbale con i risultati DEla perizia (14.12.2022) sono trascorsi esattamente 30 gg., e quindi un arco temporale “ragionevole,” stando ai criteri già stabiliti da questo Consiglio di Stato ed esaminati nella sentenza impugnata.

Non essendo ravvisabile nella condotta DEl’Agenzia alcuna inerzia e quindi alcuna colpa, non vi può essere alcuna responsabilità per le lungaggini DE procedimento.

Il Collegio condivide anche il pronunciamento in ordine alla ritenuta mancanza di prova DE danno patito e la non attribuibilità alla condotta DEl’Amministrazione. La prova è costituita da una semplice e-mail di recesso, quindi da documento privo di firma autentica e pare riferirsi solamente alla singola spedizione e non al contratto annuale in essere con la cooperativa Cooperativa de ER DE AU . I pneumatici DEla fornitura in questione sono comunque rimasti nella disponibilità DEla società appellante che era quindi libera di cederli ad altro acquirente.

6. Ritenendo di aver esaminato tutti gli aspetti rilevanti ai sensi DEl’art. 112 c.p.a. si dà atto che le argomentazioni non espressamente menzionate sono state comunque ritenute irrilevanti ai fini di una diversa decisione.

Per le ragioni esposte l’appello va respinto.

7. Sussistono, nondimeno, giustificati motivi per disporre la compensazione DEle spese DE presente grado di giudizio tra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo rigetta.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio DE giorno 25 settembre 2025 con l'intervento dei magistrati:

Giancarlo Montedoro, Presidente

Stefano Toschei, Consigliere

Davide Ponte, Consigliere

Roberto Caponigro, Consigliere

Gudrun Agostini, Consigliere, Estensore

L'ESTENSORE	IL PRESIDENTE
Gudrun Agostini	Giancarlo Montedoro

IL SEGRETARIO