Pubblicato il 25/02/2025

N. 01618/2025REG.PROV.COLL.

N. 07415/2024 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato

in sede giurisdizionale (Sezione Settima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 7415 del 2024, proposto dal Comune di Nola, in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difeso dall’Avvocato Maurizio Renzulli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

UV Viaggi e Turismo s.a.s. di La NN NA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dall’Avvocato Vincenzo Scolavino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia

nei confronti

Agenzia del Demanio, in persona del Direttore Generale pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici è domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, n. 12;

per la riforma

della sentenza n. 2128 del 2 aprile 2024 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di NA, sez. II, resa tra le parti, che ha accolto in parte il ricorso proposto in primo grado dall’odierna appellata, e per l’effetto ha annullato il provvedimento, adottato dal Comune di Nola, recante l’irrogazione della sanzione pecuniaria per inottemperanza dell’ordine di demolizione impartito alla stessa appellata.

visti il ricorso in appello e i relativi allegati;

visti gli atti di costituzione in giudizio di UV Viaggi e Turismo S.a.s. di La NN NA nonché dell’Agenzia del Demanio;

visti tutti gli atti della causa;

relatore nell’udienza pubblica del giorno 18 febbraio 2025 il Consigliere Massimiliano Noccelli, mentre nessun difensore è comparso personalmente;

viste le conclusioni delle parti come da verbale;

ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

1. Con il ricorso proposto avanti al Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sede di NA (da qui in poi anche solo il Tribunale), l’odierna appellata, UV Viaggi e Turismo s.a.s. di La NN NA (di qui in avanti solo UV), ha impugnato l’ordinanza n. 29 del 9 novembre 2022 con cui il Comune di Nola ha ordinato la chiusura immediata dell’attività di agenzia di viaggi “ UV ” nonché l’ordinanza di demolizione n. 27 del 26 ottobre 2022, con cui il Comune stesso ha ordinato la demolizione del manufatto asseritamente abusivo realizzato ed ubicato in Nola, alla Piazza d’Armi.

1.1. La ricorrente ha esposto di essere titolare di una agenzia di viaggi, la cui sede è ubicata dal 1988 in via Renzullo, n. 2.

1.2. Il manufatto dove è ubicata l’azienda dell’appellata esiste almeno a far data dal 1° gennaio 1966, in ragione della concessione della porzione immobiliare ricadente sul suolo comunale rilasciata alla sig.ra TI NAtano, che vi ubicò il chiosco/chalet “Primavera”.

1.3. Successivamente, la concessione di suolo pubblico venne rilasciata al sig. IC D’ON e ai germani La NN, i quali vi allocavano la loro azienda di trasporti e di viaggi.

1.4. Nel 2000 l’azienda veniva rilevata dalla sig.ra La NN e, in data 3 gennaio 2005, con “autorizzazione occupazione suolo pubblico” n. 73 del Registro delle autorizzazioni, acquisita dal Comune di Nola in data 20 gennaio 2005, prot. n. 535, la società appellata, « a seguito di acquisizione da parte del Comune dell’intera area ex P.zza D’Armi », è stata autorizzata « all’utilizzo del suolo pubblico di mq 99,00 in Via Renzullo », corrispondente al manufatto ospitante gli uffici aziendali.

1.5. Con la nota del 28 novembre 2006, prot. n. 4042, l’amministrazione comunale ha consentito l’esecuzione dei lavori di cui alla d.i.a., presentata dalla ricorrente in data 14 dicembre 2005, prot. n. 21244, avendo la ricorrente sottoscritto in pari data un “ atto unilaterale d’obbligo ”, trascritto presso la Conservatoria di Santa Maria Capua Vetere, Repertorio n. 6710, mediante il quale ha assunto « l’impegno di rimuovere il manufatto a proprie cura e spese, e senza nulla a pretendere, su semplice richiesta del Comune di Nola entro il termine di gg. TRENTA dalla notifica della stessa, sia per l’esecuzione dei progetti in corso e sia eventualmente per altri che l’Amministrazione riterrà opportuno redigere ”.

1.6. In data 17 maggio 2007, la società appellata ha comunicato l’ultimazione dei lavori di cui alla d.i.a. del 14 dicembre 2005, prot. n. 21244.

2. In data 26 ottobre 2022, la società appellata ha ricevuto la notificazione della ordinanza di demolizione n. 27 del 26 ottobre 2022, mediante la quale il Dirigente del Settore Tecnico del Comune di Nola ha premesso che:

1) Piazza d’Armi è oggetto di procedimento di trasferimento dal Demanio dello Stato al demanio comunale, ai sensi dell’art. 5 del d. lgs. n. 85 del 2010;

2) il Comune di Nola è risultato beneficiario di un finanziamento per la valorizzazione di Piazza d’Armi, di cui al Decreto del Ministero dell’Interno del 30 dicembre 2021, che prevede la trasformazione della detta piazza in un grosso parco urbano;

3) la condizione per il trasferimento della piazza dal Demanio statale al Comune di Nola è lo sgombero dell’area dalle strutture abusive ivi presenti ai fini della realizzazione del programma di valorizzazione.

1.7. Quindi, rilevato che l’area in questione sarebbe occupata da strutture edilizie prive di titolo edilizio, il Dirigente dell’U.T.C. ha ordinato alla sig.ra La NN NA, gerente l’“Attività Agenzia di viaggi “UV” (su Via Renzullo), quale responsabile dell’abuso, di provvedere, a propria cura e spese, alla demolizione/rimozione delle opere abusivamente realizzate, così come descritte nel richiamato verbale di accertamento tecnico, ripristinando lo stato dei luoghi esistente prima dell’abuso nel termine di 90 giorni.

1.8. Il 9 novembre 2022, la società ricorrente ha ricevuto, altresì, la notificazione della Ordinanza n. 29 del 9 novembre 2022, mediante la quale il Dirigente del Settore Tecnico del Comune di Nola - Sportello Unico Attività Produttive (SUAP), richiamato quanto premesso nella ordinanza n. 27 del 26 ottobre 2022 e, quindi, rilevato che gli immobili ubicati in Piazza d’Armi sono abusivi come specificato nella ordinanza n. 27 del 2022, nonché sprovvisti del certificato di agibilità, ha ordinato alla sig.ra NA La NN la “chiusura immediata” della “Attività Agenzia di viaggi “UV” (su via Renzullo).

2. Tanto premesso, la ricorrente in prime cure aveva precisato, preliminarmente, che, allo stato, aveva interesse ad impugnare detti provvedimenti limitatamente alle conseguenze pregiudizievoli che derivano dall’ordine di chiusura immediata dell’attività di agenzia di viaggi e turismo ubicata nel manufatto in questione, costituente l’unica sede legale ed operativa dell’azienda perché l’ordine di chiusura, impedendo l’esercizio dell’attività aziendale, provocherebbe grave danno economico alla ricorrente.

2.1. Quanto all’ordinanza di demolizione n. 27 del 26 ottobre 2022, la società ricorrente in prime cure si è riservata di estendere l’impugnativa della stessa anche all’ordine di demolizione in sé considerato.

2.2. Il ricorso avanti al Tribunale è stato articolato in vari motivi di impugnazione per violazione di legge ed eccesso di potere.

2.3. Il Comune di Nola si è costituito e ha depositato una memoria chiedendo il rigetto del ricorso, perché infondato.

2.4. L’Agenzia del Demanio, a sua volta, ha eccepito il difetto della propria legittimazione passiva, in quanto gli atti impugnati sono tutti imputabili al Comune di Nola.

2.5. Con l’ordinanza cautelare n. 2103/2022, l’istanza cautelare è stata accolta limitatamente all’ordine di chiusura dell’attività commerciale, fino alla data del 9 gennaio 2023, unicamente ai fini al fine di consentire alla ricorrente di ricollocare l’attività in altro immobile.

2.6. Con i motivi aggiunti depositati in data 23 dicembre 2022, la ricorrente in prime cure ha dedotto ulteriori motivi di illegittimità avverso i medesimi provvedimenti impugnati con il ricorso originario.

2.7. Con i motivi aggiunti depositati in data 7 aprile 2023, la ricorrente ha impugnato l’ordinanza, priva di data e numero di protocollo, notificata in data 6 febbraio 2023 alla sig.ra NA La NN, quale titolare dell’agenzia di viaggi, mediante la quale il Dirigente del Settore Tecnico - Servizio Urbanistica del Comune di Nola, richiamata la già censurata ordinanza dirigenziale n. 27 del 26 ottobre 2022 nonché il verbale del Corpo di Polizia Municipale di Nola prot. n. 442/2023 del 27 gennaio 2023, recante l’accertamento di inottemperanza all’ordine di demolizione di cui alla richiamata ordinanza dirigenziale n. 27/2023, ha determinato, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, di applicare la sanzione pecuniaria di € 20.000,00, ingiungendone il pagamento entro e non oltre il termine di 30 giorni decorrente dalla data della relativa notificazione, in mancanza anticipando il recupero coattivo della detta somma.

2.8. L’istanza cautelare contenuta nei secondi motivi aggiunti è stata accolta con l’ordinanza n. 779 del 4 maggio 2023 del Tribunale, ma questo Consiglio di Stato, con l’ordinanza n. 2430 del 14 giugno 2023, ha riformato in sede di appello cautelare l’ordinanza del Tribunale, respingendo la domanda sospensiva, in quanto l’ordinanza impugnata non aveva debitamente valutato che il pregiudizio lamentato dall’appellata nei motivi aggiunti, proposti avanti al Tribunale, fosse di ordine meramente patrimoniale e pertanto, fermo ogni ulteriore approfondimento nel merito da parte del primo giudice, esso sarebbe stato adeguatamente ristorabile all’esito del giudizio, ove il ricorso venisse accolto, con conseguente insussistenza del periculum in mora lamentato dall’odierna società appellata.

2.9. La parte ricorrente ha depositato in primo grado una memoria e una replica in vista dell’udienza di merito, insistendo e ulteriormente argomentando le proprie precedenti difese.

3. All’esito del giudizio, con la sentenza n. 2128 del 2 aprile 2024, il Tribunale ha respinto il ricorso e i primi motivi aggiunti, mentre ha accolto nei termini e limiti di cui alla motivazione i secondi motivi aggiunti e per l’effetto ha annullato l’ordinanza, priva di data e numero di protocollo, notificata in data 6 febbraio 2023, mediante la quale il Dirigente del Settore Tecnico - Servizio Urbanistica del Comune di Nola ha determinato, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, di applicare la sanzione pecuniaria di € 20.000,00.

3.1. Il primo giudice ha rilevato che, con il terzo motivo aggiunto, la parte ricorrente aveva dedotto, in subordine, la violazione degli artt. 3, 41 e 97 Cost. nonché la violazione e falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380 del 2001, l’eccesso di potere per vizio della motivazione, travisamento, arbitrarietà, contraddittorietà, perplessità e ingiustizia manifesta, lamentando l’assenza della condizione di “inottemperanza” che, di contro, si ritiene accertata mediante il verbale del Corpo di polizia municipale del 27 gennaio 2023.

3.2. La ricorrente aveva lamentato che detto verbale era stato elevato quando il cantiere era già stato organizzato ed i lavori erano in corso, per essere, poi, ultimati in data 17 febbraio 2023.

3.3. Inoltre, la ricorrente in prime cure ha sottolineato che la demolizione del manufatto sia stata iniziata e poi completata dalla ricorrente stessa, la quale si è fatta carico del relativo onere economico, pari a complessivi euro 21.960,00.

3.4. Ha aggiunto poi la ricorrente che, per il tramite dell’impresa affidataria, ha dato inizio ai lavori di demolizione prima della scadenza del termine assegnato e li ha completati con un ritardo contenuto e comunque imputabile esclusivamente alle criticità – imprevedibili e talora imputabili a terzi soggetti – che si sono manifestate immediatamente dopo l’apertura del cantiere e l’avvio delle lavorazioni.

3.5. Di ciò il Comune era perfettamente consapevole, tanto è vero che l’Ufficio tecnico non ha inserito nel computo metrico datato 30 gennaio 2023 la previsione di spesa per la demolizione del manufatto di interesse di UV.

4. Il motivo è stato ritenuto fondato dal primo giudice.

4.1. Dalla sequenza dei fatti sopra rappresentati e non contestati risulterebbe, ad avviso del Tribunale, che la ricorrente in prime cure si sia tempestivamente attivata ai fini della demolizione, poi effettivamente eseguita a sua cura e spese, e che i ritardi nella esecuzione non sono a lei imputabili, come dalla stessa ricorrente documentato.

4.2. In questo quadro, l’irrogazione della sanzione di cui all’art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001 risulta illegittima e dovrebbe pertanto essere annullata.

5. Avverso tale capo della sentenza ha proposto appello il Comune di Nola e, deducendone l’erroneità, ne ha chiesto la riforma.

5.1. Si è costituita la società appellata per chiedere la reiezione del gravame e si è costituita, altresì, l’Agenzia del Demanio, rappresentando la propria estraneità al presente giudizio.

5.2. Le parti hanno depositato le rispettive memorie nei termini di cui all’art. 73 c.p.a.

5.3. Infine, nella pubblica udienza del 18 febbraio 2025, il Collegio, sulle conclusioni come rassegnate in atti dalle parti, ha trattenuto la causa in decisione.

6. L’appello è infondato.

7. Va anzitutto accolta, in limine litis , l’istanza di estromissione dal presente giudizio proposta dall’Agenzia del Demanio, in quanto ormai estranea alle vicende del presente giudizio.

7.1. Come ha correttamente rappresentato l’Agenzia, infatti, l’immobile oggetto dei provvedimenti impugnati, nelle more del giudizio, è stato trasferito al Comune di Nola con atto prot. n. 8044 del 13 dicembre 2023, in attuazione del c.d. Federalismo demaniale di cui all’art. 5, comma 5, d. lgs. n. 85 del 2010, e le attività inerenti alla riqualificazione e valorizzazione dell’area sono di stretta competenza comunale.

7.2. Ancora in limine litis va invece disattesa l’eccezione preliminare, sollevata dall’odierna appellata UV, secondo cui l’appello sarebbe irricevibile perché la sentenza appellata dal Comune di Nola è stata pubblicata in data 2 aprile 2024 e, in mancanza di notificazione della stessa, il c.d. “termine lungo” per proporre appello – previsto dall’art. 92, comma 3, c.p.a, ma ridotto a tre mesi dalle norme relative al “rito PNRR” – scadeva il 2 luglio 2024.

Il Comune di Nola ha notificato l’atto di appello a mezzo p.e.c. in data 2 ottobre 2024.

7.3. L’appello sarebbe, dunque, tardivo e come tale irricevibile.

7.4. Invero, il presente giudizio non investe, direttamente, l’intervento di valorizzazione del detto sito, finanziato nell’ambito del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR), Missione 5, Componente 2, Investimento 2.1, e non resta quindi soggetto all’applicazione del rito introdotto dall’art. 12- bis del d.l. n. 68 del 16 giugno 2022, convertito con modificazioni dalla l. n. 108 del 2022.

7.5. Quel che viene in rilievo è un mero provvedimento di irrogazione di una sanzione pecuniaria per aver l’odierna appellante realizzato un manufatto su un suolo demaniale in assenza di titolo abilitativo, provvedimento rispetto al quale non sono in alcun modo prospettabili le esigenze di celerità di cui al più volte menzionato art. 12- bis.

7.6. L’eccezione, pertanto, va respinta.

8. Nel merito l’appello va respinto.

9. Il Comune di Nola censura come erronee le motivazioni del primo giudice nel ritenere giustificato il ritardo dell’appellata nell’eseguire l’ordinanza di demolizione.

9.1. Ad avviso del Comune appellante, quel che rileva non è il dato soggettivo di una “mezza” volontà di UV (formatasi, peraltro, dopo l’esito negativo della fase cautelare) di adempiere all’ordine di demolizione, ma il dato oggettivo che alla data dell’accertamento dell’inottemperanza non fosse stato dato seguito all’ordinanza di demolizione, nonostante il decorso il termine ivi assegnato e nonostante non vi fosse alcun impedimento all’esecuzione dei lavori di ripristino dello status quo ante .

9.2. Le circostanze addotte dal Tribunale a giustificazione del ritardo sarebbero assolutamente irrilevanti ai fini dell’irrogazione della richiamata sanzione pecuniaria, atteso che:

- sarebbe, da un lato, inconferente la circostanza che i lavori di demolizione fossero iniziati alla data del verbale di inottemperanza, in quanto nel termine di 90 giorni assegnato con l’ordinanza di demolizione il manufatto doveva essere completamente demolito;

- sarebbe, dall’altro, del pari inconferente il fatto che la demolizione sia poi stata ultimata dall’odierna appellata, non incidendo siffatta circostanza sul dato di fatto che alla data del verbale di inottemperanza il fabbricato non era stato ancora demolito.

9.3. In altri termini, non essendo contestabile (ed in realtà nemmeno contestato) che il fabbricato non fosse stato demolito alla data del verbale di inottemperanza, non poteva esser messa in dubbio la legittimità dell’irrogazione della sanzione pecuniaria ex art. 31, comma 4- bis , del d.P.R. n. 380 del 2001.

9.4. Né alcun rilievo potrebbe riconoscersi alle circostanze di fatto dedotte in prime cure dall’odierna appellata (condizioni metereologiche avverse in alcuni giorni del gennaio 2023) a fondamento della pretesa impossibilità di dare esecuzione alla demolizione.

9.5. Non potrebbero, infatti, considerarsi impedimenti oggettivi le avverse condizioni meteorologiche (dei giorni che vanno dal 18 al 23 gennaio 2023), a cui la ricorrente in prime cure fa riferimento nel motivo di impugnazione inopinatamente valorizzato dal Tribunale, allegando i relativi bollettini meteo.

10. Invero, le censure del Comune appellante sono infondate perché la sanzione pecuniaria è stata irrogata illico et immediate quando il Comune era bene a conoscenza che i lavori di demolizione a spese dell’odierna appellata erano stati già iniziati, alla data del sopralluogo effettuato il 27 gennaio 2023 dal Corpo di polizia municipale, avendo verosimilmente subito un rallentamento per le avverse condizioni metereologiche in atto, e che, proprio per le modestissime dimensioni dell’immobile da abbattere ammesse dallo stesso Comune appellante (p. 6 del ricorso), detti lavori si sarebbero conclusi di lì a poco, come poi in effetti è avvenuto appena venti giorni dopo.

10.1. L’atteggiamento della odierna appellata quindi, diversamente da quanto sostenuto dalla difesa comunale, non denota alcun comportamento antigiuridico, anzi dimostrando la chiara volontà di conformarsi all’ordine ricevuto, peraltro al fine di garantire il pieno ripristino della funzionalità pubblica dell’area liberata dal manufatto demolito.

11. Ne segue che debba ritenersi illegittima, come ha ritenuto il primo giudice, l’ordinanza che ha irrogato la sanzione di oltre € 20.000,00 per eccesso di potere sotto la forma, quantomeno, dell’ingiustizia manifesta, essendosi tale ordinanza basata su una nozione meramente calendaristica e fiscale dell’inottemperanza (essendo, peraltro, il sopralluogo avvenuto proprio il 90° giorno dalla notifica dell’ordinanza di demolizione), senza considerare tutte le circostanze del caso concreto e l’intrapreso avvio dei lavori di demolizione per un manufatto di modestissime dimensioni, conclusisi con un breve ritardo ben tollerabile dell’amministrazione, ben consapevole che detti lavori erano stati avviati dal soggetto obbligato a proprie cura e spese, in modo tale da evitare di aggravare ulteriormente l’appellata, secondo un basilare principio di collaborazione tra l’amministrazione e il cittadino, di una sanzione in sostanza pari al costo stesso delle opere di demolizione.

11.1. Non a caso, infatti, i lavori di demolizione venivano, infatti, completati da UV in data 17 febbraio 2023, come da conforme comunicazione (doc. 43 fasc. ricorrente in primo grado), circostanza, questa, incontestata dallo stesso Comune di Nola.

12. In conclusione, per le ragioni tutte esposte, l’appello deve essere respinto, con la conseguente conferma in parte qua della sentenza impugnata, che ha correttamente annullato, avuto riguardo alle circostanze specifiche del caso concreto, l’ordinanza che ha irrogato la sanzione pecuniaria.

13. Le spese del presente grado del giudizio, per la peculiarità della vicenda esaminata, possono essere interamente compensate tra tutte le parti.

13.1. Rimane definitivamente a carico del Comune appellante il contributo unificato richiesto per la proposizione del gravame.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sull’appello, proposto dal Comune di Nola, previa estromissione dell’Agenzia del Demanio dal presente giudizio, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata.

Compensa interamente tra le parti le spese del presente grado del giudizio.

Pone definitivamente a carico del Comune di Nola il contributo unificato richiesto per la proposizione dell’appello.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 18 febbraio 2025, con l’intervento dei magistrati:

Massimiliano Noccelli, Presidente FF, Estensore

Daniela Di Carlo, Consigliere

Pietro De Berardinis, Consigliere

Laura Marzano, Consigliere

Rosaria Maria Castorina, Consigliere

IL PRESIDENTE, ESTENSORE

Massimiliano Noccelli

IL SEGRETARIO